Estrategia de consolidación del Sistema Nacional Ambiental SINA

RESUMEN

Este proyecto pretende definir y describir el Contexto de Coordinación de la Gestión Ambiental Departamental y proponer lineamientos de estrategia para la consolidación del SINA regional en el departamento de Risaralda.

El Contexto de Coordinación es el entorno en que se desenvuelve la gestión ambiental en Risaralda de conformidad con los lineamientos normativos de desarrollo, los procesos en ejecución, la aplicación de instrumentos, recursos y voluntades de los agentes del desarrollo en nuestro departamento.

Para tal efecto se abordaran cuatro núcleos esenciales que buscan definir este contexto:

Una marco conceptual que permita abordar la gestión ambiental, su enfoque sistémico entorno al desarrollo sostenible y los elementos básicos del Sistema Nacional Ambiental para su apropiación y consolidación en el departamento de Risaralda

Los problemas y agentes de la gestión ambiental en Risaralda: Para ello se analizara desde diferentes enfoques las variables que intervienen en la materialización del problema. Así mismo se caracterizaran los actores que intervienen en la gestión ambiental y las relaciones de fuerza que los mueven.

El estado del arte de la aplicación de los instrumentos de gestión ambiental en el departamento: Para su elaboración se partirá de un breve análisis situacional de los diferentes procesos de gestión ambiental como insumo para analizar los diferentes instrumentos dispuestos para el desempeño ambiental y su aplicación en Risaralda

Sinergia de la aplicación de la Política Ambiental en Risaralda: En donde se buscara registrar el grado de aplicación, integración y coordinación de los diferentes instrumentos de planificación (Plan de Gestión Ambiental Regional, Plan de Acción Trienal, Plan Operativo Anual de Inversiones, Plan de Desarrollo Departamental y Planes de Desarrollo Municipal) a través de las Agendas Ambientales Municipales y procesos de desarrollo regional. Además se busca generar lineamientos para la consolidación del SINA regional y acciones para la operación de su sinergia.

Con estos tres núcleos se espera compilar la experiencia de la Mesa Departamental de Desarrollo Sostenible y sus similares en cada municipio hacia la consolidación y mejoramiento de procesos y acciones similares en el futuro.

1. INTRODUCCION

El problema abordado por este proyecto de grado se puede considerar desde su planteamiento y formulación

1.1. Planteamiento del Problema

Existe una deficiente gestión interinstitucional para el manejo de los asuntos ambientales en el departamento de Risaralda. Esta situación problemática se evidencia en multiplicidad de documentos e instrumentos formulados para desarrollar la gestión ambiental en la jurisdicción del departamento sin que hasta el momento se haya aplicado una evaluación ambiental o desarrollado actividades para determinar el desempeño e impacto de estos instrumentos o en el peor de los casos no han sido ejecutados en la actualidad.

Esta multiplicidad de instrumentos ha conllevado a la generación de múltiples funciones y propósitos misionales que se han desarrollado de manera aislada ocasionando en muchos casos a que se desarrollen las mismas actividades sin un contexto de coordinación que no ha permitido la optimización del talento humano, los recursos y la información.

Esta definición del problema desde el nivel departamental apoya y/o soporta dos elementos problemáticos del Sistema Nacional Ambiental identificados con anterioridad:

Primero, el reportaje al Sistema Nacional Ambiental identifico los siguientes factores como debilidades del sistema: 1) carencia de un sistema de información, así como de indicadores para evaluar la gestión ambiental. 2) debilidad en los procesos de planificación, ejecución y monitoreo de la política ambiental. 3) debilidad en los sistemas de coordinación y comunicación. 4) disminución del presupuesto de inversión ambiental y desequilibrio en la asignación de recursos para los actores del sistema

Segundo, en el año de 1999 la Contraloría General definió la problemática general del Sistema Nacional Ambiental de la siguiente manera: 1) indefinición del ámbito de actuación del SINA. 2) carencia de una política ambiental de largo plazo. 3) especialización imprecisa del ejecutivo. 4) escasa coordinación interinstitucional. 4) asincronía de los procesos de planificación. 5) débil participación ciudadana. 6) desproporcionada e ineficaz normatividad ambiental.

1.2. Formulación

¿Cuál es la manera de coordinar los esfuerzos, voluntades y recursos de los agentes del desarrollo departamental que tienen competencias directas sobre la gestión ambiental en la jurisdicción del departamento de Risaralda?

2. JUSTIFICACION

La gestión ambiental departamental se encuentra orientada por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, CARDER, seguida por el la Gobernación del Departamento, los Municipios y otros actores que adelantan esfuerzos, movilizan recursos y voluntades – desde su perspectiva- en torno a la generación y el mantenimiento de unas condiciones de sostenibilidad en el territorio y ámbito de su actuación y jurisdicción. En este sentido la experiencia muestra que cada actor pretende percibir y afrontar la gestión ambiental de manera particular sin reconocer que para ello se requiere ver la gestión ambiental como un todo que es mas que la suma de sus partes. En contraste a esta afirmación se evidencia un gran despliegue de esfuerzos plasmados en diferentes documentos e instrumentos sin que hasta el momento se evidencien síntomas de articulación y coordinación.

La consolidación del SINA regional demanda de avances en el diseño y puesta en marcha de un Sistema Departamental Ambiental que oriente y direccione una Sinergia Inteligente de Gestión Ambiental en torno a una lectura y apropiación –por parte de todos los actores- del Plan de Gestión Ambiental Regional PGAR Risaralda 2002 – 2012, en virtud de que este es, por el respaldo jurídico, normativo y legitimo, el documento rector que guía al departamento de Risaralda hacia el desarrollo sostenible

La construcción de un Contexto de Coordinación de la Gestión Ambiental Departamental permitirá a los actores de la sinergia (léase Autoridad ambiental – departamento – municipios – ministerio público – corporaciones públicas – C.D.D.S. – academia – sociedad civil) reconocer y contextualizar su papel e instrumentos de gestión ambiental en particular los de planificación en torno al Plan de Gestión Ambiental Regional PGAR Risaralda 2002 – 2012, que les permita hacer y ejecutar una gestión ambiental sistémica e inteligente, donde todos desde su perfil y capacidad aporten a la sostenibilidad, productividad y rentabilidad de Risaralda.

Es así, de esta manera en que se debe dinamizar el Plan de Gestión Ambiental Regional PGAR Risaralda 2002 – 2012, consolidando el SINA regional en lo que seria el desarrollo de Agendas de Trabajo Conjunto entre los actores de sinergia de la Gestiona Ambiental Departamental en la operacionalización del sistema APO PGAR.

Resulta importante realizar este proyecto puesto que con el se busca ofrecer una visión sintética de lo que ha sido el proceso de la planificación ambiental regional en el Departamento de Risaralda.

Además con la definición del Contexto de Coordinación de la Gestión Ambiental Departamental se espera aportar herramientas que faciliten el entendimiento y la acción de la gestión ambiental, en un proceso permanente de mejoramiento y hacia la sofisticación de esta.

Motiva la construcción de este trabajo, la realización de un aporte desde las ciencias ambientales al marco institucional dispuesto para la ejecución de la gestión ambiental y su política publica sectorial.

3. OBJETIVOS

3.1. General

Proponer el contexto de coordinación de la gestión ambiental departamental que permita la estructuración de la estrategia de consolidación del SINA regional y la definición de los lineamientos de operacionalización de la sinergia de la gestión ambiental departamental.

3.2. Específicos

  • Compilar información sobre los marcos conceptuales que definen la gestión ambiental sistémica y el Sistema Nacional Ambiental en Colombia.
  • Identificar los problemas y caracterizar los actores que intervienen en la gestión ambiental departamental.
  • Identificar el estado del arte de los instrumentos dispuestos para la gestión ambiental y su aplicación en el departamento.
  • Evaluar la aplicación de la política publica ambiental en el departamento de Risaralda y proponer lineamientos para su consolidación y mejoramiento.

4. MARCO DE REFERENCIA

La Gestión Ambiental se concibe como la acción conjunta entre el estado y la sociedad para orientar los objetivos de la política hacia el fomento y la consolidación de los procesos de desarrollo sostenible y convivencia pacifica entre los colombianos . De igual manera se dice que la planificación, como proceso político de concertación de intereses colectivos, es uno de los principales instrumentos que orientan el proceso de la gestión ambiental, al relacionar el presente con el futuro y el conocimiento con la acción, con el fin de diseñar el cálculo que precede y predice la acción . En este orden de ideas la Planificación Ambiental es un instrumento mediante el cual la autoridad ambiental (Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible) y otras de diferente naturaleza pueden fortalecer el SINA, apoyar procesos de descentralización y participación, dinamizar la gestión ambiental y facilitar la generación y aplicación de instrumentos y mecanismos de evaluación, seguimiento y control preventivo del desempeño ambiental.

Para identificar el contexto de coordinación de la gestión ambiental departamental es necesario reconocer algunos procesos, conceptos en instancias que hacen parte trascendental en su consolidación

Primero se deben mencionar algunos alcances y productos de los principales procesos de planificación ambiental regional y su incidencia en los procesos de planificación departamental y local.

Para tal efecto es importante reconocer el Proyecto “Ecorregión Territorio de Oportunidades” que desencadeno en la formulación de la Agenda para el Desarrollo Sostenible de la Ecorregión con la participación de el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Agencia de Cooperación Técnica Alemana GTZ, las Autoridades Ambientales de Risaralda, Caldas, Quindío, Tolima y Valle del Cauca, las Red de Universidades Publicas del Eje Cafetero ALMA MATER, EL Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, las Administraciones Departamentales de los cinco Departamentos, la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parque Nacionales Naturales UAESPNN, la Asociación Nacional de Industriales ANDI, gremios de la producción, empresas prestadoras de servicios públicos, organismos de control, organismos de seguridad, organizaciones no gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil, comunidades étnicas, entre otros. En donde se realizo una apuesta común hacia el desarrollo sostenible de la Ecorregión, en donde se promueve el desarrollo de varias líneas de acción, como lo son, la gestión integral del agua, la protección, conservación y restauración de la biodiversidad, la producción mas limpia, la infraestructura regional, la planificación y ordenamiento ambiental del territorio, la gestión del hábitat y el desarrollo humano sostenible, los sistemas de producción sostenibles, la conectividad y la gobernabilidad y convivencia pacifica.

Esta Agenda para el Desarrollo Sostenible de la Ecorregión y el Plan de Gestión Ambiental Regional para Risaralda 2002 – 2012 se constituyen en los insumos básicos de la planificación ambiental del departamento en la medida que facilitaron el desarrollo de los siguientes espacios e instrumentos:

  • Mesa Departamental de Desarrollo Sostenible, en donde se elaboraron los bloques de construcción de los programas ambientales del Plan de Acción Trianual 2004 – 2006 de la CARDER y la Gobernación del Departamento de Risaralda.
  • La formulación de los componentes ambientales de los Planes de Desarrollo Municipal, en donde se utilizaron los bloques de construcción planteados en la Mesa Departamental de Desarrollo Sostenible.
  • La Formulación del Plan de Acción Trianual 2004 – 2006 de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER
  • La Formulación del Plan del Componente Ambiental del Plan de Desarrollo Departamental 2004 – 2007 “Revolución Publica con Resultados”
  • La Instalación de las Mesas Ambientales Municipales en donde se articularon los proyectos de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER, la Gobernación del Departamento y los Planes de Desarrollo de cada municipio.

Esta experiencia se constituye en un acercamiento valioso para la coordinación de esfuerzos y recursos durante el ejercicio de la gestión ambiental en el departamento.

