Gerencia del desarrollo endógeno

Se exponen conceptos relacionados con la gerencia pública aplicada al desarrollo endógeno, como son los temas de región y territorio, el tema de la gerencia y el tema de lo público, se reflexiona sobre la gestión pública territorial y la elaboración de planes de desarrollo territorial.

INTRODUCCIÓN

La postura que aquí se contempla, a la luz de la epistemología clásica mirando la teoría de la Administración Pública, es que esta es una disciplina de conocimiento que aún se encuentra en construcción, ya que desde los años noventa viene marcando la frontera respecto a la Ciencia Política y al Derecho y a la vez definiendo su propio paradigma. Retomando planteamientos del mexicano José Juan Sánchez (2001) y comparando con los enfoques epistemológicos tradicionales que definen entre los requisitos de la ciencia como disciplina de conocimiento, que esta debe poseer un objeto de conocimiento bien definido y un método a través del cual se realiza el proceso de conocimiento por parte del sujeto, podemos afirmar que el objeto de la administración pública como disciplina de conocimiento está claro, pero que en el método aún se presentan debates y posturas encontradas entre distintos pensadores.

En ese orden de ideas, uno de los propósitos del presente libro es realizar alguna mínima contribución a este debate sobre la construcción de la disciplina de la Administración Pública, teniendo en cuenta la utilidad práctica de la propuesta y sobre todo, la posibilidad de que las reflexiones aquí consignadas le sumen al patrimonio intelectual colombiano, considerando el gran volumen de apuestas conceptuales que se sustentan en autores norteamericanos y europeos, los cuales tienen debilidad frente a la realidad nacional.

Otro propósito de este escrito y complementario a lo anotado anteriormente, se trata de realizar alguna contribución a la dotación de bibliografía académica útil en la formación profesional de la Administración Pública. Lo que se ha observado es que la disponibilidad de fuentes para los estudiantes de esta disciplina presenta serias limitaciones sobre todo en la producción nacional, lo cual en este campo del conocimiento no es provechoso considerando que cada país tiene sus propias especificidades y probablemente las experiencias de otro país son útiles como ilustración, pero no para calcar de manera exacta, sobre todo por la fuerte influencia que ejercen las normas jurídicas en la construcción de procesos y las diferencias normativas de un país a otro.

Este trabajo comienza exponiendo algunos conceptos sobre los distintos temas relacionados con el objetivo central, orientado a la identificación de procesos relacionados con la gerencia pública aplicada al desarrollo endógeno, como son los temas de región y territorio, el tema de la gerencia y el tema de lo público, para terminar haciendo unas reflexiones en torno a la gestión pública territorial y unos comentarios para la aplicación de los conceptos ordenados mediante un modelo de desarrollo integral que había recomendado el DNP en 2012 para la elaboración de los planes de desarrollo territorial.

La población objetivo a la que se dirige el presente libro está conformada por los estudiantes del pregrado del programa de Administración Pública, con el propósito de generar una reflexión y, si es el caso, abrir un debate que conduzca al mejoramiento de la documentación teórica disponible. Esta es una postura más, entre las muchas existentes, que tiene validez sobre la base de que en los temas de las ciencias sociales siempre se presentan dos o más enfoques, todos respetables aunque no se compartan.

CAPÍTULO I: LA REGIÓN COMO OBJETO DE DESARROLLO

1.1. EL TEMA DE LA REGIÓN

Cuando estamos refiriéndonos al Desarrollo Endógeno, casi es obligatorio hablar del Desarrollo Regional y Local y en este caso, es necesario hacer referencia a conceptos relacionados con la definición de región, o sea hacer claridad sobre los aspectos que demarcan el objeto que se pretende desarrollar. En la literatura corriente sobre el tema, se encuentran varios tipos de región como los que tratan Miguel Borja¹ (2008) y CEPAL-ILPES², de donde se deduce que existen varios tipos de región como los siguientes:

REGIÓN HOMOGÉNEA: Son unidades constituidas por un conjunto de puntos contiguos, que tienen características muy similares o factores comunes. Es decir, son casos donde la diversidad dentro de la misma región es baja, en tanto tienen un conjunto de elementos comunes que crean la diferencia respecto a otras regiones. Para identificar la similitud se utilizan factores como los sociales, los físicos, los climatológicos, los políticos etc. y se considera que los valores de estos factores son iguales en toda la región.

REGIÓN POLARIZADA O NODAL: Son unidades constituidas por un conjunto heterogéneo de puntos, pero contiguos y complementarios entre sí. Todos los puntos tienen en común que existe un nodo o foco central donde convergen las relaciones de todos o sea que las interacciones de los puntos con el nodo son más intensas que con los demás puntos. Al conjunto heterogéneo cuyas partes se complementan y sostienen relaciones con el mismo nodo, se le llama espacio polarizado. La conformación de la región nodal parte de las interacciones entre el núcleo central y sus áreas satélites, donde la zona circundante es el mercado para la producción del nodo y simultáneamente es la zona de abastecimiento de las necesidades del nodo o polo.

REGIÓN PLAN O PROGRAMA: Corresponde a la zona que se delimita con base en criterios y objetivos específicos de la política económica orientada a lograr mayor eficiencia en la realización de estrategias formuladas para lograr propósitos de cambio. La delimitación busca la coherencia administrativa y operativa, o armonía entre el conjunto institucional que ejecuta los programas y la zona donde se realizan las acciones del plan o programa.

REGIÓN VIRTUAL: Se delimita con base en acuerdos o contratos entre dos o más esquemas asociativos³, con el fin de lograr objetivos de corto y mediano plazo. La conformación de región se manifiesta mediante alianzas estratégicas, de cooperación o de integración de mercados. En estas regiones por lo general se expresa la identidad regional y cultural.

REGIÓN FUNCIONAL: Son áreas delimitadas por las interacciones espaciales, socioeconómicas y socioculturales entre localidades, en torno a las cuales gira el desarrollo. Entre ellas ocurren flujos financieros, migratorios y comunicacionales, que determinan el funcionamiento del conjunto regional. En su conformación se busca la similitud con las regiones homogéneas o nodales, pero de manera intencional o deliberada.

Entre las regiones funcionales se pueden considerar las seis propuestas por Ángel Massiris citado por CEPAL-ILPES:

Regiones político-administrativas: Las que se definen como territorios de competencia de un gobernante para la administración política, como los departamentos y municipios.
Regiones Territoriales: Las que son autónomas y hacen parte de regiones político- administrativas y tiene alguna forma de unidad territorial definida, como por ejemplo una isla o una localidad.
Regiones Administrativas: Son entidades territoriales sujetas a un orden político-administrativo básico, diferente a los municipios o departamentos como por ejemplo las delegaciones.
Regiones de Planificación, plan o programa: Son las que funcionan como espacios de decisión, regulación, o acción de gobierno.
Regiones Internacionales: Son las que trascienden los límites políticos públicos de los países y se basan en acuerdos internacionales de tipo administrativo, financiero, comercial, diplomático, cultural, o militar.
Regiones Competitivas: Son las que se conjugan bajo proyectos productivos, compartidos entre dos o más zonas para elevar la competitividad.

LA MIRADA PRÁCTICA

No obstante las propuestas conceptuales, desde el terreno práctico en la realidad colombiana la situación no se presenta rigurosamente de acuerdo a lo establecido en los conceptos. Tanto en la vida cotidiana y en la mirada popular del fenómeno, como por la influencia de la vida institucional que en este caso se acomoda al funcionamiento del gobierno, la opinión pública tiene su propio criterio para concebir y definir las regiones. Así, independientemente de los distintos factores considerados en los conceptos, en el pensamiento generalizado prevalece las regiones político- administrativas y por lo general, salvo excepciones, el pensamiento colectivo asocia las regiones con los departamentos. Así, para la comunidad por lo general una región es un departamento.

Por supuesto que es una mirada imperfecta porque, a pesar del peso de los gobiernos territoriales, existen otros fenómenos socioeconómicos que también se reconocen y se asocian con la conformación de regiones; pero, aun así, el pensamiento popular casi siempre piensa en los linderos administrativos del territorio, cuando se refiere a las regiones. Sin embargo, la opinión pública no desconoce casos donde los procesos sociales y/o económicos, trascienden los linderos administrativos para definir zonas homogéneas o áreas que se identifican como regiones, con base en otro tipo de linderos, diferentes a los político-administrativos, como por ejemplo, lo que ocurre en la zona cafetera y los territorios de Quindío y Valle o la zona del valle geográfico del río Cauca que incluye puntos de los departamentos del Cauca y el Valle. Pero siempre en el pensamiento de la gente, la identidad se demarca a partir de los linderos político-administrativos.

Con la expedición de la Ley 1454 de 2011 que el gobierno le ha dado a llamar “Ley de Ordenamiento Territorial”, se introduce otro concepto sobre la realidad colombiana. Aquí se habla de los “esquemas asociativos territoriales” cuyo objeto, que define la ley en su Artículo 9°, es el de promover procesos asociativos entre entidades territoriales para la libre y voluntaria conformación de alianzas estratégicas que impulsen el desarrollo autónomo y autosostenibles de las comunidades. Incluye entre estos esquemas: i) las regiones administrativas y de planificación, ii) las regiones de planeación y gestión, iii) las asociaciones de departamentos, iv) las áreas metropolitanas, v) las asociaciones de distritos especiales, vi) las provincias administrativas y de planificación y vii) las asociaciones de municipios; algunas de estas ya conocidas desde muchos años atrás y otras que introduce dicha ley en la institucionalidad colombiana.

1.2. LAS PRECISIONES CONCEPTUALES

Los autores han introducido conceptos diversos para referirse a los aspectos espaciales del desarrollo. Algunos han hecho aportes conceptuales y diferencian región, espacio y territorio y también han definido el concepto de límite.

Según Wikipedia, “Una región es un término geográfico usado con una gran gama de significados, que en términos generales designa un área o extensión determinada de tierra más grande que las subregiones o subdivisiones que la constituyen, ya se trate de un continente como Europa, Asia, América, África, así como una parte de dicho continente (Europa Central o América del Sur), un país o conjunto de países, una cuenca, como la cuenca del Orinoco o del Danubio, una cordillera o región montañosa, etc., y mayor que un sitio específico. Así, una región puede ser vista como el conjunto continúo de unidades más pequeñas (por ejemplo, «los países de América Latina») o como la sección de un todo más grande (como «las regiones polares de la Tierra»). Así, el concepto de región está indisolublemente ligado al de escala, por lo que podemos considerar la existencia de regiones de muy diverso tamaño, desde regiones supranacionales (por ejemplo, Comunidad Europea, Región Andina, etc.) hasta pequeñas comarcas o un reducido valle de montaña.”

“Las regiones son definidas de manera abstracta delimitando áreas de una o más características comunes, ya sean de orden físico, humano o funcional. Como una forma de describir áreas espaciales, el concepto de regiones es importante y ampliamente usado entre las muchas ramas de la geografía, cada una de las cuales puede describir áreas en términos regionales. Por ejemplo, el término ecorregión es un término usado en biogeografía, región cultural en la geografía cultural, región natural en geografía física, entre otros ejemplos. El estudio de las regiones en sí mismas es objeto de la geografía regional.”

“En la organización territorial de muchos países, el término región designa una división política del territorio de un Estado a partir del espacio regional definido según los criterios establecidos oficialmente, que generalmente pueden ser caracteres étnicos, demográficos, históricos, culturales, económicos o circunstancias especiales de clima, relieve o topografía, administración, gobierno, etc.”⁴

Según esta misma fuente, Wikipedia, “Se denomina territorio a un área (incluyendo tierras, aguas y espacio aéreo) donde siempre cuenta con la posesión de una persona, organización, institución, Estado o un país. En la perspectiva de la geosemántica social se entiende por territorio la suma de un sentido (significado) a un lugar, cuya definición es validada por una comunidad o sociedad.”

En la misma fuente de Internet, encontramos que “espacio geográfico es un concepto utilizado por la ciencia geográfica para definir al espacio físico organizado por la sociedad o bien a la organización de la sociedad vista desde una óptica espacial. El espacio físico es el entorno en el que se desenvuelven los grupos humanos en su interrelación con el medio ambiente, por consiguiente es una construcción social, que se estudia como concepto geográfico de paisaje en sus distintas manifestaciones (paisaje natural, paisaje humanizado, paisaje agrario, paisaje industrial, paisaje urbano, etc.). También se emplea el término territorio, como punto de vista para el estudio de la organización de la sociedad, el término espacio geográfico hace referencia a la organización económica, política y cultural de la sociedad observada desde un punto de vista geométrico como un conjunto de nodos (ciudades, hitos), líneas (infraestructuras de transporte y comunicación), áreas (usos del suelo, lugares), flujos (intercambios de información, mercancías), jerarquías (rango de ciudades y lugares) y difusiones. Esta última definición está muy relacionada con la tradición del análisis espacial en geografía.”

Por su parte, límite es “la frontera territorial (como el limes romano, del que deriva etimológicamente la palabra española «límite») que se utiliza convencionalmente para separar territorios”.

Territorialidad según Wikipedia “es una noción que procede de territorio: una zona o una región que establece una jurisdicción, pertenece a un cierto Estado o sirve como campo de acción. El concepto, de este modo, suele referirse al modo de circunscripción de algo de acuerdo a su desarrollo territorial.”

“La idea de territorialidad aparece en el ámbito de la sociología, la psicología social y otras ciencias. Se trata de una conducta o actitud instintiva de los animales (incluyendo al ser humano) que promueve la defensa del territorio que ocupan. En el caso de los seres humanos, esta defensa también se vincula a la cultura.”

“Para muchos pensadores, la territorialidad que nace del instinto deriva en la tendencia del hombre a apropiarse, defender y administrar sectores geográficos determinados. Esta identificación con el territorio permite la construcción de la identidad y sirve para satisfacer distintas necesidades.”⁵

Pero si consultamos el módulo Desarrollo Local y Regional del profesor Ariel Gómez (2016) de la ESAP, encontramos que el autor se refiere a Bossier (2001) y señala que dicho autor dice que “la región es un territorio organizado que contiene, en términos reales o en términos potenciales, los factores de su propio desarrollo, con total independencia de la escala. Así, podrán existir regiones grandes o pequeñas, de facto o de jure, con continuidad espacial o con discontinuidad en la virtualidad del mundo actual, pero con un atributo definitorio: la propia complejidad de un sistema abierto”.

Según Aros (2012), el territorio es una porción de la superficie terrestre que es objeto de la apropiación por parte de un grupo humano, quien siente la identidad y pertenencia por el mismo; y la región se refiere a la representación del territorio que cuenta con factores de homogeneidad derivados de los procesos socioeconómicos.

Según Geiger (1996) citado por Montañez y Delgado (1998), se denomina territorio “a una extensión terrestre delimitada que incluye una relación de poder o posesión por parte de un individuo o un grupo social” la cual contiene límites de soberanía, propiedad, apropiación, disciplina, vigilancia y jurisdicción y produce la sensación de cerramiento. Dicho concepto está relacionado con la idea de dominio o posesión de un espacio determinado y por lo tanto unido a la idea de poder político y de Estado o también al dominio de un particular, como puede ser el de los propietarios de la tierra en el campo o de los condominios en la ciudad.

