Tendencias de tributación en Colombia en un esquema de descentralización

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“TENDENCIAS DE LA TRIBUTACIÓN EN UN ESQUEMA DE
DESCENTRALIZACIÓN"
El desarrollo del nuevo modelo económico, ha generado cambios en todos los aspectos de
las economías latinoamericanas, en donde la parte de tributación, refleja cabalmente los
principios y objetivos que sustentan el libre mercado y el desarrollo de un esquema de
plena liberación comercial, financiera y social.
En este escenario, muchos países de la región están reconociendo las bondades de contar
con un esquema de descentralización fiscal y administrativa. Entre los países con gobiernos
unitarios, Colombia es probablemente la nación que más ha avanzado en su proceso de
descentralización1. Las razones que motivaron tal empresa fueron muchas, tanto de orden
político como económico. La Constitución de 1991 recoge este sentimiento
descentralizador y sienta las bases para profundizar un proceso que se había iniciado
algunos años antes. Sin embargo, la realidad ha demostrado que se requiere mucho más que
una nueva constitución para alcanzar los objetivos trazados.
Las reformas en materia de tributación que se han realizado en Colombia, han sido muy
profundas y sus rasgos comunes han sido la búsqueda de la neutralidad, la simplificación
legal y administrativa y el aumento de los recaudos. Los impuestos al comercio exterior,
que representaban el 29.9% del país medio de la región en 1980, fueron parcialmente
reemplazados por mayores recaudaciones internas y actualmente generan tan solo el 16.6%
del recaudo2.
1 "DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA: NUEVOS DESAFÍOS, documento fue preparado por un
equipo conformado por Martin, Rafaél Hernández y Carlos Oliva. Banco Interamericano de desarrollo en
www.biad. com.
2 Banco Interamericano de Desarrollo ¿Valieron la pena las reformas? Informe tomado en internet en
www.iabd.org “Desempeño de America Latina.
Con el fin de moderar los efectos distorcionantes de la tributación sobre las decisiones de
producción y ahorro, se han adoptado sistemas de impuesto al valor agregado (IVA)
para gravar el consumo. Sin embargo, los coeficientes de recaudo del IVA son muy
inferiores a sus tasas estatutarias, debido a la exclusión de numerosos bienes y
servicios finales de las bases de tributación y a dificultades de administración y
control, todo lo cual limita la neutralidad de este impuesto.
Las tasas marginales extremas que aplicaban en el pasado a las ganancias de las empresas
han sido reducidas. Por razones de equidad, se han mantenido tasas diferenciales más
amplias sobre los ingresos de las personas, aunque inferiores en todo caso a las vigentes en
décadas anteriores. Numerosos países han hecho importantes esfuerzos para mejorar la
administración tributaria y reducir la evasión.
La Lógica de los impuestos3:
Los gobiernos tienen que imponer gravámenes a las unidades familiares y a las empresas
para financiar sus gastos. Pero los impuestos tienen un costo económico. Proporcionan
ingresos para financiar el gasto público e influyen en el ahorro, la distribución de las
inversiones y la estructura de la producción.
El objetivo de las reformas tributarias es obtener ingresos y reducir los costos de las
distorsiones provocadas por los impuestos. Las reformas recientes han hecho hincapié en la
suficiencia de los ingresos, la equidad horizontal la sencillez y neutralidad, y la
compatibilidad entre el sistema impositivo y la capacidad administrativa.
La asignación tributaria subnacional es un problema complejo que aún no ha sido resuelto
satisfactoriamente en los países de la región. Esto se debe principalmente a que resulta más
eficiente la administración centralizada de tributos que tienen una base imponible móvil,
3 Visión del Banco mundial en materia de tributación (Informes, 1988, 1997)
como los que gravan variables asociadas al nivel de actividad (renta, consumo, comercio
exterior, etc.). Por el contrario, los impuestos sobre los inmuebles se hallan normalmente
bajo la jurisdicción subnacional.
