Procedimiento para el análisis del lugar y papel que desempeña la política económica, en el diseño del resto de las políticas públicas en el proceso de administración pública socialista

Autor: Dra. Evelyn González Paris

Economía pública

11-03-2010

La aplicación de políticas neoliberales en muchos gobiernos ha conllevado a que la tendencia de las administraciones se oriente al mercado, considerando al ciudadano solo como un cliente, eludiéndose su proyección como ser social. En ese sentido el estudio de la política pública en el desarrollo del proceso de administración pública en el mundo contemporáneo se hace cada vez más necesario y complejo. Esas características sitúan al Estado ante una compleja tarea: por un lado, lograr el equilibrio adecuado entre los recursos escasos y las siempre crecientes necesidades humanas, y por otro, conseguir que las administraciones sean más eficientes, en el diseño e implementación de políticas que impacten de forma positiva en la calidad de vida de los ciudadanos.

Esa situación se manifiesta de forma diferente, en dependencia del sistema sociopolítico en el que evoluciona. La política pública en la construcción del socialismo, representa un eslabón importante en el cumplimiento de los objetivos de esta sociedad, la cual tiene como centro al hombre y su desarrollo integral. En ese sentido el objetivo del presente trabajo es ofrecer un procedimiento para el análisis del lugar y papel que desempeña la política económica en el diseño del resto de las políticas públicas.

Desarrollo

En las condiciones de la construcción del socialismo, la política económica considerada como una política pública de tipo global, diseñada por el gobierno dentro del proceso de administración pública desempeña un importante papel, el cual se expresa en el desarrollo socioeconómico del país. Esta política lleva implícito fuertes elementos subjetivos en la interpretación y aplicación de las leyes económicas en la construcción del socialismo.

Desde el punto de vista teórico, sobre la política económica existen disímiles trabajos (V. I Lenin, 1916, 1923), (Watson, D.1965), (Rodríguez; J. L.1990, 1996), (Cuadrado; J. 1995:135).Sin embargo, el cómo estudiar la política económica como un tipo de política pública en la construcción del socialismo, es un aspecto que hasta donde conoce la autora, no ha sido abordado en los estudios de administración pública realizados por diferentes autores tales como: (Garciní; H. 1953), (García, J. 1998), (Pons, H. 2000), (Tabares, L.; Iglesias, A.2001) (Castro M. 2003), (Columbié; M 2004), (Iglesias; A.2004, 2006).

En sentido general, esos autores abordan aspectos referidos al proceso de gobernabilidad en Cuba, a la formación de los cuadros en administración pública en Cuba, la teoría y práctica de las políticas públicas, el diseño, análisis y evaluación de las políticas públicas. En sus trabajos no existe un estudio teórico sistematizado de la política económica como política pública, así como de su lugar y papel en el diseño del resto de las políticas públicas en la construcción del socialismo.

En Cuba, a pesar de la importancia que posee el diseño e implementación de políticas públicas para el logro de un servicio público eficiente, el cual se exprese en un aumento de la calidad de vida de los ciudadanos a distintos niveles, no ha sido una temática abordada con profundidad, desde el punto de vista teórico. Se pudiera destacar que el término de política pública aún no está incorporado, ni en la academia, ni en los quehaceres del gobierno, así como en los documentos normativos del país. En ocasiones se emplea, pero su utilización e interpretación es de forma diferente, ejemplo: como orientaciones, regulaciones o proyecciones del gobierno. Por su parte, en la práctica política no es objeto de análisis la relación entre política económica y políticas públicas con la utilización de todos los elementos necesarios para esclarecer y perfeccionar dicha relación.

Estudiar esos elementos, con un enfoque marxista-leninista, es de suma importancia en la creación de los fundamentos teóricos y prácticos sobre la construcción del socialismo en Cuba. Teniendo presente que esta sociedad se debe fundamentar sobre la base de garantizar un servicio público que permita un elevado nivel de equidad y justicia social en los ciudadanos.