De otro lado, está el concepto de territorialidad que, según este mismo autor, significa controlar una porción del espacio geográfico por parte de una persona, un grupo social, un grupo étnico, una firma o un Estado y se refiere a las acciones, expresiones y símbolos que garantizan la tenencia y permanencia en el territorio, del grupo social, la entidad o la empresa. Dicen Montañez y Delgado (1998) que “La territorialidad se asocia con apropiación y esta con identidad y afectividad espacial, que se combinan definiendo territorios apropiados de derecho, de hecho y afectivamente.”

En conclusión, después de examinar los autores y los diversos conceptos, podemos decir para los efectos del presente libro, que la región está determinada por factores de homogeneidad de diverso carácter y el territorio por factores de poder, dominación o autoridad.

1.3. CONTRIBUCIONES AL DESARROLLO

Como se puede observar, existe suficiente producción teórica para tratar el asunto del espacio donde ocurren los fenómenos socioeconómicos, pero cualquiera que sea el enfoque conceptual que se utilice, lo que se destaca es que los aspectos subnacionales tienen gran importancia para abordar la problemática del desarrollo, entendida esta, como el mejoramiento de las condiciones de vida de la población.

Durante el siglo XX, cuando el desarrollo capitalista se consideraba con el eje en el sector industrial y este montado sobre los intereses de las empresas multinacionales, los procesos exógenos eran protagonistas del desarrollo nacional y el sentido de arriba hacia abajo partiendo del nivel central era fundamental. Pero una cosa es considerar el desarrollo para satisfacer las necesidades y los intereses de algunos empresarios y otra cosa en considerar este mismo para mejorar las condiciones de vida de toda la población. Desde la época delos sistemas planificados del socialismo cuyo carácter relevante era la planificación central y el protagonismo era del organismo del Estado que manejaba el plan, se viene cuestionando los procesos impositivos verticales de origen nacional en razón a que este factor fue, entre otros muchos, uno de los motivos del derrumbe del sistema socialista.

En esa forma, en el sistema capitalista los procesos verticales de arriba hacia abajo con centralismo en la capital de la república tienen serias limitaciones para lograr los objetos de cambio. Por eso surge la conveniencia de considerar porciones del territorio nacional, para definir las acciones de construcción de futuro iniciando en lugares geográficos de menor cobertura para, a partir de ahí, ir agregando los procesos parciales y consolidando el agregado nacional.

Ya desde los años cincuenta del siglo pasado, Walter Isard a quien le llaman el padre del análisis regional porque en 1953 creo la Asociación de Ciencia Regional, además de otros autores, habían considerado la importancia de la región en las contribuciones al desarrollo nacional, pero siempre con miras al crecimiento del PIB y no con miras a la mejoramiento de las condiciones de vida. Ya desde esa época se consideró como válido tomar la región como objeto del desarrollo y examinar el comportamiento de las variables económicas y procesos como los rendimientos a escala, la localización industrial y el comportamiento del mercado a escala subnacional.

Otros trabajos que se realizaron por esa época y que aun en el siglo XXI son relevantes fueron entre otros, el de Gunnar Myrdal sobre su modelo de “Causación Circular Acumulativa” y el de Francisco Perroux denominado de los “Polos de Desarrollo”. Ambos consideran la región como el objeto de análisis para precisar aspectos sobre el desarrollo, que si bien era en época cuando el interés se sentaba en el desarrollo nacional, muestran las bondades y contribuciones de la región para lograr el propósito de elevar el PIB Nacional. El modelo de Myrdal destaca los factores económicos y los no económicos que determinan el desarrollo regional, los cuales hoy tienen vigencia, solo que algunos tienen otra denominación como es el caso del factor humano que en enfoques posteriores se le denominó “capital humano”; igualmente es importante el planteamiento sobre la idiosincrasia o cultura local, que encierra la conciencia colectiva o el conjunto de valores que motiva la conducta humana y que puede contribuir o frenar las dinámicas propias del desarrollo.

CAPITULO II: EL DESARROLLO ENDÓGENO

2.1. ANTECEDENTES

EL ENFOQUE DEL DESARROLLO EXÓGENO

Para hablar de los enfoques del desarrollo es necesario ubicarse históricamente en 1945, año en que terminó la Segunda Guerra Mundial y fecha desde cuando surgieron trascendentales cambios en el ordenamiento económico mundial y por supuesto en la teoría y conceptos sobre muchos aspectos de las ciencias sociales, entre los que se encuentra la economía y la teoría del desarrollo.

Si consideramos en forma genérica que el desarrollo es el cambio para mejorar las condiciones de vida de la humanidad, entonces tenemos que distinguir por aparte dos aspectos: por un lado la realidad del desarrollo como condiciones de vida y por el otro las teorías y enfoque del desarrollo como raciocinios para explicar el fenómeno real; y ante ello, también considerar que el desarrollo, como realidad objetiva, existe desde tiempos remotos, cuando surgió la especie humana sobre el globo terráqueo, por cuanto desde sus inicios, el Homo Sapiens, impulsado por el instinto de la ley natural, ha venido creando e introduciendo cambios en su hábitat con la finalidad de mejorar sus condiciones de vida; y las teorías y enfoque del desarrollo, aparecieron con esa categoría académica, después de 1945, aunque los fundamentos conceptuales ya habían sido expuestos por los clásicos más de un siglo antes, cuando trataban de construir su teoría del valor para explicar el origen de la riqueza diferente al comercio. Pero es a partir de la reconstrucción de Europa y la creación de la ONU, que el tema del desarrollo se introduce en el terreno académico, institucional y político y en la teoría económica se le abre un nicho propio para tratar el tema.

Lo que se percibe en la historia de las doctrinas económicas, es que los grupos de mayor poder económico que controlan y dominan el mundo, ejercen mucha influencia en la producción intelectual de teorías y conceptos. Por ello, fue el carácter del sistema capitalista de la posguerra y la modalidad de las relaciones internacionales derivadas de la forma de organización empresarial que se impuso, cuyo esquema se le ha dado a llamar el Neocolonialismo, lo que se convirtió en el factor determinante de las teorías y enfoques sobre el desarrollo.

En la posguerra se impuso la hegemonía de Estados Unidos por motivo de que el aparato productivo de ese país estaba intacto, mientras que en Europa y Japón las afectaciones de la guerra habían sido considerables y las economías estaban decaídas. Así que las empresas, principalmente industriales, de Norteamérica marcaban la pauta en el ordenamiento económico mundial, al que se sumaron las algunas empresas de otros países que tenían condiciones para hacerlo.

Esta situación determinó el enfoque predominante en la teoría del desarrollo. Hubo una identidad o confusión entre desarrollo y crecimiento de la economía que los pensadores no distinguían, y este fenómeno directamente asociado al papel del sector industrial, de modo que desarrollo era sinónimo de industrialización. Siendo así, un país se podría desarrollar siempre que tuviera instaladas en su territorio empresas industriales las cuales, por obvias circunstancias, tenían que ser de origen Norteamericano en su mayoría y secundariamente de Europa y Japón, países que iban a la vanguardia del desarrollo industrial en el concierto internacional.

El ordenamiento económico mundial se concentró en el tejido de una red de empresas multinacionales, con casa matriz en el país desarrollado o del Primer Mundo y plantas subsidiarias en varios de los países subdesarrollados o del Tercer Mundo, como se les llamó en esa época. Complementariamente, se organizó el sistema monetario mundial con base en el acuerdo de Bretton Woods que adoptó el dólar como moneda universal y por supuesto, en los países receptores de la inversión extrajera se realizaron todos los ajustes institucionales para acomodarse a los requisitos del esquema, que contaba además con el acompañamiento del aparato financiero de la banca multilateral como el Banco Mundial, que por esa época se llamaba Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y que brindaba los recursos para construir la infraestructura física e institucional, que necesitaban las empresas multinacionales.

Paralelamente al concepto de desarrollo, que se refería a la industrialización, surgió también el concepto de subdesarrollo, para tratar a los países sin industria propia y que por supuesto, tenían bajos niveles en el PIB y en la tasa de crecimiento del mismo. Así, el interrogante de la teoría del desarrollo era, principalmente, el de cómo sacar a los países subdesarrollados de ese nivel para llegar a la categoría de país desarrollado, o sea país industrializado con alto nivel y crecimiento del PIB. Pero no creando y fortaleciendo su propia industrial, sino recibiendo la instalación de empresas extranjeras, subsidiarias de las multinacionales, las cuales eran las poseedoras de la tecnología necesaria y del capital suficiente para realizar la inversión.

Los países que necesitaban el desarrollo, o sea los subdesarrollados, que no tenían industria, en teoría, no podían pensar en la posibilidad de crear su propia industria, ya que no disponían de la tecnología y ni el capital propio para hacerlo. Estaban sometidos a las industrias de los países desarrollados, que posteriormente, ya a finales del siglo, se agruparon en el denominado grupo del G-7, donde estaban, Estados Unidos, Canadá, Reino Unido, Alemania, Francia, Italia y Japón.

En el caso latinoamericano, el proceso se dio auspiciado por la Comisión Económica para la América Latina (CEPAL), organismo adscrito a la ONU, a través de lo que se dio a llamar el “Modelo Cepalino”, que también se le conoce como el “Modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones”, donde se destacó la industrialización de los países latinoamericanos, pero no sobre la base de las exportaciones o sea del crecimiento hacia afuera para tomar como fuente de acumulación los mercados externos, sino con base en la apertura de los mercados nacionales a las empresas extrajeras, o sea las multinacionales, en un esquema de crecimiento hacia adentro con fuente de acumulación en el mismo mercado interno. En lugar de que las empresas de los países desarrollados exportaran hacia esta región sus productos manufacturados, ya terminados, como lo hacía Inglaterra en el Siglo XIX afrontando todos los inconvenientes del comercio internacional de mercancías en cuanto al transporte y el movimiento físico de productos que ahora en el siglo XX se había llenado de dificultades y riesgos por motivo de las guerras mundiales, estas empresas exportarían hacia América Latina el capital de inversión para montar las plantas de producción en el país subdesarrollado; este esquema, además, les permitía tener socios nacionales, entre los que se encontraba el Estado, que no solo compartía el riesgo de la inversión, sino que también garantizaba el éxito del negocio, mediante la adopción de políticas complementarias, infraestructura física e infraestructura institucional de servicios.

Obviamente, este modelo tendría que ser acompañado de los correspondientes argumentos conceptuales, para justificar las acciones institucionales y las políticas del gobierno. Así que todos los enfoques sobre el desarrollo durante tres decenios giraban en torno a las propuestas del Desarrollo Exógeno, donde el desarrollo de los países Latinoamericanos tenía que llegar desde el exterior; o sea que los factores del desarrollo estaban en el exterior de la economía nacional.

Las características básicas del enfoque exógeno se pueden resumir diciendo que:

El desarrollo se refiere a los espacios nacionales, siendo la nación la unidad objeto del proceso;
El desarrollo se concentra en el crecimiento del PIB y medianamente se considera la redistribución del ingreso nacional;
El Estado nacional es un socio importante del proceso, para lo cual realiza cuatro acciones básicas:
1. es socio capitalista de las empresas subsidiarias de multinacionales en proporción que no supera el 49 % de la composición accionaria;
2. se encarga de construir la infraestructura que las multinacionales necesitan, para lo cual utiliza préstamos de la banca multilateral;
3. Crea los servicios sociales complementarios para el personal de las multinacionales como la vivienda, la seguridad social, el bienestar familiar y la capacitación de la mano de obra, entre otras; adopta políticas macroeconómicas orientadas al pleno empleo con el fin de incrementar la demanda agregada y asegurar las ventas de las multinacionales;
El Estado es el gran responsable del desarrollo y se echa al hombro todos los mecanismos rectores del proceso;
El centralismo es función básica en el modelo, complementario al mercado nacional;
No existe en teoría otra alternativa para desarrollarse, que la llegada del capital extranjero con su tecnología para lograr los fines de crecimiento;
Solo habrá industrialización si llegan las empresas extranjeras a instalar sus plantas subsidiarias.
El campo se mira como sector agropecuario y las políticas para este sector son dependientes de los requerimientos del sector industrial.
La ciudad es el espacio privilegiado por motivo de la localización industrial.

Con ello, el eje de la teoría del desarrollo es el Desarrollo Exógeno; y para el efecto, todo el pensamiento se concentraba en la incapacidad del país para generar y sostener su propio desarrollo. Inclusive, los recursos naturales tendrían participación relevante, siempre que fuera una empresa extranjera la que los explotara. El desarrollo viene del exterior, es la consigna.

EL CAMBIO EN EL SISTEMA ECONÓMICO

Posterior a 1980 y después de cincuenta años de avances progresivos de parte de los fondos de inversión y el fortalecimiento de lo que Keynes llamó el capital de especulación, se produjeron profundos cambios en el ordenamiento económico mundial y, por supuesto, en las reglas de juego institucional y político. Se produjo la transición del “Capitalismo Empresarial” al “Capitalismo Rentista” o también del “Capitalismo Industrial” al “Capitalismo Posindustrial”, con fortalecimiento del sector terciario de la economía y concentración de la mayor proporción de la acumulación mundial en el sector financiero. Se pasó de la era de la modernidad a la era de la posmodernidad.

No es que antes no hayan existido los capitalistas rentistas, ni que ahora no existan los capitalistas empresarios. No; ambos tipos de capitalistas han coexistido siempre. La diferencia entre las dos épocas radica en el carácter del funcionamiento del Estado, o lo que es lo mismo, al servicio de qué grupo de capitalistas está el organismo, Es decir, a qué grupo económico beneficia el papel del Estado, o sea, en manos de qué grupo económico está el Poder de Estado.

Ahora, para esta época y desde que subieron al poder Margaret Thatcher en Reino Unido y Ronald Reagan en Estados Unidos, las políticas de los gobiernos cambiaron y por supuesto los argumentos conceptuales para sustentarlas también. En las políticas macroeconómicas hubo cambios de enfoque de la política fiscal, la política monetaria y la política cambiaria. En la fiscal, se pasó de un elevando gasto público a un bajo nivel de gasto; en la monetaria se pasó de un enfoque expansivo a uno contractivo y en la cambiaria se pasó de un tipo de cambio fijo a uno flexible. La política macroeconómica cambió de un propósito de pleno empleo, a un propósito de frenar la inflación o de estabilidad monetaria sin considerar el empleo.

2.2. ENFOQUES EN EL SIGLO XXI

A finales del Siglo XX las teorías y enfoques del desarrollo cambiaron. Paralelamente que se consolidó la modalidad de Capitalismo Rentista con la toma del Poder de Estado por parte de los fondos de inversión y con ello la producción intelectual sobre este tema también se modificó. No disponemos de evidencias para verificar la relación causa-efecto, pero las coincidencias dejan mucho que pensar; pues se elimina la responsabilidad a cargo del Estado, se desmonta el Estado del Bienestar después de una encarnizada guerra de opinión y de ataques publicitarios negativos para este tipo de Estado, lo que a la postre trajo la disminución del gasto público, que con la nueva estructura de financiamiento del Estado basada en el endeudamiento, la prioridad de los ingresos corrientes debía orientarse a pagar el servicio de la deuda, ya que el elevado gato público ponía en riego el cumplimiento de las obligaciones. Por supuesto, el desmonte de la responsabilidad del desarrollo de los hombros del Estado se convierte en una necesidad derivada de las obligaciones de deuda y con ello la privatización de los bienes públicos que estando en manos del organismo significaban alto nivel de gasto. Entonces las teorías y enfoques del desarrollo de corte keynesiano, ya no le convienen a los nuevos grupos de poder económico que se aglutinan en los fondos de inversión y que se encargan principalmente, de prestarle fondos al Estado por la vía del mercado de capitales. Se necesita otros enfoques sobre el desarrollo.