En este orden de ideas y como segunda instancia es menester reconocer el Sistema Nacional Ambiental como un conjunto de acciones y no como un conjunto de entidades:

La Ley 99 de 1993 constituye la principal referencia normativa para la gestión ambiental y define la organización de la institucionalidad ambiental en torno a un Sistema Nacional integrado por actores sociales, institucionales y privados, cuyas autoridades ambientales regionales gozan de autonomía administrativa y financiera, y cuya orientación es establecida por el Ministerio del Medio Ambiente a través de la Política Nacional Ambiental.

Una característica que distingue al Sistema Nacional Ambiental –SINA- de otros sistemas existentes en la gestión estatal colombiana es la de ser un sistema abierto, conformado por una gran diversidad de actores sociales, institucionales y privados distribuidos por todo el territorio nacional. Un vistazo a la composición del SINA puede contribuir a la comprensión de los elementos que orientan la gestión ambiental y el ordenamiento ambiental territorial en el país. Para facilitar su comprensión se han organizado en dos grupos: las autoridades ambientales, y el conjunto de actores institucionales, sociales y productivos que tienen derechos y deberes en la gestión ambiental.

Desde el enfoque sistémico, lo más apropiado es definir el Sistema Nacional Ambiental como el conjunto organizado de acciones de gestión ambiental que se realizan en todo el territorio nacional. Esto implica entenderlo más como un “sistema de acciones” que solamente como un “sistema de entidades”. Así, simplemente se puede considerar como integrantes del SINA a todos aquellos actores estatales o sociales que realicen alguna actividad significativa que contribuya al manejo ambiental del país .

Según se ha planteado y en concordancia con la Ley 99 de 1993 que le dio su organización actual, el Sistema Nacional Ambiental es el sistema de acciones que realizan actores organizados del Estado y la sociedad civil en Colombia para el manejo ambiental del país. Por lo tanto, por definición hacen parte integrante de este sistema todas aquellas instituciones y organizaciones que efectivamente desarrollan actividades orientadas al cumplimiento de esta función esencial que determina dicha ley. La participación en el SINA depende sólo de esta condición, por lo que no tiene lugar por nombramiento, designación o elección de ningún tipo tampoco es una asociación ni una red o algún otro tipo de mecanismo de cooperación entre instituciones y/u organizaciones, es el accionar mismo de las instituciones y los grupos en pro del medio ambiente.

Estas concepciones aportan ideas y colaboran para observar con detenimiento “el deber ser”del SINA en nuestro departamento y la sinergia que lo debe promover a la luz de los procesos mencionados con anterioridad.

Finalmente y como tercer punto, se debe apropiar conceptualmente la gestión ambiental sistémica como elemento indispensable para el desarrollo de esa acción conjunta para orientar los objetivos de la política hacia el fomento y la consolidación de los procesos de desarrollo sostenible, que llamamos Gestión Ambiental.

La gestión ambiental sistémica es una propuesta conceptual para el fortalecimiento y desarrollo de la gestión ambiental desde nivel estatal e irradiada a hacia la sociedad. Esta propuesta se fundamenta en la aplicación del enfoque sistémico en la planificación, ejecución y control de la política ambiental nacional a nivel público, empresarial y ciudadano en cada ámbito jurisdiccional.

Su desarrollo implica la generación de un nuevo marco que oriente el diseño de las estructuras funcionales de la gestión ambiental, las que a su vez serán la base para el desarrollo de sus estructuras organizacionales y procedimentales que permitan la implementación de Sistemas de Gestión Ambiental (públicos, empresariales y ciudadanos) en cada ámbito jurisdiccional, y con los cuales se garantice la retroalimentación y mejoramiento continuo de la gestión, y por ende la máxima armonización posible entre lo planificado y lo ejecutado.

Los alcances de la propuesta de un desarrollo sistémico de la gestión ambiental, tiene los siguientes objetivos específicos:

  • Describir la identidad e interrelación sistémica existente entre las organizaciones sociales, las empresas y, el medio ambiente, de tal manera que nos permita disponer de una visión global y un acercamiento objetivo hacia la gestión ambiental bajo enfoque sistémico.
  • Generar un nuevo marco conceptual que a partir de un enfoque sistémico, oriente el diseño de las estructuras funcionales para la gestión ambiental pública, las que a su vez serán la base para el desarrollo de sus estructuras organizacionales y procedimentales que permitan la implementación de Sistemas de Gestión Ambiental públicos en cada ámbito jurisdiccional, y con los cuales se garantice la retroalimentación y mejoramiento continuo de la gestión, y por ende la máxima armonización posible entre lo planificado y lo ejecutado.
  • Diseñar y proponer las estructuras funcionales para la materialización y desarrollo sistémico de la Gestión Ambiental Pública a nivel estatal, así como las estructuras organizacionales mínimas requeridas

5. METODOLOGIA

El presente proyecto posee elementos de los tipos de investigación cuantitativa y cualitativa, entre las cuales se encuentran la investigación evaluativa, la investigación de casos y la investigación acción participación.

Las características aportadas por cada tipo de investigación son:

En primer lugar que la investigación evaluativa presenta un análisis de los efectos de una intervención dirigida a la solución de una situación problemática y las interrelaciones entre sus elementos.

La investigación de casos es considerada porque permitió aclarar conceptos, variables y la manera de medirlas que son fundamentales en la determinación de la dinámica de la acción y el pensamiento de la sinergia para comprender su comportamiento y su desarrollo.

Y finalmente la de acción participación por cuanto condujo a la sistematización de un conocimiento generado en un proceso investigativo donde se involucró tanto el investigador como la comunidad objeto de estudio.

El logro del objetivo general supone el cumplimiento de los objetivos específicos, en donde la apropiación de técnicas y herramientas, el intercambio de información, la consolidación de modelos y socialización de la propuesta y la apropiación por parte de los actores involucrados pretende garantizaran la ejecución del mismo.

En este sentido el proceso se puede identificar en la siguiente grafica:

Figura No. 1. Esquema Básico de Objetivos y Fases del Proyecto

FUENTE: elaboración propia

5.1. Aplicación de Herramientas y/o Técnicas para el logro de Resultados

Para delimitar los objetivos específicos planteados con anterioridad se suscriben los siguientes alcances y resultados para cado uno de ellos.

Cuadro No. 1. Objetivos, Alcances y Resultados del Proyecto

Para el desarrollo de cada objetivo específico se plantea la suscripción de herramientas y técnicas para consolidar el cumplimiento de cada objetivo específico:

Cuadro No. 2. Apropiación de Herramientas y Técnicas según Resultado y Alcance

5.2. Esquema Metodológico por Fases y Herramientas

El esquema metodológico propuesto es el siguiente:

Es importante mencionar que la fase de conceptualización aporta elementos de solución al objetivos especifico uno (1), la fase contextual y diagnostica desarrolla las herramientas delimitadas para el objetivo especifico numero dos (2). La fase descriptiva atiende las herramientas del objetivos especifico numero tres (3) y la fase propositiva satisface el cumplimiento del objetivo especifico numero cuatro (4).

6. RECOPILACION DE INFORMACION SOBRE LOS MARCOS CONCEPTUALES

6.1. SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL – SINA –

El SINA es el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales.

El SINA esta integrado por los siguientes componentes:

  • Los principios y orientaciones generales contenidos en la Constitución Nacional y en la Ley 99 de 1993,.
  • la normatividad ambiental,
  • las entidades del Estado responsables de la política y de la acción ambiental,
  • las organizaciones comunitarias y no gubernamentales involucradas con la problemática ambiental,
  • las fuentes y recursos económicos para el manejo y recuperación del medio ambiente,
  • las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental

La ley determina, breve pero claramente la función del Sistema Nacional Ambiental: “el manejo ambiental del país”. Esta función la que le da sentido y razón de ser al SINA; es para el cumplimiento de esta función que se organizo este sistema. En este sentido, el manejo ambiental del país será descentralizado, democrático y participativo, por lo que el sistema se fundamentara en la acción coordinada y descentralizada de las autoridades locales, regionales y en la participación de etnias y la ciudadanía en general, en torno al desarrollo sostenible ambiental, económico y social del país. El SINA es pues el sistema de gestión ambiental cuyo ámbito de realización es la totalidad del territorio nacional

Instrumentos del SINA

Para su funcionamiento, el Sina cuenta con una serie de instrumentos, entre los cuales se destacan cuatro:

  • el marco normativo o legislación ambiental,
  • los mecanismos de financiación, instrumentos económicos y fuentes de cooperación internacional,
  • las herramientas de participación ciudadana,
  • los instrumentos de planificación.

Además, el Sistema debe desarrollar un Sistema de Información Ambiental, un sistema de indicadores, seguimiento y monitoreo, mecanismos de comunicación y divulgación, instrumentos de capacitación y educación ambiental, así como herramientas para el ordenamiento territorial.

El SINA es Estado y sociedad civil

Este sistema define “los mecanismos de actuación del Estado y la sociedad civil”. Por lo tanto, son ellos los actores fundamentales del Sistema Nacional Ambiental.

En este sentido el SINA, como se dijo en párrafos anteriores, es también el sistema de actores estatales y sociales que desarrollan conjuntamente las acciones necesarias “para el manejo ambiental del país”.

El carácter estatal y social del SINA se ratifica al describir como “componentes” del SINA a “las entidades del Estado responsables de la política y de la acción ambiental”, al igual que “las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la problemática ambiental”.

El SINA es más que un conjunto de instituciones

Se debe reconocer el carácter estatal y social del Sistema Nacional Ambiental.

Por lo cual no puede reducir meramente a la parte de su componente estatal, es decir, al conjunto de las 44 instituciones del Estado responsables de la política y la gestión ambiental: el Ministerio del Medio Ambiente, 5 cinco Institutos de Investigación, las 4 Unidades Ambientales Urbanas y las 34 Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible. Tanto en la norma legal como en la acción concreta, el Sistema Nacional Ambiental es mucho más que dicha parte de su componente estatal. Como se ha visto, la participación de las organizaciones de la Sociedad Civil en este Sistema está consagrada en la propia Ley. Y en la práctica cotidiana, sin las acciones que ellas realizan es imposible “el manejo ambiental del país” que se le asigna al SINA como función esencial. El Estado por sí sólo es incapaz de cumplir con esta tarea.

Por esto se puede afirmar que el componente social del Sistema Nacional Ambiental igual de importante que su componente estatal. Dejar de lado alguno de ellos implica que el SINA pierda su carácter “nacional”. Sin la participación conjunta de las instituciones estatales y de las organizaciones sociales no se puede hablar de un Sistema Nacional de Gestión Ambiental.

Un “sistema de acciones”

Desde el enfoque sistémico, lo más apropiado es definir el Sistema Nacional Ambiental como el conjunto organizado de acciones de gestión ambiental que se realizan en todo el territorio nacional. Esto implica entenderlo más como un “sistema de acciones” que solamente como un “sistema de entidades”. Así, simplemente se puede considerar como integrantes del SINA a todos aquellos actores estatales o sociales que realicen alguna actividad significativa que contribuya al manejo ambiental del país.

Según se ha planteado y en concordancia con la Ley 99 de 1993 que le dio su organización actual, el Sistema Nacional Ambiental es el sistema de acciones que realizan actores organizados del Estado y la sociedad civil en Colombia para el manejo ambiental del país. Por lo tanto, por definición hacen parte integrante de este sistema todas aquellas instituciones y organizaciones que efectivamente desarrollan actividades orientadas al cumplimiento de esta función esencial que determina dicha ley. La participación en el SINA depende sólo de esta condición, por lo que no tiene lugar por nombramiento, designación o elección de ningún tipo tampoco es una asociación ni una red o algún otro tipo de mecanismo de cooperación entre instituciones y/u organizaciones, es el accionar mismo de las instituciones y los grupos en pro del medio ambiente.