Desde el punto de vista teórico es necesario tener presente que en la construcción del socialismo el gobierno puede ejercer mediante la política económica, su influencia directa en la regulación y desarrollo de la economía del país, de forma planificada desde un centro único. Lo cual obedece a la existencia de la propiedad social socialista sobre los medios fundamentales de producción. En este escenario el gobierno impone el derecho de propiedad de forma real y objetiva representando los intereses de la mayoría de los miembros de la sociedad, a diferencia del capitalismo, bajo el cual, el gobierno goza de una autonomía relativa, que puede ser entendida como su capacidad para actuar o adoptar un conjunto de decisiones que respondan a una parte minoritaria de la sociedad, siempre y cuando no entre en contradicción con los intereses individuales de los propietarios privados.

El grado de realización de la propiedad social socialista es aun inmaduro en la etapa de construcción del socialismo, lo cual se sustenta en el bajo nivel de desarrollo de las fuerzas productivas, lo que se refleja en una baja productividad del trabajo, escasez de los recursos e ineficiencia en su uso. Lo anterior se expresa en que los procesos productivos no han logrado niveles de eficiencia que garanticen la solución de los problemas de la sociedad, y su reflejo en la elevación de los niveles de vida de los ciudadanos. Es importante destacar que el nivel de socialización de la propiedad es aun formal, lo cual no contribuye a la formación de la conciencia de propietario en los trabajadores.

En esas condiciones se hace inevitable la presencia del carácter heterogéneo de las relaciones de propiedad y la existencia de los diferentes tipos socioeconómicos en la economía en esa etapa, como algo inherente a la construcción del socialismo. Por ello se hace complejo el diseño y aplicación de la política económica, la cual tiene que ajustar el conjunto de políticas públicas con una adecuada interacción entre ellas, que posibilite una eficaz y racional utilización de los recursos económicos, financieros y humanos, que conduzcan a lograr un impacto en la sociedad expresando un aumento de los niveles de vida del hombre.

La política económica durante este proceso por un lado, debe privilegiar la forma de propiedad social y desplazar las que menos contribuyen con el desarrollo de un proceso de administración pública socialista. Por otro lado debe garantizar una adecuada articulación con el resto de las políticas públicas, conduciendo al cumplimiento de los objetivos propuestos por la política económica para un período de tiempo determinado.

En ese aspecto la autora coincide con Pérez (2006) al plantear que en la convivencia de las diferentes formas de propiedad, todas las formas de propiedad tributan al objetivo de largo plazo y al fortalecimiento de las formas económicas más idóneas que garanticen la eficiencia en su sentido más amplio en la creación de la riqueza. La propiedad que representa los intereses de la mayoría que protagoniza la transformación debe solucionar constantemente la gestión y la realización de la forma mercantil del producto del trabajo. Debe conducir las contradicciones de intereses económicos referidos a la inversión y recuperación de gastos de trabajo expresados en las diferentes formas de propiedad y garantizar que los mínimos particulares de gastos funcionen subordinados a los mínimos sociales. (Pérez; O.; Lage, C.; Giulio A. 2006:16).

Por otra parte, es necesario tener presente que en este proceso el objetivo de la política pública socialista no está circunscrito solamente a las transformaciones de la esfera económica, sino también a la vida social, política, ideológica, moral y cultural del hombre. Estableciéndose una estrecha vinculación entre política y economía.

De ahí se desprende que la política económica no puede ser una cuestión para expertos técnicos, funcionarios sino que en ella se implican otros actores de la sociedad. Esa relación funcional y cuantitativa entre política y economía se expresa en:

• Lo cuantitativo, al evidenciarse las limitaciones de recursos para el despliegue de los programa sociales tales como se conciben y la imposibilidad de mantener el sector público como único proveedor de bienes y servicios. Teniendo como constante, la utilización eficiente y eficaz de los recursos.

