ASPECTOS CRÍTICOS SOBRE DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA

Autor: Anónimo

Comercio internacional

02-2001

Descargar Original

El presente escrito quiere hacer una crítica a la forma como se ha desarrollado el proceso de descentralización en Colombia:
La hipótesis principal del presente escrito es que aunque el desarrollo de la descentralización en Colombia, es considerado un proceso irreversible, inevitable, y sobre todo eficiente y democrático para el desarrollo de nuestra nación, rescatando las bondades de la mayor participación ciudadana, y la mayor cercanía en la resolución de los problemas que afrontan las diferentes regiones, se ha desarrollado de manera ingenua y que dista de la realidad colombiana, ya que en nuestra nación el fenómeno ha resultado en un simple crecimiento de la burocracia en la nación, con mayores responsabilidades para el mismo gobierno, con departamentos débiles y sin capacidades reales de generar progreso, además de grandes deficiencias administrativas, sin pensar en mayor corrupción, la cual es producto de una pésima distribución de la justicia. Y falta de control real por parte de los habitantes.
Para sustentar ésta hipótesis se dividirá el presente escrito en tres partes; la primera hará énfasis en la teoría vista en el curso de Finanzas Intergubernamentales, la segunda se enfocará en los diagnósticos hechos en el país con relación al tema, y la tercera hará una breve crítica y algunas sugerencias al tema propuesto.
Consideraciones teóricas acerca de la descentralización:
En el transcurso del curso de Finanzas Intergubernamentales, se han visto las posibles ventajas de tener varios niveles de Gobierno, y en general de tener un esquema descentralizado, partiendo siempre de las teorías que sobre federalismo fiscal (entendida desde el punto de varios niveles de gobierno y no como un régimen federal al estilo de los Estados Unidos), se han generado por autores como Musgrave, Oates o Inman. Bajo esta perspectiva y como resumen podríamos decir lo siguiente:
En general, la descentralización, busca que las necesidades y preferencias locales, se expresen, se escuchen y se resuelvan desde el nivel de gobierno que se encuentre más cerca de las personas y que sea capaz de hacer los diagnósticos correctos y responder a las necesidades de los habitantes de una manera eficiente y eficaz.
Si retomamos el principio de equivalencia fiscal[1], podríamos decir que en términos de bienes públicos, deben existir tantos niveles de gobiernos, como bienes públicos haya por suplir, y se podría afirmar que cuando los límites, de la prestación del servicio público, son los mismos que los de la jurisdicción que las provee, se encuentra el punto de mínimo costo, el cual es el óptimo.
Cuando los límites de prestación del servicio público son mayores o menores que la jurisdicción que la provee, se darán problemas de ineficiencia, ya que en los casos extremos, se cobrarían servicios que no se necesitan, o se dejarían de pagar servicios prestados. Principios interesantes, pero que parecen ser muy distantes de una realidad como la colombiana.
Si retomamos el principio del Federalismo Económico[2], deberíamos preferir la estructura de gobierno descentralizada que internalice todas las externalidades económicas sujeta a la restricción política o constitucional de que las políticas del gobierno central son decididas por un planificador central. Desde el punto de vista práctico; ¿Existe en Colombia un nivel descentralizado de Gobierno que internalice todas las externalidades?.
Si observamos lo escrito por Musgrave, encontraríamos que existen múltiples funciones que podrían ser cubiertas por los niveles intermedios de Gobierno, dejando al gobierno nacionales cuestiones como la defensa, la política monetaria, o las relaciones internacionales; sin embargo, esto tendría sentido únicamente si los niveles intermedios de gobierno o en el caso colombiano los departamentos y municipios cubrieran los requisitos mínimos para poder desarrollar políticas serias en cuestiones como la salud, la educación o la prestación de servicios públicos. Si somos realistas, en Colombia, son contados los departamentos o municipios que podrían cumplir con principios mínimos como la capacidad fiscal, la infraestructura social y el desarrollo propio para el gestionar políticas propias en cuestiones tan importantes.
Para concluir en ésta primera parte, se puede decir, que los principios teóricos que justifican la descentralización, no se cumplen en nuestro país y que sería prudente desarrollar un modelo administrativo de sociedad más acorde con la realidad existente y que retome las palabras citadas por Wallace E. Oates[3], citando el libro "La democracia en América", de Alexis de Tocqueville.