Otros enfoques entra al terreno con gran acogida en los escenarios del pensamiento. Amartya Sen con su planteamiento acerca de la teoría del fortalecimiento de las capacidades humanas y la necesidad de libertad, cae como anillo al dedo a los intereses de los fondos de inversión donde se concentran los prestamistas. El PNUD expone su enfoque sobre el Desarrollo Humano y por el otro lado, se destacan las propuestas de los autores de la CEPAL, que introducen el concepto de “Estilo de Desarrollo”⁶ y precisan el género de la definición de Desarrollo Sostenible; y Manfred Max-Neef que expone su enfoque de Desarrollo a Escala Humana, por citar solo algunos de los autores y sus teorías. Lo que queremos resaltar, es que los planteamientos de corte keynesiano del siglo anterior, con énfasis en el desarrollo exógeno, el papel del Estado y el peso del sector industrial, se transforman en una síntesis que se puede denominar “desarrollo endógeno integral”, complementado con el Enfoque Territorial, que trasciende el enfoque sectorial tradicional, para aplicar un método supra-sectorial y holístico, que implica también modificar las políticas públicas, pasando de las estrategias Top-down (de arriba hacia abajo) a las bottom-up (de abajo hacia arriba).

Mara Rosas-Baños y Ruth Lara-Rodríguez⁷ dicen que: “a partir de los años noventa, las perspectivas del desarrollo rural en América Latina tomaron un giro debido a la reestructuración de las funciones de los Estados, caracterizada por la disminución de su injerencia en las actividades económicas, la privatización de las actividades productivas de carácter público y la reducción de su papel en políticas redistributivas, industriales y regionales (Vázquez-Barquero, 2000a: 18). La disminución del Estado obligó la intervención de actores locales y regionales, y junto con esta se empezó a estructurar una estrategia de descentralización que abriera paso a las iniciativas locales, y una perspectiva de desarrollo con enfoque territorial acompañada del cambio paradigmático del desarrollo exógeno por el endógeno (tanto en la urbe como en lo rural) centrado en la productividad y la competitividad (Vázquez-Barquero, 2000b). Esto con un efecto de valorización de la iniciativa local centrada en la creatividad como palanca del desarrollo.”

Los soportes conceptuales de la teoría del desarrollo endógeno son muchos y diversos. Desde los años cincuenta se sembraron las bases para la construcción teórica que se consolidó en el Siglo XXI. Por lo general, los investigadores analizan las propuestas teóricas de los autores y con base en ellas definen un marco conceptual para abordar casos concretos de la realidad Latinoamericana; por ello en la aplicación práctica, se aprecian diversos enfoques, seleccionados según la adaptabilidad de la teoría a las condiciones concretas de donde se está analizando.

Menry Fernández Pereira⁸ anota que “El desarrollo endógeno es una opción estratégica que representa una aproximación que pretende avanzar en la fórmula de un enfoque distinto del neoliberalismo. Se da en este enfoque especial importancia a los recursos productivos como el trabajo, la tierra, los recursos naturales y la tecnología; partiendo de las potencialidades propias se postula que cada región puede y debe buscar nuevas maneras de inserción en un contexto nacional difícil pero no impenetrable”.

Claudia Pilonieta y Alejandro Ochoa⁹ dicen que “el aspecto más resaltante del Desarrollo Endógeno Sustentable es precisamente su constitución como condición de posibilidad para impulsar procesos de transición hacia una sociedad orientada por la comprensión de su propio quehacer; la puesta en cuestionamiento del modo como ha alcanzado la situación en la cual se encuentra actualmente; y las posibilidades que esa situación comporta para el florecimiento de las capacidades humanas de sus miembros. Es precisamente desde la revisión de los fundamentos sobre los cuales una sociedad se intenta re-pensar a sí misma, que la endogeneidad se convierte en motor de nuevos procesos de definición del bienestar para la sociedad. En este sentido, trasciende al dualismo de la globalización vs. localismo, para referirse al ámbito de cómo pensar una sociedad justa desde la reconstitución histórica de sus propias raíces y el reconocimiento de su quehacer social. La reconstitución histórica de la sociedad, en el caso particular de sociedades periféricas o marginales al discurso del desarrollo económico dominante hasta el presente, implica una apropiación de la cultura que se formula desde las propias preguntas constitutivas de la identidad colectiva.”

María Petrizzo, Elis Aldana y Alejandro Ochoa¹⁰ dicen que “el Desarrollo Endógeno se concibe como un mecanismo de regulación para aminorar o contener un proceso que se ve dirigido por la incidencia de agentes externos a la unidad territorial. Entonces, el Desarrollo Endógeno se constituye en un mecanismo de defensa ante circunstancias que se consideran coyunturales, y se centra en la ejecución de políticas de protección a sectores de la economía que se encuentran en desventaja ante competidores externos. Generalmente, las políticas de protección permiten actualizar los mecanismos de producción y control de calidad, para que una determinada potencialidad de la unidad territorial pueda alcanzar niveles competitivos que beneficien su sistema socio-económico. Esta concepción no implica una noción de desarrollo opuesta a la del desarrollo económico que ha dominado el discurso del desarrollo. De allí que sea posible que comparta con el desarrollo económico la condición de ser un proyecto con inicio y fin cuantitativamente definidos y acotados. Esto sugiere que el modo de evaluar si la experiencia de desarrollo endógeno ha sido exitosa, se limita a identificar y cuantificar los espacios ganados en el mercado posterior al estímulo a las políticas de producción e industrialización dentro de la unidad territorial. En principio, los elementos para comprender estos proyectos de desarrollo endógeno sólo se diferenciarían del desarrollo económico, por su énfasis en medir el impacto o nivel de éxito alcanzado por los agentes internos de la unidad territorial. En consecuencia, no es de extrañar que los proyectos de desarrollo endógeno enmarcados en esta concepción sigan cumpliendo los requerimientos de los proyectos propios del desarrollo económico y no se necesite entonces, definir conceptos para observar las acciones concretas, pues lo innovador es fijar la atención en los actores locales como agentes económicos.”

Dicen los mexicanos Rosas y Lara, ya citados, que “El desarrollo endógeno retoma las capacidades locales para la gestión del desarrollo e involucra innovaciones y difusión del conocimiento, densidad institucional, desarrollo rural territorial y organización flexible para la producción (Vázquez- Barquero, 2000a). Se basa en la innovación tanto de procesos, productos y organización a escala local, condicionados por el entorno, y tiene profundas raíces institucionales y culturales (Vergara, 2004). El desarrollo endógeno local se sustenta en el uso de los recursos con que cuentan las localidades; estos constituyen el potencial del “desarrollo” y, por tanto, la planificación estratégica territorial se convierte en un instrumento necesario (Vázquez- Barquero, 2009). Los espacios locales son revalorizados y se convierten en territorios sociales de arraigo e identidad (Rojas, 2008), que generan procesos endógenos de desarrollo rural. El desarrollo endógeno se ha posicionado en el plano internacional porque plantea los mismos objetivos del desarrollo económico: la acumulación del capital por medio de la productividad y competitividad, pero por vías diferentes a las tradicionales (Vázquez-Barquero, 2000a). No obstante, esta perspectiva no es la única, el desarrollo endógeno local ha sido retomado por algunas corrientes críticas al capitalismo y se han formulado propuestas de desarrollo endógeno para sistemas económicos campesinos que revalorizan los conocimientos tradicionales, posicionan la transdisciplina y fomentan el diálogo de saberes (Gerritsen, 2010). La diferencia entre la perspectiva cercana al desarrollo económico y la perspectiva crítica del desarrollo endógeno tiene su sustento en la forma de apropiación de la naturaleza; en el primer caso, es bajo el régimen de propiedad privada y en el segundo caso, por lo general, ocurre bajo un régimen de propiedad común. Gerritsen y Morales (2009) siguiendo a Ploeg y Long (1994) definen el desarrollo endógeno como el modelo que parte de los recursos naturales locales, las capacidades y habilidades de los actores, para desarrollar modos de apropiación de recursos propios en los que existe un control por parte de los actores locales sobre la producción.”

Antonio Vásquez¹¹ de la Universidad Autónoma de Madrid dice que “El desarrollo endógeno es una interpretación que incluye diversos enfoques, que comparten una misma lógica teórica y un mismo modelo de políticas. Se trata de una aproximación territorial al desarrollo que hace referencia a los procesos de crecimiento y acumulación de capital de territorios que tienen una cultura e instituciones propias, sobre cuya base se toman las decisiones de inversión. Desde esta perspectiva, la política de desarrollo endógeno constituye la respuesta de los actores locales a los desafíos de la globalización. El artículo argumenta que la teoría del desarrollo endógeno integra y da cohesión a visiones diferentes del desarrollo, como el desarrollo autocentrado, el desarrollo humano, el desarrollo sostenible o el desarrollo desde abajo.”

Dustin Gómez (Universidad de San Buenaventura, Javier Ibagón Martín (Universidad La Gran Colombia) y Andrés Forero (Universidad de San Buenaventura) a través de un artículo titulado “Desarrollo Endógeno y Latinoamérica”, publicado en www.researchgate.net (enero 2014), hacen un recuento de varios enfoques en diversos países de Latinoamérica, del cual tomamos en consideración los casos de Costa Rica, Bolivia, y Ecuador, en los que se observa:

Sobre Costa Rica, dicen los investigadores que hay un caso donde se destaca la focalización de los núcleos de desarrollo y la diversificación de semillas y variedades nativas, como pilares de la recuperación de la producción agrícola tradicional; la potencialidad de los recursos naturales, el empoderamiento de la población hacia la satisfacción de sus necesidades básicas y la generación de propuestas de turismo ecológico para la región. También señalan otros estudios donde, con el nombre de Revolución Verde, la implementación se orienta a generar alternativas de producción que sean sustentables y sostenibles para las empresas y la comunidad, dadas las marginalidades existentes en las comunidades, la cual fue exitosa en regiones que presentaban abandono estatal y carencias en servicios básicos. En este caso, resaltan la importancia de dinamizar la localidad con las cosmovisiones de los pobladores del lugar, donde ellos mismos sean quienes elaboren sus soluciones con la contribución de nuevas metodologías, mostrando cómo desde el desarrollo endógeno de la agroecología, se logra una solución a numerosos problemas de la comunidad.

Sobre Bolivia dicen que en ese país se han generado propuestas sobre desarrollo endógeno, que se caracterizan por el “vivir bien”, visto este como la construcción colectiva intelectual de la vida cotidiana de los actores sociales. Se refieren principalmente a los casos de las comunidades indígenas, las cuales pretenden ir más allá del enfoque del desarrollo impuesto por el eurocentrismo, donde el desarrollo endógeno se beneficia de los aportes cualitativos como los interpretativos de las relaciones entre lo espiritual y lo material, sembrado en su propio territorio.

En Ecuador, después de la Constitución de 2008, dicen los autores que una de las formas como el gobierno ecuatoriano, ha tratado de contribuir al cambio, es por medio de la focalización en el territorio, de la implementación y desarrollo de la política pública y la planificación del ordenamiento territorial, desde sus características locales, resarciendo lo plurinacional como lo intercultural, siendo el Estado un aparato redistributivo que se articula mediante la gestión pública, la participación promoción y gestión de las comunidades en el desarrollo local, a partir de la articulación de actores regionales, desde la teoría del desarrollo endógeno. Incluyen temas como el microcrédito, hasta la producción y comercialización de la leche, la reinserción social, el ecoturismo, la salud, es decir temas diversos atendidos por los mismos actores locales con la intervención del Estado.

2.3. APROXIMACIONES A UN CONCEPTO

De las anteriores notas que se refieren a varios países, se puede deducir varias conclusiones con relación al concepto de Desarrollo Endógeno, como las que se describen a continuación:

