Análisis de la pobreza en el Perú

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Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Contenido
Presentación
Carlos Eduardo Aramburú y Javier Portocarrero Maisch 3
Pobreza
La pobreza en el Perú 2001: una visión departamental 5
Javier Herrera
Una primera evaluación del impacto de los caminos rurales 13
Javier Escobal y Carmen Ponce
Costo-efectividad de los programas alimentarios escolares: los casos de Foncodes y Pronaa 19
Renato Ravina, Javier Paulini y César Cancho
Cambios de la pobreza en el Perú: 1991-1998 25
Raúl Mauro
Movilidad de ingresos y transiciones fuera de la pobreza 31
Javier Torres y Carmen Ponce
Otros temas
Distribución eléctrica en el Perú: regulación y eficiencia 37
José Luis Bonifaz
Financiando las redes viales en el Perú 44
José Luis Bonifaz, Roberto Urrunaga y Jennifer Wakeham
Descentralización en salud 48
Oscar Ugarte
El régimen de Fujimori: entre el liberalismo económico y el autoritarismo clientelista 54
Javier Portocarrero Maisch
La gestión del CIES durante 2002 59
Carlos Eduardo Aramburú y Giancarlo Marchesi
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Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Presentación
En 1991, 57 % de la población era pobre y el 27% extremadamente pobre. Diez años después,
según el INEI, las cifras llegan a 55 y 24%, respectivamente. A pesar de que el PBI per cápita creció
en 21% entre 1990 y el 2001, no hubo una reducción sustancial en la incidencia de la pobreza.
¿Por qué no hemos mejorado?
Un primer análisis nos indica que las mejoras fueron de corto plazo. El gasto social del gobierno y los
programas de alivio a la extrema pobreza (PRONAA, FONCODES, Vaso de leche,...) se triplicaron
entre 1993 y 2000, alcanzando en este último año 4.346 millones de dólares. Hacia 1997, último
año de la fase de expansión económica, se logró disminuir la pobreza en casi 10 puntos porcentua-
les, y la extrema pobreza en 3,5 puntos aproximadamente1. Sin embargo, la recesión del periodo
1998  2001 eliminó, casi por completo, estos logros. De estos hechos podemos sacar dos conclu-
siones. La primera es que el bienestar de la población es muy sensible al ciclo económico. La
segunda es que la estrategia utilizada durante los noventa no creó en los sectores más vulnerables
las capacidades que les permitiesen mantenerse fuera de la pobreza en el largo plazo.
Estas conclusiones nos llevan a plantear una serie de interrogantes para el futuro. Entre las principa-
les destacan: ¿Cuál debe ser la estrategia de desarrollo del país para garantizar la creación sosteni-
ble de empleo y la reducción de la pobreza en el largo plazo? ¿Qué lecciones que hemos aprendi-
do de la aplicación de los programas de alivio a la pobreza? ¿Cuales son las alternativas de política
para solucionar estos problemas? ¿Deben mezclarse programas sociales habilitadores, generadores
de capital humano o público, con programas más asistenciales? ¿En qué proporción? Esta edición
de Economía y Sociedad desea contribuir a la discusión de estos temas. Los primeros cinco artículos
se concentran en la problemática de la pobreza.
El estudio de Javier Herrera, del Institut de Recherche pour le Développement (IRD) de Francia e
INEI, presenta los resultados obtenidos a partir de la ENAHO 2001 IV trimestre. Esta encuesta ha
permitido, por primera vez, la evaluación de la pobreza y la pobreza extrema en el nivel departa-
mental. La metodología utilizada plantea la existencia de tres estados de pobreza: pobreza mone-
taria objetiva, monetaria subjetiva y por necesidades básicas. Los resultados muestran que el 81,6%
de la población nacional se encuentra en al menos una de estas formas de la pobreza. Esta eviden-
cia empírica refuerza la percepción de la población que el Perú es un país pobre.
El trabajo de Javier Escobal y Carmen Ponce, de GRADE, busca estimar el beneficio del Programa
de Rehabilitación de Caminos Rurales en los ingresos de los pobladores de las comunidades aleda-
ñas. Los resultados indican que si se consideran las variables de capital humano, organizacional,
físico, financiero y el acceso a servicios públicos, el beneficio es pequeño pero positivo. En una
posterior investigación, los autores han perfeccionado la metodología utilizada en este estudio. Los
nuevos resultados apuntan hacia la misma dirección: una mejora en los ingresos de hogares rurales
y su composición, especialmente en actividades de empleo asalariado noagropecuario.
La investigación de Renato Ravina, Javier Paulini y César Cancho, del Instituto Apoyo, busca com-
parar el costo efectividad del Programa de Desayunos Escolares (PDE) ejecutado por FONCODES con
el Programa de Alimentación Escolar (PAE) del PRONAA. Ambos programas cumplen con los mismos
objetivos generales, lo cual implica que existe una duplicación de funciones y mayores gastos admi-
nistrativos para el Estado. Los resultados indican que el PDE tiene costos ligeramente menores que
el PAE y aumenta en mayor grado la probabilidad que los niños asistan a la escuela que éste.