6.1.1. Los Escenarios del SINA

La gran cantidad de instituciones estatales y de organizaciones sociales que integran o pueden integrar el Sistema Nacional Ambiental hace arriesgado intentar describirlas a todas. Sin embargo, se convocará a los principales actores, para que se presenten así mismos en los siguientes escenarios:

  • El SINA institucional: el Consejo Nacional Ambiental, el Ministerio del Medio Ambiente, las 34 Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, los 5 institutos de investigación y el subsistema de investigación ambiental, las 4 unidades ambientales Urbanas, la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales.
  • El SINA territorial: La Unidad de Política Ambiental del Departamento Nacional de Planeación -UPA-, las entidades territoriales como ejecutoras de la política ambiental: departamentos, distritos, municipios, resguardos indígenas y las tierras colectivas de comunidades negras.
  • EL SINA social: Las organizaciones no gubernamentales -ong-, las organizaciones de base, y el movimiento ambiental, las organizaciones étnico-territoriales negras e indígenas. Se registran algunos representantes de gremios de la producción y el sector privado.
  • El SINA transectorial: las unidades ambientales de los diversos ministerios, institutos y demás entidades estatales con competencias ambientales.
  • Los organismos de control del SINA: la Procuraduría Ambiental, la Defensoría del Pueblo en materia ambiental, la Contraloría Ambiental, las Veedurías Ciudadanas, la Policía Ambiental.

En cualquier listado por amplio que fuera siempre quedarían excluidos algunos, probablemente muy importantes. Pero además hay una razón fundamental para no intentar siquiera una lista de entidades integrantes del SINA, así fuera simplemente a manera de ejemplo.

En este contexto la misión del Sistema es el de armonizar productividad y competitividad económica con una mejor calidad de vida para todos los colombianos, bajo el principio del desarrollo sostenible, el cual requiere de acciones encaminadas al uso “racional” de los recursos naturales y a la reconstrucción del tejido social, haciendo de la dimensión ambiental un elemento estratégico para avanzar socialmente.

6.1.2. Actores del SINA:

El SINA es Estado, Sociedad Civil y Sector Privado

Este sistema define los mecanismos de actuación del estado y la sociedad civil, por lo tanto, son ellos los actores fundamentales del Sistema Nacional Ambiental. En este sentido el SINA es también, el sistema de actores que desarrollan conjuntamente las acciones necesarias para el manejo ambiental del país.

A. Actores Institucionales

Autoridad Ambiental:

  • Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial: Rector de la gestión y la política ambiental en el país. Hace parte de el la Unidad de Parques Nacionales Naturales y Áreas Protegidas
  • Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible: Máximas autoridades ambientales regionales, encargadas de ejecutar la política ambiental, de administrar los recursos naturales renovables y de promover el desarrollo sostenible
  • Autoridades Ambientales Urbanas: Con jurisdicción en las ciudades de mas de un millón de habitantes. Al interior del perímetro urbano deben cumplir con las mismas funciones de las corporaciones en lo relativo al manejo del medio ambiente
  • Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente – DAMA
  • Unidad Ambiental del Área Metropolitana del Valle de Aburrá
  • Departamento Administrativo Distrital del medio Ambiente – DADIMA
  • Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente – DAGMA

Institutos y Entidades de Investigación

Los Institutos de Investigación como entes adscritos y vinculados al ministerio, deben servir de soporte a las autoridades ambientales en materia científica:

  • Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM
  • Instituto de Investigación de Recursos Biológicos “Alexander Von Humboldt”
  • Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras “Jose Benito Vives de Andreis” -INVEMAR
  • Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacifico – IIAP
  • Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas – SINCHI

Las entidades públicas, privadas o mixtas que realicen actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental, también son actores relevantes del SINA

Las Entidades Territoriales

  • Departamentos: Deben asumir funciones de apoyo a las Corporaciones y de ejecución de obras tendientes a la protección ambiental
  • Municipios: y distritos, con un papel crucial en la gestión ambiental como ejecutores de la política y con funciones de protección del medio ambiente, así como de ejecución de las obras de recuperación ambiental y de saneamiento básico.
  • Territorios indígenas: Reconocidos como entidad territorial, política y fiscal por la constitución de 1991, con el fin de proteger la identidad territorial y cultural de los pueblos indígenas localizados en zonas de reservas y parques naturales. Cumplen un papel fundamental en la protección de la biodiversidad y el patrimonio cultural de país.

Otras Entidades del Estado con Competencias Ambientales

  • Departamento Nacional de Planeación: A través de la Dirección de Política Ambiental debe velar por la incorporación de criterios de sostenibilidad ambiental en los planes de desarrollo, entre otras funciones
  • Actores Sectoriales del SINA en los Ministerios: Encargados de formular políticas conjuntamente con el ministerio del ambiente y de promover la incorporación de la dimensión ambiental en sus sectores así como de algunos de sus institutos adscritos
  • Los Organismos de Control: Cumplen funciones vitales como vigilantes del cabal desempeño de la autoridad ambiental. A ellos pueden acudir los ciudadanos en casos de incumplimiento o ineficiencia de las entidades estatales.
  • Contraloría General de la Republica
  • Procuraduría General de la Nación
  • Defensoria del Pueblo
  • Policía Nacional Ambiental y Ecológica
  • Departamento Administrativo de Seguridad
  • Red de Veedores y Veedurías Ciudadanas

B. Actores Sociales

  • Actores de la Sociedad Civil: Representados por las organizaciones no gubernamentales. Las organizaciones comunitarias y/o ciudadanas, y las de comunidades negras e indígenas. Constituyen un poder social que cuenta con legítima autonomía, convirtiéndose en límite y también en vehículo de enriquecimiento de la administración publica, a través de su participación en la gestión ambiental.
  • ONG
  • Ecofondo – Fondo para la Acción Ambiental
  • Organizaciones comunitarias y otras formas asociativas
  • Organizaciones étnico territoriales
  • Actores de la Producción: y el sector privado tienen el deber imperativo de avanzar hacia procesos de producción mas limpia y sostenible
  • Consejo Gremial Nacional
  • Asociación Nacional de Industriales
  • Consejo Empresarial Colombiano para el Desarrollo Sostenible

6.1.3. VISIÓN DEL SINA Y POLÍTICAS AMBIENTALES

La Ley 99 de 1993 constituye la principal referencia normativa para la gestión ambiental y define la organización de la institucionalidad ambiental en torno a un Sistema Nacional integrado por actores sociales, institucionales y privados, cuyas autoridades ambientales regionales gozan de autonomía administrativa y financiera, y cuya orientación es establecida por el Ministerio del Medio Ambiente a través de la Política Nacional Ambiental.

Una característica que distingue al Sistema Nacional Ambiental –SINA- de otros sistemas existentes en la gestión estatal colombiana es la de ser un sistema abierto, conformado por una gran diversidad de actores sociales, institucionales y privados distribuidos por todo el territorio nacional. Un vistazo a la composición del SINA puede contribuir a la comprensión de los elementos que orientan la gestión ambiental y el ordenamiento ambiental territorial en el país. Para facilitar su comprensión se han organizado en dos grupos: las autoridades ambientales, y el conjunto de actores institucionales, sociales y productivos que tienen derechos y deberes en la gestión ambiental.

Uno de los retos de mayor envergadura que ha tenido el Ministerio del Medio Ambiente, y tal vez el que le ha significado mayor esfuerzo y dificultad, es desarrollar y poner en marcha un esquema planificación, gestión y seguimiento que recoja las características, dinámicas y procesos del medio socioeconómico, territorial, cultural e institucional en el que se soporta la gestión ambiental regional, que respete y fortalezca el ejercicio de la autonomía, tanto de las autoridades ambientales y territoriales como de los demás miembros del sistema en las regiones.

Plataforma social e institucional para la gestión ambiental

Indudablemente, desde la creación del Sistema Nacional Ambiental con el Ministerio como ente rector, ha habido claros avances en la capacidad institucional y social de los distintos actores del SINA: las Corporaciones Autónomas Regionales han avanzado en la consolidación de alianzas regionales alrededor de la gestión ambiental, y se han fortalecido técnica y financieramente; los pueblos indígenas y organizaciones de comunidades negras cuentan con planes de vida y etnodesarrollo estructurados desde la perspectiva ambiental; las ONG han pasado el umbral del activismo para entroncarse activamente en procesos regionales; varios sectores productivos han dado pasos significativos para incorporar la dimensión social de la gestión ambiental como factor de competitividad y legitimidad empresarial y han asumido con seriedad el compromiso de articular su gestión a la construcción de procesos de desarrollo sostenible en las regiones donde operan.

En resumen, se han dado las condiciones para plasmar los planteamientos conceptuales y teóricos del desarrollo sostenible en una práctica colectiva alrededor de la planificación y gestión biorregional: un movimiento consolidado alrededor del pensamiento ambiental; una aproximación metodológica flexible, basada en el fortalecimiento y la optimización de las condiciones específicas de las regiones y los procesos naturales, económicos, sociales y culturales que allí se dan; un avance significativo en la construcción de capacidades entre las instituciones y actores públicos y privados del SINA; una necesidad creada a nivel nacional de generar opciones de convivencia y paz para el mejoramiento de la calidad de vida de la población; una mayor conciencia colectiva de la potencialidad del trabajo colectivo alrededor del medio ambiente como estrategia para la construcción de la paz, y unas condiciones creadas tanto en el Sistema como en la Política Nacional Ambiental para orientar estos procesos con un enfoque participativo basado en la retroalimentación permanente entre experiencias concretas de gestión ambiental colectiva, esfuerzos de articulación y planificación de acciones a nivel regional y coordinación de iniciativas a nivel nacional.

6.2. GESTION AMBIENTAL SISTEMICA

La gestión ambiental sistémica es una propuesta conceptual para el fortalecimiento y desarrollo de la gestión ambiental desde nivel estatal e irradiada a hacia la sociedad. Esta propuesta se fundamenta en la aplicación del enfoque sistémico en la planificación, ejecución y control de la política ambiental nacional a nivel público, empresarial y ciudadano en cada ámbito jurisdiccional.

Su desarrollo implica la generación de un nuevo marco que oriente el diseño de las estructuras funcionales de la gestión ambiental, las que a su vez serán la base para el desarrollo de sus estructuras organizacionales y procedimentales que permitan la implementación de Sistemas de Gestión Ambiental (públicos, empresariales y ciudadanos) en cada ámbito jurisdiccional, y con los cuales se garantice la retroalimentación y mejoramiento continuo de la gestión, y por ende la máxima armonización posible entre lo planificado y lo ejecutado.