No existe un concepto estándar sobre el tema que de manera unificada permita hacer una descripción genérica o universal, como cuando se hablaba del Desarrollo Exógeno en el siglo pasado, que se contaba con un conjunto de características uniformes para todos los países, o de la manera como se trata el modelo recomendado por la CEPAL. En este caso, cada país contempla algunos aspectos propios de sus condiciones y particularidades derivadas de su situación.
Si bien es cierto que no existe una definición única sobre el tema, también es cierto que existen elementos comunes que se repiten en todos los países examinados de modo que con base en ellos, sí es posible construir un concepto que permita abordar las generalidades del tema de manera práctica, con fines de aprovechar el enfoque en el campo de la gestión pública.
Un primer elemento identitario del enfoque, por cierto el más elemental y esencial, es que los factores que alimentan el proceso se encuentran dentro del objeto de desarrollo y no en el exterior, como en caso del desarrollo exógeno. Es a partir de la dotación de recursos propios, como se puede construir el futuro orientado hacia el mejoramiento de las condiciones de vida.
Un aspecto importante que se deduce, es que el desarrollo endógeno no se refiere exclusivamente a la economía; es decir no se trata del desarrollo económico únicamente, sino que abraza varios componentes del complejo social regional o local, donde está presente la economía, por supuesto, pero también contempla elementos de carácter cultural, político, organizacional, social, institucional, etc.
La participación de los actores locales, es un asunto fundamental. La construcción del futuro recae en los mismos agentes del proceso interno y sus aportes en la formulación y ejecución de las estrategias es un factor determinante de logro de los objetivos, lo cual significa que el gobierno nacional y las instituciones externas tienen un papel de baja significación.
Por la anterior circunstancia, los patrones de comportamiento individual en el marco de la vida social, consecuenciales de la racionalidad y el pensamiento humano, son factores que tienen mucha incidencia en el avance del proceso. La cultura o idiosincrasia local es un factor determinante en la aplicación del enfoque endógeno en el avance hacia el cambio.
Si bien es cierto que el Estado no tiene un peso tan importante como en la época de los enfoques de corte keynesiano, este organismo es un actor de mucha importancia porque el Estado no puede abandonar su misión de ser el rector de los procesos económicos, sociales e institucionales de sus asociados. Pero son los niveles subnacionales los que se revisten de la mayor importancia para el éxito del enfoque endógeno. Los gobiernos territoriales tienen la gran responsabilidad de liderar las estrategias de desarrollo por lo cual la gestión pública territorial se encuentra frente al gran reto de la construcción del futuro.
Siendo la gestión pública regional y local la de mayor importancia y trascendencia, la descentralización administrativa, pero ante todo, la descentralización política, son requisitos determinantes del éxito del desarrollo endógeno. La posibilidad de diseñar y ejecutar estrategias de abajo hacia arriba en la jerarquización institucional, requiere de autonomía y libertad de las comunidades regionales y locales en la operación de la gestión pública. Así que el fortalecimiento de las organizaciones sociales y el empoderamiento del concejo municipal, son condiciones básicas para la realización del enfoque endógeno.
El inventario de las potencialidades regionales y locales es el punto de partida del proceso, porque es a partir de esta dotación que se debe construir la ruta del cambio. El desarrollo no se construye utilizando las necesidades y problemas, sino que es a partir del aprovechamiento de fortalezas y oportunidades como se orienta la satisfacción de las necesidades humanas. La gestión del desarrollo debe ser basada en el uso y aprovechamiento de este patrimonio regional, independientemente de la propiedad del mismo, ya sea pública o privada. Lo importante es la localización dentro del objeto de desarrollo, independientemente de su tenedor.
La dotación de recursos naturales como son el agua, el suelo, el subsuelo, la flora, la fauna, el aire y el paisaje, son el principal patrimonio para implementar un proceso de desarrollo endógeno, que puede ser complementada con la dotación de otros recursos artificiales como la tecnología, el patrimonio físico y material y todos los bienes construidos por el trabajo humano.
Parte de esta dotación regional y local la constituye la población, configurada como capital humano. La pirámide etarea, la salud, el nivel educativo de la población, el capital conocimiento, pero principalmente, el dinamismo y la capacidad emprendedora, es un aspecto fundamental en el desarrollo endógeno.
Otro factor de vital importancia, es la dotación de capital social, entendido este como la sinergia resultante de las interacciones humanas basadas en la asociatividad, la solidaridad, la mutualidad y la confianza, que permite implementar estrategias colaborativas para el logro de objetivos comunes. La organización social, las redes sociales y otros esquemas de asociatividad, son apropiados para elevar la eficacia social y maximizar el aprovechamiento de los recursos de dotación.
Pero todo ese conjunto de elementos, factores y recursos que deben cumplir requisitos y condiciones para la construcción de procesos participativos de abajo hacia arriba, solo es posible en la medida en que exista el liderazgo adecuado a los fines. Liderazgo que puede ser civil como el caso del liderazgo empresarial, o el liderazgo social. o puede ser liderazgo gubernamental a partir de los gobiernos locales. Pero en todo caso, la dinamización de los procesos económicos, sociales e institucionales, debe estar a cargo de un organismo público o privado, que muestre caminos, proponga alternativas, inicie procesos, imprima motivación y promueva la organización.
También se debe considerar, en la construcción del concepto, las consideraciones sobre políticas públicas. Algunos afirman que en un Estado unitario centralista solo existen políticas públicas en el nivel nacional. O sea que el único que adopta políticas públicas es el gobierno nacional. Pero, considerando que cualquier organización requiere políticas para regir el direccionamiento estratégico, las administraciones territoriales también deben tener políticas públicas. La realidad colombiana, después de tres decenios de historia, muestra que los propósitos de la descentralización administrativa solo son alcanzables si se acompañan con la descentralización política, lo cual exige que se adopten políticas públicas de abajo hacia arriba (Botton-up), en contraposición de la tradición centralista de las políticas de arriba hacia abajo (Top- down).
El tema del desarrollo endógeno está asociado estrechamente con la gestión pública territorial, ya que corresponde a las entidades subnacionales y a sus gobiernos, la gran responsabilidad del liderazgo y la conducción de los procesos sociales, económicos e institucionales necesarios para el diseño y la construcción del futuro en condiciones de mejoramiento de las condiciones de vida de la población. Esto, por supuesto, requiere de nuevos enfoque de gestión pública creados sobre conceptos de un Estado que se rige con la democracia participativa y una operación suprasectorial y holística, que transforme el actual enfoque sectorial, cuyas eficiencia y eficacia en el manejo de lo público son muy discutibles.
La descentralización política se convierte en un requisito indispensable para construir el desarrollo endógeno, entendida esta como el empoderamiento de las comunidades municipales, es decir, el aumento de su capacidad en la toma de decisiones en materia de diseño y conducción de los procesos hacia el futuro. Las políticas públicas de tipo bottom-up solo pueden ser posibles, si la organización social de base (barrios y veredas) tienen la posibilidad de crear sus propios procesos económicos, sociales e institucionales, sin que para ellos estén sometidos a las imposiciones del nivel nacional.
Por supuesto, el desarrollo endógeno necesita de una ética pública apropiada a sus fines, que parta del concepto de lo público y se erija sobre valores y normas de conducta individual donde prime el interés general y el bien común por encima de los intereses individuales, de manera que se respete y se trate los bienes públicos con la dignidad que merecen los asuntos que competen a todos los individuos de la especie asociados en las comunidades territoriales y nacional.
Pero, principalmente, el desarrollo endógeno contiene un nuevo sistema político que montado sobre el régimen político definido en la Constitución, propicie otras formas de organización de partidos y movimientos, otras prácticas electorales, otra manera de realizar las campañas para elegir administradores territoriales, otras costumbres y otros mecanismos para acceder a los cargos públicos, donde haya transparencia, libertad, con una conducta individual regida por la ética pública. Se requiere líderes políticos que surjan a partir del reconocimiento de las bases sociales, no por imposiciones de arriba hacia abajo donde se coacciona la conciencia para determinar la conducta de los ciudadanos.

CAPITULO III: LA GERENCIA PÚBLICA

3.1. GENESIS DE LA GERENCIA PÚBLICA

Desde finales de los años setenta, el tema de la administración del Estado fue objeto de reflexión en distintos escenarios de Estados Unidos, con miras a reformar el modelo de administración burocrática imperante desde comienzos de siglo y sobre todo, pensando en el éxito logrado por las empresas privadas en el ámbito del capitalismo neocolonial basado en la red de multinacionales y según dice Barzelay (2001), fue Christopher Hood quien introdujo el término “Gerencia Pública” en ese escenario.

Barzelay considera que el libro de Hood y Jackson se puede utilizar como referencia para hacer la revisión a la literatura sobre la Nueva Gestión Pública (NGP), la cual es variada, por motivo de que:

Algunos trabajos han considerado la NGP como argumento administrativo,
Otros como una influencia en la toma de decisiones de gobierno,
Otros han descrito los argumentos,
Otros los han elaborado,
Algunos se han referido al diseño organizacional,
Otros dicen que es una forma diferente de pensar y actuar de los gerentes públicos,
Otros se han referido a la influencia en la agenda de gobierno,
Otros han hecho investigación en estudio de casos.

Por todos estos motivos, en la fecha en la que escribe dicho autor la NGP era un campo desordenado y por eso rescata el trabajo de Hood y Jackson; y utiliza la alternativa metodológica de tomarlo como referente para hacer comparaciones y con ello facilitar el abordaje académico del tema.

Se refiere también el artículo de Barzelay a Peter Aucoin (1990), que tiene uno de los primeros trabajos sobre la materia, quien se refiere a la filosofía administrativa, pero difiere de los autores anteriores porque Aucoin afirma que la NGP está basada en dos paradigmas ya existentes, que son:

La elección pública, que es un asunto del gobierno; muy amplio, que toca todos los asuntos gubernamentales,
El gerencialismo, un paradigma que tiene estrecha relación con la empresa privada.

Continúa el autor diciendo que en 1991 se dio la publicación de Jonathan Boston, John Martin, June Pallot y Pat Walsh, donde se incluyó un capítulo sobre los fundamentos teóricos de las reformas en Nueva Zelanda, que se refería a las decisiones de política aplicadas en ese país en los años ochenta. Las acciones del Tesoro de USA tuvieron similitud con los de Nueva Zelanda y por ello se relacionó con la Nueva Economía Institucional, en aspectos de teoría de la elección pública, la economía de los costos de transacción y la teoría económica de la agencia. Para algunos, lo que dijo Boston es que la NGP tiene como fundamento la Nueva Economía Institucional y señalan que la Nueva Economía Institucional es la única manera de sustentar la NGP.

En las notas de Barzelay destaca que por el año 1992 se dio la publicación en USA de la obra de David Osborne y Ted Gaebler, un trabajo que fue muy importante porque su componente doctrinario influyó en la agenda

del gobierno federal de Estados Unidos, donde las ideas fueron más allá del diseño organizacional y se introdujeron en el sistema operativo del gobierno, como el caso de la prestación de los servicios y particularmente del servicio educativo. Con ello cogió fuerza el tema en Estados Unidos, tanto en el orden nacional como en el nivel de los Estados, destacándose el caso de Minnesota durante el período 1983-1990, cuyo estudio lo elaboró el mismo Barzelay; y que impulsó distintos tipos de planteamientos como i) el enfoque del cambio organizacional considerando tres agencias de staff y la formulación del argumento administrativo sobre el tema de la estrategia organizacional; y en el segundo planteamiento, las políticas de gerencia pública fueron el tema del argumento. A raíz de la publicación, se generalizó el debate y surgieron otras apreciaciones como las denominadas:

“paradigma burocrático” para las anteriores y
“paradigma post-burocrático” para las posteriores.

Durante este mismo año de 1992 también se publicó el estudio de Colin Campbell y John Halligan acerca del liderazgo ejecutivo y la elaboración de políticas de gerencia pública en Australia durante ocho años del gobierno laborista (1982-1990). Las decisiones en ese período en ese país, incluían políticas gerenciales, especialmente en las áreas de planificación de gastos y de gerencia financiera. Dichas decisiones incluían también la actividad de un Comité de Revisión de Gastos a nivel ministerial, dentro de la planificación de gastos, e igualmente, un programa de mejoramiento de la Gerencia Financiera.

En 1994, Hood publicó un libro que incluía un capítulo sobre la Nueva Gerencia Pública, con el propósito de dar cuenta de una modificación sucedida en el tipo de organización para los servicios públicos, la cual describió el paso de la Administración Pública Progresiva (APP) hacia la NGP, al cual nos referiremos más adelante.

Igualmente, en 1994 Herman Schwartz publicó un artículo con el propósito de mostrar las similitudes entre Australia, Nueva Zelanda, Suecia y Dinamarca en los años ochenta, con la finalidad de realizar un análisis comparativo de la gerencia pública en el marco de la investigación comparada en ciencias políticas.

Otro trabajo que se publicó 1994 también de carácter comparativo fue el estudio de Spencer Zifcak donde comparó la Gerencia Financiera del Reino Unido y del Programa de Mejoramiento de la Gerencia Financiera en Australia, estudio este que examinó los cambios ocurridos en la planificación de gastos y la gerencia financiera.

En 1995 apareció el trabajo de Peter Aucoin que incluyó varios planteamientos además del criterio administrativo, donde incluyó: i) la propuesta de un argumento doctrinal sobre las políticas de gerencia pública; ii) una evaluación de las políticas de gerencia pública en el Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda; y iii) un argumento en favor de la elección e implementación de determinadas alternativas de política en Canadá.

En 1995 se publicó el trabajo de Mark H. Moore en el que presentó un argumento doctrinal dirigido a los ejecutivos designados y de carrera en los Estados Unidos. Ahí incluyó su punto de vista sobre el rol de los gerentes públicos, donde destaca el liderazgo ejecutivo por parte de estos funcionarios.

En 1996 se publicó la obra de Lawrence Lynn que no discute la NGP, pero sí se refiere a temas de teoría y método de la investigación sobre gerencia pública. Lynn propuso que los estudiosos de la gerencia pública canalizaran su trabajo hacia un «adecuado balance» entre el diseño organizacional y el liderazgo ejecutivo.

También en 1996 se dieron tres publicaciones relacionadas con la Nueva Gerencia Pública: Una fue “The New Public Management in Action”, de Ferlie, en la que analiza la institución del Servicio Nacional de Salud del Reino Unido. Otra fue un libro editado por Johan P. Olsen y B. Guy Peters, “Experimental Learning in Administrative Reforms in Eight Democracies”, donde incluyen un capítulo de Hood que procuró explicar ciertos eventos políticos ocurridos en el Reino Unido, tales como el comienzo de la Next Steps Iniciative. Y el tercero fue «The Spirit of Reform» de Allen Schick, un estudio encargado conjuntamente por el Tesoro y la State Services Commision de Nueva Zelanda. La primera parte de este estudio consistió en un informe narrativo que examina cómo tuvo lugar la revolución burocrática neozelandesa.

Sobre México, señala Barzelay, que hay un artículo aparecido en la Revista del CLAD, donde se ofrece una discusión acerca de las políticas de gerencia pública en el área de la planificación de gastos y gerencia financiera escrito por Arellano, Gil, Ramírez y Rojano en 2000. El texto contiene dos planteamientos distintos, uno dirigido a los participantes en los procesos de reforma de los sistemas presupuestarios en México y otro dirigido a cómo estudiar y argumentar en torno a la Nueva Gerencia Pública.

Sobre Brasil el autor cita un artículo de Tendler y Freedheim (1994), que puede ser visto como una contribución a la literatura sobre NGP en América Latina. El artículo analiza el Programa de Agentes de Salud (PAS) en el Estado brasileño de Ceará durante su período inicial (1987-1993). La perspectiva adoptada por los autores es la de investigadores en gerencia pública más que la de especialistas en salud pública.

Finalmente, Barzelay expone sus conclusiones donde destaca que la Nueva Gerencia Pública ha sido tratada de diferentes formas por los estudiosos de ciencia política y administración pública. Hace un recuento sintético de todos los autores y publicaciones analizadas en el artículo, para llegar a la conclusión final de que fue temprana la formulación de la NGP como corriente de pensamiento, que se convirtió en dominante en aspectos organizacionales del gobierno y que ello ha dado origen a dos tipos de planteamientos académicos que corresponden al campo de la investigación sobre las políticas públicas:

La argumentación sobre temas de doctrina y de política, y
El análisis explicativo de las opciones de política y del cambio organizacional en sistemas complejos de gobierno.

Por otra parte, remata diciendo que la gerencia pública será un tema para estudios académicos de políticas y de gerencia, floreciente en universidades, gobierno y otras instituciones en todo el mundo, pero ya para el siglo XXI, que comienza después de haber escrito el artículo.

Hood (1991) comienza el artículo referido por Barzelay y que acabamos de reseñar, publicado en Lecturas de Gestión Pública, diciendo que “A lo largo de los años ochenta una buena parte de los investigadores han identificado un cambio en el estilo de los estudios sobre la administración pública. Un nuevo y exagerado lenguaje gerencialista y la introducción del racionalismo económico han caracterizado el diseño organizativo de los servicios públicos. Una nueva casta de controladores y consultores gerenciales empezaron a colonizar el sector público de muchos países hasta el punto que «control» empezó a ser jocosamente definido por los escépticos como el hecho de poner a los gerentes al cargo de todo. En algunos casos, además, los puestos directivos de la administración eran ocupados por una nueva generación de «econócratas» que habían sido educados en un enfoque neoclásico mucho más restrictivo y «seco» que sus predecesores”, todo esto mostrando la fuerza que había tomado la ola de transformación del Estado, sobre la base de la preocupación que le atribuye a las leyes del mercado y no a los procesos políticos, los argumentos conducentes a la toma de decisiones gubernamentales. Es decir, típico enfoque de mercado para realizar la administración pública, propio del paradigma de la empresa privada.

Ya con la presencia del enfoque gerencial en la administración del Estado, no sería una sola alternativa administrativa que estaría sobre la mesa, sino que habría que contemplar las dos formas de examinar los procesos inherentes al manejo del organismo, para lo cual Hood plantea la dicotomía entre: 1) El enfoque de la Administración Pública Progresiva (APP) y 2) El enfoque de la Nueva Gerencia Pública (NGP), donde el primero gira en torno y se sustenta en los planteamientos de Max Weber sobre la Burocracia y que constituye el modelo de administración que predominó durante mayor parte del siglo XX, acompañado de los conceptos keynesianos sobre el papel del Estado en la economía y que, por supuesto, favorecía plenamente al capitalismo industrial que dominó el mundo durante la mayor parte de ese siglo.

Dice Hodd (1991) que “Las doctrinas particulares que se han desarrollado bajo la NGP han sido descritas por diferentes autores como AUCOIN, 1990, HOOD, 1991 a, POLLITT, 1993. Christopher POLLITT (1993) identifica dos fases en el desarrollo de la NGP. Distingue entre un «Neo-taylorismo» temprano, preocupado por el reforzamiento de la disciplina y por reducir los costes midiendo el output, a la manera preconizada por Frederick Winslow Taylor en 1890; y la fase posterior de la «calidad», preocupada por frenar el declive percibido en los estándares de los servicios públicos mediante la especificación y el control de los objetivos de funcionamiento.”