1/ Se ha comparado las cifras de la ENNIV 1991 y el informe de Javier Herrera, Pobreza en el Perú 2001: una visión
departamental , que utiliza datos de las ENAHO 1997 y 2001 IV trimestre.
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Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Carlos Eduardo Aramburú
Director Ejecutivo
Javier Portocarrero Maisch
Director Adjunto
Raúl Mauro, investigador de DESCO, busca determinar si el crecimiento económico o la redistribu-
ción del ingreso durante el periodo 1991-1998 mejoraron el nivel de vida de la población pobre
del Perú. La metodología se basa en la construcción de paneles de hogares en el nivel nacional para
los períodos 19911994 y 19971998. Los resultados revelan que la redistribución del ingreso fue
la principal fuente de reducción de la pobreza durante el período estudiado, mientras que el cre-
cimiento económico tuvo un efecto positivo durante el período de 1991 y 1994, y uno adverso
entre 1997 y 1998.
La investigación de Javier Torres y Carmen Ponce de Grade busca analizar dinámicamente las
causas de la pobreza, para identificar qué combinación de factores permitirían a los hogares salir de
esa situación de manera permanente. Para ello, se analizó la movilidad económica de los hogares
encuestados por las ENNIV de 1997 y 2000. Los resultados llaman la atención sobre el alto nivel de
variabilidad en el gasto de los hogares y la consecuente vulnerabilidad en sus niveles de vida. Los
hogares con mayores posibilidades de mantenerse fuera de la pobreza son aquellos con menos de
5.5 miembros, donde estos tienen una alta participación en el mercado laboral.
Los siguientes tres artículos de la presente edición resumen sendas investigaciones auspiciadas por
el Consorcio sobre otros temas. El trabajo de José Luis Bonifaz, investigador del CIUP, examina el
método de regulación del sector de distribución eléctrica en el Perú, analizando en profundidad la
Ley de Concesiones Eléctricas (LCE). Realiza, además, un análisis de eficiencia relativa entre las
empresas distribuidoras de electricidad peruanas. Las conclusiones indican que si bien se ha logrado
avances importantes, como la disminución de tarifas y el aumento del grado de electrificación, aún
quedan problemas en el marco institucional que afectan la eficiencia del sector en el largo plazo.
El estudio de José Luis Bonifaz, Roberto Urrunaga y Jennifer Wakeham del CIUP analiza la situación
del financiamiento de las redes viales en el Perú. Bajo las actuales condiciones, el peaje recaudado
y las partidas presupuestales del Ministerio de Transportes y Comunicaciones no son suficientes
para darle un adecuado mantenimiento a la red vial nacional. Es necesaria una nueva estrategia.
Los autores sugieren la concesión de solo las vías rentables, para evitar elevar exageradamente los
peajes. Las vías no rentables podrían operar con financiamiento publico proveniente, por ejemplo,
de los aportes de los concesionarios de las vías rentables.
El trabajo de Oscar Ugarte, investigador de DESCO, analiza las posibilidades de descentralización
en el sector salud, de acuerdo con las funciones ejercidas dentro del mismo. Analiza el rol cumplido
por el MINSA, EsSalud, el sector privado, así como por las Comunidades Locales de Administración
de Salud (CLAS), la principal iniciativa de descentralización en salud durante los noventa. Concluye
que la función del gobierno en materia de salud se debería separar en dos niveles. En el primero, el
MINSA debería ocuparse de la normatividad, la definición de políticas sectoriales y la conducción
nacional del sector. En el segundo, el nivel regional, se debería complementar la normatividad,
vigilar la aplicación de las políticas en la región, así como fiscalizar su ejecución.
Finalmente, la presente edición incluye dos contribuciones del staff del CIES. El breve ensayo de
Javier Portocarrero busca realizar un balance del régimen de Fujimori, tratando de integrar el aná-
lisis económico, político y social. Por último, el artículo de Carlos Eduardo Aramburú y Giancarlo
Marchesi resume las actividades y principales logros de la institución durante el año 2002 y analiza
las perspectivas para el 2003.
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Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
La pobreza en el Perú 2001: una visión departamental1
Javier Herrera  IRD - INEI
El Instituto Nacional de Estadística
e Informática (INEI) realizó, en el
último trimestre de 2001, la En-
cuesta de Condiciones de Vida y
Pobreza (ENAHO IV). Gracias a su
diseño y al gran número de hoga-
res entrevistados, esta encuesta tie-
ne la particularidad de permitir,
por primera vez en el Perú, una
evaluación de la pobreza y la ex-
trema pobreza en el nivel depar-
tamental. Otra especificidad de
esta ENAHO con respecto a las
precedentes, es el haber mejora-
do sustancialmente la metodología
de estimación de los ingresos de
los pequeños productores, sepa-
rando con mayor precisión los ele-
mentos del consumo intermedio,
consumo personal y ventas. Adi-
cionalmente, se han investigado
nuevos temas, como, por ejemplo,
la dimensión étnica, la pobreza
subjetiva, la participación ciudada-
na, la seguridad y violencia, los
choques sufridos por los hogares,
entre otros.