Los alcances de la propuesta de un desarrollo sistémico de la gestión ambiental, tiene los siguientes objetivos específicos:

  • Describir la identidad e interrelación sistémica existente entre las organizaciones sociales, las empresas y, el medio ambiente, de tal manera que nos permita disponer de una visión global y un acercamiento objetivo hacia la gestión ambiental bajo enfoque sistémico.
  • Generar un nuevo marco conceptual que a partir de un enfoque sistémico, oriente el diseño de las estructuras funcionales para la gestión ambiental pública, las que a su vez serán la base para el desarrollo de sus estructuras organizacionales y procedimentales que permitan la implementación de Sistemas de Gestión Ambiental públicos en cada ámbito jurisdiccional, y con los cuales se garantice la retroalimentación y mejoramiento continuo de la gestión, y por ende la máxima armonización posible entre lo planificado y lo ejecutado.
  • Diseñar y proponer las estructuras funcionales para la materialización y desarrollo sistémico de la Gestión Ambiental Pública a nivel estatal, así como las estructuras organizacionales mínimas requeridas

6.2.1. Problemática de la Gestión Ambiental y su Evolución

Aunque la Gestión Ambiental es una disciplina relativamente joven, su desarrollo ha estado cargado de una serie de errores e improvisaciones, donde los resultados de la gestión actual no se compadecen ni corresponden con la cantidad de recursos y esfuerzos humanos, técnicos, financieros e institucionales utilizados, y en contra, denotan cada vez más un caos generalizado, principalmente en el ámbito de países en desarrollo. Se podría decir, que con el grado de desarrollo de las ciencias y tecnologías actuales, no hay problemas ambientales imposibles, y que por lo tanto, las limitaciones para solucionarlos, obedecen fundamentalmente a consideraciones de tipo político, económico y organizacional.

Desde esta óptica, la respuesta a la problemática de la gestión ambiental, antes que requerir sofisticadas soluciones de tipo científico y tecnológico, requiere soluciones de gestión, específicamente de organización y métodos, que permitan un fortalecimiento institucional efectivo a través de un reordenamiento conceptual, funcional, organizacional y procedimental de las organizaciones sociales, para lo cual se propone el desarrollo de la gestión ambiental sistémica

En términos globales, la gestión ambiental y su problemática ha evolucionado a través de tres etapas básicas: la incidental, la operacional y, la sistémica, como se explica a continuación:

En sus comienzos en la primera mitad del siglo XX, la gestión ambiental fue exclusivamente “incidental”, es decir, interpretaba los deterioros ambientales como fenómenos aislados, fortuitos e inevitables, causados por un comportamiento dañino en el curso normal de las actividades humanas. Aunque en menor grado, la gestión ambiental incidental aún se realiza, especialmente a nivel de países en desarrollo y sus implicaciones políticas son relativamente escasas y de poca importancia, incluyendo la advertencia, la educación, el adoctrinamiento y unas cuantas sanciones legales, como las leyes que prohíben tirar basuras, la prohibición de causar molestias en la vía pública, etc.

Vale agregar también, que bajo este tipo de gestión se van creando las primeras estructuras organizacionales de las entidades públicas encargadas de la protección ambiental, que por cierto, son creadas igualmente de manera aislada y lo que es peor, huérfanas de un contexto de política ambiental nacional.

A partir de la década de los 70 se empieza a vivir una nueva era en la gestión ambiental y, de esa gestión incidental, —que aún prevalece agazapada en muchos países—, se va pasando paulatinamente a una gestión que por sus características puede ser denominada “operacional”, ya que, al igual que la gestión ambiental incidental, interpreta los problemas ambientales como involuntarios, pero causados por errores en política, planificación y ejecución de programas, es decir, a una gestión ineficaz en los asuntos económicos y públicos, como consecuencia de una información insuficiente o defectuosa y en muchos casos a procedimientos poco éticos. Este tipo de gestión es con la cual se desarrolla y aplica la mayor parte de la política ambiental gubernamental actual, mediante el uso de instrumentos de Comando y Control, lo que es decir, leyes correctoras, regulaciones, declaraciones de impacto, valoración tecnológica, examen de propuestas de planificación, etc., donde el objetivo de la política ambiental es rectificar el comportamiento sin intentar alterar los acuerdos económicos o institucionales actuales y donde las preocupaciones por el deterioro ambiental adquieren gran relevancia a nivel social. Resumiendo, en la gestión ambiental operacional, —aunque se establece y dispone de un marco Político y Reglamentario Ambiental Nacional, se plantea y describe un Sistema Nacional Ambiental y, se crean y disponen de toda una serie de estructuras organizacionales para las entidades públicas con competencias específicas en cuanto a la protección ambiental—, las soluciones son todavía muy difíciles de llevar a cabo como consecuencia entre otros factores, a la insuficiente voluntad política, a la invariable subordinación de políticas, al inapropiado ordenamiento jurídico, a los inadecuados presupuestos económicos y en general al caos administrativo imperante.

A partir de la década de los 90, a consecuencia de los enormes beneficios de la aplicación del enfoque sistémico en la gestión empresarial moderna , se ha afianzado el reconocimiento entre la comunidad internacional sobre el paralelismo entre la gestión de calidad y la gestión ambiental, pudiéndose asumir la gestión ambiental en un enfoque mucho más amplio, que aborde de manera integral, el medio ambiente como objeto de gestión y a las organizaciones sociales como sujetos o agentes de la misma, constituyéndose así, en una disciplina de amplia envergadura y difícil delimitación, que involucra el seguimiento continuo de la realidad para la toma continua de decisiones y su puesta en práctica.

Esta nueva gestión ambiental, que por sus características, magnitud y complejidad se ha denominado “sistémica”, constituye el nuevo reto para el nuevo siglo ya que considera el desgaste de la calidad del medio ambiente y la degradación de la biosfera como inherentes a las suposiciones, objetivos y valores de la sociedad tecnológica moderna y a sus prioridades económicas, es decir, a los sistemas tecno-económicos actuales y en cuya solución estaría el planteamiento de un nuevo orden político-económico mundial, con cambios básicos en los sistemas técnicos y de comportamiento y con la reforma de las instituciones y el desarrollo de métodos alternativos, materiales y fuentes de energía.

6.2.2. Breve aproximación al Enfoque Sistémico

Actualmente es axiomática la existencia de una interrelación entre todos y cada uno de los elementos constituyentes del mundo. La sociedad moderna se ha vuelto tan compleja que los caminos y medios tradicionales no son ya suficientes y se imponen actitudes de naturaleza holística o de sistemas, y generalista o interdisciplinaria.

Los complejos sistemas en tecnología, urbanización, trabajo social, relaciones internacionales, protección del medio ambiente y en otros tantos campos de la vida contemporánea, piden cada vez más un acercamiento sintético en términos de “sistema”, llegando incluso a tornarse indispensable. Se requiere por lo tanto, que los factores esenciales en los problemas, políticas, planes, programas y proyectos públicos, así como las iniciativas privadas y el público en general, sean siempre considerados y evaluados como componentes interdependientes de un sistema total y por lo tanto, de uno u otro modo estamos forzados a vérnoslas con complejidades, con “totalidades” o “sistemas”, en todos los campos del conocimiento.

La palabra “sistema” tiene muchos significados, denotando en todo caso, el conjunto de principios, reglas, y/o cosas que ordenadamente relacionadas entre sí contribuyen a determinado objetivo [Bertalanffy, 1994].

El concepto de “sistema” ha invadido todos los campos de la ciencia y penetrado en el pensamiento y el habla populares y en los medios de comunicación de masas, hasta el punto que el razonamiento en términos de sistemas desempeña un papel dominante en muy variados ámbitos, desde las empresas industriales y la logística militar hasta en los temas reservados a la ciencia pura y a la política. Así pues, es muy común que se pida la aplicación de un enfoque sistémico a problemas apremiantes, tales como la contaminación ambiental, la dinámica poblacional, el planeamiento de ciudades, la utilización de los recursos, el financiamiento de la gestión, la generación y manejo de los residuos, la delincuencia juvenil y el crimen organizado, etc.

6.2.3. Desarrollo de los Aportes de la Teoría General de Sistemas – TGS a la Gestión Ambiental

El término “sistema” ha sido utilizado desde tiempos inmemoriales. Sin embargo, el concepto y enfoque de sistemas no fue evidente sino hasta principios del Siglo XX, debido fundamentalmente a los importantes aportes del eminente biólogo austríaco Ludwing Von Bertalanffy, a raíz de la controversia presentada en la biología entre mecanicismo y vitalismo , lo cual llevó a los biólogos al planteamiento de un punto de vista organísmico, es decir, la consideración de que los organismos vivos son cosas organizadas, lo que orientó la realización de innumerables estudios sobre el metabolismo, el crecimiento y la biofísica del organismo.

Un paso en la dirección del punto de vista organísmico fue la llamada “teoría de los sistemas abiertos y los estados uniformes”, que rápidamente condujo a una generalización mayor aún, que supuso la introducción de nuevos modelos conceptuales, aplicables a sistemas generalizados o a subclases, sin importar su particular género, ni la naturaleza de sus elementos componentes, ni las relaciones o fuerzas que los gobiernen [Bertalanffy, 1950a].

Los modelos implantados con tal propósito tienen naturaleza interdisciplinaria y por lo tanto trascienden los compartimientos ordinarios de la ciencia y son aplicables a fenómenos en diferentes campos. Por este motivo pareció legítimo pedir una teoría no ya de sistemas de clase más o menos especial, sino de principios universales aplicables a los sistemas en general.

De ahí nace la Teoría General de los Sistemas – TGS, cuyo tema es la formulación y derivación de aquellos principios que son válidos para los “sistemas” en general y con la cual alcanzamos un nivel en el que ya no hablamos de entidades físicas y químicas sino que discutimos totalidades de naturaleza completamente general [Bertalanffy,1950b, 1968, 1994].

Resumiendo se puede decir, que los motivos que condujeron a la postulación de la TGS se originaron con la inclusión de las ciencias biológicas, del comportamiento y sociales en la tecnología moderna. Esto exigió la generalización de conceptos científicos básicos e implicó nuevas categorías del pensamiento científico, en comparación con las de la física tradicional. Por todo esto, la TGS se constituye en una ciencia general de la “totalidad”, es decir, problemas de organización, fenómenos no descomponibles en acontecimientos locales, interacciones dinámicas manifiestas en la diferencia de conducta de partes aisladas o en una configuración superior, etc., en una palabra, “sistemas”, de varios órdenes, no comprensibles por investigación de sus respectivas partes aisladas.

A. La organización social como sistema

Para comprender el significado de las organizaciones sociales como sistema, es conviene tener claro el concepto de organización, el cual tiene diferentes acepciones, todas válidas y las cuales es necesario delimitar:

De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española, la organización es definida de varias maneras: como sustantivo denota “la acción y efecto de organizar u organizarse”, es decir, poner orden; también es definida como el “conjunto de personas con los medios adecuados que funcionan para alcanzar un fin determinado” y a manera figurativa, como “disposición, arreglo, orden”. [REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, 1992].

Según “The Organizational Revolution” de Boulding (1953), se entiende la organización como, “un sistema ordenado de elementos interrelacionados entre sí y con el medio circundante, que funcionan para alcanzar un fin determinado”. Según la “Teoría de la Organización” de Scott (1963), se define la organización como, “un conjunto de elementos en interdependencia dinámica —interna y externa—, que orientados a alcanzar uno o más objetivos ayudan a estructurar la gestión de empresa.”

B. El medio ambiente como sistema

La moderna concepción global e integral del medio ambiente como sistema está íntimamente ligada al reconocimiento de la interrelación directa entre el sistema natural y el hombre. Todo esto tendría que ver con la integración de dos nuevos axiomas en el mundo moderno: por un lado, las interdependencias del mundo viviente y, por otro lado, la congruencia de los conceptos Tierra-Mundo. El desarrollo conceptual de estos dos axiomas nos permitirá comprender con más claridad el medio ambiente como sistema.

C. Gestión Ambiental Sistémica

El desarrollo sostenible exige en sí mismo, la búsqueda y propuesta constante de respuestas que permitan armonizar las formas de vida de los seres humanos con la protección de los sistemas naturales de los que depende su futuro.