Hood incluye una tabla donde expresa de manera sintética las seis dimensiones que resumen el cambio de la APP hacia la NGP, la cual transcribimos a continuación.

Los seis componentes de la NGP y los elementos de la APP que sustituye:

	CONCEPTO	CONEXIÓN CON EL RENDIMIENTO	SUSTITUYE	SIGNIFICADO ORGANIZATIVO
1	Desenmarañar el servicio público en unidades corporativas organizadas por productos.	Crear unidades gestionables; centrar la responsabilidad; crear lobbyes antidespilfarro mediante la separación entre provisión y producción.	Creer que el servicio público debe ser uniforme e inclusivo para ser controlable, sin que el control se quede corto ni sea redundante.	Erosión del uso de una única función pública, tratos de tipo “arms length”, presupuestos descentralizados.
2	Provisión competitiva basada en contratos, con mercados internos y contratos a plazo.	La rivalidad reducirá costes y mejorará los estándares, los contratos harán los estándares de funcionamiento explícitos.	Flexibilidad, independencia y transacciones de bajo coste requieren contratos de personal poco especificados y provisión ilimitada (open-ended)	Distinción de la fuerza de trabajo de los servicios públicos en los roles de comprador y vendedor.
3	Énfasis en los estilos de gestión y prácticas del sector privado.	Necesidad de aplicar en el sector público herramientas de gestión ya “probadas” en el sector privado.	Énfasis en la ética del sector público, contratación y pagas fijas, modelo de empresario fijo, estructura de recursos humanos fija, puestos de trabajo de por vida.	Alejamiento de un desequilibrio doble de pago, carrera de servicio, recompensas no monetarias, derechos del empleado por servicios debidos.
4	Más énfasis en una gestión directa visible en los puestos superiores.	El control requiere asignaciones claras de responsabilidad y no una difusión de poder.	Énfasis enorme en las y habilidades para las políticas y las reglas, y no en la gestión activa.	Más libertad para “gestionar” con poder discrecional.
5	Explicitar los estándares y las medidas de manera formal y medible.	Control significa objetivos claramente establecidos, la eficiencia requiere una observancia estricta de los objetivos.	Normas y estándares cualitativos e implícitos.	Erosión de la autogestión por profesionales.
6	Más énfasis en el control de los outputs	Necesidad de un mayor énfasis en los resultados	Énfasis en el procedimiento y el control	Recursos y pagos basados en los resultados, fusión de fondos para la retribución.

Adaptación de Hood, 1991.

Dice Hood que las ideas prescriptivas de la NGP parecen provenir de dos fuentes diferentes y potencialmente conflictivas. Un primer elemento fue «la nueva economía institucional», en que “Ideas alternativas para la gestión pública se dedujeron del desarrollo de la elección racional, de la teoría sobre los costes de transacciones y de la teoría de la agencia: desde los trabajos iniciales de Duncan BLACK (1958) y Kenneth ARROW (1963) hasta las teorías de la discrecionalidad gerencial que se desarrollaron durante los años sesenta y los setenta (cf., L E1BENSTEIN, 1976) y a las ideas asociadas al comportamiento estratégico en las organizaciones”.

La otra fuente fueron las múltiples propuestas de gerencialismo que según Hood se basan en los modelos empresariales que fueron entrando al sector público allá en esos países donde la ola avanzaba progresivamente y que mezclaron diferentes tendencias gerencialistas donde cabría destacar la corriente del control de gestión y la corriente de la «cultura corporativa». Al decir de Hood citando a Martin (1983), desde esta perspectiva “los nuevos principios de la buena gestión estaban pensados para ser transportados a cualquier tipo de organización, a arenas políticas y a la división público/privado. La gestión es observada como una función de importancia capital, por encima de los conocimientos especializados o técnicos del sector público y donde los gerentes necesitan poderes discrecionales para conseguir resultados («libertad para la gestión»)”.

Entre los tantos autores que tratan el tema en Estados Unidos, son interesantes los planteamientos de Les Metcalfe (1999), quien analiza la dicotomía público-privado, de la cual dice que no hay claridad sobre los linderos; reconoce diferencias entre los dos y señala que tomar copia del uno para aplicar en el otro, no es lo más conveniente. Toma en consideración dos conceptos: locus y focus, donde el primero se refiere al dónde y el segundo se refiere al qué, o sea a las relaciones con los principios de la administración. Considera que la diferenciación entre locus y focus es útil para analizar las maneras de concebir las respuestas de la gestión a los problemas de política pública y que, para tener claridad, se deben concebir los términos gestión del sector público y gestión pública respectivamente, para diferenciar entre ambos enfoques. El primer término, locus, hace referencia al Estado en tanto su estructura que contiene el conjunto de instituciones y el segundo, focus, a las acciones de gobierno en tanto dirige y orienta las políticas. Considera que se ha cometido un error porque las reforma hechas en USA han creado confusión, porque han supuesto que el primer tipo de enfoque incluye al segundo, suponiendo que los problemas de gestión del sector, son semejantes a los de las empresas, como para aplicar los principios de gestión del sector privado. El lindero entre los sectores, público y privado, supuesto por el enfoque del locus, es borroso y ambiguo; en cambio el enfoque focus ofrece mayor posibilidad de análisis, señala Metcalfe.

Este autor trata el tema de la responsabilidad en la gestión, que se refiere al comportamiento del sistema, por lo cual considera que la responsabilidad es un atributo de la gestión. Se refiere al concepto de gestión como la manera de hacer que otros hagan lo que tienen que hacer, destacando que para ello debe haber la responsabilidad de liderar y coordinar el conjunto. La gestión incluye la aceptación de la responsabilidad de dirigir un sistema, cuando no es posible el control y cuando los procesos que suceden producen resultados con poca satisfacción. Se trata de la adaptación que se realiza mediante la experimentación, el aprendizaje y la innovación en un medio constantemente cambiante. No se trata de la aplicación de un programa prediseñado ni de la simple aplicación de normas, sino que es un concepto que se aplica en el gobierno con mayor amplitud que el control, debido a que las políticas necesitan de una cooperación entre muchas organizaciones, anota Metcalfe.

Otros conceptos que introduce este autor son el de “macrogestión” y “microgestión” y su relación con la dicotomía público-privado. Haciendo una comparación con los conceptos de la teoría económica de macroeconomía y microeconomía,

la macrogestión se refiere a la cobertura que cubre un número plural de organizaciones independientes que están incorporadas a la gestión; y
la microgestión, se refiere a la gestión de una sola organización que tiene unidad de acción.

Igualmente, aquí trata el tema de la disyuntiva entre los intereses individuales y los intereses colectivos o el bien común. Sobre la acción colectiva, dice que su naturaleza descansa en el concepto de los bienes públicos, los que se distinguen, no por quién los produce, sino por los problemas y dificultades al producirlos, con lo cual aclara que los bienes públicos no se identifican porque su productor es el Estado, sino por el carácter conjunto del suministro y por la imposibilidad de impedir que otros se beneficien de ellos una vez producidos.

Sobre la relación de los bienes públicos y los intereses privados, dice que el argumento de la capacidad del mercado para resolver los asuntos del interés colectivo mediante la privatización, la desregulación y demás mecanismos utilizados, no son suficientes para resolver temas como el medio ambiente, la reconstrucción económica o la prestación de servicios como salud y educación, por lo cual la acción colectiva debe orientarse a la resolución de problemas fundamentales. Dice que hay que considerar la imitación y la innovación y que la imitación es adoptar y adaptar los esquemas de las empresas que están en contextos diferentes con miras a mejorar la capacidad de las microorganizaciones, mientras que la innovación se refiere a los macroprocesos y a las macroorganizaciones. El autor toca el tema de la eficacia y dice que debe ir más allá del logro de las metas para incorporar el tema del aprendizaje, del cual, dice, que es una tarea fundamental de la gestión pública porque el aprendizaje institucional permite ordenar el entorno en que se produce la gestión privada. Los políticos se oponen al aprendizaje y esto hace que esta tarea sea difícil.

También podemos tomar en consideración el artículo “La especificidad de la gestión pública: el concepto de management público”, escrito por Koldo Echebarría y Xavier Mendoza, que aparece publicado en la obra “¿De burócratas a gerentes? Las ciencias de la gestión aplicadas a la administración del Estado” editado por el BID en octubre de 1999.

Aquí los autores anotan que se debe recordar el caso de las transformaciones en la gestión pública, que se conoce como modernización, y que ocurrió con más fuerza desde los años ochenta, el cual recoge y agrupa un conjunto de proposiciones que se inscriben en las llamadas ciencias del management, la cual, señala, se ha convertido en un fenómeno internacional y constituye el nacimiento de la New Public Management (NPM) que por acá en los países de habla hispana llamamos Nueva Gestión Pública (NGP). Resalta, que fueron los cambios ocurridos en la organización social en aspectos económicos y sociales, lo mismo que la relación entre países, lo que obligó a introducir cambios también en el Estado y en la administración del mismo para ponerse a tono con la nueva realidad del mundo.

Luego hacen una retrospectiva sobre la tradición del management en la administración pública señalando que los resultados no son los mejores, según ellos, por escepticismo que les han impuesto a sus ideas y por las restricciones que se le han atribuido; pero reconoce que muchos de los problemas públicos se pueden resolver aplicando el paradigma privado, por lo cual es conveniente realizar las experimentaciones del caso y aprender de las experiencias del sector privado.

En la tradición del management en la administración pública, los conceptos no se inician durante la época de la modernización, sino que ya antes, desde la época de Fayol, este autor se había interesado en el tema pensando que también el Estado debe aplicar principios de racionalidad económica, métodos científicos y responsabilidad individual. Los propósitos de eficiencia y efectividad son convenientes también en el manejo de lo público; pero como el Estado había estado alejado del mercado, no se notaba la importancia, porque se trataba del Estado del Bienestar. Entonces eran más importantes los argumentos jurídicos y políticos que los patrones propios de la economía de mercado.

De modo que hasta finales de los años setenta la aplicación de los conceptos y técnicas del management en la práctica administrativa pública seguía siendo más bien testimonial y limitada, quedando oculta por la prevalencia de las disciplinas tradicionales como el derecho o la hacienda pública. Además, su aplicación en la administración pública no estaba ajena a la confusión sobre sus intenciones y verdaderos contenidos.

La gestión pública tiene sus particularidades que Echebarria y Mendoza señalan: la administración pública es diferente; la gestión pública y privada se parecen en todo lo que no es importante; el management público es el paradigma integrador; convergencias entre la gestión pública y la privada; la gestión empresarial es una forma menos eficiente de gestión privada.

No se puede negar las condiciones diferentes en la gestión pública entre las que se destacan cuatro aspectos así: la sustitución del mercado por el proceso político como mecanismo de asignación de recursos; el hecho de que las administraciones públicas tienen el carácter de poderes públicos; la naturaleza distinta de los procesos de creación de valor por parte del sector público, y la dificultad de medir el valor creado.

Importante tener en cuenta cómo el proceso político sustituye al mercado como mecanismo de asignación de recursos, considerando las características de los bienes públicos que se identifican por dos particularidades: una, la indivisibilidad y otra la no exclusión; mientras que los bienes privados son divisibles y excluyentes, que sacan del mercado a quien no tiene capacidad de pago. Por otro lado, el proceso político es el mecanismo para la asignación de recursos por dos factores: uno, porque define el monto del gasto público o sea la asignación de recursos para los programas de oferta y dos, porque toma las decisiones sobre la porción del presupuesto disponible para suministrar los distintos bienes y servicios públicos, en lugar de que sea la ley de oferta y demanda. Otro autor señala los dos principios para identificar los bienes públicos así: No exclusión y no rivalidad.

Anotan que la administración pública, como poder público, significa que este organismo tiene particularidades que carecen las empresas privadas. La sociedad ha dotado al Estado de facultades para elevarse por encima de la base social y ejercer autoridad sobre ella en temas de regulación y convivencia, que realiza a través de servicios y trámites, y las demás funciones asignadas por la constitución política; puede y debe, formular políticas públicas y también crear los instrumentos de regulación, todo con la dotación de los factores de legitimidad que sustentan estas facultades.

En cuanto a los procesos de creación de valor, dicen Echebarria y Mendoza, que los del sector público son diferentes a los del sector privado, donde en estos se transforman insumos para generar un nuevo bien o servicio con nueva utilidad, que tiene precio y demanda en el mercado. Mientras que el Estado ofrece satisfactores o utilidades diferentes sin precio de mercado, pero que satisfacen necesidades humanas en el seno de la organización social, como son: la garantía de los derechos, la emisión de moneda, la administración de justicia, los programas de bienestar social o la regulación de la actividad privada.

Complementan los autores diciendo que por supuesto, este tipo de valor muestra serias dificultades para medirlo, por varias razones: una, por la carencia de precio; dos, por la existencia de los impactos, que va más allá de los resultados o productos de los procesos productivos; y tres, por la dificultad para determinar cuál es el impacto de los productos y resultados que genera la administración.

Echebarria y Mendoza hacen énfasis en que, si bien es cierto que la gestión empresarial no ofrece las fórmulas para resolver todos los problemas de la gestión pública, también es cierto que muchos de ellos sí se pueden resolver con este medio. El asunto consiste en identificar correctamente donde, en qué y cuándo, los instrumentos de gestión empresarial se pueden utilizar con beneficio real. Las técnicas de gestión empresarial nacieron con la finalidad de dar respuestas pertinentes a los requerimientos del mercado y con ello lograr la eficiencia y la eficacia necesarias para el éxito empresarial. Por ello es necesario examinar las características del mercado que son: i) en el mercado se producen transacciones individuales; ii) en la transacción resultante entre comprador y vendedor, los ofertantes reciben el pago de un precio a cambio; iii) el elemento constitutivo del escenario del mercado es la competencia que surge porque a este escenario pueden acudir muchos oferentes y demandantes de modo que el comprador tiene el poder de elegir. Dadas las condiciones del mercado y de la lógica de actuación que se deriva de las mismas, la gestión pública debe hacer las respectivas consideraciones sobre su acción en el seno del mercado. Para ello debe tener en cuenta: i) la primacía de la lógica de adaptación al entorno; ii) un modelo de decisión racional; iii) un sesgo marcado hacia la cuantificación; y iv) un marcado carácter intraorganizativo, según detallan los autores del artículo.

Para aplicar las técnicas de gestión empresarial en la administración pública, esta debe tener en cuenta la aplicación de los siguientes instrumentos en el nivel de direccionamiento general: i) planificación estratégica, ii) gestión de los procesos de cambio organizativo, iii) dirección por objetivos y iv) dirección de proyectos. Y a nivel de áreas especializadas, los siguientes: i) marketing, ii) dirección de operaciones, iii) diseño organizativo, iv) dirección de recursos humanos, v) gestión de servicios, vi) gestión financiera, vii) gestión de sistemas de información y viii) control de gestión.

Es necesario delimitar el ámbito de aplicación de las técnicas de gestión empresarial. Para el efecto es necesario considerar tres campos a saber: a) el sector público como un todo, b) las organizaciones individuales y c) el funcionamiento interno de cada organización. El primero es el nivel macro y los dos restantes son el nivel micro. Igualmente hay que considerar en qué áreas se aplica directamente el paradigma privado, en cuales se realiza una adaptación creativa y en cuáles se realiza una re-conceptualización antes de aplicarlos.