El presente reporte presenta los
resultados obtenidos a partir de la
información recogida en dicha
encuesta. Dado el interés existen-
te en la búsqueda de criterios de
asignación del presupuesto funda-
dos sobre los niveles de bienestar
de los hogares, se proponen ran-
kings de los departamentos, orde-
nados según sus respectivos nive-
les de pobreza. Además, se elabo-
ran perfiles de pobreza en el nivel
nacional, según áreas urbana y ru-
ral, así como también para cada
departamento. Dichos perfiles han
sido completados con un análisis
que precisa el impacto de los di-
versos factores asociados a la po-
breza. De manera similar, se pre-
senta un primer análisis de los cho-
ques adversos sufridos por los ho-
gares, el impacto de tales choques
y las estrategias de los hogares para
afrontarlos. Finalmente, se investi-
ga, por primera vez en el Perú, la
pobreza subjetiva, para lo cual se
estima una línea de pobreza subje-
tiva social y se comparan los perfiles
de pobreza objetiva y subjetiva.
Las estimaciones de la
pobreza en 2001
El porcentaje de pobres alcanza-
ba el 54,8% del total de la pobla-
ción en el año 2001. Más de la
mitad de la población tiene un ni-
vel de gasto insuficiente como
para adquirir la canasta básica de
consumo. Sin embargo, el prome-
dio nacional oculta situaciones
fuertemente contrastadas según
áreas y en el nivel regional. Mien-
tras que la incidencia de la pobre-
za era de 42% en las ciudades, en
las áreas rurales del país, casi ocho
de cada diez habitantes (78,4%)
se encontraba en situación de
pobreza. Si el rostro de la pobre-
za total en el Perú ha dejado de
ser mayoritariamente rural (el nú-
mero de pobres es prácticamente
el mismo en las áreas urbanas y
rurales), ello no obedece a que
dicho fenómeno sea menos fre-
cuente en las zonas rurales, sino
simplemente al creciente peso
demográfico de las ciudades.
La incidencia de la pobreza alcan-
za niveles sumamente preocu-
pantes en la sierra rural. En ese
ámbito, el 83,4% de la población
sobrevive en situación de pobre-
za, lo que hace de la focalización
en dicho ámbito un ejercicio pu-
ramente académico e innecesa-
rio. A pesar de representar solo
23% del total de la población na-
cional, la sierra rural concentra
alrededor del 34% del total de
pobres del país, seguida de muy
lejos por Lima metropolitana, con
16% del total de pobres. También
presentan muy altos niveles de
pobreza, la selva rural y, en me-
nor medida, la costa rural.
Por otro lado, alrededor de una
de cada cuatro personas en el país
puede ser considerada como po-
bre extremo, definido como
aquel cuyo gasto es inferior al
costo de la canasta básica de con-
sumo compatible con una inges-
ta adecuada de calorías. Se trata,
pues, de un segmento de la po-
blación que no tiene garantizada
una alimentación mínimamente
adecuada, lo cual compromete su
salud y, en el caso de niños, su
rendimiento escolar y, por ende,
sus ingresos futuros.
«...en la sierra
rural... el 83,4%
de la población
sobrevive en
situación de
pobreza, lo que
hace de la
focalización en
dicho ámbito un
ejercicio...
innecesario»
1/ Resumen del libro homónimo (Lima: INEI,
junio 2002). Dicho documento fue el resulta-
do de un trabajo realizado en el marco de un
convenio entre el Institut de Recherche pour
le Développement (IRD) y el INEI. Podrá co-
municarse con el autor en la dirección elec-
trónica jherrera@inei.gob.pe
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Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Las disparidades de incidencias de
pobreza extrema entre áreas ru-
rales y urbanas y entre dominios
geográficos o regiones naturales,
son aún más importantes que en
el caso de la pobreza total. Así,
mientras que un habitante de cada
diez de las áreas urbanas puede
ser considerado pobre extremo, en
el área rural dicha proporción es
cinco veces superior, pues más del
50% de los habitantes rurales se
encuentra en situación de pobre-
za extrema (9,9% y 51,3% respec-
tivamente), tal como se observa en
el cuadro 1. A pesar de que la po-
blación rural solo representa el
35% del total nacional, alrededor
del 74% de los pobres extremos
del país reside en áreas rurales. La
sierra y la selva tienen tasas de
pobreza extrema de 45,6% y
39,7%, muy por encima de la re-
gistrada en la costa (5,8%). En par-
ticular, resalta la alta incidencia de
la pobreza extrema en la sierra
rural, donde el 60,8% es pobre
extremo. Esto significa que sobre
el total de pobres en dicho domi-
nio (83,4%), únicamente 22,2%
era pobre no extremo. Más de la
mitad (56,8%) de los pobres extre-
mos del país reside en la sierra ru-