"El sistema federal, fue creado con la intención de combinar las diferentes ventajas que resultan de las grandezas y pequeñezas de las naciones".  
El fenómeno de la descentralización en Colombia:
Respecto del fenómeno de la descentralización en Colombia, según lo investigado, existe cierto consenso en afirmar que es un proceso joven, incompleto, pero que va por buen camino y que se debe profundizar y afinar ya que es la mejor opción a largo plazo para el desarrollo del país.
En este sentido, en general se afirma que el proceso de descentralización en Colombia aún no se ha consolidado[4]; a pesar de varios logros en materia de descentralización fiscal y administrativa, se afirma que existen razones sociales, económicas y políticas que interfieren en el proceso. Por otro lado, se observan deficiencias en los instrumentos que definen las relaciones fiscales intergubernamentales y en la implantación de la descentralización en niveles sectoriales.
Se entiende que aún así, el proceso es relativamente nuevo y se encuentra en una etapa de transición, en donde Colombia opta por un proceso de descentralización fiscal y administrativa a mediados de los años 80, el que se concreta explícitamente en la Constitución de 1991. Diez años después de aplicadas las reformas, se entiende la descentralización como un proceso incompleto con consecuencias sobre la prestación de los servicios y sobre el equilibrio macroeconómico de la nación.
Entre las críticas más comunes al proceso se encuentra que la reglamentación y la organización administrativa es compleja y en algunos casos inconsistente, cuya expresión más clara es la falta de consenso en las responsabilidades de los distintos niveles de gobierno. Un punto importante que me gustaría resaltar, es el hecho de que en general, el apoyo político que se dio al proceso de descentralización en 1991 ha perdido fuerza y que se ha manifestado en una nueva tendencia centralista, que es atribuida a la falta de claridad en las normas y a problemas administrativos, pero que en mi concepto, tiene que ver con la incapacidad de muchos gobiernos departamentales y municipales de realizar las funciones que le corresponden; simplemente son insostenibles.
En este escenario, mientras el gobierno central, tiene más responsabilidades de gasto, los gobiernos intermedios no tienen mayor autonomía real, ni poder económico para desarrollar sus funciones, terminando siempre la nación rescatando a los departamentos de sus crisis y sus problemas de solvencia.
Si miramos el desarrollo regional, encontraremos que las entidades territoriales son un universo sumamente heterogéneo. En general, algunos departamentos y municipios grandes cuentan con la capacidad económica y de recursos humanos para cumplir con sus competencias de una manera eficiente. Sin embargo, existe otro grupo de entidades que ha demostrado una gestión fiscal y administrativa pobre por no decir miserable. En mi concepto, el problema en últimas, no tiene que ver con administración, tiene que ver con tamaño y capacidad real de influencia para los habitantes.
Tributación y aspectos territoriales:
Con respecto de la descentralización fiscal y tributaria, sería importante recalcar las condiciones necesarias para desarrollar una descentralización tributaria eficiente:
El concepto de federalismo fiscal implica el funcionamiento de un sistema fiscal en la que están involucrados diferentes niveles de gobierno[5]. El federalismo fiscal intenta responder al problema de asignación óptima en materia de impuestos regionales y nacionales, su distribución y el diseño de las transferencias a departamentos o municipios. "Los servicios públicos locales se pueden proveer con mayor eficiencia si el gasto público se ajusta adecuadamente a las necesidades y preferencias locales, únicamente si existe la capacidad de cubrir eficientemente a toda la población".
Los requisitos mínimos para desarrollar una descentralización fiscal son la existencia de cierta autonomía constitucional para los órganos de gobierno y la incorporación de manera más o menos permanente de los procesos decisorios del gobierno central sobre una base constitucional y en igualdad de circunstancias. ¿Será posible esto en Colombia, cuando los intereses regionales, siempre se han destacado por un marco político excluyente y poco participativo con la comunidad?.