Es necesario considerar que para la aplicación del management en la gestión pública, hay que pensar en una conceptualización propia, ya que existe también la dimensión ideológica y cultural donde operan los valores reconocidos y comúnmente aceptados sobre lo que se concibe como buena gestión; y por otro lado, unas instituciones de responsabilidad que limitan el poder y pueden poner sanciones por ruptura de los valores. La interrelación entre ambas dimensiones permite subrayar la poca viabilidad de impulsar la introducción de técnicas de gestión sin aceptar al mismo tiempo la legitimidad de los valores y de las funciones gerenciales.

Dicen los autores citados, que el mercado facilita la difusión de las nuevas técnicas, a través de la observación, y copia de los procedimientos de los competidores. Pero, esto significa que la incorporación de los elementos del management al sector público se deba hacer copiando un conjunto de técnicas pero que estén completamente acabadas y listas para aplicar de manera estándar. Donde funcione correctamente está bien; pero en muchos casos la especificidad de los problemas públicos hace imposible encontrar soluciones pre-elaboradas. Entonces la administración tiene las dos alternativas: 1) de adaptar sustancialmente las técnicas privadas o 2) de diseñar sus propios modelos. Por supuesto, considerando las diferencias de los bienes públicos con los privados, es más conveniente diseñar los propios modelos para los bienes públicos, aunque el mercado sea el mismo; pero la conducta del consumidor es diferente para ambos casos.

Recomiendan que hay que crear un nuevo marco de responsabilidad, para orientar la modernización sobre la base de la generación de resultados y que este marco se concreta en tres tipos de acciones: 1) la delimitación de los subsistemas de gestión, 2) el fortalecimiento de las funciones directivas, y 3) la introducción de las fuerzas del mercado.

Finalmente, los autores hacen referencia al management público como paradigma de gobernabilidad del sistema colectivo y dicen que trasladar al sector público la lógica de la racionalidad económica individual y egoísta, presenta insuficiencias ante la necesidad de aplicar valores colectivos y atender requerimientos de coordinación interinstitucional obligatorias en la gestión de políticas públicas. En estas circunstancias, las administraciones se enfrentarán con problemas de gestión para los que el management, tal cual como se conoce actualmente, en su doble vertiente de contenido y de sistema de legitimación, no ofrece un paradigma adecuado.

3.2. EL CONCEPTO DE LO PÚBLICO

El primer aspecto que se debe considerar en el concepto de lo público, es que aún no existe una definición precisa y única sobre este tema y que todavía se presentan debates y confrontaciones conceptuales, porque lo público tiene cierto grado de complejidad. Por eso, para abordar el análisis de la gerencia pública, es conveniente examinar diferentes posturas que se han planteado sobre el tema.

1) Enfoque de los bienes públicos

Dicen Pedro Nel Paéz y José Silva (2008), que “La teoría moderna de los bienes públicos o sociales a partir de la economía del bienestar (enfoque normativo) descansa en buena parte en el paradigma Musgrave – Samuelson, que a su vez parte del enfoque Wicksell – Lindhal. Los bienes públicos o sociales presentan dos características mutuamente independientes: la inexcluibilidad y la indivisibilidad o no rivalidad en el consumo.” Quieren decir que los bienes públicos tienen estas dos características: que el mercado no excluye a ningún individuo, como el aire, donde todos caben y si entra un nuevo individuo a respirar, nadie tiene que retirarse; y no rivalidad, porque no existe competencia entre los individuos ya que todos tienen acceso al mismo bien sin que uno le reste posibilidades al otro. Así que este enfoque define los bienes públicos como los que tienen las características de no exclusión y no rivalidad.

Por otro lado y en una fuente más universal como es el diccionario Wikipedia, dice que “el bien público en cuestión es un bien económico cuya naturaleza implica que no es divisible, no es rivalizable, ni excluible. Un bien es no divisible cuando para producirlo y distribuirlo no se puede fraccionar en partes para su uso o disfrute. Es no rival cuando su uso por una persona en particular no perjudica o impide el uso simultáneo por parte de otros individuos, por ejemplo, una señal de radio (medio de comunicación), y es no excluyente cuando no se puede impedir su usufructo por usuarios potenciales o reales.”

2) Polisemia de lo público

Decía Modesto Saavedra de la Universidad de Granada España en un artículo publicado en la Revista “Derechos y Libertades” editada por el Instituto Bartolomé de las Casas: “persona pública, actividad o prestación pública, asociación pública, interés público, etc., son expresiones en las que el adjetivo público puede tener en cada caso significados diferentes. Tales significados dependen de aquellas connotaciones referentes al espacio (y, por tanto, a la visibilidad y accesibilidad), o bien a la naturaleza de los intereses en juego. Una persona o personaje público puede merecer tal calificación por el hecho de ser generalmente conocido o famoso, pero también por tener alguna relación con intereses generales, como es el caso de la persona que ocupa un cargo en la Administración del Estado. Una actividad, una prestación o un negocio realizado por una persona puede ser público por el hecho de estar abierto a todos, pero también por estar al servicio de intereses generales especialmente cualificados, adquiriendo entonces la categoría de servicio público. Una asociación puede estar abierta al público en general, es decir, puede no restringir la afiliación de sus miembros a un número limitado de personas, y no ser una asociación de carácter público por no estar vinculada, al menos oficialmente, a interés general de ningún tipo. Un asunto puede ser de interés público por el hecho de suscitar la atención de la gente en general, o bien por afectar a un interés general objetivo y especialmente relevante.”

En las opiniones callejeras se escucha pronunciar el término “público” con diversidad de intenciones. Algunas veces, cuando se hace referencia a un sujeto; otras cuando se trata de un objeto; y también cuando se hace referencia a un proceso de contacto entre sujeto y objeto. Se le denomina público cuando se cita a una entidad como sujeto; también cuando se refiere a un espacio como objeto; y también cuando se trata de un servicio que un sujeto le brinda a un objeto. También se le llama público a un asunto donde todos pueden intervenir porque es abierto y a vista de toda la gente, diferenciándolos con los que son reservados a la privacidad de la persona y que se tratan en la intimidad o en lugares cerrados. Es decir, la palabra público tiene diversidad de usos en el lenguaje común.

3) Lo público como lo estatal

Un enfoque que ha predominado por lo menos durante dos siglos, que, inclusive, ha sembrado una opinión generalizada, es la asociación de lo público con el Estado. Se concibe que lo público es lo del Estado y que solo lo de este organismo es lo público. Veamos algunas apreciaciones sobre qué es lo público:

“Ámbito de interés compartido por la sociedad, de interés privilegiado, prioritario y primordial, que por su índole requiere mayor intervención del Estado sin que este se constituya en el protagonista excluyente” (A. Neri)

“Conjunto de instancias para la deliberación colectiva y para la adopción de decisiones que afectan la colectividad en cuanto tal” (Gómez, 1996)

“Ámbito en el cual, a través de la participación formalmente igualitaria de todos los ciudadanos, se dirimen un conjunto de contenidos normativos: alcances y límites de la acción estatal; procedimientos, derechos y obligaciones relativos a la participación de los ciudadanos en la formación de la voluntad colectiva y de las normas vinculantes (leyes); derechos y obligaciones respecto del disfrute de la propiedad, los bienes y la vida privada,” (Duhau y Girola, 1990).

«es la participación política, el ejercicio político de los ciudadanos, en sus más diversas formas lo que funda y configura lo público» (Sánchez-Parga, 1995)

En este enfoque, hay que tener en cuenta que por allá en el siglo XVII, primero nación lo privado, sobre la base de que los bienes susceptibles de convertirse en negocio para comercializar, fueron apropiados por algunos empresarios y se convirtieron en bienes privados, dejando otros, que no era posible convertirlos en mercancía pero poseían utilidad o valor de uso generalizado y por ello de interés general para todos, a cargo del Estado. Así que los bienes públicos, los de interés general que les competen a todos, quedaron en manos del Estado, de modo que los bienes públicos nacieron como un residuo o sobrante de los bienes privados que no tuvieron otra persona diferente al Estado que se hiciera cargo de ellos.

4) Uso jurídico del término

En el texto de la Constitución Política de Colombia promulgada en 1991, se cuentan aproximadamente 145 veces la palabra “público”, sin incluir los femeninos. El término aparece en aproximadamente 92 artículos sin contar los transitorios. El adjetivo “público” acompaña los sustantivos: poder, servidor, tesoro, cargo, organismo, servicio, interés, uso, documento, bien, espacio, patrimonio, seguridad, salubridad, autoridad, tratado, orden, ataque, establecimiento, ministerio, empleo, concurso, recursos, crédito, administración, fondos, dineros, fuerza, ente, asunto y gasto.

Se destacan los siguientes textos: en el Artículo 3, La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. En el Artículo 58, cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social y en el Artículo 123, los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento, e igualmente que la ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio. Pero, de dichas normas se deduce fácilmente que lo público no es exclusivamente lo del Estado sino que emana del pueblo; que corresponde al interés social y que los particulares también podrán ejercer funciones públicas.

5) Enfoque de la Ley Natural

Una definición simple que ha hecho carrera, es afirmar que lo público es todo lo de interés general y que compete a todos los individuos de la especie. Partiendo de esta definición examinamos otro enfoque basado en el pensamiento de los clásicos.

Del pensamiento clásico pero sobre todo del método marxista, se desprende fácilmente que lo de interés general, lo que compete a todos los individuos de la especie sin distingo alguno, es todo aquello que se desprende de la ley natural, o sea de la condición biológica de la especie del homo sapiens. Así mismo, que lo publicable o publicitable y que está a luz de todos, es lo que tiene parentesco con la ley natural. Es decir, los acercamientos con la naturaleza y sus leyes dan la clave para entender la esencia o el génesis de lo público.

Por supuesto, la anterior consideración deja otros interrogantes sobre asuntos u objetos que hoy no son catalogados como públicos sino como privados, siendo que tienen relación directa con la ley natural; y viceversa, objetos que aparentemente no tienen relación con la ley natural y sin embargo se les trata como públicos. Por ejemplo, la educación y el transporte son asuntos públicos; pero, cuál su relación con la ley natural no es expresa o directa, sino que es indirecta. De la misma manera, la alimentación tiene estrecha relación directa con la ley natural, en tanto el hambre que se produce así la persona no lo quiera, es resultado del instinto; no obstante, la alimentación no se cataloga como asunto público y en el mercado, la producción, distribución y consumo se maneja con el paradigma privado, aunque la seguridad alimentaria es objeto de política pública. La explicación es porque los alimentos se convirtieron en privados a pesar de que cumplen los requisitos para ser públicos, porque son susceptibles de convertirlos en mercancía para hacer negocio en el mercado.

Cuando se habla de la ley natural, inmediatamente se invoca las necesidades humanas, entendidas estas como los requerimientos que el ser biológico presenta para conservar viva la especie. Si lo público tiene relación con las necesidades humanas, la vinculación entre la ley natural y lo público puede también ser diversa, según la clase de necesidad y según el grado de vinculación ya sea directo o indirecto. Por eso a simple vista y de manera desprevenida, en ocasiones no se percibe la relación entre lo público y la naturaleza. Por ejemplo, la alimentación es un bien que satisface una necesidad de origen natural, que hace funcionar los órganos por lo tanto atiende necesidades fisiológicas y atiende las mínimas necesidades subsistencia humana. Mientras que la educación es de origen cultural, armoniza con las necesidades psicológicas y permite la dignificación humana si el nivel es más alto; pero dadas las condiciones del sistema capitalista, la educación se convierte en un recurso indispensable para la mínima subsistencia humana y sin ella satisfacer las necesidades naturales y fisiológicas, es mucho más difícil. Si bien la alimentación es privada, la Seguridad Alimentaria de la comunidad es objeto de las políticas públicas y de programas gubernamentales como es el caso de los restaurantes escolares.

En esa línea podemos afirmar entonces que hoy existen temas o asuntos que debieran estar dentro del paradigma público pero que se encuentran total o parcialmente dentro del paradigma privado, como la satisfacción de las necesidades de alimentación, vestuario, vivienda, recreación, comunicación, que sólo parcialmente se incluyen dentro de las políticas públicas.

Lo único que puede ser igual para todos y que puede ser de interés general, es lo que todos tienen en común. Lo que todos tienen en común son las especificidades inherentes a la especie biológica determinadas por la ley de la naturaleza, ya sea que tengan relación directa o que la relación sea indirecta. El aire, el agua, el paisaje son públicos; el espacio urbano y la movilidad tienen relación con la necesidad natural de buscar los medios de subsistencia y de integrarse entre los individuos de la misma especie, lo mismo que la comunicación social, que no se debe confundir con el periodismo. La salud está estrechamente relacionada con la ley natural y la protección en general, tanto la que se logra con la seguridad social como la que se logra con la seguridad pública, son bienes que satisfacen requerimientos establecidos por la ley de la naturaleza. Dadas todas estas premisas, lo público es todo aquello que tiene una dependencia directa o indirecta con la ley natural por su origen en las condiciones biológicas de la especie.

3.3. EL CONCEPTO DE GERENCIA

Históricamente el concepto de gerencia ha estado asociado al de administración. La palabra Administración viene del Latín ad que significa hacia, dirección, tendencia; y minister que significa subordinación, obediencia. Así, la administración es la ciencia social y técnica encargada de la planificación, organización, dirección y control de los recursos (humanos, financieros, materiales, físicos, tecnológicos, del conocimiento, etc.) de una organización, con el fin de obtener el máximo beneficio posible, que puede ser económico o social, dependiendo de los fines perseguidos por la organización. Por su parte la palabra gerencia viene del Latín gerere que significa administrar, más el sufijo ente, que significa quien hace la acción. Así que para comprender el significado y los conceptos contemporáneos de los vocablos, es mejor examinar en la historia la aplicación de los términos y los diferentes objetos a los que se aplicó según las características culturales, sociales y económicas en que se aplicó.

La guerra permitió avanzar en la ciencia y la tecnología y con ello sacar conclusiones con repercusiones en la vida civil y económica, que en el decenio de los años cincuenta penetraron al mercado y orientaron cambios en los paradigmas y conceptos vigentes en muchos frentes de las esferas económica y social, como es el caso de la organización empresarial y los patrones para la conducción de las empresas. Así como la tecnología militar pasó a ser utilizada en la actividad empresarial, también algunos conceptos hasta esa fecha reservados para el mundo militar, fueron trasladados al campo empresarial, como los conceptos de estrategia y táctica.

De los diversos escritos existentes sobre administración y gerencia donde se consignan las experiencias y realizaciones de las empresas en el mundo, se puede percibir que durante los años cincuenta se generalizaron dos tendencias de cambio en los esquemas de dirección: por un lado toma fuerza la utilización del presupuesto como una herramienta para mejorar el control de las operaciones, que al principio fueron anuales y luego se extendieron hacia el mediano plazo; y por otro lado se observa la producción de la escuela de Harvard que hace fuerza en la importancia de una estrategia corporativa, inspirando su propuesta sobre estrategia en los conceptos ya conocidos en el otro campo. Para esa época se inicia el uso de los procesos estratégicos como herramienta fundamental para alcanzar objetivos y se introduce los conceptos de misión y visión, con la finalidad de alcanzar resultados financieros satisfactorios para los inversionistas. Posteriormente, ya en el decenio de los sesenta, se generaliza el enfoque y los planes estratégicos se convierten en la esencia de la dirección de las empresas. Para los años setenta el concepto de calidad pasa a ocupar el protagonismo y en los años ochenta la competitividad se convierte en el tema de moda para la alta gerencia, hasta terminar el siglo con las propuestas de Michael Porter como eje conceptual relevante, donde la estrategia genérica y la ventaja competitiva se convierten en aspectos centrales.