Áreas geográficas Tasa de Tasa de Severidad Severidad
pobreza pobreza de la de la
(%) extrema pobreza pobreza
(%) (%) extrema
(%)
Nacional 54,8 24,4 10,7 3,7
Áreas
Urbana 42,0 9,9 5,7 1,0
Rural 78,4 51,3 20,0 8,9
Regiones naturales
Costa 39,3 5,8 4,3 0,4
Sierra 72,0 45,6 18,8 8,2
Selva 68,7 39,7 13,9 4,7
Dominios
Costa urbana1/ 44,6 7,6 5,3 0,5
Costa rural 62,7 19,7 8,3 1,4
Sierra urbana 51,6 18,3 9,1 2,2
Sierra rural 83,4 60,8 24,2 11,6
Selva urbana 62,4 34,9 12,3 3,8
Selva rural 74,0 43,7 15,3 5,6
Lima metropolitana 31,9 2,3 2,9 0,1
Departamentos
Amazonas 74,5 41,1 16,9 6,5
Ancash 61,1 33,3 11,3 3,6
Apurímac 78,0 47,4 18,1 6,4
Arequipa 44,1 14,5 6,3 1,2
Ayacucho 72,5 45,4 17,7 7,6
Cajamarca 77,4 50,8 19,6 8,3
Cusco 75,3 51,3 22,1 10,5
Huancavelica 88,0 74,4 33,5 19,5
Huánuco 78,9 61,9 27,2 14,5
Ica 41,7 8,6 4,6 0,5
Junín 57,5 24,3 9,2 2,5
La Libertad 52,1 18,3 8,8 2,7
Lambayeque 63,0 19,9 10,7 2,0
Lima 33,4 3,1 3,1 0,2
Loreto 70,0 47,2 15,5 5,4
Madre de Dios 36,7 11,5 3,9 0,8
Moquegua 29,6 7,6 2,9 0,2
Pasco 66,1 33,2 13,2 4,5
Piura 63,3 21,4 11,0 3,0
Puno 78,0 46,1 20,6 8,6
San Martín 66,9 36,2 12,3 3,5
Tacna 32,8 5,2 3,1 0,4
Tumbes 46,8 7,4 5,4 0,7
Ucayali 70,5 44,9 14,6 5,1
1/: No incluye Lima metropolitana
Elaboración propia a partir de la ENAHO 2001-IV
Incidencia de la pobreza total y extrema en 2001,
según dominios geográficos y departamentos
(En porcentajes)
Cuadro 1
«...resalta la alta
incidencia de la
pobreza extrema
en la sierra rural,
donde el 60,8%
es pobre
extremo. Esto
significa que
sobre el total de
pobres en dicho
dominio (83,4%),
únicamente
22,2% era pobre
no extremo»
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Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
ral, en la cual se concentra solo el
22% de la población nacional.
Llama la atención que Moquegua
sea el departamento menos pobre
del Perú, según las estimaciones.
¿A qué se debe ello? Entre otros
factores, la incidencia de la pobre-
za en dicho departamento (29,6%)
es la que se ha estimado con el
menor grado de precisión, debi-
do principalmente a la heteroge-
neidad en las condiciones de vida
generada por la presencia de gran-
des empresas mineras y pesque-
ras. En realidad, tenemos 95% de
probabilidad que la tasa de pobre-
za de Moquegua se sitúe entre
18,4% y 40,8%. También es rele-
vante que las donaciones públicas
son más elevadas en Moquegua
que en otros departamentos, y que
este ha experimentado la mayor
expansión urbana del Perú entre
1993 y 1999, entre otros factores.
Dada la heterogeneidad en los ni-
veles de bienestar y en los tama-
ños de la muestra por departamen-
tos, el grado de precisión de los
estimadores no es el mismo de un
departamento a otro. De este
modo, a pesar de constatarse una
diferencia en la incidencia de la
pobreza entre dos departamentos,
en muchos casos pueden no existir
diferencias significativas entre ellos.
En tales casos, dichos departamen-
tos deben pertenecer al mismo
grupo de pobreza. Se han cons-
truido dos mapas departamentales:
uno de pobreza y otro de pobreza
extrema, que responden a esta ló-
gica (ver los gráficos 1 y 2).
Las necesidades bási-
cas insatisfechas (NBI)
El indicador de pobreza moneta-
ria mide la adecuación o no de los
recursos corrientes (los gastos en
la opción retenida en las estima-
ciones que presentamos) con res-
pecto a un mínimo (línea de po-
Mapa robusto de pobreza total
Gráfico 1
Grupo 1: Huancavelica, Huánuco
Grupo 2: Cusco, Cajamarca, Apurímac, Loreto, Puno, Ayacucho, Ucayali, Amazonas
Grupo 3: San Martín, Ancash, Pasco
Grupo 4: Junín, Piura, Lambayeque, La Libertad
Grupo 5: Arequipa, Madre de Dios, Ica, Moquegua
Grupo 6: Tumbes, Tacna, Lima
Mapa robusto de pobreza extrema
Gráfico 2
Grupo 1: Huancavelica, Huánuco
Grupo 2: Puno, Apurímac, Cajamarca, Cusco, Amazonas, Ayacucho, Ucayali
Grupo 3: Loreto, San Martín, Pasco, Piura, Lambayeque, Ancash, Junín, La Libertad
Grupo 4: Tumbes, Arequipa, Ica, Madre de Dios
Grupo 5: Lima, Tacna, Moquegua
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Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
breza total o extrema). Sin embar-
go, nada nos dice directamente
sobre las condiciones materiales
de vida de los hogares. Ningún ele-
mento de su patrimonio es toma-
do en cuenta. Con el fin de reme-
diar estas carencias, el INEI desde
hace algunos años presenta un in-
dicador de necesidades básicas in-
satisfechas. Este indicador global
está compuesto de cinco indica-
dores distintos: vivienda física-
mente inadecuada, vivienda haci-
nada, vivienda sin servicio higié-
nico, hogares con niños que no
asisten a la escuela, hogares con
alta dependencia económica.