• En lo funcional, las acciones de política social deben ser tales que, además de brindar beneficios, involucren como entes activos a la mayoría de los distintos actores sociales, con sus particularidades y potencialidades, en un círculo vicioso que refuerce los efectos positivos de las reformas económicas, que se van desarrollando por parte del Estado. En ese sentido el resto de las políticas públicas en sentido general también tienen un efecto activo sobre el desarrollo económico (Ferriol, A.; Therbon G.; Castiñeras, R., 2004:43).Una aproximación de algunos de los principales efectos esperados se brinda a continuación:

• Aumento del crecimiento económico como resultado de una elevación en el nivel de la educación y la salud, al contribuir ambas al mejoramiento de las capacidades humanas y posibilitar la existencia de un factor de producción superior.

• Conformación de estructuras de demandas efectivas, que conducen a estructuras productivas más favorables, producto de la redistribución de los ingresos.

• Aumento de la penetración de los mercados internacionales a partir del desarrollo en algunos sectores sociales como salud, educación y ciencia.

• Mejoras en las proporciones macroeconómicas derivadas de diseños adecuados de la política social.

Por su parte, en el diseño de la política económica se manifiesta una subordinación de lo económico a lo social, donde existe una relación real, objetiva y dialéctica entre la política social y la política económica. En esa relación la económica, como política pública, global desempeña un papel decisivo en el cumplimiento de los objetivos del socialismo, que tiene que ver con el quehacer cotidiano de las personas y el cumplimiento de sus deberes y derechos sociales.

De esa forma en la sociedad socialista se deben elevar a planos superiores el bienestar social, teniendo presente el sistema de intereses que existe en el cual el social debe imponerse sobre los colectivos e individuales, haciendo que en el actuar del gobierno se reflejen de forma general la solución de los problemas de la sociedad y con un fuerte protagonismo de esta. Es importante destacar que desde el punto de vista teórico esto aún se refleja como un deber ser, teniendo presente que en la práctica de la construcción del socialismo es un aspecto que no se ha logrado realizar en su totalidad.

Atendiendo a lo anterior se destaca que el interés social desempeña un papel rector en el sistema de intereses económicos. Lo que no implica, sin embargo, que los intereses materiales personales y colectivos de los trabajadores sean menos importantes y puedan ser relegados en aras de una más plena consecución del interés social. Es conveniente resaltar que la sociedad socialista en formación no es un ente abstracto, sino el conjunto de relaciones que se forman entre sus miembros sobre la base de la propiedad común de los medios de producción. Por lo tanto, el interés social no debe tener una existencia independiente, pues no es más que el interés de los trabajadores como miembros de la sociedad, a diferencia de sus intereses como miembros de determinados colectivos laborales y como individuos. (Fernández; A.2002: 139).

El carácter no antagónico de los intereses económicos propios de la economía socialista, brinda la posibilidad de resolver las contradicciones que existen entre ellos mediante su conjugación armónica. Es aquí donde se pone de manifiesto el papel rector del interés social. El dominio de la propiedad social sobre los medios fundamentales de producción, condiciona la necesidad de que los intereses personales y colectivos de los trabajadores se supediten al interés social, pero esa supeditación no significa su no realización, significa que su realización debe efectuarse de modo que contribuya a la realización social. (Fernández; A.2002: 139) De esa manera existe un fuerte protagonismo social en el diseño de políticas públicas, lo que hace que se creen las condiciones para el perfeccionamiento de la administración pública socialista desde el subdesarrollo.

Todos los individuos tienen los mismos derechos y se hallan en situaciones de igualdad con respecto a la utilización de los medios de producción y a recibir el equivalente del resultado de su trabajo.