En nuestro país, se ha mostrado que los gobiernos subnacionales disponen de acceso limitado a las bases gravables, en donde el uso de los criterios de equidad (consistencia entre los recursos a recaudar y las necesidades de gasto) y de eficiencia (minimización del gasto de recursos) parecen no tener prioridad.
Si seguimos los principios de asignación impositiva de R Musgrave:
a) Deben centralizarse los impuestos progresivos con fines de redistribución. Partiendo de que el gobierno nacional tiene la responsabilidad última del principio de equidad.
b) Con el objetivo de eficiencia deben centralizarse las bases impositivas desiguales en diferentes jurisdicciones.
c) Deben centralizarse los impuestos sobre los factores de producción móviles.
d) Deben descentralizarse los impuestos que se enmarcan en el ámbito de residencia del ciudadano.
e) Deben descentralizarse los impuestos sobre bienes de carácter inmueble.
Encontraremos que es imposible desarrollar una descentralización efectiva en donde la nación, no termine rescatando a los niveles intermedios de Gobierno, es imposible que estos entes se financien autónomamente manteniendo la carga burocrática que el rótulo de ser departamento le incorpora a las regiones.
Si además seguimos los criterios de eficiencia:
a) El nivel de gobierno que pueda tener mayor información sobre la base impositiva debe ser el responsable de tasar dicha base.
b) Los medios de ingreso, deben equilibrarse con las necesidades de ingreso. Los instrumentos fiscales para alcanzar metas de política deben ser asignados al nivel de gobierno que es responsable de dicho servicio.
encontraremos que los niveles intermedios de Gobierno, no cuentan con la información y la capacidad suficiente para mantener una control fiscal real sobre sus propias jurisdicciones, lo cual es vital para cumplir con los principios de equidad, eficiencia y en el caso colombiano transparencia.
En general, las entidades territoriales, si bien cuentan con diversas fuentes de financiación, (múltiples impuestos), no tienen la autonomía suficiente para manejar la totalidad de sus recursos. El gasto territorial está en gran parte predeterminado por los mandatos emitidos desde el gobierno central. Cuestión que demuestra la incapacidad real de gestión de los niveles intermedios de Gobierno.
El sistema tributario territorial no es eficiente. Existen demasiados impuestos pero la recaudación se basa sólo en tres de ellos[6]. Las entidades prácticamente no tienen poder de decisión sobre la base gravable ni las tarifas de impuestos, mientras que parte del destino de los impuestos está predeterminado. Pienso que si en nuestro país, existiera capacidad ilimitada sobre el uso de los recursos Departamentales, los fenómenos de corrupción, e ineficiencia serían aún mayores por el hecho de que la descentralización es un proceso nuevo y sobre todo desarrollado sin ningún tipo de control.
Cuando se desarrollan las políticas de descentralización, estas se hacen como dogmas reales, sin ningún tipo de análisis de impacto social, realidad económica o criterios de economías de escala. Además, se muestra que existe debilidad institucional manifestada en un nivel escaso de recursos humanos y un sobredimensionamiento administrativo que afecta la gestión de gran parte de las entidades territoriales. Simplemente existen demasiados departamentos y pocos recursos siquiera para el sostenimiento administrativo de los mismos.
En los informes mostrados, se afirma que la descentralización fiscal no ha sido efectiva; que el diseño de las transferencias territoriales presenta una serie de incovenientes que atentan contra una descentralización fiscal efectiva. Que el gobierno se ha demorado en certificar a las entidades para que éstas manejen las transferencias. Sin embargo, el manejo autónomo en la práctica no representa mucho dado que la mayor parte de las transferencias se encuentran preasignadas.
El sistema carece de incentivos y los criterios de repartición son complicados y no se hacen de acuerdo a las necesidades reales ni a los costos de los servicios. Además, su dependencia de los ingresos corrientes del gobierno central introduce un elemento cíclico no deseado; cualquier parecido con la crisis actual es pura coincidencia.
Si observamos los criterios de asignación de impuestos que se han discutido en clase, encontraremos que la distribución de impuestos perece racional, pero el punto principal es que es irrealista y es imposible desarrollar un proceso de descentralización fiscal por simples criterios de volumen y cantidades recaudadas.