El examen de cada uno de los cin-
co indicadores de necesidades
básicas que componen el indica-
do global de NBI, nos muestra que
las tres características asociadas a
la calidad de la viviendas y el ac-
ceso a los servicios públicos son las
que más incidencia tienen dentro
de la población. Sin embargo, en
los departamentos con mayores
niveles de pobreza monetaria tam-
bién se observa porcentajes más
elevados de hogares con niños en
edad escolar que no asisten a la es-
cuela. La pobreza en esos departa-
mentos corre el riesgo de perpe-
tuarse en la siguiente generación,
si dicha situación no es revertida.
En el año 2001, el 41,9% de per-
sonas pertenecía a hogares con al
menos una necesidad básica insa-
tisfecha. En el área rural, el por-
centaje de individuos con necesi-
dades básicas insatisfechas alcan-
za el 68,7%, más del doble de la
constatada en el medio urbano. En
el nivel de los departamentos, en-
contramos básicamente el mismo
ordenamiento que en el caso de
la pobreza monetaria objetiva.
Huancavelica sigue siendo el de-
partamento más pobre, mientras
que Lima, Tacna y Moquegua se
encuentran dentro de los menos
pobres (al igual que Ica y Arequipa).
La pobreza subjetiva
Hasta este punto hemos definido
la pobreza de manera objetiva, a
partir de una norma absoluta que
representa el costo de una canas-
ta básica de consumo. No obstan-
te, individuos no pobres según cri-
terios objetivos (ingreso o gasto
observado) pueden sentirse po-
bres, del mismo modo en que los
hogares que salen de la pobreza,
medida a través de una línea de
pobreza objetiva, pueden seguir
considerándose a sí mismos como
pobres. Aunque en ocasiones re-
sulta incomprensible el rechazo de
las políticas económicas a pesar de
sus logros objetivos, este fenóme-
no puede tornarse inteligible
cuando consideramos la dimen-
sión subjetiva del bienestar.
La manera en que se ha aprehen-
dido la pobreza subjetiva en la
encuesta ENAHO 2001 del IV tri-
mestre, es a través de una pregun-
ta referida al ingreso mínimo ne-
«No obstante,
individuos no
pobres según
criterios objetivos
(ingreso o gasto
observado) pueden
sentirse pobres, del
mismo modo en
que los hogares
que salen de la
pobreza, medida a
través de una línea
de pobreza
objetiva, pueden
seguir
considerándose a sí
mismos como
pobres»
cesario para vivir, según la per-
cepción del jefe del hogar. Los
entrevistados, al responder esta
pregunta, ciertamente podrían es-
tar haciendo una evaluación de las
necesidades fundamentales, lo
cual se acercaría a la noción de la
línea de pobreza absoluta. Sin
embargo, el ingreso mínimo sub-
jetivo también podría estar tradu-
ciendo reivindicaciones y aspira-
ciones en materia de niveles de
vida, lo cual nos alejaría de la no-
ción de mínimo vital.
En el cuadro 2 se presentan la in-
cidencia de pobreza subjetiva, uti-
lizando los valores individuales del
ingreso mínimo subjetivo (IMS),
conjuntamente con la incidencia
de la pobreza objetiva, definida a
partir de las líneas de pobreza ob-
jetiva extrema y total. En primer
lugar, constatamos que los pobres
subjetivos constituyen un porcen-
taje de 35%, inferior al 54,8% en
el caso de la pobreza monetaria.
Enseguida podemos constatar que
alrededor de la mitad de los po-
bres extremos tiene un gasto su-
perior al IMS, mientras que en el
caso de los pobres no extremos,
dos tercios no serían pobres de
acuerdo con este criterio. Inver-
samente, sobre el total de pobres
objetivos, alrededor de un cuarto
tiene un gasto inferior al IMS que
ellos declaran como necesario. En
cuanto al total de pobres subjeti-
vos, un tercio en realidad no lo es,
mientras que los dos tercios res-
tantes se reparte, en partes casi
iguales, entre los pobres extremos
y los pobres no extremos.