Pero a pesar de esta evolución que fácilmente se puede palpar al ver los libros publicados y las fechas de las ediciones, tres (3) marcos doctrinarios sientan los fundamentos de los conceptos y los modelos gerenciales, tal como lo plantea el colombiano Morales (1992) haciendo referencia las escuelas americana, europea y japonesa cuando se trata de la planeación estratégica, aclarando que no es que existan tres escuelas establecidas, sino que se aprecian tres estilos para hacer planeación estratégica que por su carácter esencial, podemos denominar “escuelas”. Según el autor, así como hay diferencias también se presentan elementos comunes, como el caso de que las tres plantean que: primero está lo de afuera y después se organiza lo de adentro e igualmente para las tres, lo importante es el entorno. Lo que fácilmente se puede notar, es que los contenidos de las tres escuelas reflejan de manera clara los patrones culturales que imperan en las sociedades asentadas en los países donde se generaron. Es decir, la cultura o idiosincrasia de cada país, se refleja en la producción intelectual del mismo.

1) La escuela americana basa su propuesta en la competencia y la importancia de sobrepasar a las empresas rivales que ofrecen el mismo bien o servicio. Para ello la mayor preocupación de la gerencia son los movimientos de las empresas competidoras y a partir de ellos definir las acciones de ella misma, como si las otras fueran el enemigo, y por lo tanto es necesario desequilibrarlas, para lo cual obliga a entablar una guerra de mercadotecnia. En el interior de la organización, son factores determinantes del éxito los relacionados con la productividad, que le permita abordar en la parte externa, el tema de la competitividad. O sea que el éxito depende de que se derrote al rival.

2) La escuela europea pone relevancia en aspectos del servicio, sin destacar tanto los factores de competencia, para lo cual la relación de la empresa con el cliente es un asunto estratégico. Ello significa que conjuntamente con el cliente se toman muchas decisiones relacionadas con el producto, para lo cual pierde importancia la producción masiva y estandarizada y se destaca la producción de pequeñas cantidades de cada artículo, con mayor diversidad de series que satisfagan una demanda variada. El asocio con los proveedores es un aspecto fundamental, porque permite la rápida expansión de la empresa sin mayor inversión en activos fijos, los cuales se pueden suplir con la especialización de los proveedores. De modo que el negocio no es solamente vender, sino vender y comprar. Se trata más de una gerencia corporativa donde se enfoca hacia proveedores y clientes conjuntamente para mirar hacia la expansión. O sea que el éxito depende de la mutualidad y el ganar-ganar.

3) Por su parte la escuela japonesa, que prácticamente revolucionó los modelos gerenciales en los años setenta con resultados en los ochenta, introdujo importantes elementos que hoy se han introducido en el catálogo de conceptos de la gerencia pública. Para la escuela japonesa, el principal factor del éxito empresarial es la satisfacción del cliente y con ello la creación de un particular concepto de calidad. Independientemente de lo que haga o deje de hacer la competencia e independientemente del enfoque corporativo amarrando los proveedores, si el cliente está satisfecho, la empresa tiene asegurado su futuro. La planificación estratégica se realiza en función del cliente y para ello los factores claves del éxito están determinados por la necesidad de brindar la calidad apropiada a los requerimientos del cliente. El aprendizaje, la superación de lo aprendido, el consenso, la innovación, son factores integrados al enfoque estratégico japonés, que contiene un particular método para el control de calidad y lograr la satisfacción del cliente, mediante procesos continuos de mejoramiento de los procedimientos, como principal motor de la gestión empresarial.

Ya en lo que se refiere a la definición, Crosby (1988) define a la gerencia como “el arte de hacer que las cosas ocurran”. Pablo Roberto Motta (1997) dice que gerencia “es el arte de pensar, de decidir y de actuar; es el arte de hacer que las cosas se realicen y de obtener resultados, los cuales pueden ser definidos, previstos, analizados y evaluados, y deben obtenerse a través de las personas en una interacción humana constante”. En ambos casos, el género se define como un arte y la esencia del ejercicio gerencial se concentra en dos elementos: la ejecución y los resultados. Así, si la gerencia es un arte, significa que no todo se puede aprender mediante conocimientos adquiridos, sino que también contiene un componente que nace en el interior de la persona con base en las habilidades y destrezas del individuo.

Si el concepto de gerencia está asociado a la ejecución y los resultados, entonces también tiene una estrecha relación con la gestión, según el concepto aplicado al término gestión. Gestión proviene del latín gestío, que se refiere a la acción y a la consecuencia de la misma. Es decir, la gestión encierra principalmente, los resultados de la acción, ya que, como lo señala la fuente elemental y universal de Wikipedia, “El término gestión es utilizado para referirse al conjunto de acciones, o diligencias que permiten la realización de cualquier actividad o deseo. Dicho de otra manera, una gestión se refiere a todos aquellos trámites que se realizan con la finalidad de resolver una situación o materializar un proyecto. Según el marco de referencia COBIT 5, la gestión planifica, construye, ejecuta y controla actividades alineadas con la dirección establecida por el cuerpo de gobierno para alcanzar las metas empresariales”. Es decir la gestión es un conjunto de actividades para lograr un resultado. Dicho de esta manera, lo más importante de la gestión es el logro de las metas. El diccionario cita a

COBIT 5 que es Control Objectives for Information and related Technology, que es un conjunto de herramientas de soporte empleadas por los gerentes para reducir la brecha entre los requerimientos de control, los temas técnicos y los riesgos del negocio.

Entonces, hay una especie de consenso entre muchos autores, en la afirmación que la gerencia implica la articulación de todos los actores y recursos de una organización para que a través de los procesos de planificación, ejecución y control se logren los objetivos previamente establecidos, de lo cual se deduce que en la gerencia están los procesos de gestión, donde se diseña la organización y se toman decisiones. Así, podemos afirmar que los fundamentos de la gerencia reposan sobre los conceptos de:

– Planificar

– Ejecutar

– Controlar.

El otro aspecto que se debe considerar, se refiere a los principios o fundamentos sobre los cuales se logran los objetivos previstos y los impactos esperados, utilizando de la mejor manera los recursos disponibles para arrojar los resultados planificados. Se trata de que los procesos de planificación, ejecución y control, deben realizarse sobre la base de:

– la Eficiencia,

– la Eficacia

– la Efectividad.

3.4. GERENCIA PÚBLICA EN EL SIGLO XXI

De las reseñas de autores hechas al comienzo de este capítulo, más otras lecturas disponibles en la literatura sobre la materia, se puede extraer varias conclusiones acerca del surgimiento de la Gerencia Pública en la esfera del pensamiento y en las acciones prácticas de administración del Estado. Pero también de las mismas lecturas salen algunos interrogantes que invitan a la reflexión sobre hechos históricos que van más allá de los círculos académicos y que repercuten sobre la realidad de la gestión pública en el Siglo XXI.

Las ideas sobre las conveniencias, o al menos sobre la pertinencia, de aplicar los instrumentos de la empresa privada en el manejo del Estado, se planteaban ya desde comienzos del siglo XX, casi que simultáneamente con el surgimiento de la corriente de la Administración Científica cuyo mayor exponente fue Frederick Taylor (1911). Igualmente en el medio siglo hubo propuestas y planteamientos en este mismo sentido como lo señala Hood y en los años ochenta nuevamente aparecen escritos sobre el tema. Pero de las fechas de los escritos se deduce que es después del Consenso de Washington (noviembre de 1989) cuando toma fuerza la producción intelectual sobre la materia y es durante los años noventa, que se presenta la avalancha de artículos y escritos que las reseñas anteriores señalan.

Lo que se observa en la narración histórica, es que es a partir de 1990 que se profundiza la preocupación intelectual por la construcción de: 1) un nuevo concepto de lo público, 2) por un nuevo tipo de Estado y 3) por relaciones Estado-Sociedad diferentes. Con ello, surgen también nuevos enfoque sobre la gestión pública y sobre la administración del Estado, que, como se vio anteriormente, existen diversas posturas y diferencias entre los autores.

Pero para comprender este fenómeno es necesario echar una mirada a los fenómenos ocurridos en el mundo económico, donde se presentó un cambio profundo en la modalidad del sistema capitalista. Como se anotó anteriormente pero que vale la pena reiterar, la dominación y predominio del capitalismo empresarial concentrado principalmente en la inversión industrial, fue sustituido por el predominio del capital rentista, o de especulación como le llamaba Keynes. Los capitalistas, que otrora le daban relevancia a la concentración de su capital en inversión de riesgo con utilidades variables, pasan a la preferencia de la inversión de renta fija a través de los fondos de inversión. Ejercen su influencia política y logran colocar el Estado al servicio de sus intereses. Cambian la estructura de financiamiento de este organismo castrando totalmente la capacidad de emisión de moneda y vuelven relevante la fuente del crédito por la vía de la colocación de papeles en el mercado de capitales. Con ello, se obliga al cambio de las políticas económicas (fiscal, monetaria y cambiaria) y se establece una misión diferente al organismo, alejada de lo que se conoce como el Estado del Bienestar.

En esta modalidad diferente del capitalismo, la colocación preferente del capital, ya no se dirige hacia el sector privado sino a financiar al Estado. La acumulación capitalista se orienta a suministrar fondos al Estado, que brinda mayor seguridad aunque menos rentabilidad, pero fija. Y los fondos que canalizan el ahorro acumulado, se convierten en fuente de financiamiento del Estado por la vía del crédito. Y el Estado modifica su rol para abandonar el bienestar social y el bien común para concentrarse en el recaudo de impuestos para pagar el servicio de la deuda.

Para cumplir eficazmente con esta modalidad de capitalismo, el rol del Estado se modifica sustancialmente y su misión institucional se concentra en dos funciones principales: a) Disminuir el gasto público y b) frenar la inflación. La primera, para canalizar prioritariamente el dinero recaudado mediante impuestos, a pagar cumplidamente el servicio de la deuda, expresada principalmente en papeles de renta fija colocados en el mercado de capitales; y el segundo, para bajar el riesgo de que la inflación sobrepase el valor de la renta fija, que el mismo gobierno paga a los tenedores de su propios títulos valores.

Por supuesto que una misión del Estado con estas características, lo primero que debe hacer es quitarse de encima la responsabilidad del manejo de los bienes y servicios públicos; pues esta función significa elevada carga en el presupuesto de gastos. Para ello, la alternativa de traslado de lo público al mercado se convierte en el mecanismo más expedito, abriendo así la puerta para que los bienes y servicios cuyo manejo era exclusivo del Estado, puedan ser administrados por personas naturales y jurídicas privadas. Como estos bienes y servicios, por haber estado en el seno del Estado, se les denominaba públicos, se viene la privatización de lo público.

Ya con lo público en el escenario del mercado para su distribución y asignación social, es necesario adoptar el paradigma de mercado para su intervención. El mercado había sido consolidado desde el Siglo XVIII como mecanismo de funcionamiento del sistema económico y como tal, había cimentado sus propias reglas de operación y su propia racionalidad que se aplicaba a los bienes y servicios privados, de modo que esas mismas reglas se deben aplicar ahora también a los de carácter público. Igualmente, las reglas del mercado determinan los factores de éxito para navegar en el mismo, entre las que se destaca el enfoque gerencial para abordar los procesos empresariales en el seno del mercado.

Se crea de esta forma la necesidad de aplicar el enfoque gerencial en el manejo de lo público y como el Estado no se puede substraer de la administración de este tipo de bienes y servicios, aunque esté al máximo la privatización de lo que es posible privatizar, ya que todos los bienes y servicios que administra el organismo no se pueden privatizar, también el organismo tiene que adoptar en la administración pública los instrumentos de carácter gerencial para navegar en el mercado. Nace la gerencia pública.

Por supuesto que, tal vez nadie lo discute, existe la conveniencia y las bondades de aplicar los principios de eficiencia, eficacia y efectividad a los procesos públicos; pues considerando que los bienes públicos son los de interés general que nos compete a todos, lo más indicado es que se manejen de la manera más sana posible. Pero, la pregunta obligada es si para alcanzar estos propósitos es necesario introducir en el Estado “a raja tabla” los parámetros del paradigma privado; o si es procedente alcanzar los fines mediante otros mecanismo más acordes con la esencia de los bienes públicos en razón a su estrecha relación con la ley natural y los atributos propios de las condición biológica de la especie humana. Es decir, utilizamos el paradigma privado para aplicar eficiencia, eficacia y efectividad, o construimos un nuevo paradigma que permita circular en el mercado con los mismos criterios pero debidamente adaptado a los bienes públicos.

La creencia generalizada a finales del Siglo XX fue que era necesario introducir los postulados de la administración privada en la administración del Estado; pero entre los mismos autores, como Echebarria y Mendoza, detectan que este enfoque no es lo más pertinente. Es necesario sí, tomar algunos elementos del paradigma privado, pero se requiere hacer los ajustes y modificaciones derivados de las propias especificaciones que contienen los bienes y servicios públicos, tanto en el proceso de producción de los mismos, como en la distribución en el mercado.

En la descripción histórica se observan varias etapas sobre los enfoques de la administración pública que se pueden iniciar en el cameralismo de los alemanes. Pero, para no ir tan lejos y remontándonos solo al siglo XX, podemos partir del enfoque burocrático, o Teoría de la Burocracia, cuyo máximo exponente es Max Weber (1910). La administración bajo esta forma de pensamiento se centra en: i) el seguimiento de normas, reglas y procedimientos, ii) así como el concepto de racionalidad, considerándose éstos como elementos definitivos para que la organización alcance sus objetivos.

Luego podemos destacar lo que Hood llama la Administración Pública Progresiva (APP) que se reseñó al comienzo de este capítulo, cuyas características se describen en el cuadro comparativo con la Nueva Gestión Pública (NGP) hecho por el mismo autor, que también se le conoce como la Administración Pública orientada a Resultados y que incorpora elementos del paradigma privado como se anotó.

En la NGP se destaca como una característica, la inclusión del denominado “gerencialismo” y la delegación de funciones a los directivos, de tal forma que se les concede una capacidad de decisión y autonomía para que resuelvan situaciones de la entidad y para para que ellos mismos desarrollen sus metas y objetivos, tal como lo reconocen Christensen y Laegreid (2011). Se implanta el sistemas de evaluación del desempeño, el presupuesto con base en resultados y los llamados convenios de desempeño (Culebro, 2008) como los que establece la Lay 909 de 2004 para los cargos de nivel gerencial.

Dice Culebro (2014) que “De manera más específica, en la reforma administrativa sobresalen tres elementos principales: 1) la reducción del tamaño del sector público y de la búsqueda de la eficacia a través de dos mecanismos; primero, por medio de privatizaciones de empresas públicas y en segundo lugar mediante la generación de contratos con el sector privado para mejorar los servicios públicos. 2) Reorganización de los sistemas de la función pública para lograr una cultura más emprendedora en el gobierno a través de cambios estructurales y la implementación de un sistema de indicadores para medir el desempeño del gobierno; del gobierno; y 3) la aplicación de métodos gerenciales para aumentar para aumentar la autonomía y la responsabilidad de las agencias públicas por medio, de la creación de indicadores de desempeño y la evaluación por resultados (Minogue, 2001).”