Desde esta óptica, la opción más prometedora consiste en aumentar, refinar y extender la comprensión pública de los problemas ambientales y de su importancia, a partir de una concepción global e integral del medio ambiente, que permita, bajo un esquema de sostenibilidad ecológica, económica, tecnológica y organizacional, asumir a las organizaciones sociales y al medio ambiente, como componentes interdependientes de un sistema total al que fácilmente puedan serle definidos sus objetivos y estrategias comunes para su protección. En otras palabras, abordar de manera integral y sistémica, al medio ambiente como objeto de gestión y a la organización social como sujeto o agente de la misma.

Esta opción permite plantear la imperiosa necesidad de implementar a todos los niveles de la Sociedad, lo que he denominado gestión ambiental sistémica, la cual podría fácilmente convertirse en un “slogan” más entre los muchos que se plantean para denominar o conceptuar sobre algún tema desconocido o del que no se está seguro. No obstante, a la luz de las funciones genéricas del enfoque sistémico (planificación-ejecución- control) y recordando lo descrito sobre la evolución de la gestión ambiental (incidental, operacional y sistémica), a continuación se “aterriza” la propuesta de la gestión ambiental sistémica hacia acciones prácticas y concretas, para lo cual será útil la siguiente reflexión generada alrededor de la siguiente figura

Como se puede apreciar, en la gestión ambiental “incidental”, existe Ejecución pero no existe ni Planificación ni Control. Se ejecutan acciones aisladas, pero la mayoría de veces obedecen a solucionar problemas particulares y fuera de todo contexto estratégico.

En la gestión ambiental “operacional” existe Planificación y Ejecución pero no existe Control. En este caso, ambas funciones (Planificación y Ejecución), presentan una marcada incoherencia y desarticulación mutua, ya que muchas veces la Planificación se realiza únicamente para cumplir con la reglamentación vigente, y los planes se constituyen en simples “libros-documento”, sin ninguna injerencia sobre la Ejecución y, la Ejecución por su parte, se realiza la mayoría de las veces de manera incidental, sin tener en cuenta los planes.

En la gestión ambiental “sistémica”, se pretende que coexistan simultáneamente la planificación, la ejecución y el control y por lo tanto, se caracterizará por ser previsiva en la planificación, eficiente en la ejecución y eficaz en el control.

Principios Generales de actuación ambiental para una Gestión Ambiental Sistémica

La gestión ambiental sistémica será desarrollada sobre la base de unos Principios Generales de actuación ambiental orientada al logro del Desarrollo Sostenible, que se constituyen por así decirlo, en el “deber ser” de la misma.

Los Principios Generales son recogidos y definidos a partir del consenso político, científico y técnico de la comunidad internacional logrado en diferentes escenarios, como son entre otros, la Conferencia de Río de Janeiro en 1992, el V Programa de Medio Ambiente de la Unión Europea, el Reglamento No. 1836 de 1993 de la Unión Europea, las Normas ISO serie 14000 sobre Gestión Ambiental, etc., todo lo cual puede ser resumido de la siguiente manera:

Ante la gravedad de la problemática de la gestión ambiental, se han venido desarrollando conceptos tales como el de Responsabilidad Ambiental Compartida, el cual exige una participación amplia y activa de toda la sociedad en general. Para facilitar el desarrollo de dicho concepto, podemos, considerar la estructura organizacional de cada Estado constituida por tres componentes básicos, según su misión y .responsabilidad en la protección ambiental: el Sector Oficial, el Sector Empresarial y la Sociedad Civil, como se describe a continuación:

  • El Sector Oficial, o sea aquel que emana de la autoridad derivada del Estado.

Aglutina los Poderes Públicos (legislativo, ejecutivo y judicial) y, los Organismos de Control del Estado Procuraduría, Fiscalía, Defensoría del Pueblo, Fuerzas Armadas. Tendrá la misión de orientar y controlar la actuación ambiental y promover el desarrollo sostenible en la sociedad y, por lo tanto, la responsabilidad de garantizar la sostenibilidad en cantidad y calidad del patrimonio natural a nivel estatal.

  • El Sector Empresarial, el cual aglutina todo el conglomerado de organizaciones empresariales generadoras de bienes y servicios, ya sean oficiales o privadas. De acuerdo con los tipos de empresa descritos, el Sector Empresarial estará constituido por las Empresas Públicas Ambientales Competentes, las Entidades Territoriales, las Empresas Públicas Sectoriales, las Empresas Comerciales y algunas de las Organizaciones No Gubernamentales. Tendrá la misión de generación y desarrollo de Productos, Procesos y Servicios y por lo tanto, la responsabilidad de realizar una actuación ambiental sostenible, de mejora continua y coherente con la política ambiental estatal.
  • La Sociedad Civil, aglutina toda la comunidad en general, incluyendo las ONG.

Tendrá la misión de velar por un medio ambiente sano y por lo tanto, la responsabilidad de ser partícipe y veedora del cumplimiento de las misiones, tanto de la organización oficial como de la empresarial. Bajo un enfoque sistémico muy amplio, en la Figura No. 3 se muestran los componentes básicos en que se ha considerado el Estado y sus correspondientes responsabilidades y misiones con relación a la protección del medio ambiente.

Categorización amplia para la Gestión Ambiental Sistémica a nivel estatal

Ante la necesidad de definir unas estructuras funcionales que orienten el cumplimiento de las misiones y responsabilidades en la protección ambiental de cada uno de los tres componentes considerados (sector oficial, sector empresarial y sociedad civil), resulta apropiado establecer tres grandes categorías para la gestión ambiental sistémica a nivel estatal: la Gestión Ambiental, la Gestión Ambiental Empresarial y la Gestión Ambiental Ciudadana, como se esquematiza en la Figura No.4.

De acuerdo con esta categorización, y teniendo en cuenta las misiones y responsabilidades asignadas, se puede definir la anterior categorización de la siguiente manera:

  1. La Gestión Ambiental Pública, realizada por el Sector Oficial, bajo la coordinación de las Entidades Públicas Ambientales Competentes, con la cooperación de las Unidades Ambientales Competentes tanto de las Entidades Publicas Sectoriales como de las Entidades Territoriales y, con una amplia participación comunitaria, con el objetivo fundamental de orientar, fomentar y controlar una adecuada actuación ambiental empresarial y ciudadana, conforme a los lineamientos de la política y objetivos ambientales estatales.
  2. La Gestión Ambiental Empresarial, realizada por el conglomerado del Sector Empresarial, a través de las Organizaciones Sectoriales y/o de las Empresas de manera individual, con el objetivo fundamental de orientar, desarrollar y controlar su actuación ambiental mediante la aplicación y el cumplimiento de una política y objetivos ambientales empresariales debidamente armonizados en el ámbito estatal..
  3. La Gestión Ambiental Ciudadana, realizada por la Sociedad Civil, a través de las Organizaciones No Gubernamentales, de Organizaciones Ciudadanas, etc., con el objetivo fundamental de velar por un medio ambiente sano y por lo tanto ser partícipe y veedora del cumplimiento de los objetivos de la Gestión Ambiental Publica y de la Gestión Ambiental Empresarial.

Estructura funcional genérica para la Gestión Ambiental Sistémica Como se ha mencionado, para definir las funciones y áreas de acción específicas para cada una de las categorías de gestión consideradas, es fundamental establecer una estructura funcional adecuada, que considere como punto de partida las funciones genéricas del enfoque sistémico, es decir, la planificación, la ejecución y el control.

En este punto es conveniente tener en cuenta que, aunque conceptualmente las actividades intelectuales relacionadas con la planificación se pueden describir distinguiéndolas de las de ejecución, y de las relativas al control, es claro que dichas funciones formarán parte de las funciones de la GAP, GAE y GAC, aunque involucradas en grado diferente. Con estos criterios, y teniendo en cuenta los objetivos planteados para la GAP, GAE y GAC, procedemos a adaptar y caracterizar para estas tres categorías de gestión ambiental, cada una de las funciones genéricas del enfoque sistémico, renombrándolas como Funciones Ambientales Básicas, tal como se describe en la Tabla No.3.

La Figura No. 4 muestra un esquema general de la estructura funcional diseñada, la cual proporciona una base significativa para el desarrollo conceptual de la Gestión Ambiental Sistémica a nivel estatal.

7. Problema y Actores de la Gestión Ambiental Departamental

Para la definición de actores y problemas, se ha participado con las Administraciones Municipales, la Gobernación del Departamento y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER en la concertación y formulación de los Planes Municipales de Desarrollo, el Plan de Desarrollo Departamental y el Plan de Acción Trienal. Asimismo se han desarrollado actividades para el desarrollo de la Mesa Departamental de Desarrollo sostenible hacia la concertación y armonización de los planes de los actores del nivel estratégico del APO PGAR: CARDER y Gobernación Departamental, con su PAT y plan de desarrollo respectivamente. Cabe anotar el invaluable apoyo del Consejo Departamental de Desarrollo Sostenible y la Fundación para el Desarrollo Sostenible GESTAR en este proceso.

7.1. Problema de la Gestión Ambiental Departamental

Se han identificado diez variables para la identificación y definición del problema. Las variables seleccionadas han sido capturadas durante los talleres con los actores de los municipios durante la construcción de los componentes ambientales de los planes de desarrollo. Adicionalmente han sido consideradas en la medida que estas afectan los procesos de planeación, organización, dirección y evaluación de la gestión ambiental por parte de los actores e instituciones que hacen parte del SINA y operan el Sistema de Administración por Objetivos APO – PGAR

Adicionalmente estas variables han sido validadas por los actores que trabajaron en la Mesa Departamental de Desarrollo Sostenible, específicamente en el bloque estratégico de Ordenamiento Ambiental del Territorio y Consolidación del SINA en Risaralda

Con estas variables se ha desarrollado un análisis estructural:

Variables:

  1. Insuficiente apropiación de instrumentos de gestión ambiental territorial.
  2. Desarticulación de los planes para la gestión ambiental territorial.
  3. Descompaginación de los mecanismos de planificación.
  4. Deficiente asesoría y asistencia técnica para la gestión ambiental territorial
  5. Baja aplicación de la normatividad ambiental
  6. Escasa armonización- articulación de las instancias y mecanismos de control de la gestión ambiental territorial (en lo disciplinario, físico, fiscal, gestión)
  7. Inexistencia de estrategias de comunicación para el desarrollo ambiental territorial.
  8. Debilidad orgánica de la estructura administrativa ambiental para municipios y departamento
  9. Inexistencia- inoperancia de sistemas de información (cuentas ambientales, territoriales, oferta- demanda, mercado)
  10. Deficiencia en el desarrollo de mecanismos de captación de recursos financieros, para la gestión ambiental.

Así mismo se grafica la información obtenida en el análisis estructural:

Con el método aplicado y el grafico obtenido se puede establecer que la variable crítica se encuentra denotada por la desarticulación de los planes para la gestión ambiental territorial. Esta variable afecta y se ve afectada por otras y puede ser la dinamizadora de la no optimización de los recursos de los actores institucionales para la gestión ambiental. Adicionalmente el impacto que pueda generar esta variable se puede potenciar por la acción de las siguientes variables: Insuficiente apropiación de instrumentos de gestión ambiental territorial y la Descompaginación de los mecanismos de planificación.

Finalmente a la dinámica anterior se suma la Inexistencia de estrategias de comunicación para el desarrollo ambiental territorial que puede potenciar y/o inhibir el desarrollo de la gestión ambiental planteado anteriormente.