Cabe mencionar que, al igual que
otros trabajos también señalan, se
ha encontrado una relación posi-
tiva entre el ingreso mínimo sub-
jetivo y los ingresos de los hoga-
res. En efecto, el haber alcanzado
ya un cierto nivel de ingresos im-
plica, para dichos hogares, acce-
der a nuevas normas y hábitos de
consumo, de suerte que nuevos
11
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Pobre Pobre no No pobre Total
extremo extremo
Pobreza objetiva 24,7 30,3 45,0 100,0
No pobre subjetivo 12,2 19,7 32,9 64,9
Pobre subjetivo 12,5 10,5 12,1 35,1
1/: Si el gasto per cápita mensual es inferior al IMS individual, se consideró como pobres a los
miembros de dicho hogar.
Elaboración propia a partir de la ENAHO 2001-IV
Pobreza subjetiva1/ y pobreza objetiva monetaria
(En porcentajes)
Cuadro 2
bienes y servicios se incorporan a
las necesidades resentidas por ese
segmento de la población. De
manera similar, el horizonte de
posibilidades de consumo es más
restringido para los pobres, de
modo que sus reivindicaciones de
consumo tienden a limitarse a sus
necesidades básicas.
Sin embargo, como lo señalan Ra-
vallion y Pradhan, esto conduciría
a inconsistencias en las medicio-
nes de pobreza subjetiva, en el
sentido que hogares con el mismo
nivel de gastos o cualquier otra
medida objetiva del bienestar, se-
rían tratados de manera diferen-
te. Por consiguiente, se debe ne-
cesariamente considerar la hete-
rogeneidad presente, de suerte
que los hogares con el mismo ni-
vel objetivo de vida que dan res-
puestas diferentes con respecto a
sus IMS deben ser considerados
igualmente pobres, para así te-
ner una medición consistente de
la pobreza2. Esto nos llevará a pro-
poner una estimación economé-
trica de la línea de pobreza subje-
tiva, cuya metodología detallamos
más adelante.
Hemos encontrado, al igual que
otros trabajos también lo muestran,
una relación positiva entre el IMS
y los ingresos de los hogares. La lí-
nea de pobreza subjetiva estaría
determinada socialmente, según
las características socioeconómicas
de los hogares.
IMSi = a + b Yi + g Z + d Xi
En donde IMS es el logaritmo del
ingreso mínimo subjetivo del ho-
gar i; Yi es el ingreso per cápita a
precios de Lima metropolitana, Z
son variables geográficas indicati-
vas y Xi es un vector de caracterís-
ticas socioeconómicas de los ho-
gares. Si trazamos un gráfico rela-
cionando el IMS y el ingreso obser-
vado, aquellos hogares cuyos in-
gresos están por debajo de la dia-
gonal tienen, en promedio, un
déficit subjetivo de ingresos, mien-
tras que los que están por encima
tiene ingresos superiores a los mí-
nimos subjetivos. Esto significa que
la línea de pobreza social estaría
determinada por el punto de inter-
sección entre la diagonal y el IMS
predicho por la regresión.
Esto implica resolver la ecuación
precedente tomando:
Línea de pobreza subjetiva
(LPS) = IMS = Y
Considerando los parámetros esti-
mados, remplazando y resolvien-
do la ecuación obtenemos:
LPS= exp (a + g Z + d Xi)/(1- b)
En donde, los vectores Z y Xi son
evaluados en sus niveles promedio.
En el cuadro 3 se presentan las in-
cidencias de la pobreza subjetiv,a
habiendo estimado econométrica-
mente (método de variables ins-
trumentales) la línea de pobreza
social (LPS) y las incidencias de la
pobreza objetiva monetaria, cal-
culadas a partir de las líneas obje-
tivas de pobreza. Nótese que los
rankings departamentales de la
pobreza, según la medición obje-
tiva de la pobreza total y según la
medición subjetiva, son idénticos
en el caso de ocho departamen-
tos; en nueve de ellos, la diferen-
cia es apenas una posición y los
siete restantes, tienen posiciones
relativas que no difieren en más
de dos puestos del ranking de po-
breza objetiva y subjetiva.
Perfiles comparados
de pobreza subjetiva y
de pobreza objetiva
El desfase que puede existir entre
la medición subjetiva de la pobre-
za y su medición objetiva, como
ya se ha señalado, es importante
para entender el comportamiento
de los hogares en cuanto a sus es-
trategias y reacciones frente a las
políticas económicas que tienen
efectos sobre su bienestar. Por ello,
en primer lugar, conviene pregun-
tarse, ¿hasta qué punto las carac-
terísticas distintivas de los pobres
subjetivos con respecto a los no
pobres, son las mismas que para
los pobres objetivos? A continua-
ción se analizan los casos de algu-
nas variables relevantes.
Si un gran tamaño de familia y el
que esta esté compuesta por una
2/ Ravallion, Martin y Menno Pradhan (1998).
Measuring poverty using qualitative perceptions
of welfare, Policy Research Paper N° 2011.
Washington D.C.: Banco Mundial.