Lo anterior genera un tipo de interés económicamente nuevo al interior de toda la sociedad y un derecho igual, que como planteaba Carlos Marx (1875) sigue llevando implícita una limitación burguesa. El derecho de los productores es proporcional al trabajo que han rendido; la igualdad, aquí, consiste en que se mide por el mismo rasero: por el trabajo, (…) este derecho igual es un derecho desigual para trabajo desigual. No reconoce ninguna distinción de clase, porque aquí cada individuo no es más que un obrero como los demás; pero reconoce, tácitamente, como otros tantos privilegios naturales, las desiguales aptitudes de los individuos, y por consiguiente, la desigual capacidad de rendimiento. En el fondo es por tanto, como todo derecho, el derecho de la desigualdad. El derecho sólo puede consistir, por naturaleza, en la aplicación de una medida igual, para individuos desiguales (Marx; C. 1975: 15).

En lo particular en la organización interna de la sociedad se manifiestan las diferencias particulares de los hombres, lo cual es un aspecto a tener presente en el diseño de la política económica y por consiguiente del resto de las políticas públicas, debido a que en ese proceso siempre esta presente el factor subjetivo, la conciencia de los hombres.

Ese proceso guarda características específicas, atendiendo a las condiciones histórico concretas del país, de su Estado, así como las características del entorno internacional en los cuales se concreta la construcción del socialismo y por consiguiente la creación y desarrollo del proceso de administración pública socialista. Donde el diseño de la política económica como política global, tiene como objetivo principal, satisfacer las necesidades crecientes de los ciudadanos, aumentar su nivel de vida, educarlos de manera integral, garantizar su salud y seguridad.

Atendiendo a los aspectos abordados hasta aquí, se considera que en el proceso de administración pública socialista, la política económica va a constituir la columna vertebral del diseño de políticas públicas, lo cual responde a que la política económica se puede clasificar como una política global y rectora en su propia concepción, atendiendo a que en ese sistema el diseño de la política económica considera los objetivos e intereses, económicos, sociales y políticos de la sociedad en su conjunto y privilegia los que son requeridos por la parte mayoritaria de la misma. Según Rodríguez, J. L. en la política económica interviene el factor consciente, el factor humano, en la interpretación de las leyes económicas en función de alcanzar el objetivo propuesto. (Rodríguez, J. L 1999:122).

En sentido general de la política económica como política de tipo global, rectora en su propia concepción se van a derivar un conjunto de políticas públicas de tipo sectoriales, institucionales, y empresariales, las cuales en su implementación y cumplimiento de sus objetivos, contribuyen al cumplimiento de los objetivos de la política económica de país.

Características del proceso de administración pública socialista cubana

El proceso de administración pública que se llevaba a cabo en Cuba antes del 1959 estuvo caracterizado por actos de inmoralidad y corrupción, donde la solución de los problemas de los ciudadanos no era el objetivo fundamental de dicho proceso. La creación de un proceso de administración pública que tuviese como principal objetivo, la solución de los problemas del pueblo, en las condiciones de un país atrasado, saqueado durante medio siglo por los Estados Unidos, necesitaba dar un cambio total a esa realidad. Era necesario el desarrollo de un proceso de administración pública dinámico para lo cual era preciso crear un aparato ágil y operativo, que ejerciese el poder en representación del pueblo trabajador, que concentrara las facultades legislativas, ejecutivas y administrativas a la vez en un mismo órgano, y que pudiese tomar decisiones rápidas sin muchas dilaciones.

La realización de todos esos cambios necesitaba de una legitimidad, de ahí que desde el punto de vista legislativo se mantuvo en los primeros años, la Constitución de 1940 con incontables cambios, por los cambios y transformaciones que se producía en la sociedad cubana con la construcción del socialismo Tales modificaciones se hacían por el simple expediente de un acuerdo del Consejo de Ministros en virtud de una cláusula añadida a dicha Constitución.

El Consejo de Ministros , como máximo órgano de gobierno cubano en la década de los 70 se reestructura y crea su comité ejecutivo, que según el decreto Ley No 67/83 que establece en su artículo 17 que éste orienta, controla y coordina la labor de los organismos de la Administración Central del Estado y otras dependencias, subordinadas a el, de acuerdo con las directivas e instrucciones de dicho comité ejecutivo y del presidente del Consejo de Ministros y según la distribución que se establezca.