La transferencia de recursos y de competencias no ha sido compensada por una disminución acorde en el gobierno central. Lo que en últimas es generar sistemas ineficientes de Gobierno, con un aval político que resulta discutible al ver problemas como la corrupción o la exclusión social, principalmente en los lugares más alejados del país.  
Si después de la Constitución del 91, se ha aumentado la brecha entre ricos y pobres, y en términos relativos se ha empobrecido la población, sería conveniente analizar la descentralización realizada hasta ahora en Colombia, como una causa a ser analizada con el fin de llegar a jurisdicciones óptimas, realista y que hagan llegar los recursos disponibles a los ciudadanos, con criterios de participación, pero también con criterios reales de eficiencia que se ajusten a la realidad colombiana.
Consideraciones finales:
Colombia es un país pequeño, y no se compadece tener más de 30 gobiernos subnacionales, con atribuciones fiscales débiles y que se favorecen principalmente de las transferencias de la nación; es necesario reducir sus funciones y atribuciones, los gobiernos departamentales son una traba, más no polos de desarrollo y progreso.
Sería más adecuado pensar en gobiernos intermedios más fuertes, que aprovechen las economías de escala en las regiones, sería bastante productivo organizar el mapa de la nación, no con criterios políticos sino económicos con el fin de lograr mayor progreso real.
Existen demasiados municipios sin ninguna capacidad fiscal, y sin oportunidad de aprovechar algunos tipos de economías de escala, sería valioso hacer un esfuerzo para evitar los gastos de funcionamiento generales, crear jurisdicciones municipales más amplias para pensar en hacer mayor inversión sin pasar por tantas etapas de manejo administrativo, que en últimas no representa ningún gasto productivo.
Es necesario pensar seriamente, en la cantidad y calidad de los impuestos que pagamos todos los colombianos, en este sentido, si no hay coherencia entre los instrumentos y los objetivos a utilizar, es probable que la administración de los tributos en nuestro país en lugar de beneficiar el desarrollo, pueda ser un obstáculo muy grande para el progreso de nuestra nación. De nada sirve tener tantos impuestos, si no existe una administración descentralizada eficiente y eficaz, que recaude más y mejor los impuestos, solo si los niveles intermedios de gobierno son más eficientes, es realmente posible aprovechar los recursos de las transferencias del gobierno nacional, para llegar a los objetivos de cobertura que todos deseamos en salud o educación.
En Colombia tiene más sentido, tener un esquema más centralizado, con mayor capacidad real para influir sobre los habitantes, que un sistema descentralizado y con limitadas capacidades de acción, en otras palabras, tener menos puestos de escritorio, y mas puestos de pico y pala con trabajo productivo.
La solución de la pobreza es un compromiso de todos, con un sistema descentralizado como el que tenemos; ¿Quién tiene la capacidad de tratar de resolver la pobreza con alguna solvencia?, aunque es cierto que dicho fenómeno es estructural, y tiene múltiples causas, si no existe un modelo político y social sostenible, es absurdo pensar en resolver nuestros problemas de la nada; a punta de modelo económico y racionalidad de los agentes...
BIBLIOGRAFÍA
¨ Mancur Olson Jr: THE PRINCIPLE OF "FISCAL EQUIVALENCE", THE DIVISION OF RESPONSABILITIES AMONG DIFFERENT LEVELS OF GOVERNMENT.
¨ Robert P. Inman and Daniel L Rubingeld "RETHINKING FEDERALISM".
¨ Wallace E. Oates: ""AN ECONOMIST'S PERSPECTIVE ON FISCAL FEDERALISM".
¨ "DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA: NUEVOS DESAFÍOS", Martin Rafael Hernández y Carlos Oliva. Banco Interamericano de Desarrollo en www.iadb.com
¨ Varios Autores: "FEDERALISMO FISCAL: Atribuciones y Transferencias".
[1] Mancur Olson Jr: THE PRINCIPLE OF "FISCAL EQUIVALENCE", THE DIVISION OF RESPONSABILITIES AMONG DIFFERENT LEVELS OF GOVERNMENT.
[2] Robert P. Inman and Daniel L Rubingeld "RETHINKING FEDERALISM".
[3] Wallace E. Oates: ""AN ECONOMIST'S PERSPECTIVE ON FISCAL FEDERALISM".
[4] "DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA: NUEVOS DESAFÍOS", Martin Rafael Hernández y Carlos Oliva. Banco Interamericano de Desarrollo en www.iabd.com
[5] Varios Autores: "FEDERALISMO FISCAL: Atribuciones y Transferencias".
[6] De hecho; la mayor parte de los impuestos recaudados en Colombia son de carácter nacional.
 

Nota: Es probable que en esta página web no aparezcan todos los elementos del presente documento.  Para tenerlo completo y en su formato original recomendamos descargarlo desde el menú en la parte superior

Anónimo