12
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Áreas geográficas Tasa de Tasa de Rankings de pobreza
pobreza pobreza Pobreza Pobreza
total total objetiva subjetiva
objetiva subjetiva
Nacional 54,8 49,7
Áreas
Urbana 42,0 31,8 2 2
Rural 78,4 83,0 1 1
Regiones naturales
Costa 39,3 29,0 3 3
Sierra 72,0 71,9 1 2
Selva 68,7 70,5 2 3
Dominios
Costa urbana1/ 44,6 41,4 3 3
Costa rural 62,7 68,0 6 6
Sierra urbana 51,6 45,8 7 7
Sierra rural 83,4 86,4 2 2
Selva urbana 62,4 56,2 4 4
Selva rural 74,0 82,6 1 1
Lima metropolitana 31,9 14,4 5 5
Departamentos
Amazonas 74,5 73,2 7 7
Ancash 61,1 59,8 15 15
Apurímac 78,0 79,3 3 5
Arequipa 44,1 41,7 19 20
Ayacucho 72,5 71,7 8 8
Cajamarca 77,4 79,4 5 4
Cusco 75,3 74,1 6 6
Huancavelica 88,0 88,8 1 1
Huánuco 78,9 79,7 2 3
Ica 41,7 42,4 20 18
Junín 57,5 57,1 16 16
La Libertad 52,1 53,4 17 17
Lambayeque 63,0 63,4 14 12
Lima 33,4 17,0 22 24
Loreto 70,0 71,6 10 9
Madre de Dios 36,7 39,0 21 21
Moquegua 29,6 28,4 24 23
Pasco 66,1 62,9 12 13
Piura 63,3 62,6 13 14
Puno 78,0 79,9 4 2
San Martín 66,9 66,7 11 11
Tacna 32,8 33,3 23 22
Tumbes 46,8 41,7 18 19
Ucayali 70,5 71,0 9 10
1/: No incluye Lima metropolitana
Estimaciones propias a partir de la ENAHO 2001-IV
Incidencia de pobreza objetiva y subjetiva en el Perú, 2001
(En porcentajes)
Cuadro 3 alta proporción de niños es un fac-
tor asociado a un alto riesgo de
pobreza objetiva, en el caso de
la pobreza subjetiva es más bien
lo inverso. El estar rodeado de una
familia numerosa, el poder reali-
zarse a través de sus hijos, el no
sentirse solo ni excluido social-
mente, son parte de las aspiracio-
nes valoradas por los hogares, del
mismo modo que las aspiraciones
de ingreso monetario, y hace que
muchos de ellos limiten las mo-
netarias si ya se sienten realiza-
dos en las aspiraciones subjetivas
no monetarias.
Los trabajadores del sector públi-
co se benefician de una mayor
estabilidad del empleo y de los in-
gresos de sus homólogos del sec-
tor privado, lo cual constituye una
protección contra el riesgo de po-
breza objetiva. Sin embargo, ellos
mismos presentan mayores riesgos
de pobreza subjetiva. Este desfase
entre gastos e ingresos mínimos
subjetivos en el perfil de pobreza,
puede ser el reflejo de remunera-
ciones inadecuadas, dados los ras-
gos que los caracterizan en pro-
medio (mayores niveles de edu-
cación en particular).
Los trabajadores informales, cuyos
niveles objetivos de bienestar los
ubican en su gran mayoría den-
tro de la categoría de pobres ob-
jetivos, aparecen con menores
riesgos de pobreza subjetiva. Este
resultado contrapuesto puede en-
tenderse si se tiene en cuenta la
alta valoración subjetiva que se le
da en el Perú, al hecho de ser su
propio patrón y de verse libera-
do de la pesada relación jerárqui-
ca en la que se ven envueltos los
asalariados (del sector privado en
particular).
En el caso de los trabajadores del
sector primario, ellos mantienen
un menor riesgo de pobreza sub-
jetiva que aquellos que trabajan en
el sector terciario, independiente-
13
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
mente de las características de di-
chos trabajadores. Este resultado se
opone al encontrado con respec-
to a la pobreza objetiva moneta-
ria. Una posible explicación a este
fenómeno podría ser el hecho de
que los agricultores, quienes son
víctimas frecuentes de los aleas cli-
máticos, otorgan una mayor impor-
tancia a la estabilidad de sus ingre-
sos antes que a sus montos, aun
cuando estos sean tan bajos que
los designan como candidatos muy
probables a la pobreza objetiva.
Otra posible explicación podría ser
que la oferta de bienes y servicios
es bastante más limitada en el área
rural, tampoco tienen las mismas
necesidades que los hogares urba-
nos (transporte, alimentos fuera del
hogar, etc.) y ello, indudablemen-
te, restringe los montos que se per-
ciben como mínimos necesarios.
Las variables relativas a los domi-
nios geográficos también influyen
de modo opuesto a los dos tipos
de pobreza. Una hipótesis, a nues-
tro parecer plausible, estaría rela-
cionada con el hecho, por un lado,
de que el medio rural es más dis-
perso, menos denso que el medio
urbano, de suerte que las dispari-
dades que pudiesen existir se dan
al interior de un rango más limita-
do que en el área urbana. Ade-
más, las instituciones comunitarias,
a través de sus mecanismos de re-
distribución (asimétricos, por cier-
to), logran, a pesar de todo, ate-
nuar la sensibilidad ante los ingre-
sos del vecino, limitando el im-
pacto del factor emulación. Final-
mente, el menor grado de fluidez
en la movilidad social en el medio
rural, puede poner un techo más
bajo a las posibilidades de ingreso
que haga que las reivindicaciones
en materia de ingresos sea tam-
bién menor.