Con los insumos obtenidos con la herramienta anterior se puede tener un primer acercamiento a lo que se podría definir como el problema del Contexto de Coordinación de la Gestión Ambiental Departamental:

Existe una deficiente gestión interinstitucional para el conocimiento, abordaje y manejo de los asuntos ambientales en el departamento de Risaralda. Esta situación problemática se evidencia en multiplicidad de documentos e instrumentos formulados para desarrollar la gestión ambiental en la jurisdicción del departamento sin que hasta el momento se hayan desarrollado actividades para evaluar el desempeño e impacto de estos instrumentos o en el peor de los casos no han sido ejecutados en la actualidad.

Esta multiplicidad de instrumentos ha conllevado a la generación de múltiples funciones y propósitos misionales que se han desarrollado de manera aislada ocasionando en muchos casos a que se desarrollen las mismas actividades sin un contexto de coordinación que no ha permitido la optimización del talento humano, los recursos y la información.

Esta definición del problema desde el nivel departamental apoya y/o soporta dos elementos problemáticos del Sistema Nacional Ambiental identificados con anterioridad:

Primero, el reportaje al Sistema Nacional Ambiental identifico los siguientes factores como debilidades del sistema: 1) carencia de un sistema de información, así como de indicadores para evaluar la gestión ambiental. 2) debilidad en los procesos de planificación, ejecución y monitoreo de la política ambiental. 3) debilidad en los sistemas de coordinación y comunicación. 4) disminución del presupuesto de inversión ambiental y desequilibrio en la asignación de recursos para los actores del sistema

Segundo, en el año de 1999 la Contraloría General definió la problemática general del Sistema Nacional Ambiental de la siguiente manera: 1) indefinición del ámbito de actuación del SINA. 2) carencia de una política ambiental de largo plazo. 3) especialización imprecisa del ejecutivo. 4) escasa coordinación interinstitucional. 4) asincronía de los procesos de planificación. 5) débil participación ciudadana. 6) desproporcionada e ineficaz normatividad ambiental. Que coincide con las apreciaciones de su informe de la vigencia 2004 – 2005 calificando la gestión ambiental del departamento de la siguiente manera: Las calificaciones fueron insuficientes para Coordinación, Asesoría y Acompañamiento Ambiental con 69.07% y para Planeación del Desarrollo Ambiental con 64.44%, mientras los ejes Administración para la Gestión Ambiental Departamental con 54.79% y Organización para la Gestión Ambiental Departamental con 55.46%, fueron deficientes.

7.2. Actores de la Gestión Ambiental Departamental

Para definir los actores se ha tenido como elemento orientador, la estructura de organización y dirección del Sistema de Administración por Objetivos APO PGAR

El esquema básico propuesto para tal fin es el siguiente:

Nivel Estratégico:

  • Corporación Autónoma Regional CARDER – Consejo Directivo.
  • Gobernación de Risaralda – Consejo de Gobierno.
  • Consejo Consultivo de Desarrollo Sostenible.

Nivel Táctico

  • Secretaría de Planeación Departamental – Dirección de Medio Ambiente y Desarrollo Regional.
  • Corporación Autónoma Regional CARDER – Oficina Asesora de Planeación.
  • Secretarías Municipales de Planeación del Departamento.
  • Área Metropolitana Centro Occidente – Oficina de Planeación.

Nivel Operativo:

  • Secretaría de Planeación Municipal – Coordinadora de Mesa
  • Delegado ambiental municipal – Asesor de la Coordinación
  • Organización civil organizada
  • Comunidades étnicas
  • ONG ambientales
  • Gremios de la producción – Asociaciones productivas, cooperativas, etc
  • Actores Institucionales
  • Institutos con competencias ambientales
  • Organismos y entidades públicas y privadas de investigación, formación y divulgación ambiental
  • Organismos de control y vigilancia ambiental
  • Organismos judiciales
  • Organismos de seguridad y orden público
  • Entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios
  • Comunidad: JALs, CALs, Juntas de Acción Comunal, campesinos, jóvenes, mujeres, niños.
  • Actores de la gestión ambiental propios en cada municipio

Teniendo en cuenta los insumos anteriores se seleccionaron los siguientes actores para elaborar un análisis de fuerza con el método MACTOR:

  • Corporación Autónoma Regional de Risaralda
  • Gobernación Departamental (incluye sus secretarias y dependencias)
  • Asamblea Departamental y Concejos Municipales
  • Contraloría Departamental
  • Consejo Departamental de Desarrollo Sostenible
  • Municipios
  • Consejos Territoriales de Planeación
  • Procuraduría
  • Universidades y Centros de Investigación
  • Sociedad Civil – ONGAS – Organizaciones de base comunitaria
  • UAESPNN

Estos actores han sido seleccionados por su incidencia en los procesos de planificación y ejecución de la política publica ambiental. En este sentido la selección de la autoridad ambiental y los entes territoriales, se hace por la orientación que estos deben hacer a la gestión ambiental pública desde su posición en el nivel estratégico de la organización del sistema APO. Los demás actores apoyan desde su misión institucional el sistema de acciones de manejo ambiental departamental desde el nivel táctico y operativo de dicho sistema.

Con el análisis de fuerza obtenemos la capacidad de influir de una organización sobre otra durante los procesos de gestión ambiental en el departamento. En este orden de ideas podemos decir que a excepción de la autoridad ambiental (léase Corporación Autónoma Regional de Risaralda & Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales) las relaciones entre actores se encuentran muy parejas.

Además es importante resaltar el papel que cobran los entes territoriales como la gobernación departamental y los municipios en su misión de apoyar la gestión ambiental en sus territorios de jurisdicción, por estos y por la capacidad ofertada en las relaciones de fuerza se considera que es necesario y de carácter prioritario realizar una labor de coordinación entre la Corporación y los entes territorios que permita concertar la ejecución de sus respectivos planes como el de acción trienal 2004 – 2006 y los planes de desarrollo departamental y municipal 2004 – 2007 respectivamente.

De esta manera se debe avanzar en los lineamientos de una agenda de trabajo compartido CAR – Entes territoriales a fin de optimizar los recursos dedicados al manejo ambiental del departamento en la búsqueda de la construcción de la sinergia para la gestión ambiental departamental

Para la consolidación del SINA regional deben satisfacerse estos requerimientos al tiempo que se fortalece el trabajo con los demás actores que hacen parte del sistema APO para la ejecución coordinada y concertada del PGAR

Una vez se han identificado los actores principales del contexto de coordinación, se caracterizan utilizando la herramienta propuesta en el documento “Procedimientos de Gestión para el Desarrollo Sustentable” de Alex Dourojeanni:

8. Estado del Arte de los Instrumentos de Gestión Ambiental en el Departamento

Para apoyar la definición del estado del arte de los instrumentos de gestión ambiental en el departamento y su aplicación es necesario establecer cual es el análisis situacional de la gestión ambiental en el departamento a fin de proceder a conocer el estado del arte de los instrumento de gestión ambiental y su aplicación en el territorio.

8.1. Breve Análisis Situacional de la Gestión Ambiental Departamental.

Este análisis determina los factores clave de éxito para la construcción de estrategias que permitan ejercer una gestión ambiental mas inteligente sobre el territorio. Este análisis y sus respectivas estrategias aportan elementos orientadores para el reconocimiento de los instrumentos de gestión ambiental en nuestro departamento hacia una interpretación mas o menos concreta del grado de aplicación y estado del arte de los instrumentos en mención.

Para la construcción del análisis situacional se apoyo en la herramienta diagnostica del análisis DOFA. Para efectos prácticos no se realizaron las tres fases del análisis (lluvia de ideas, ponderación y análisis), sino que por el contrario se procedió a desarrollar la lluvia de ideas y el análisis a través de la construcción de los grupos estratégicos.

Con el análisis se define el estado en términos de fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas un breve situado de la calidad y la sostenibilidad ambiental del departamento:

Además ofrece un acercamiento a los posibles grupos estratégicos para controlar y/o mejorar la situación.

Con este insumo se puede realizar una revisión de los principales instrumentos dispuestos para la gestión ambiental

8.2. PRINCIPALES INSTRUMENTOS DE OPERACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL

Autores especializados del MAVDT han definido los instrumentos que han tenido mayor desarrollo durante los primeros años de construcción del SINA. Para alcanzar el objetivo de incorporar colectivamente criterios de sostenibilidad que perneen los diversos sectores del desarrollo nacional, el SINA requiere la puesta en marcha de un conjunto de instrumentos que deben operar de manera coordinada.

  • Instrumentos Jurídicos
  • Instrumentos de Planeación
  • Instrumentos Económicos
  • Inversión Publica Ambiental
  • Mecanismos de Participación Ciudadana

Estos y otros instrumentos existentes se reseñan a continuación:

8.3. Estado del Arte de los Instrumentos de Gestión Ambiental en Risaralda

8.4. ESTRATEGIAS DE FORTALECIMIENTO POR TIPO DE INSTRUMENTO

Para el mejoramiento de la aplicabilidad y efectividad de los instrumentos de gestión ambiental dispuestos en Colombia, se proponen los siguientes lineamientos de estrategia que apuntan al de mejoramiento de estos.

9. EVALUACION DE LA APLICACIÓN DE LA POLITICA AMBIENTAL EN RISARALDA Y LINEAMIENTOS PARA LA CONSOLIDACION DEL SINA REGIONAL

El análisis de la sinergia existente durante el proceso de aplicación de la política ambiental en el departamento de Risaralda demanda del reconocimiento de aportes importantes que resultan del Sistema de Administración por Objetivos APO PGAR, la instalación de la Mesa Departamental de Desarrollo Sostenible, la cual genero las orientaciones iniciales para conducir el proceso en el cual se formularon diversos instrumentos de planificación como el Plan De Desarrollo Departamental 2004 – 2007, los Planes de Desarrollo Municipal 2004 – 2006 y el Plan de Acción Trianual Carder 2004 – 2006.

Además es importante verificar la pertinencia y congruencia de la Política Ambiental Departamental con orientaciones del ámbito nacional y regional, así como la observancia que han tenido los planes de desarrollo municipal en relación a los lineamientos estratégicos contenidos en el Plan de Gestión Ambiental Regional PGAR Risaralda 2002 – 2012

Finalmente se propondrán breves lineamientos para consolidar el SINA en el Departamento de Risaralda y así garantizar la implementación concertada de la política ambiental haciendo un manejo ambiental del territorio de manera coordinada, eficaz y efectiva.

9.1. DEFINICION DEL SISTEMA DE ADMINISTRACION POR OBJETIVOS

El Plan de Gestión Ambiental Regional PGAR Risaralda 2002 – 2012, es un instrumento de Planificación Ambiental que orienta la gestión ambiental en el departamento en un horizonte temporal de diez años. En su capitulo siete (7): “Consolidación del Sistema Nacional Ambiental en Risaralda” cuenta con el Sistema de Administración por Objetivos APO PGAR , en un primer intento del proceso de coordinación y concertación en torno a la acción ambiental del departamento de Risaralda para armonizar los propósitos y metas de mejoramiento del desempeño ambiental de los niveles de actuación (estratégico, táctico y operativo) durante la ejecución del PGAR.

Este sistema se considera como la sinergia inicial para la aplicación de la política ambiental en el departamento de Risaralda.

9.1.1. ORGANIZACIÓN – SISTEMA APO

Definir la opción estructural apropiada para dar cumplimiento al objetivo del Sistema se articula a la necesidad de consolidar SINA en el Departamento. Así, más allá de identificar responsables individuales o en algunos casos colectivos a las actividades propuestas en el PGAR es necesario asegurar el acompañamiento permanente a su ejecución.

