LA AUTORIDAD AMBIENTAL EN PERÚ

Autor: Ing. Alvaro Castañón Seoane

Gestión ambiental y sostenibilidad

05-02-2008

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La discusión pública sobre la necesidad de un nuevo esquema para reencuadrar la autoridad ambiental dentro del ámbito del imperio del Estado, ha cobrado prioridad a raíz de las declaraciones del Presidente García sobre su intención de promover la creación de un Ministerio del Ambiente, priorizando de un porrazo, lo que no se podía hacer prevalecer desde hace más de una década, a pesar del esfuerzo de muchos, inclusive algunos miembros del Congreso de la República.

Prueba del acumulado esfuerzo de más de una década, son los muy diversos pronunciamientos institucionales, así como los sendos proyectos en el Congreso y la gran reocupación mostrada por la correspondiente Comisión Congresal. Pero, de una manera u otra, ahora felizmente el tema está entre las primeras líneas de la Agenda Pública.

Esta coyuntura requiere un enfoque pausado. Es una oportunidad en la que se puede hacer mucho bien con la decisión, o mucho daño, si la decisión no es la adecuada. Esta es una gran oportunidad y un gran riesgo, porque si la decisión no es bien tomada, para que se dé otra oportunidad de esta categoría, pues pasará mucho o simplemente, no se dará en el tiempo.

I) La problemática ambiental es amplia, grave y de corto plazo

La contaminación del aire, del agua, del suelo y del ambiente en general. El tratamiento de los residuos sólidos, líquidos y gaseosos. La pérdida de glaciares y nieves de altura, proveedores de agua dulce, especialmente para la costa. El calentamiento global y la pérdida del ozono troposférico. La pérdida de bosques y de cobertura vegetal, la desertificación. La lluvia ácida. La pérdida de especies animales y vegetales. La sobre pesca, la sobre caza, la perdida de habitats. La amenaza tecnológica vinculada a los cultivos, con los transgénicos, los monocultivos, los plaguicidas y en ganadería, los promotores de crecimiento. La amenaza que implica la clonación, cuya producción y comercio acaba de ser lanzado por los EEUU, al aprobar la FDA, esto es, la Food & Drug Administration, el comercio de la carne de animales clonados.

La pobreza y la inequidad de género. El explosivo crecimiento poblacional, la inseguridad y el centralismo. La educación ambiental. La salud frente a nuevas amenazas (VIH, Cáncer, organismos resistentes, la “vaca loca”, la gripe aviar, etc, etc.)

Finalmente, el suministro de energía de fuentes renovables, el ordenamiento territorial y la implantación de la gestión ambiental, para sólo terminar un apretado resumen de algunos de los principales problemas y objetivos ambientales, que enfatizan la amplia y grave problemática.

Por el otro lado, merecen una mención especial son los plazos, ya que no hay suficiente atención a este aspecto tan importante. Tenemos la tendencia a creer que tenemos todo el tiempo del mundo, y esto no es así. Es más bien una tragedia de corto plazo la que tenemos entre manos. Una tragedia como la esbozada por Garrett Hardin en “La tragedia de los Comunes”, y en el mismo sentido que el planteado por el filosofo Whitehead, cuando dice que “la esencia de la tragedia no reside en la tristeza, sino en la solemnidad despiadada del desarrollo de las cosas, en la inevitabilidad del destino, en la futilidad de la huida”.

Si, tendremos impactos graves, que por ser de un efecto no lineal, amenazan la vida misma en nuestro planeta. Impactos que se darán inevitablemente en el corto plazo.

La Organización de las Naciones Unidas estima que para el 2015, habrán cientos de miles de pobladores del África que requerirán asistencia externa para satisfacer sus necesidades de agua. El retiro de los glaciares de la cordillera que abastece la costa del Perú, permite estimar que en no más de 15 años, el stress hídrico de la costa impedirá sostener la población y actividad empresarial proyectada. El daño acumulado a nuestro cerrado e inexpandible ecosistema, ya producirá, si o si, impactos muy duros de soportar, y otros peores si no se cambia la tendencia derivada del patrón de producción –consumo - acumulación.