El caso Colombiano:
En el caso Colombiano, el proceso de reforma fue un proceso gradual implantado a lo largo
de la década pasada, donde el gobierno central concentró los tributos de mayor elasticidad
al ingreso, tales como el IVA4, el impuesto sobre las rentas, los tributos sobre el comercio
exterior y los que gravan la nómina salarial. La falta de modernización también se confirmó
en el caso colombiano, donde queda pendiente la modernización de las facultades
tributarias de los gobiernos subnacionales. Las entidades territoriales administran 25
tributos, un número que resulta excesivo en comparación con lo que se verifica al nivel
central y además debido al escaso significado de 19 de ellos. Las facultades tributarias
territoriales son limitadas, tanto respecto a la introducción de nuevos gravámenes como a la
determinación de bases imponibles, alícuotas e incluso el destino de los recursos, por lo
cual la variable más importante bajo decisión territorial es la administración tributaria.
Cabe señalar que la asignación previa de gravámenes obstaculiza una mejor práctica
presupuestaria y, como en este caso, al determinarse de forma centralizada, no permite
reflejar las preferencias de los agentes que pagan los impuestos.
Los ingresos tributarios de las entidades territoriales representaron en 1995 cerca del 125
por ciento del total de los ingresos tributarios nacionales, o el equivalente al 2,4 por ciento
del PIB. Los departamentos aportaron el 5,1 por ciento de los ingresos tributarios
nacionales, mientras que los distritos recaudaron el 4,1 por ciento y los municipios
alrededor del 2,8 por ciento.
4 Datos tomados de: www.biad.com, página principal del Banco Interamericano de Desarrollo
5 Todos los datos Ibid 1.
En la actualidad, los departamentos colombianos se encargan de la administración de once
tributos (sobre los consumos específicos de licores, cervezas y tabaco, el timbre sobre
vehículos, el registro de contratos y actos comerciales, la faena de ganado, una sobretasa al
consumo de cigarrillos y cuatro sobre juegos de azar). Sin embargo, los primeros cuatro
gravámenes concentran cerca del 85 por ciento de los ingresos tributarios departamentales.
Las características del régimen tributario departamental se repiten en el ámbito municipal.
En este sentido, se comprueba la existencia de un número excesivo de gravámenes a cargo
de los gobiernos locales, una fuerte concentración de la recaudación alrededor de un
número relativamente pequeño de éstos, y las escasas facultades en materia de
determinación de bases imponibles, alícuotas y destino de los fondos.
La concentración de los ingresos tributarios es aún mayor que en el caso de los
departamentos. En efecto, de acuerdo a los cálculos del DNP, aproximadamente un 80 por
ciento de la recaudación municipal en 1995 procedió de la recaudación del impuesto predial
y a la industria y comercio. Asimismo se observa una participación creciente del impuesto a
la industria y comercio sobre el total de los ingresos tributarios a medida que aumenta el
tamaño del municipio. Esta variable debe ser interpretada como una aproximación para
medir el desarrollo económico, lo cual explica el mayor dinamismo de los gravámenes
sobre la actividad.
Adicionalmente existe una sobretasa a la gasolina establecida mediante la Ley 105/93, la
cual recibe tratamiento de ingreso no tributario en el Colombia. Esta ley autoriza a los
municipios y a los distritos a establecer una sobretasa al precio del combustible automotor,
hasta un nivel máximo del 20 por ciento del mismo. La recaudación estará preasignada al
mantenimiento y construcción de vías públicas y a la construcción de proyectos de
transporte masivo. A raíz de la facultad territorial en la determinación de la sobretasa y en
el nivel de la misma, surge la necesidad de coordinación entre los municipios y distritos. En
primer lugar, las localidades vecinas deberán tener sobretasas similares a efectos de impedir
la elusión del gravamen en el caso de diferenciales importantes de las alícuotas. Por su
parte, si bien se facilitaría la administración de la sobretasa al definir al sujeto pasivo en las
refinerías de petróleo o en las distribuidoras de combustibles, la falta de uniformidad exige
imponerla a nivel minorista para evitar prácticas de arbitraje entre los proveedores de
combustibles.
