Tendencias de tributación en Colombia en un esquema de descentralización

  • Economía
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El desarrollo del nuevo modelo económico, ha generado cambios en todos los aspectos de las economías latinoamericanas, en donde la parte de tributación, refleja cabalmente los principios y objetivos que  sustentan el libre mercado y el desarrollo de un esquema de plena liberación comercial, financiera y social.

En este escenario, muchos países de la región están reconociendo las bondades de contar con un esquema de descentralización fiscal y administrativa. Entre los países con gobiernos unitarios, Colombia es probablemente la nación que más ha avanzado en su proceso de descentralización[1]. Las razones que motivaron tal empresa fueron muchas, tanto de orden político como económico. La Constitución de 1991 recoge este sentimiento descentralizador y sienta las bases para profundizar un proceso que se había iniciado algunos años antes. Sin embargo, la realidad ha demostrado que se requiere mucho más que una nueva constitución para alcanzar los objetivos trazados.

Las reformas en materia de tributación que se han realizado en Colombia, han sido muy profundas y sus rasgos comunes han sido la búsqueda de la neutralidad, la simplificación legal y administrativa y el aumento de los recaudos. Los impuestos al comercio exterior, que representaban el 29.9% del país medio de la región en 1980, fueron parcialmente reemplazados por mayores recaudaciones internas y actualmente generan tan solo el 16.6% del recaudo[2].

Con el fin de moderar los efectos distorsionantes de la tributación sobre las decisiones de producción y ahorro, se han adoptado sistemas de impuesto al valor agregado (IVA) para gravar el consumo. Sin embargo, los coeficientes de recaudo del IVA son muy inferiores a sus tasas estatutarias, debido a la exclusión de numerosos bienes y servicios finales de las bases de tributación  y a dificultades de administración y control, todo lo cual limita la neutralidad de este impuesto.

Las tasas marginales extremas que aplicaban en el pasado a las ganancias de las empresas han sido reducidas. Por razones de equidad, se han mantenido  tasas diferenciales  más amplias sobre los ingresos de las personas, aunque inferiores  en todo caso a las vigentes en décadas anteriores. Numerosos países han hecho importantes esfuerzos para mejorar la administración tributaria y reducir la evasión.

La Lógica de los impuestos[3]:

Los gobiernos tienen que imponer gravámenes a las unidades familiares y a las empresas para financiar sus gastos. Pero los impuestos tienen un costo económico. Proporcionan ingresos para financiar el gasto público e influyen en el ahorro, la distribución de las inversiones y la estructura de la producción.

El objetivo de las reformas tributarias es obtener ingresos y reducir los costos de las distorsiones provocadas por los impuestos. Las reformas recientes han hecho hincapié en la suficiencia de los ingresos, la equidad horizontal la sencillez y neutralidad, y la compatibilidad entre el sistema impositivo y la capacidad administrativa.

La asignación tributaria subnacional es un problema complejo que aún no ha sido resuelto satisfactoriamente en los países de la región. Esto se debe principalmente a que resulta más eficiente la administración centralizada de tributos que tienen una base imponible móvil, como los que gravan variables asociadas al nivel de actividad (renta, consumo, comercio exterior, etc.). Por el contrario, los impuestos sobre los inmuebles se hallan normalmente bajo la jurisdicción subnacional.

El caso Colombiano:

 En el caso Colombiano, el proceso de reforma fue un proceso gradual implantado a lo largo de la década pasada, donde el gobierno central concentró los tributos de mayor elasticidad al ingreso, tales como el IVA[4], el impuesto sobre las rentas, los tributos sobre el comercio exterior y los que gravan la nómina salarial. La falta de modernización también se confirmó en el caso colombiano, donde queda pendiente la modernización de las facultades tributarias de los gobiernos subnacionales. Las entidades territoriales administran 25 tributos, un número que resulta excesivo en comparación con lo que se verifica al nivel central y además debido al escaso significado de 19 de ellos. Las facultades tributarias territoriales son limitadas, tanto respecto a la introducción de nuevos gravámenes como a la determinación de bases imponibles, alícuotas e incluso el destino de los recursos, por lo cual la variable más importante bajo decisión territorial es la administración tributaria. Cabe señalar que la asignación previa de gravámenes obstaculiza una mejor práctica presupuestaria y, como en este caso, al determinarse de forma centralizada, no permite reflejar las preferencias de los agentes que pagan los impuestos.

Los ingresos tributarios de las entidades territoriales representaron en 1995 cerca del 12[5] por ciento del total de los ingresos tributarios nacionales, o el equivalente al 2,4 por ciento del PIB. Los departamentos aportaron el 5,1 por ciento de los ingresos tributarios nacionales, mientras que los distritos recaudaron el 4,1 por ciento y los municipios alrededor del 2,8 por ciento.

En la actualidad, los departamentos colombianos se encargan de la administración de once tributos (sobre los consumos específicos de licores, cervezas y tabaco, el timbre sobre vehículos, el registro de contratos y actos comerciales, la faena de ganado, una sobretasa al consumo de cigarrillos y cuatro sobre juegos de azar). Sin embargo, los primeros cuatro gravámenes concentran cerca del 85 por ciento de los ingresos tributarios departamentales.