3.5. LA POST-NGP

En el primer decenio del presente siglo, surge una nueva corriente de pensamiento, que es una variante de la NGP, que se le conoce como Post- NGP y cuyo autor más conocido es Tom Christensen, en esa época, profesor de Administración Pública y Teoría de la Organización en el Departamento de Ciencia Política de la Universidad de Oslo, Noruega.

Después de dos decenios de ensayar la NGP en países como Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda y otros, hicieron un balance sobre la aplicación de esta modalidad en la administración pública y sacaron conclusiones sobre la necesidad de hacer ajustes tendientes a mejorar las condiciones de aplicabilidad de dicho enfoque para mejorar la eficiencia, la eficacia y la efectividad.

Dicen Tom Christensen y Per Lægreid en un artículo publicado a comienzos de 2007 en la Revista Gestión y Políticas Públicas que edita el CIDE de México, que “A diferencia de las reformas de la NGP, que estuvieron dominadas por la lógica de la economía, se emprendió una segunda generación de reformas inicialmente denominadas “gobierno conjunto” GC, “joined-up government” y conocidas más tarde como “totalidad del gobierno” TG, “whole-of-government”, el cual “pretendía poner en práctica una estrategia más holística utilizando, además de la economía, conocimientos de las demás ciencias sociales (Bogdanor, 2005).”

Señalan los autores en el artículo que “El alcance de la TG¹² es bastante amplio. Se puede distinguir entre normatividad TG e implementación TG, entre lazos horizontales y verticales. Sus destinatarios pueden ser un grupo, una localidad o un sector político (véase Pollitt, 2003a). Las actividades TG pueden abarcar uno o todos los niveles de gobierno e involucrar a grupos ajenos a éste. Se trata de unirse en lo alto, pero también en la base, de enriquecer la integración a nivel local, y de involucrar sociedades público- privadas. El concepto TG no representa una serie coherente de ideas y herramientas, se puede ver mejor como un término incluyente que describe un grupo de respuestas para el problema de la fragmentación aumentada del sector público y los servicios públicos y la aspiración para aumentar la coordinación (véase Ling, 2002).”

En cierta forma, la Post-NGP echa para atrás algunos avances realizados por la NGP basados en el enfoque privado y que ya en la administración del Estado no se acomodan muy bien. Las nuevas medidas vuelven a fortalecer la capacidad política central restando autonomía a las agencias descentralizadas. Este enfoque obliga a contar con capacidad de negociación ya sea al interior del gabinete, entre ministerios y departamentos involucrados en grupos de trabajo intersectoriales, programas o proyectos, o agencias especializadas involucradas en prestación de servicios, es decir, se trasciende el sectorialismo para promover un enfoque suprasectorial.

Por supuesto, esos cambios significan también modificaciones en la mentalidad de los servidores públicos, lo cual se vuelve fundamental para aplicar en el enfoque de Totalidad del Gobierno (TG), sobre lo cual dice los autores que “Comparada con la primera, las reformas post-NGP se enfocan más en construir un sentido de valores sólido y unificado, en formación de equipos, involucramiento de organizaciones participantes, y en mejorar la capacitación y autodesarrollo de los servidores públicos”.

También el liderazgo se vuelve una herramienta determinante de este enfoque e igualmente las normas éticas y otros factores de tipo cultural relacionadas con el manejo de lo público, destacando el papel de la simbología en lo más amplio del concepto como son los patrones culturales de identidad y pertenencia, lo cual conlleva un componente de comunicación que se vuelve trascendental.

En resumen, el concepto de Totalidad de Gobierno ajusta la NGP y aborda la integración tanto vertical como horizontal, siendo esta última lo más trascendental para propiciar la coordinación y trascender el enfoque sectorial de la gestión pública, para impulsar una orientación suprasectorial que responda de manera integral a los problemas y necesidades de la comunidad.

3.6. LA GERENCIA PÚBLICA COLOMBIANA

Antes de hacer comentarios relacionados con una opción nacional para abordar el tema de la gerencia pública, es procedente tener en cuenta el
fenómeno de “colonialismo intelectual” que afronta la sociedad colombiana, llamando así al hecho del sometimiento de los pensadores del país, a la producción intelectual de los autores europeos y norteamericanos, como si solo allá, en esos países, se produjera conocimiento válido. Es una tendencia generalizada a considerar que la sabiduría solo es posible si se refiere a las ideas de los intelectuales de esos continentes y que los nacionales colombianos no tienen la capacidad de producir conocimientos.

Sin embargo, es conveniente reflexionar sobre los planteamientos acerca del eurocentrismo y la influencia en el pensamiento originada desde la antigüedad en las culturas griega y romana, que luego se trasladó a Norteamérica. También es pertinente hacer reflexiones de carácter epistemológico sobre planteamientos realizados por otro tipo de pensadores en materia de ciencia y conocimiento, como los hechos en China y acá en Latinoamérica por los brasileños Paulo Freire y Carlos Rodrigues Brandao y el colombiano Orlando Fals Borda, entre otros, quienes introdujeron en la esfera del conocimiento el enfoque de la Investigación Participativa. Para no ir más lejos, un ejemplo muy común es el caso de la ingeniería agronómica en los años sesenta, que hizo énfasis en el conocimiento basado en los productos de las empresas multinacionales fabricantes de agroquímicos y posteriormente, en los años ochenta, se vio obligado a regresar al conocimiento ancestral de los campesinos basado en el conocimiento empírico de las leyes de la naturaleza.

Como se ha podido observar a los largo del presente capítulo, los temas de gestión pública y los de gerencia pública han sido analizados y estudiados a partir de la producción intelectual en países extranjeros y considerando casos y experiencias de los gobiernos de esos Estados. Pero la pregunta obligada es si las condiciones reales de aplicación de las experiencias son similares al caso colombiano como para tomar dogmáticamente y de manera mecánica las enseñanzas de los países extranjeros para resolver la problemática de la gestión pública y de administración del Estado colombiano. Colombia tiene sus propias particularidades y si se trata de una gestión pública eficaz, debe ser totalmente pertinente y pragmática frente a la realidad histórica de este país. La cultura, la heterogeneidad geográfica y económica, las particularidades del régimen político y las particulares especificidades del Estado, entre otros factores, exigen que se piense en un diseño e implementación de modelos de gestión pública especialmente contemplados para la realidad colombiana.

En este capítulo se incluyen algunos comentarios y reflexiones sobre aspectos que se deben tener en cuenta para realizar la gerencia pública en Colombia, comenzando con el reconocimiento de la necesidad de conformar un modelo propio, que quizá retome elementos del exterior, pero que se adapte a las propias condiciones nacionales. Si se trata del enfoque gerencial, por definición este no puede ser rígido sino lo suficientemente flexible para que se adapte con pragmatismo a las condiciones concretas de la realidad del país.

La gerencia pública en Colombia está en proceso de construcción. Algunos dicen que no existe y otros, con base en la legislación vigente, dicen que sí. Pero tal vez, ni lo uno ni lo otro; porque a partir de la Constitución de 1991 que sembró las bases jurídicas para introducir el nuevo enfoque en la gestión pública a partir del concepto de Estado Social de Derecho, se han expedido muchas leyes y normas para la implementación del modelo gerencial; sin embargo, aún se conservan muchos elementos del enfoque burocrático como reducto del pasado, por lo cual lo que se presenta es un híbrido que confunde lo normativo y lo conceptual. Consecuencialmente, se puede afirmar que el enfoque gerencial en la gestión pública se encuentra en proceso de construcción, lo cual significa que no se debe aplicar de manera mecánica y rígida los modelos traídos de países extranjeros ni creados por organismos multilaterales, sino que se debe diseñar esquemas funcionales con base en las condiciones específicas de la realidad colombiana.
Que la gestión pública en Colombia necesita que se aplique el enfoque gerencial, es una realidad; pues parece que nadie se opone a que el manejo de lo público se ejecute sobre los principios de eficiencia, eficacia y efectividad, motivado por la satisfacción de las necesidades de la comunidad y pensando en el bien común y el interés general. No obstante, en el terreno de lo práctico existen muchos obstáculos para la aplicación de los principios, ocasionados principalmente por razones culturales, por las características del régimen político, por las condiciones de las finanzas públicas y por el anacronismo del sistema de control.
El régimen político es un factor que impide la aplicación del enfoque gerencial en toda su dimensión. El Régimen Democrático, cuyas características se basan en el “clientelismo”, la imposición vertical de arriba hacia abajo, la presencia de élites de poder oligárquico, las distorsiones en la cultura política, la conducta electoral motivada por el interés personal y la corrupción, entre otras, es una barrera fuerte para que al interior del Estado se apliquen procesos y procedimientos técnicamente diseñados y en concordancia con los principios gerenciales de calidad.
La transformación del Estado requiere de avances simultáneos en todos sus componentes. Se observa que la Rama Administrativa del Poder Público cuenta con normas apropiadas al enfoque gerencial; pero el Ministerio Público, el control fiscal, el componente corporativo de la representación popular y por supuesto, el componente judicial, no marchan al mismo ritmo de transformación, quedando anacrónicos algunos frente al momento histórico y como tal, convirtiéndose en obstáculos que limitan las posibilidades de transformación de la gestión pública.
El sentido financierista en el manejo del Estado, derivado de las presiones de los organismos multilaterales con fines de proteger las políticas neoliberales y el servicio de la deuda, crea limitaciones a la técnica de la gestión pública, que debe someterse al control riguroso de los recursos fiscales y sacrificar metodologías apropiadas para realizar los procesos de gestión. Este manejo que desde el nivel
central se impone y controla, atenta contra la autonomía municipal consagrada en la Constitución y contra la descentralización administrativa, ya que desde la nación se fijan los métodos y procedimientos para el manejo de las finanzas públicas territoriales, los cuales condicionan cualquier intento de progresar en la gestión pública pragmática y pertinente frente a las realidades regionales y locales.
El fortalecimiento de la Democracia Participativa es importante para la consolidación del enfoque gerencial en la gestión pública territorial; pero, para el efecto, también se requiere el fortalecimiento de la descentralización política, condición que no existe en Colombia. En este país existen normas sobre descentralización administrativa, pero adolece de un fuerte centralismo político. En la descentralización administrativa existen las normas pero en la realidad es muy discutible por los métodos sutiles que utiliza el nivel central para someter a los territorios a las imposiciones de la nación. La descentralización política significa el empoderamiento de las comunidades locales para su intervención en la toma de decisiones que le competen sobre la construcción de su propio futuro. Lo que se observa es que a pesar de las normas vigentes, la descentralización administrativa no ha avanzado lo suficiente por la debilidad en la descentralización política, de modo que para lograr éxito en la descentralización administrativa, debe ir acompañada con la descentralización política.
El modelo de gerencia pública que se construya en Colombia, debe contener mecanismos para fortalecer la capacidad de las comunidades locales en la toma de decisiones sobre la construcción de su propio futuro, dentro de los principios de la democracia participativa y como complemento de la descentralización administrativa que rige normativamente.
El uso de los dos términos gestión y gerencia es similar debido al papel que significa la palabra “resultados”. Al hablar de hacer que las cosas se hagan (gerencia) y de realizar actividades para lograr resultados (gestión) los dos conceptos van de la mano. No obstante, los autores hacen consideraciones que implican diferencias: hablan de la gestión cuando se trata de un conjunto de acciones que recoge aspectos de la comunidad conjuntamente con los del interior de las organizaciones para tratar asunto públicos; mientras que asocian la gerencia a la administración pública, como medio para manejar las organizaciones. En estas condiciones habría que definir la gerencia como un medio para realizar la gestión y entonces decir “la gestión pública con enfoque gerencial”, en contraposición a la gestión pública con enfoque burocrático. Es decir, según este planteamiento, la gerencia se refiere a la microgestión y la gestión a la macrogestión.
Debido al carácter jurídico que se desprende del concepto de Estado de Derecho, conjuntamente con la escuela burocrática, la gestión pública debe contar con un piso jurídico que le imprima la validez legal requerida. Los procesos de gestión pública no pueden limitarse ni reducirse a la aplicación mecánica y mucho menos exegética de normas jurídicas, pero sí debe contar con un soporte en la base que le otorgue legalidad, considerando que el Estado solo puede hacer lo que la ley le permite hacer. Pero en todo caso dejar claro que una cosa son las normas jurídicas que operan como base de legalidad y otra diferente son los procesos de gestión que se realizar sobre dicha base y que se sustentan en conceptos de la teoría de la administración pública. No se puede identificar la administración pública como el cumplimiento de leyes y decretos.
Recogiendo las proposiciones de Metcalfe y considerando la comparación con la teoría económica, es conveniente considerar las organizaciones macro y las organizaciones micro, las primeras, como un número plural de organizaciones independientes con dirección y operación autónoma y separada; y las segundas como una sola unidad autónoma en su dirección y operación. Así, tendríamos que utilizar dos conceptos de gestión, uno para la macrogestión y otro para la microgestión.
No se debe considerar que la gerencia pública es introducir los elementos del paradigma privado en la administración de lo público y menos aún, en el manejo del Estado. Los argumentos de Echebarria y Mendoza en el sentido que los factores determinantes del direccionamiento estratégico y las decisiones no provienen del mercado sino de factores políticos, son de peso suficiente. Como ejemplo se puede ver la elasticidad de la curva de demanda de los bienes y servicios públicos que por su origen natural, es completamente inelástica y también la variable “conducta del consumidor” de la función demanda, cuyo móvil no es la racionalidad de los precios del mercado sino el instinto natural derivado de la necesidad humana. Es decir, la gerencia pública no debe someterse a las condiciones del mercado.

Definición: Gerencia pública es el arte de hacer que las cosas se realicen aplicando los principios de eficiencia, eficacia y efectividad, mediante los procesos de planificación ejecución y control, para lograr la satisfacción de necesidades y solución de problemas de las comunidades.

En tal caso, es conveniente entonces hacer una comparación con la gerencia privada, la cual se puede definir diciendo que: Gerencia Privada es el arte de hacer que las cosas se realicen aplicando los principios de eficiencia, eficacia y efectividad, mediante los procesos de planificación ejecución y control, para lograr la maximización de las ganancias del propietario de la empresa.

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A continuación el libro Gerencia del desarrollo endógeno puede ser consultado en su totalidad.

gerencia-del-desarrollo-endogeno

Notas:

1 Borja Miguel. Teorías y Enfoques del Espacio y Tiempo. ESAP. Módulo Académico. Bogotá, 2008

2 CEPAL-ILPES. Ensayos sobre la Planificación Regional del Desarrollo. Siglo XXI Editores. México 1976

3 Se refiere a conjunto de entidades territoriales asociadas en alguna forma.

4 www.wikipedia.com

5 www.wikipedia.com

6 Expuesto por Cerón (2015) en su libro Ideas sobre Planeación y Proyectos.

7 Rosas-Baños, M, y Lara-Rodríguez, R. (2013). Desarrollo endógeno local sustentable y propiedad común: San Pedro El Alto, México. Cuadernos de Desarrollo Rural, 10(71), 59-80

8 Candidato a Doctor en Ciencia Política en la Universidad Simón Bolívar de Caracas. (Noviembre 2004)

9 Profesores de la Universidad de Los Andes en Mérida, en Aprendiendo en torno al Desarrollo Endógeno. Fundacite. Mérida Venezuela, 2006.

10 Profesores de la Universidad de Mérida. Fundacite. Mérida Venezuela, 2006.

11 Investigaciones Regionales. Nº 11, 2007. Pags. 183-210. Asociación Española de Ciencia Regional. Madrid.

12 TG: Totalidad del Gobierno

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