Como se había anotado en el epígrafe anterior, a partir del año 1976 en las provincias y municipios la Asamblea del Poder Popular es el órgano superior del poder del Estado en sus respectivos territorios En sus inicios se contaba según el artículo 114 de la Constitución de la República con un Comité Ejecutivo, el cual era el órgano colegiado, elegido por las asambleas provinciales y municipales del poder popular, para que cumpliese con las funciones que las leyes le atribuían y las tareas que las asambleas le encomendaban. En esos momentos los comités ejecutivos provinciales y municipales tenían doble carácter como órgano electivo que representaba a la Asamblea como institución representativa, que dirigía la administración local formando parte del tipo administrativo de instituciones estatales en aquellos momentos.

En la práctica la doble subordinación de las comisiones de trabajo a las asambleas y a sus comités ejecutivos, donde prevalece la influencia de esos últimos, conduce a que las asambleas se subordinen a sus comités ejecutivos y no a la inversa, como se había concebido. La existencia de esa estructura compleja y poco dinámica para la actividad de la administración local, limita la posibilidad que las asambleas provinciales y municipales ejerzan debidamente su función de dirección teniendo presente que sus demarcaciones respectivamente y dentro del marco de su competencia, y ajustándose a la ley, ejercen gobierno.

La acción de gobernar en Cuba se expresa como un proceso complejo, en ese sentido la autora coincide con García, J. (1998) quien plantea: “la acción de gobernar se debe expresar como un complejo proceso, parte de formas nuevas para el nuevo contenido de la política. La acción de gobernar implica dirigir, con una centralización históricamente adecuada, e incluye, indiscutiblemente la labor de administrar los recursos (…) el proceso de gobernar se puede caracterizar con el origen en el acto sistemático y permanente de oír las demandas y captar las necesidades de los electores y de toda la población que representa y atiende el delegado de circunscripción, participa como miembro de la Asamblea Municipal en la conciliación de los intereses que de ello se deriven, con los más generales del municipio, la provincia y la nación en su conjunto de lo cual se derivan las políticas de gobierno. Gobernar en Cuba comprende la acción de administrar los recursos del Estado y por medio de ellos administrar la sociedad, facultad que tiene que ser cada vez más masiva”. (García, J. 1998: 24-25).

En el año 1992 se crean los Consejos de Administración como órganos ejecutivos y de dirección de las Asambleas Provinciales del Poder Popular y Asambleas Municipales, lo que muestra la búsqueda de un perfeccionamiento en el ejercicio de la administración pública socialista y contribuir a la solución de las deficiencias antes descritas. Considerado ese último como la forma de organización del gobierno en el municipio , a través del cual se concreta el proceso de administración pública socialista en la base, estableciéndose como prioridad la solución de los problemas sociales con un alto nivel de equidad y justicia social en la distribución y utilización de los recursos materiales, financieros y humanos.(Ver Anexo 8 Características de los Consejo de Administración Provincial (CAP) y Municipales (CAM) y Anexo 9 Estructura del Estado y el Gobierno a nivel Provincial).

Los Consejos de Administración y los Comités Ejecutivos van a tener sus diferencias en cuanto a composición y funciones (Ver Tabla 3), es necesario destacar que con el surgimiento de estos desaparecen los comités ejecutivos en los municipios y provincia.

Tabla 1: Composición y Funciones de los Comité Ejecutivos y los Consejos de Administración del Poder Popular.

Órganos

Composición

Funciones

Comité Ejecutivo de las Asambleas Provinciales y Municipales del Poder Popular.

Es un órgano colegiado de las Asambleas provinciales y municipales del Poder Popular, sus miembros son profesionales y que a su vez tiene que ser miembros de la Asamblea del Poder Popular (municipal o provincial).

Cumple con las leyes que se le atribuyen y las tareas que las asambleas le encomienden, dirigen y controlan las entidades administrativas y económicas que les están subordinadas y adoptan las medidas que correspondan para la realización de su trabajo.

Consejo de Administración Provincial y Municipal del Poder Popular.