Las características del régimen tributario departamental se repiten en el ámbito municipal. En este sentido, se comprueba la existencia de un número excesivo de gravámenes a cargo de los gobiernos locales, una fuerte concentración de la recaudación alrededor de un número relativamente pequeño de éstos, y las escasas facultades en materia de determinación de bases imponibles, alícuotas y destino de los fondos.

La concentración de los ingresos tributarios es aún mayor que en el caso de los departamentos. En efecto, de acuerdo a los cálculos del DNP, aproximadamente un 80 por ciento de la recaudación municipal en 1995 procedió de la recaudación del impuesto predial y a la industria y comercio. Asimismo se observa una participación creciente del impuesto a la industria y comercio sobre el total de los ingresos tributarios a medida que aumenta el tamaño del municipio. Esta variable debe ser interpretada como una aproximación para medir el desarrollo económico, lo cual explica el mayor dinamismo de los gravámenes sobre la actividad.

Adicionalmente existe una sobretasa a la gasolina establecida mediante la Ley 105/93, la cual recibe tratamiento de ingreso no tributario en el Colombia. Esta ley autoriza a los municipios y a los distritos a establecer una sobretasa al precio del combustible automotor, hasta un nivel máximo del 20 por ciento del mismo. La recaudación estará preasignada al mantenimiento y construcción de vías públicas y a la construcción de proyectos de transporte masivo. A raíz de la facultad territorial en la determinación de la sobretasa y en el nivel de la misma, surge la necesidad de coordinación entre los municipios y distritos. En primer lugar, las localidades vecinas deberán tener sobretasas similares a efectos de impedir la elusión del gravamen en el caso de diferenciales importantes de las alícuotas. Por su parte, si bien se facilitaría la administración de la sobretasa al definir al sujeto pasivo en las refinerías de petróleo o en las distribuidoras de combustibles, la falta de uniformidad exige imponerla a nivel minorista para evitar prácticas de arbitraje entre los proveedores de combustibles.

En 1990 se racionalizó la tributación sobre la propiedad inmueble, estableciéndose el impuesto predial unificado a partir de la agrupación de una serie de tributos que gravaban una base similar. La base imponible es el valor catastral, determinado en la mayor parte del territorio nacional por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Recientemente, algunos municipios grandes están empleando un sistema de autoavalúo de la propiedad con resultados alentadores desde el punto de vista de la recaudación. Cabe señalar que el principal incentivo que tienen los contribuyentes para declarar valores de la propiedad superiores a los catastrales, está relacionado con el empleo de la propiedad como garantía de operaciones financieras.

Las características generales de este gravamen son las adecuadas, siguiendo los principios de beneficio y equidad. El nivel local retiene la facultad de determinar las alícuotas en ciertos intervalos; las alícuotas tienen una escala progresiva definida principalmente en función del valor y uso de la propiedad correspondiente. Sin embargo, la recaudación por esta fuente es relativamente baja (0.38 por ciento del PIB en 1995), por lo que existe un margen para incrementar la carga originada por este gravamen.

El impuesto a la industria y el comercio es otro ingreso tributario significativo en los municipios colombianos. La base imponible son los ingresos brutos, generalmente los correspondientes al año anterior. Esta definición genera algunos efectos negativos: (i) la tributación en cascada; (ii) la integración vertical de la actividad económica para eludir la tributación en cascada y (iii) la pérdida de recaudación a raíz del proceso inflacionario, como resultado de la falta de indexación de la base imponible. Además, las alícuotas se determinan centralmente, asumiendo valores diferentes según el sector económico sujeto a gravamen.

Problemas de los Impuestos en Colombia:

Entre los múltiples problemas que afectan la administració fiscal estan el excesivo número de impuestos: tanto a nivel departamental como municipal, existen demasiados impuestos que dificultan la administración tributaria[6]. La proliferación de tributos ha demostrado ser ineficiente, medido por la importancia que tiene unos pocos impuestos sobre el total de la recaudación. Por ello, la racionalización del sistema vigente implica que los departamentos y municipios tuvieran a su cargo la administración de un número no superior a los 4 o 5 gravámenes cada uno. Esto requeriría eliminar y consolidar alrededor de 15 impuestos vigentes en la actualidad. Se podría eliminar los tributos que gravan la extracción de arena, cascajo y piedra, el de pesas y medidas y las ventas por sistemas de clubes y espectáculos públicos. Además, existen impuestos que gravan hechos económicos similares (faena de ganado, vehículos y tránsito, juegos de azar) pero que se encuentran administrados tanto por los departamentos como por los municipios.

Existe escasa autonomía ya que en contadas ocasiones las entidades territoriales definen la base imponible y las alícuotas. Además, el destino de muchos impuestos se encuentra predeterminado. Mientras se mantenga esta situación, resulta difícil hablar de un proceso de descentralización, puesto que las facultades de recaudación y gasto vienen prácticamente determinadas desde el gobierno central.