Fases para la Estructuración Organizacional

Fase 1. Desarrollo del Nivel Estratégico

Formalizar la acción conjunta de la Autoridad Ambiental y el Departamento.

Fase 2. Desarrollo Táctico y Operativo

Articular los Municipios a la Acción conjunta CARDER – Gobernación de Risaralda

Fase 3. Consolidación SINA Trasectorial

Vincular los actores municipales de la gestión ambiental con la planeación ambiental, territorial y sectorial

El cumplimiento de la fase uno (1), se logra cuando se armonicen los procesos de planeación – acción entre los siguientes actores:

El sistema de Administración por Objetivos APO PGAR tiene la siguiente organización:

9.1.2. DIRECCION – SISTEMA APO

Para darle dirección a la estructura; la cual ORIENTA el PGAR 2002 – 2012, se proponen los objetivos que guían el desempeño de cada nivel de la estructura.

Para efectos prácticos del presente documento solo se presenta el nivel estratégico.

Nivel Estratégico:

Objetivos Pauta.

  • Coordinar los procesos de planeación y control (evaluación) del Plan de Gestión Ambiental.
  • Avanzar en los procesos de organización y concertación necesarios para integrar los diversos actores involucrados con la gestión ambiental departamental en la ejecución del PGAR.
  • Asignar los recursos disponibles y gestionar los necesarios para optimizar el desarrollo del PGAR.
  • Dar concepto sobre la validez jurídica, normativa, técnica y económica de los procesos y acciones desarrolladas en el cumplimiento del PGAR.

Conformación.

  • Corporación Autónoma Regional CARDER – Consejo Directivo.
  • Gobernación de Risaralda – Consejo de Gobierno.
  • Consejo Consultivo de desarrollo Sostenible.

9.2. Mesa Ambiental Departamental

Con el fin de articular esfuerzos y recursos, la Autoridad Ambiental del Departamento (CARDER) y los Entes Territoriales (Gobernación Departamental y Municipios) con el acompañamiento de diversos actores del desarrollo local establecieron durante el primer trimestre del año 2004 este mecanismo que tenía por objeto lograr la armonización de los procesos de planificación de la autoridad ambiental y los entes territoriales.

Para ello el equipo técnico designado genero bloques de construcción comunes a todos los instrumentos de planificación. Estos bloques se identificaron y definieron partiendo de los insumos y propósitos misionales de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER y las Mesas de trabajo para la construcción del Plan de Desarrollo Departamental.

Los bloques de construcción definidos fueron:

  • Productividad, sostenibilidad y rentabilidad ambiental
  • Desarrollo y gestión del hábitat sostenible
  • Conservación y recuperación de recursos naturales
  • Sistema nacional ambiental en Risaralda / alianzas estratégicas
  • Gobernación con resultados / administración eficiente del medio ambiente

Los anteriores elementos surgen de observar la pertinencia y corresponsabilidad de los programas de la CARDER y los ejes resultantes de las Mesas de Trabajo del Plan Departamental de Desarrollo, como se ilustra a continuación:

Con estos bloques de construcción se formularon el PAT CARDER 2004 – 2006, el Plan de Desarrollo Departamental “Revolución Publica con Resultados” 2004 – 2007 y diez (10) planes de Desarrollo Municipal mediante sendos talleres y mesas de trabajo durante tres meses que movilizaron a los principales actores del desarrollo local, departamental y ambiental.

9.3. OBSERVANCIA DE LAS LINEAS ESTRATEGICAS DEL PGAR

El propósito de la Política Ambiental del Departamento es “Garantizar la Implementación Concertada del Plan de Gestión Ambiental Regional”, por lo tanto la verificación de la observancia de los lineamientos estratégicos del PGAR se debe realizar en dos sentidos:

La primera teniendo en cuenta los procesos de planificación de carácter nacional y regional. Para tal efecto es pertinente analizar la correlación de los lineamientos PGAR frente a la política nacional consignada en el Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario” y las líneas de acción visional de la Agenda para el Desarrollo Sostenible de la Ecorregión Eje Cafetero.

La segunda, suscribiendo la observancia de los proceso de planificación de la autoridad ambiental y los entes territoriales hacia los lineamientos del Plan de Gestión Ambiental Regional PGAR

9.3.1. Observancia Exógena

Para desarrollar la primera verificación se ilustrara la observancia del PGAR frente a los procesos de planificación nacional y regional. Este ejercicio demanda del reconocimiento de los objetivos de la política nacional PND “Hacia un Estado Comunitario” y las líneas de acción de visional de la Agenda para el Desarrollo Sostenible de la Ecorregión Eje Cafetero.

9.3.2. OBSERVANCIA ENDOGENA

Para realizar la segunda verificación se ilustrara como durante cada proceso de formulación de instrumentos de planificación, la institucionalidad del SINA en el Departamento acogió los lineamientos estratégicos de la Política Ambiental (PGAR) en sus respectivos Planes de Desarrollo.

9.4. LINEAMIENTOS DE CONSOLIDACION DEL SINA EN RISARALDA

El contexto de Coordinación de la Gestión Ambiental Departamental para la consolidación del SINA Regional en el Departamento de Risaralda ha logrado establecer:

  • Un marco conceptual para abordar la gestión ambiental y el Sistema Nacional Ambiental
  • La identificación y definición de variables y situaciones problemáticas
  • La identificación y caracterización de actores que intervienen en la gestión ambiental departamental
  • La definición breve del estado del arte de la aplicación de diversos instrumentos de gestión ambiental

Con estos antecedentes se plantea la construcción e lineamientos para la consolidación de la sinergia de actores y acciones coordinadas SINA como se ilustra en la siguiente figura:

Esta figura denota dos (2) aspectos fundamentales, como lo son:

  1. La Estrategia de consolidación del SINA
  2. La Sinergia para el Manejo de Asuntos Ambientales

a) La Estrategia de Consolidación del SINA Regional

Como se vera mas adelante incluye el desarrollo de cuatro (4) lineamientos y la consolidación de una gerencia ambiental del sistema. Este ultimo aspecto se considera un Núcleo Duro del proceso de formulación toda vez que como se menciono con anterioridad, en la identificación del problema, el SINA presenta falencias en torno a la deficiente gestión interinstitucional para el manejo de los asuntos ambientales del departamento, así como la indefinición de un ámbito claro de actuación del mismo.

b) La Sinergia para el Manejo de las Acciones Coordinadas (Asuntos Ambientales). Partiendo de los insumos generados con anterioridad y descritos en la identificación y caracterización de actores y la organización dispuesta para la gestión ambiental en el departamento, se pretende definir una sinergia de actores sociales, institucionales y sectoriales que permita apropiar competencias de los niveles estratégico, táctico y operativo del Sistema de Administración por Objetivos APO PGAR buscando su consolidación y sofisticación.

Para abordar el proceso de construcción de los núcleos básicos y lineamientos de consolidación del SINA en el departamento se plantea como necesario trabajar y entender el siguiente esquema de construcción:

Como se puede apreciar en la figura anterior la consolidación del SINA demanda de un subsistema que gerencie y administre los asuntos críticos del sistema de acciones coordinadas, así como de acciones-proceso que den congruencia y dinamismo al SINA entorno a la consolidación de un Sistema Departamental Ambiental acompañado una Sinergia que lo dinamice

A continuación se ilustran y explica brevemente los lineamientos y la sinergia de consolidación del SINA:

9.4.1. Núcleo Duro. Gerencia Ambiental del SINA

Aunque el SINA es el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas, e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales es claro que la virtualidad del sistema ha degenerado en la descoordinación y/o inoperancia de este.

Un sistema posee propiedades emergentes que sus elementos no aportan (el todo es mas que la suma de sus partes). Por lo tanto el SINA en Risaralda como sistema no esta consolidado. Es por ello que se pretende abordar este núcleo con el objetivo de estructurar y consolidar un sistema de gestión ambiental para el manejo de los asuntos ambientales en el departamento de Risaralda.

En primera instancia se deben reconocer y apropiar los aportes y participantes de la Mesa Ambiental Departamental y las Mesas Ambientales Municipales para obtener una visión contundente sobre los lineamientos considerados en los diferentes instrumentos y mecanismos de planificación, programas, recursos y responsables que puedan aportar al sistema.

Los principales elementos de este núcleo duro son:

La Planificación: La gerencia del sistema demanda del apoyo y concurso de los actores SINA para que de manera concertada y participativa formule su política ambiental, establezca visión, misión, objetivos y metas del sistema. Además deberá auscultar en los planes de desarrollo y acción las actividades comunes que se deban ejecutar o que se encuentre en desarrollo para coordinar la aplicación de las mismas en un plan de acciones concertadas.

La Ejecución: Corresponde a la efectiva aplicación de acciones concertadas en donde los niveles táctico y operativo del sistema APO PGAR garantice que no se duplican esfuerzos y que se es responsable en el manejo de los recursos. La ejecución de un plan de acción coordinado y concertado debe resultar en la generación y visualización de impactos socioambientales en la población y en la calidad, cantidad y disponibilidad del capital ambiental del departamento de Risaralda

La Evaluación y Seguimiento: El sistema de gestión debe procurar el establecimiento de esquemas efectivos que midan el desempeño e impactos logrados en el departamento. Para ello debe homologar con el Consejo Departamental de Desarrollo Sostenible, los Organismos de Control y Vigilancia y los Organismos de Seguridad herramientas técnico administrativas que verifiquen el cumplimiento de los indicadores y metas pactadas en el plan de acciones concertadas.

Información y Comunicación: Hace referencia a la sistematización de experiencias (lecciones aprendidas) y documentación del sistema a fin de mantener una memoria de las actuaciones del sistema y mantener informados a los agentes del desarrollo. El componente de la estrategia de comunicaciones de desarrollara en el lineamiento de socialización y retroalimentación

9.4.2. Lineamiento: Socialización y Retroalimentación

El lineamiento de socialización y retroalimentación tiene por objetivo garantizar un flujo claro, continuo y efectivo de la información entre las agencias del desarrollo del SINA, las organizaciones sociales y la ciudadanía del departamento.

Para ello se proponen los siguientes elementos:

El desarrollo de jornadas de socialización en donde los entes territoriales, la autoridad ambiental, los gremios de la producción, las empresas prestadoras de servicios públicos, el sector académico entre otros realicen la presentación de sus informes de avance y desempeño, además de socializar a otros actores, procesos y proyectos por iniciar o en curso.

Diseñar y poner en marcha una estrategia de comunicaciones que mantenga informada a las agencias de desarrollo y a la comunidad en general sobre los alcances y desarrollos obtenidos con los proyectos de impacto en la región y el departamento. La Estrategia de comunicaciones establecerá protocolos claros para el manteniendo de canales ágiles y contundentes para el intercambio de los flujos de comunicación, así como el mantenimiento de un plan de medios que soporte las comunicaciones del sistema de gestión del SINA, el Sistema APO PGAR y colabore con la infocomunicación de la Ecorregión en el departamento de Risaralda.

Realizar el acompañamiento desde la Corporación Autónoma Regional de Risaralda y la Gobernación del Departamento a la Secretaria Técnica de Ecorregión de manera tal que replique y retroalimente al departamento de Risaralda sobre los avances del proceso en términos de integrar al departamento a los procesos y proyectos de impacto que se implantan en la Ecorregión Eje Cafetero

Conducir una estrategia de visualización del proceso que propenda por la generación y mantenimiento del sentido de pertenencia hacia la región. Este proceso de visualización del proceso debe estar enfocado a la apropiación y masificación de conceptos, proceso y proyectos que se realizan en el departamento y la región mediante la aplicación y utilización de una marca corporativa mercadeable, la instalación de vallas publicitarias y el funcionamiento de puestos de información en sitios estratégicos del departamento.