II) El Estado y sus necesidades de modernización

Por el lado de las incapacidades de gestión en el Estado, el tantas veces postergado y distorsionado Programa de Modernización, nunca ha producido un cambio medular en la organización, interacción y capacidad de gestión estatal. Simples parches y fuegos artificiales se han llevado no sólo el presupuesto, sino la atención distraída, pretendiendo vender que modernización del Estado es minimizar el tiempo de atención en el aeropuerto o reducir el costo del pasaporte; ampliar los horarios de atención en algún ministerio o dependencia pública, o fusionar programas de asistencia social.

Como tantas otras dependencias del Estado, que no pueden ni por cercanía cumplir su objeto de creación, el CONAM ha devenido en una entidad insuficiente para enfrentar la problemática ambiental. Sin capacidad para coordinar, normar y sancionar respecto de decisiones vinculantes en materia ambiental y con marcadas limitaciones en las capacidades dirigenciales, ha naufragado sin capacidad de recuperación en el mismo esquema organizacional del Estado.

Y ahora, el Presidente García anuncia que promoverá la formación de un Ministerio del Ambiente. ¿En que quedarán las ideas y propuestas acumuladas en más de una década? ¿Cómo será el proceso de decisión en tamaña coyuntura?

El ya obsoleto modelo sectorial y quienes tiene el control del “conveniente” desbarajuste, se defienden pidiendo que el Ministerio del Ambiente no vea los temas mineros. Y es que las capacidades de coordinación objetiva y por lo tanto de gestión en el modelo sectorial que impera en Perú, son insuficientes para satisfacer la muy dinámica interacción de conceptos y de tantas autoridades, limitando la relación funcional del Estado, que tiene que verla pasar, porque deviene en incapacidad de reacción y más aun de acción.

El Perú tendría con el proyectado Ministerio del Ambiente, dieciséis ministerios. Y si les sumamos las OPDs y otras diferentes entidades adscritas a la Oficina del Primer Ministro, a los Ministerios y a los Organismos Supervisores, en realidad tenemos varias decenas de entidades con autoridad que supuestamente debe hacer prevalecer como vinculante.

El encuadre de la Autoridad Ambiental, sea o no con la creación del Ministerio del Ambiente, requiere ser abordada en el marco de la modernización del Estado.

En un esfuerzo de modernización del Estado, no sólo habría que discutir si todos los ministerios actuales se justifican, si son suficientes o se requieren más, si el concepto de OPD o el de Organismo Supervisor se justifica, etc, etc. También habría que discutir si el orden sectorial sigue siendo valido y si no hay otro más moderno que mejore la interacción de tantas autoridades.

Nadie se imagina un Ministerio de Economía cuyas disposiciones económicas y financieras no se cumplan transectorialmente. Nadie podría aplicar un presupuesto que no tenga o gastar un dinero del que no se disponga, sin incurrir en causal penal. La necesidad de hacer vinculante transectorialmente aspectos de la gestión del Estado, es fundamental para mantener la orientación y sostenibilidad del mismo, así como la de la calidad de vida de su población.

Hay pues una clara distinción entre por lo menos dos tipos de Ministerio o autoridad de gestión estatal, los de corte sectorial, como puede ser minería o salud y los de acción transectorial, que por tener autoridad vinculante en su tema, deberían adquirir una posición distinta en el ordenamiento de la organización del Estado.

La acción de la Autoridad Ambiental, debe ser transectorial, y el modelo sectorial genera espacios duplicados y que hacen coincidir la condición de juez y la de parte. La coyuntura ambiental y la necesidad de modernizar el Estado son dos caras de una misma moneda.

III) La opción Matricial

La creación de un Ministerio del Ambiente debería conllevar la extracción de casi todas las funciones distribuidas en todos los ministerios y dependencias públicas que dispongan de unidades ambientales, concentrando la especialización en el nuevo ministerio. Así mismo, habría que evaluar al personal involucrado, vigilando su capacitación y ausencia de sesgo sectorial, adecuando todos los procedimientos al nuevo ordenamiento.

Además y más importante, deberá darse un cambio cultural, ya que tendrá que entenderse bien no sólo que el que contamina paga y que los plazos son cortos, sino que en el tema ambiental, todos los sectores productivos y sociales, deberán considerar vinculantes las disposiciones y controles ambientales emanadas y supervisadas por el nuevo Ministerio del Ambiente.