Además de este problema, parece notable la debilidad de las administraciones tributarias donde no existe un diagnóstico comprensivo del estado actual de la administración tributaria subnacional, la que debería reflejar la diversidad observada en las entidades territoriales durante sus etapas de desarrollo. Se  revela una debilidad no sólo en el desempeño de las funciones tradicionales de la administración tributaria sino también en la organización interna de la misma. De acuerdo con diferentes informas leídos, la mayoría de las administraciones analizadas estaban organizadas por impuestos y no por funciones, se caracterizaban por una escasa capacidad para planificar actividades y un alto grado de fragmentación administrativa, con una superposición de funciones entre la jefatura de rentas y la tesorería de las respectivas entidades territoriales. Además, se verificó un sobredimensionamiento administrativo y burocrático, con un reducido grado de capital humano en las plantillas de funcionarios.

En muchos casos, la informatización de los procesos básicos que componen una administración tributaria (registro de contribuyentes, recepción de pagos, procesamiento de datos, etc.), ha sido delegada por completo a empresas privadas, debido a la debilidad institucional de las entidades territoriales. A pesar de que el uso de la banca comercial en el proceso de declaración y pago es una práctica extendida en las administraciones tributarias de la región, esto no las exime de los controles posteriores de consistencia de la información suministrada por el sistema financiero asociados con la omisión de declaración, pagos y/o falsedad de ambos. Por último, el análisis de las funciones de las administraciones tributarias subnacionales permitió comprobar que éstas se limitan a percibir y controlar los pagos voluntarios de los contribuyentes, no existiendo programas sistemáticos de fiscalización ni acciones de cobranza.

Es necesario pensar seriamente, en la cantidad y calidad de los impuestos que pagamos todos los colombianos, en este sentido, si no hay coherencia entre los instrumentos y los objetivos a utilizar, es probable que la administración de los tributos en nuestro país en lugar de beneficiar el desarrollo, pueda ser un obstáculo muy grande para el progreso de nuestra nación.

BIBLIOGRAFÍA

  • “DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA: NUEVOS DESAFÍOS, documento fue preparado por un equipo conformado por Martin, Rafaél Hernández, y Carlos Oliva. Banco Interamericano de desarrollo en www.biad. com.
  • Banco Mundial 1988 “Informe sobre el desarrollo mundial” Washington D.C Cáp 4
  • Banco Interamericano de Desarrollo (1996) Informe de progreso económico y social. 1996. Washington DC: BID
  • LORA EDUARDO (1997) “Una decada de reformas estructurales en America Latina Que se ha reformado y como medirlo”, Banco Interamericano de Desarrollo.
  • CARCIOFI, Ricardo; Barris Guillermo; (1994) “Reformas Tributarias en América Latina”. Cepal, Santiago de Chile.
  • AMERICA LATINA: “Los Saldos de la reestructuración neoliberal”, BERENICE RAMIREZ LOPEZ. Investigadora del Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. Articulo publicado en internet en redem.buap.mx/t1.Berenice.html
  • SALAMA, Pierre “Algunas lecciones de historia reciente de América Latina. Rev. Comercio exterior. Junio 1995.
  • OCAMPO Jose Antonio: Distribución del Ingreso y Gasto Social en America Latina. Primera conferencia de las Américas, Washington, Marzo 6 de 1998. www.eclac.cl.

[1] “DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA: NUEVOS DESAFÍOS,  documento fue preparado por un equipo conformado por Martin, Rafaél Hernández y Carlos Oliva. Banco Interamericano de desarrollo en www.biad. com.

[2] Banco Interamericano de Desarrollo ¿Valieron la pena las reformas? Informe tomado en internet en www.iabd.org “Desempeño de America Latina.

[3] Visión del Banco mundial en materia de tributación (Informes, 1988, 1997)

[4] Datos tomados de: www.biad.com, página principal del Banco Interamericano de Desarrollo

[5] Todos los datos Ibid 1.

[6] Existen múltiple gravámenes, los cuales se clasifican como “molestos”, estos impuestos deberían eliminarse, o modificarse, ya que representan muy poco de los ingresos de los niveles de gobierno intermedios.

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GestioPolis. (2001, febrero 7). Tendencias de tributación en Colombia en un esquema de descentralización. Recuperado de https://www.gestiopolis.com/tendencias-tributacion-colombia-esquema-descentralizacion/
, GestioPolis. "Tendencias de tributación en Colombia en un esquema de descentralización". GestioPolis. 7 febrero 2001. Web. <https://www.gestiopolis.com/tendencias-tributacion-colombia-esquema-descentralizacion/>.
, GestioPolis. "Tendencias de tributación en Colombia en un esquema de descentralización". GestioPolis. febrero 7, 2001. Consultado el 22 de Agosto de 2018. https://www.gestiopolis.com/tendencias-tributacion-colombia-esquema-descentralizacion/.
, GestioPolis. Tendencias de tributación en Colombia en un esquema de descentralización [en línea]. <https://www.gestiopolis.com/tendencias-tributacion-colombia-esquema-descentralizacion/> [Citado el 22 de Agosto de 2018].
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