Realizar una retroalimentación del sistema para con las comunidades indígenas y negras asentadas en el departamento a fin de que estas aporten elementos y participen de los proyectos en el marco de sus planes de vida y de manera simultánea la sociedad e institucionalidad risaraldense reconozca y apoye a las comunidades para tal fin.

Establecer mecanismos de comunicaciones SINA que procure el mantenimiento de un canal exclusivo de comunicaciones a los agentes del Sistema (actores del Sistema APO PGAR) mediante la construcción y puesta en funcionamiento de una agenda de conectividad virtual y factual que permita el dialogo y contacto interno de los actores, así como el de estos para con el medio externo.

Realizar la integración y fusión de saberes técnicos y tradicionales en eventos de doble vía en procura del mejoramiento y gestión del conocimiento en el departamento de Risaralda, enfocados a los sistemas productivos sostenibles, métodos de organización y reconversión socioambiental, entre otros. De manera simultanea es menester la realización de replicas descentralizadas subregionales de la Feria Ecorregión con miras a lograr socializar a la mayor cantidad de ciudadanos y productores sobre los productos, bienes y servicios generados en el departamento, así como las técnicas empleadas para su producción , manufacturación y comercialización.

9.4.3. Lineamiento: Investigación, Capacitación, Formación y Entrenamiento

La consolidación de una masa critica y talento humano comprometido y calificado que aporte al desarrollo sostenible del departamento se constituye en una condición sin e quanum para lograrlo en el mediano y largo plazo.

En este sentido el lineamiento de investigación, capacitación, formación y entrenamiento tiene por objetivo aportar a la construcción del capital social para el desarrollo humano sostenible y garantizar el óptimo manejo del capital natural, cívico e institucional.

Para ello se propone la apropiación de los cinco (5) elementos que se presentan a continuación:

Apropiar la agenda de ciencia, tecnología e innovación, realizando en el departamento una investigación y caracterización exhaustiva de los capitales que conforman el patrimonio ambiental (agua, aire, suelos, paisaje, etnias, practicas ancestrales y culturales productivas, hitos e iconos, conocimiento, civismo, institucionalidad, urbanismo, entre otros) risaraldense hacia la consolidación y validación social de una línea base ambiental que permita la realización de desarrollos (I+D) sobre aspectos y situaciones problemáticas reales que enfrenta la población y así se permita generar impactos positivos en el departamento. Esto es hacer investigación aplicada a problemáticas tan reconocidas como la pobreza, la desnutrición, el desempleo, la mortalidad, la inseguridad, insalubridad, entre otros.

Conducir un proceso de investigación acción sobre el SINA en el departamento que procure la apropiación y posicionamiento de la Mesa Ambiental Departamental y que esta evolucione a lo que debe ser la formulación y operación del Sistema Departamental Ambiental con los instrumentos, mecanismos y herramientas necesarias para su correcto funcionamiento. Este fortalecimiento al conocimiento del SINA debe estar ligado de manera directa a procesos subregionales y regionales toda vez que el Sistema Departamental Ambiental y la Mesa Departamental Ambiental deben interactuar sin problema con la Mesa Regional de Gestión y Planificación que se propone desde el ámbito regional.

Involucrar al sector académico con el desarrollo sostenible regional y departamental, en una clara y contundente estrategia de difusión del conocimiento que busque la apropiación ciudadana de conceptos y desarrollos regionales, haciendo uso de la educación formal, no formal e informal. Esta difusión del conocimiento se traduce en una capacitación de competencias ambientales ciudadanas mediante la inserción de la dimensión ambiental en los curriculums, el aprovechamiento de los centros de educación técnica, los medios de comunicación y la realización de eventos académicos como el Diplomado de Ecorregión.

Para la multiplicación y apoyo de la gestión en los municipios del departamento y sobre todo en las áreas de estos municipios es menester procurar un procesos de formación de dinamizadores ambientales y promotores socioambientales que promuevan y coadyuven en la multiplicación a otros individuos de temas como el desarrollo sostenible, gestión ambiental local, ordenamiento territorial, participación y control social, desarrollo organizacional y formulación y gestión de proyectos.

Proporcionar una capacitación y entrenamiento a los cuadros directivos de las organizaciones que hacen parte del Sistema de Administración por Objetivos APO PGAR en su calidad de SINA social, SINA institucional, SINA territorial, SINA transectorial y organismos de control y vigilancia para la correcta interpretación y aplicación de sus funciones en el marco del sistema de gestión y el plan de acciones concertadas.

9.4.4. Lineamientos: Formulación y Gestión de Proyectos de Preinversión & Dinamización y Ejecución de Proyectos Cofinanciables

Corresponde A la ejecución plena y compartida de los proyectos incluidos en la Agenda para el Desarrollo Sostenible de la Ecorregión Eje Cafetero, articulados con las iniciativas vinculadas a los diferentes instrumentos de planificación que puedan ser asociados con las líneas estratégicas del Plan de Gestión Ambiental Regional PGAR Risaralda 2002 – 2012

10. CONCLUSIONES

Si bien el SINA se entiende como el conjunto de acciones coordinadas realizadas por los actores del desarrollo, se ha evidenciado que para el departamento de Risaralda, este sistema no opera como tal en virtud del poco desarrollo que han tenido las propiedades emergentes del sistema para considerarlo como Sistema.

Es indispensable que todos los actores del SINA socialicen entre si los planes de acciones y los proyectos que se pretenden implantar a fin de lograr y establecer vínculos de trabajo basados en la colaboración y cooperación horizontal.

Es importante que la institucionalidad, el sector privado, académico y social entienda que la gestión ambiental es una labor conjunta, que demanda del apoyo y concurso de todos. En donde resulta de vital importancia comprender que la gestión ambiental no se limita al accionar de la Autoridad Ambiental y mucho menos a sesgos ecologistas y de conservación.

Para la Gestión Ambiental Departamental resulta fundamental la apropiación de instrumentos versátiles de fácil estandarización para el mejoramiento del desempeño ambiental en Risaralda. En este sentido es pertinente destacar a los instrumentos económicos como los de mayor proyección y potencia.

Los lineamientos estratégicos del PGAR atienden a la política nacional y en particular a las metas planteadas por el Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario”. Además guarda una estrecha correlación con los procesos de Planificación Ambiental Realizados a la fecha, como el Proyecto Ecorregión “Territorio de Oportunidades” y la Agenda para el Desarrollo Sostenible de la Ecorregión Eje Cafetero.

Los lineamientos estratégicos del PGAR han sido acogidos en su totalidad por los diversos planes de desarrollo en estudio (territorial e institucional). Esta es una buena señal para el logro del propósito de gestión del PGAR de garantizar una implementación concertada del plan.

Aun es prematuro pero se espera que esta observancia sea la constante en las reformas institucionales y los procesos de planificación territorial y sectorial.

La Mesa Departamental de Desarrollo Sostenible se constituyo en el espacio socio institucional que permitió direccionar e integrar a los actores del SINA Regional en torno a la apropiación de los lineamientos estratégicos del PGAR para los respectivos procesos de planificación institucional y territorial.

Los instrumentos económicos se perfilan como los mas potentes de los dispuestos para hacer Gestión Ambiental en Colombia, además es muy importante reconocer la importancia que cobran otros instrumentos, como las transferencias del sector eléctrico, las cuales se presentan como instrumento económico y financiero

Durante diversos ejercicios y espacios de Planificación Ambiental Regional se pudo observar que no existe estandarizado y un verdadero dimensionamiento del campo de intervención de la Gestión Ambiental por parte de los agentes que la ejecutan.

Durante el estudio de la observancia, la revisión de programas y líneas enfocadas a la prevención, atención y recuperación en caso de emergencia y desastre, se constituyo en un factor limitante pues no es claro el manejo de asuntos como la gestión del riesgo en las líneas estratégicas del PGAR

11. RECOMENDACIONES

Es imperativo suscribir una agenda de trabajo conjunta entre los actores del SINA que hacen parte del nivel estratégico del Sistema de Administración por Objetivos del PGAR. Esto conllevaría a la identificación, selección y ejecución de proyectos prioritarios para el desarrollo sostenible en Risaralda

Es necesario definir el ámbito de actuación del SINA en el Departamento, identificar procesos y proyectos afines, que permitan la puesta en funcionamiento de una sinergia de operación de la Gestión Ambiental e Risaralda.

Es importante adelantar un proceso de sistematización de las experiencias de los diferentes procesos de Planificación Ambiental Regional en Risaralda y el Eje Cafetero, a fin de consolidar una memoria e inteligencia colectiva en lo que respecta a los mecanismos e instrumentos formulados y consolidados.

Se considera muy necesario el mantenimiento de mecanismos como el Consejo departamental de Desarrollo Sostenible para el mantenimiento de las relaciones de trabajo entre la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, la Gobernación del Departamento, los entes territoriales municipales, los organismos no gubernamentales, las empresas de servicios públicos y los organismos de control entorno a la ejecución concertada del Plan de Gestión Ambiental Regional PGAR y los cometidos suscritos en las Mesas Ambientales Municipales

Es importante que desde la autoridad ambiental y los entes territoriales se trabaje la línea de “Promover la recuperación, conservación y el aprovechamiento sostenible de bienes y servicios ambientales” que se constituye en la línea con mayor respaldo institucional, y además se debe fortalecer el trabajo con otros actores sociales, privados e institucionales para fortalecer lineamientos estratégicos, como el de avanzar en un ordenamiento territorial y lo científico y lo tecnológico acorde con el ordenamiento territorial que se encuentran con el menor grado de observancia.

Debe ser labor de los interesados en la gestión ambiental del departamento, el promulgar, divulgar y socializar los lineamientos estratégicos del PGAR en pequeñas organizaciones, municipios y empresas privadas a fin de consolidar esquemas de participación que aporten a la consolidación del SINA Regional

Para las revisiones futuras y ajustes del Plan de Gestión Ambiental Regional PGAR, Risaralda 2002 – 2012 se propone el estudio de un nuevo lineamiento estratégico orientado a la gestión del riesgo.

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Rodas Arenas Mario Andrés. (2006, mayo 23). Estrategia de consolidación del Sistema Nacional Ambiental SINA. Recuperado de https://www.gestiopolis.com/estrategia-de-consolidacion-del-sistema-nacional-ambiental-sina/
Rodas Arenas, Mario Andrés. "Estrategia de consolidación del Sistema Nacional Ambiental SINA". GestioPolis. 23 mayo 2006. Web. <https://www.gestiopolis.com/estrategia-de-consolidacion-del-sistema-nacional-ambiental-sina/>.
Rodas Arenas, Mario Andrés. "Estrategia de consolidación del Sistema Nacional Ambiental SINA". GestioPolis. mayo 23, 2006. Consultado el 17 de Agosto de 2018. https://www.gestiopolis.com/estrategia-de-consolidacion-del-sistema-nacional-ambiental-sina/.
Rodas Arenas, Mario Andrés. Estrategia de consolidación del Sistema Nacional Ambiental SINA [en línea]. <https://www.gestiopolis.com/estrategia-de-consolidacion-del-sistema-nacional-ambiental-sina/> [Citado el 17 de Agosto de 2018].
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