En 1990 se racionalizó la tributación sobre la propiedad inmueble, estableciéndose el
impuesto predial unificado a partir de la agrupación de una serie de tributos que gravaban
una base similar. La base imponible es el valor catastral, determinado en la mayor parte del
territorio nacional por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Recientemente, algunos
municipios grandes están empleando un sistema de autoavalúo de la propiedad con
resultados alentadores desde el punto de vista de la recaudación. Cabe señalar que el
principal incentivo que tienen los contribuyentes para declarar valores de la propiedad
superiores a los catastrales, está relacionado con el empleo de la propiedad como garantía
de operaciones financieras.
Las características generales de este gravamen son las adecuadas, siguiendo los principios
de beneficio y equidad. El nivel local retiene la facultad de determinar las alícuotas en
ciertos intervalos; las alícuotas tienen una escala progresiva definida principalmente en
función del valor y uso de la propiedad correspondiente. Sin embargo, la recaudación por
esta fuente es relativamente baja (0.38 por ciento del PIB en 1995), por lo que existe un
margen para incrementar la carga originada por este gravamen.
El impuesto a la industria y el comercio es otro ingreso tributario significativo en los
municipios colombianos. La base imponible son los ingresos brutos, generalmente los
correspondientes al año anterior. Esta definición genera algunos efectos negativos: (i) la
tributación en cascada; (ii) la integración vertical de la actividad económica para eludir la
tributación en cascada y (iii) la pérdida de recaudación a raíz del proceso inflacionario,
como resultado de la falta de indexación de la base imponible. Además, las alícuotas se
determinan centralmente, asumiendo valores diferentes según el sector económico sujeto a
gravamen.
Problemas de los Impuestos en Colombia:
Entre los múltiples problemas que afectan la administració fiscal estan el excesivo número
de impuestos: tanto a nivel departamental como municipal, existen demasiados impuestos
que dificultan la administración tributaria6. La proliferación de tributos ha demostrado ser
ineficiente, medido por la importancia que tiene unos pocos impuestos sobre el total de la
recaudación. Por ello, la racionalización del sistema vigente implica que los departamentos
y municipios tuvieran a su cargo la administración de un número no superior a los 4 o 5
gravámenes cada uno. Esto requeriría eliminar y consolidar alrededor de 15 impuestos
vigentes en la actualidad. Se podría eliminar los tributos que gravan la extracción de arena,
cascajo y piedra, el de pesas y medidas y las ventas por sistemas de clubes y espectáculos
públicos. Además, existen impuestos que gravan hechos económicos similares (faena de
ganado, vehículos y tránsito, juegos de azar) pero que se encuentran administrados tanto
por los departamentos como por los municipios.
Existe escasa autonomía ya que en contadas ocasiones las entidades territoriales definen la
base imponible y las alícuotas. Además, el destino de muchos impuestos se encuentra
predeterminado. Mientras se mantenga esta situación, resulta difícil hablar de un proceso de
descentralización, puesto que las facultades de recaudación y gasto vienen prácticamente
determinadas desde el gobierno central.
Además de este problema, parece notable la debilidad de las administraciones tributarias
donde no existe un diagnóstico comprensivo del estado actual de la administración
tributaria subnacional, la que debería reflejar la diversidad observada en las entidades
territoriales durante sus etapas de desarrollo. Se revela una debilidad no sólo en el
desempeño de las funciones tradicionales de la administración tributaria sino también en la
organización interna de la misma. De acuerdo con diferentes informas leídos, la mayoría de
6 Existen múltiple gravámenes, los cuales se clasifican como "molestos", estos impuestos deberían eliminarse,
o modificarse, ya que representan muy poco de los ingresos de los niveles de gobierno intermedios.
las administraciones analizadas estaban organizadas por impuestos y no por funciones, se
caracterizaban por una escasa capacidad para planificar actividades y un alto grado de
fragmentación administrativa, con una superposición de funciones entre la jefatura de
rentas y la tesorería de las respectivas entidades territoriales. Además, se verificó un
sobredimensionamiento administrativo y burocrático, con un reducido grado de capital
humano en las plantillas de funcionarios.