Existen pues autoridades de carácter sectorial y otras de carácter transectorial. Así mismo, se pueden distinguir autoridades de primer nivel que sean permanentes y otras que sean transitorias, pudiendo un ministerio representar un ejemplo de entidad permanente y un programa de descentralización o de sierra exportadora, ser ejemplo de entidad de carácter transitorio.

También, se pueden distinguir entidades de carácter permanente, que cobran importancia especial en un periodo transitorio, como podría ser una campaña nacional en pro de la educación, con lo que el Ministerio de Educación, eminentemente de carácter sectorial, podría adquirir condición transectorial por el período de tiempo que la campaña indique.

Un paso trascendental para la modernización del Estado, podría ser el adoptar una organización matricial, paralelamente a la creación del Ministerio del Ambiente.

La organización matricial tendría ministerios de corte sectorial y ubicados de la forma tradicional, esto es, dependiendo verticalmente de la Presidencia de la República y el Consejo de Ministros. Así mismo, tendría ministerios de corte transectorial, cortando la línea funcional de los sectores y también dependiendo de la Presidencia de la República y del Consejo de Ministros, pero con atribuciones especiales que le otorgan prioridad cuando los objetivos del sector se contraponen a las del transector.

En la siguiente figura se puede observar un esquema organizacional como el propuesto.

En la propuesta se podrían distinguir dos grupos de ministerios en el lado Sectorial. El grupo de los ministerios de la producción, como serían el de Agricultura, Energía y Minas, Industria y Pesquería, Transportes y Comunicaciones, Vivienda y Construcción, y finalmente, el de Comercio y Turismo.

Así mismo, otro grupo de los ministerios sociales, como serían el de Salud, Educación y Cultura, Trabajo, Justicia, y finalmente el de la Mujer y Desarrollo Social, que bien podría denominarse Ministerio de la Familia.

En el lado transectorial, también se podrían distinguir dos grupos de autoridades. Las autoridades transectoriales de carácter permanente, como el Ministerio de Economía y Finanzas, el de Relaciones Exteriores, el de Defensa, el del Interior y finalmente, el nuevo Ministerio del Ambiente.

Así mismo, las autoridades de perfil transectorial de carácter temporal, como podría se el Ministerio de Educación, si se diera un programa quinquenal con objetivos tales como erradicar el analfabetismo, introducir computadoras en todos los colegios y/o lograr la evaluación y capacitación de todos los maestros. Así mismo, como podrían ser los programas de gobierno con nivel ministerial, tal y como debería haber sido el Consejo Nacional de Descentralización y como podría ser el Programa Sierra Exportadora o el de TLC hacia adentro.

IV) Conclusiones

La propuesta de abordar la decisión sobre la creación del Ministerio del Ambiente en el ambiente de Modernización del Estado, permitiría darle al nuevo ministerio, la indispensable característica transectorial que requiere y sin la cual, el modelo de Ministerio bien podría no servir para los objetivos ambientales que motivan su creación.

La propuesta formalizaría la condición que de hecho tiene el Ministerio de Economía y Finanzas. Así mismo, permitiría mejorar las capacidades de interacción del Estado, especificando que temas son prioritarios respecto de otros, que aunque son muy importantes, nunca podrían sobreponerse a otros como las relaciones exteriores, o el orden interno, o la defensa nacional, o la estabilidad económica, o el ambiente.

También definiría el espacio para los programas temporales que requieren la autoridad necesaria para no naufragar, como lo hizo el CND o lo esta haciendo Sierra Exportadora, y tomando toda la fuerza que se requiere para implantar los cambios requeridos, como podría se el caso del TLC hacia adentro.

Es importante considerar el relanzamiento que podría tener el Programa de Modernización, si se le da la condición temporal del nivel ministerial y la transectorialidad.

Finalmente, este esbozo puede constituir una base de análisis que recogiendo el concepto matricial, construya una ambiente organizacional del Estado, en el que la alternativa del ministerio para el tema ambiental, no naufrague y sea otra oportunidad perdida.

Ing. Alvaro Castañón Seoane

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