Es un órgano de carácter colegiado integrado por Presidente y Vicepresidente de las Asambleas y el Secretario de la Administración, jefes de las direcciones administrativas u otros dirigentes de entidades económicas, de producción y servicios de subordinación provincial y municipal según corresponda, todos los demás miembros hasta completar la cifra de 25 miembros son aprobados por las Asambleas Municipales o Provinciales, pero no necesariamente tiene que ser miembros de estas.

Fortalecen el papel de la asamblea y mejoran el trabajo de dirección de las entidades económicas de subordinación local y otras de carácter sociales como educación, salud, actividades culturales, deportivas, recreativas de la colectividad que comprende su jurisdicción. Diferenciando más claramente las funciones del gobierno respecto a las administraciones locales con sus comisiones de trabajo y consejos populares.

Fuente: Elaboración propia a partir de: Folleto de la Asamblea Nacional de Poder Popular “Temas para seminarios a diputados, delegados y cuadros del Poder Popular” Editorial Empresa provincial de Artes Gráficas Matanzas 1984 y Reglamento de la Administraciones Municipales y Provinciales del Poder Popular Acuerdo #4047 Comité ejecutivo de Consejo de Ministros Secretaria 4 de junio del 2001.

Como se puede apreciar en la tabla 1 una de las limitaciones que presentaban los comités ejecutivos en su funcionamiento, estuvo dada: en su composición al estar conformados con delegados de las Asambleas Municipales y Provinciales, lo que impedía la posibilidad de incorporar a otras personas con más conocimientos y vinculada a los procesos de administración Además resultaban inestables en su funcionamiento por los procesos de nominación y revocación de los delegados del poder popular cada dos años y medio como fruto de los comicios. Estos tenían facultades en los dos sentidos, como gobierno y como administración en un sentido más estrecho, por ser representativo y portador del mandato de la asamblea entre sus períodos de sesiones, además de encargado de dirigir las entidades económicas de subordinación local. (García, J. 1998:32-33).

Con el establecimiento de los Consejos de Administraciones desaparecen los Comités Ejecutivos como se había planteado con anterioridad y muchas de esas debilidades se van solucionando. Como se destaca en la tabla 1 desde el punto de vista de composición y estructura las diferencias son marcadas. El trabajo de las Asambleas Municipales y Provinciales del Poder Popular se van a ver fortalecidas, teniendo en cuenta que en su composición están los dirigentes de las entidades productivas y de los servicios, lo cual permite conocer y llevar a la agenda de las reuniones de los Consejos de Administración los problemas que existen en estas entidades, con un grado mayor de información y de objetividad, además de evaluar las posibles alternativas de políticas públicas para sus soluciones.

Lo anterior contribuye a promover el desarrollo económico y social del territorio, para lo cual coordinan y controlan la ejecución de las políticas públicas, programas, planes aprobados y orientados a concretar en el territorio el cumplimiento de los objetivos de la política económica como política global en el desarrollo del proceso de administración pública socialista en Cuba.

Los Consejos de Administración, ejercen la administración en los territorios.

A pesar de lo que esta instituido por decreto sobre estos, aun existen muchos aspectos que han quedado en el deber ser. Los Consejos de Administración, todavía presentan limitaciones, en la práctica no han dado la respuesta que de ellos se espera, fortalecer el papel de las asambleas locales, estas se pueden resumir en: (Alarcón; R. 2006: s/p).

• Falta de control y fiscalización de los Consejos de Administración sobre las respuestas que ofrecen los organismos a los problemas de la comunidad.
• Demora, negligencia y apatía en la forma de actuar.

• La débil atención y no solución de los problemas planteados reiteradamente por la población en las reuniones de rendición de cuenta, lo que conlleva a la perdida de confianza en el Poder Popular.

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Dra. Evelyn González Paris - evelyn.gonzalezarrobaumcc.cu

Metodóloga Vice Rectoría Universalización.

Universidad de Matanzas "Camilo Cienfuegos".

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