En muchos casos, la informatización de los procesos básicos que componen una
administración tributaria (registro de contribuyentes, recepción de pagos, procesamiento de
datos, etc.), ha sido delegada por completo a empresas privadas, debido a la debilidad
institucional de las entidades territoriales. A pesar de que el uso de la banca comercial en el
proceso de declaración y pago es una práctica extendida en las administraciones tributarias
de la región, esto no las exime de los controles posteriores de consistencia de la
información suministrada por el sistema financiero asociados con la omisión de
declaración, pagos y/o falsedad de ambos. Por último, el análisis de las funciones de las
administraciones tributarias subnacionales permitió comprobar que éstas se limitan a
percibir y controlar los pagos voluntarios de los contribuyentes, no existiendo programas
sistemáticos de fiscalización ni acciones de cobranza.
Es necesario pensar seriamente, en la cantidad y calidad de los impuestos que pagamos
todos los colombianos, en este sentido, si no hay coherencia entre los instrumentos y los
objetivos a utilizar, es probable que la administración de los tributos en nuestro país en
lugar de beneficiar el desarrollo, pueda ser un obstáculo muy grande para el progreso de
nuestra nación.
BIBLIOGRAFÍA
"DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA: NUEVOS DESAFÍOS, documento fue
preparado por un equipo conformado por Martin, Rafaél Hernández, y Carlos Oliva.
Banco Interamericano de desarrollo en www.biad. com.
Banco Mundial 1988 “Informe sobre el desarrollo mundial” Washington D.C Cáp 4
Banco Interamericano de Desarrollo (1996) Informe de progreso económico y social.
1996. Washington DC: BID
LORA EDUARDO (1997) Una decada de reformas estructurales en America Latina
Que se ha reformado y como medirlo”, Banco Interamericano de Desarrollo.
CARCIOFI, Ricardo; Barris Guillermo; (1994) “Reformas Tributarias en América
Latina”. Cepal, Santiago de Chile.
AMERICA LATINA: “Los Saldos de la reestructuración neoliberal”, BERENICE RAMIREZ
LOPEZ. Investigadora del Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad Nacional
Autónoma de México. Articulo publicado en internet en
www.redem.buap.mx/t1.Berenice.html
SALAMA, Pierre “Algunas lecciones de historia reciente de América Latina
Rev. Comercio exterior. Junio 1995.
OCAMPO Jose Antonio: Distribución del Ingreso y Gasto Social en America Latina
Primera conferencia de las Américas, Washington, Marzo 6 de 1998.
www.eclac.cl.

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GestioPolis. (2001, febrero 7). Tendencias de tributación en Colombia en un esquema de descentralización. Recuperado de https://www.gestiopolis.com/tendencias-tributacion-colombia-esquema-descentralizacion/
, GestioPolis. "Tendencias de tributación en Colombia en un esquema de descentralización". GestioPolis. 7 febrero 2001. Web. <https://www.gestiopolis.com/tendencias-tributacion-colombia-esquema-descentralizacion/>.
, GestioPolis. "Tendencias de tributación en Colombia en un esquema de descentralización". GestioPolis. febrero 7, 2001. Consultado el 20 de Mayo de 2018. https://www.gestiopolis.com/tendencias-tributacion-colombia-esquema-descentralizacion/.
, GestioPolis. Tendencias de tributación en Colombia en un esquema de descentralización [en línea]. <https://www.gestiopolis.com/tendencias-tributacion-colombia-esquema-descentralizacion/> [Citado el 20 de Mayo de 2018].
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