Una diferencia notable se refiere
a la tenencia de la vivienda. Los
hogares que alquilan sus viviendas
tienen menores riesgos de pobre-
za objetiva, pero evidencian ma-
yores riesgos de pobreza subjeti-
va. El consabido sueño de la casa
propia, para así tener un asidero
en la realidad. De manera similar,
la desigualdad relativa con relación
al entorno de los vecinos, es tam-
bién un factor que parece influen-
ciar las aspiraciones de ingreso
manifestadas por los jefes del ho-
gar. En efecto, aquellos hogares
que están rodeados de hogares con
mayores niveles de vida van a ten-
der a aspirar a esos niveles, que
constituyen una referencia para
ellos. Si, por el contrario, la mayor
parte de los vecinos comparte las
mismas características (o factores
de riesgo de pobreza) que uno
mismo, entonces, esas caracterís-
ticas dejan de estar asociadas al
riesgo de pobreza subjetiva. Así,
mientras que el vivir en un barrio
o distrito con menor acceso a la
red de agua potable o que presenta
una estructura del empleo teñida
por el empleo informal, implica
mayor riesgo de pobreza objeti-
va. En el caso de la pobreza subje-
tiva, son factores que disminuyen
el riesgo de pobreza o no tienen
ningún impacto.
Conclusiones
Como resultado del análisis reali-
zado, se puede concluir que el
81,6% de la población nacional se
encuentra en, al menos, una de
las formas de la pobreza, tal como
puede apreciarse en el cuadro 4.
En otras palabras, ocho de cada
diez personas pueden ser consi-
deradas como pobres, ya sea por
pobreza monetaria objetiva, po-
breza monetaria subjetiva o po-
breza por necesidades básicas.
Esto explica el contraste entre el
sentimiento de que en el Perú
existe una pobreza generalizada
y el hecho de que las cifras de po-
breza monetaria objetiva no cap-
ten el problema en su amplitud.
Dos de cada cinco personas
«...el 81,6% de la
población nacional
se encuentra en,
al menos, una de
las formas de la
pobreza,... Esto
explica el
contraste entre el
sentimiento de
que en el Perú
existe una pobreza
generalizada y el
hecho de que las
cifras de pobreza
monetaria objetiva
no capten el
problema en su
amplitud»
(19,1%) acumulan las tres formas
de pobreza, lo cual sin duda agu-
diza la pobreza vivida y compro-
mete, de manera más seria, sus
oportunidades de salir de la pobre-
za con respecto a aquellos que son
pobres en solo una o dos dimen-
siones de la pobreza.
En el cuadro 5 se presenta la ma-
triz de todas las combinaciones
posibles de pobreza. Como vemos,
ese 19,1 que posee, a la vez, las
tres dimensiones de la pobreza es,
precisa y preocupantemente, la
porción más grande de la pobla-
ción. Llama la atención el hecho
de que un 17,6% de la población
se considere pobre (pobreza sub-
jetiva), sin tener pobreza objetiva
ni de necesidades básicas. Esto
probablemente signifique que el
ámbito de necesidades materiales
mínimas considerado no es sufi-
cientemente inclusivo o que se
está dejando de lado otros ele-
mentos del bienestar.
14
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Dimensiones de pobreza Población % % acumul.
Ninguna forma de pobreza 4.789.212 18,4 18,4
Una sola forma de pobreza 8.132.514 31,2 49,6
Dos formas de pobreza 8.179.905 31,4 81,0
Las tres formas de pobreza 4.965.441 19,1 100,0
Total 26.067.072 100,0
Estimaciones propias a partir de la ENAHO 2001-IV
Acumulación de dimensiones de la pobreza
Cuadro 4
La comparación de los perfiles de
la pobreza objetiva y subjetiva, los
resultados de los modelos econo-
métricos de la pobreza, así como
la no perfecta intersección entre
las poblaciones de pobres subjeti-
vos, pobres objetivos monetarios
y pobres objetivos por condicio-
nes materiales de vida, no solo re-
vela que los factores de riesgo jue-
gan con diferente intensidad, sino
que también en muchos casos tie-
nen un efecto opuesto.
Estos resultados no vienen sino a
confirmar la idea de que la pobre-
za es un fenómeno multidimensio-
nal, pues las diferentes dimensio-
nes le conciernen, en grados di-
versos, a poblaciones con carac-
terísticas distintas. Este resultado
tiene importantes implicancias en
el diseño de políticas de gasto so-
cial focalizado: poblaciones obje-
tivo diferentes en cada dimensión
de la pobreza, se conjugan con
dimensiones de pobreza de distin-
tos determinantes y requieren, por
ende, políticas diferenciadas.
Finalmente, como fue menciona-
do anteriormente, considerar la
Dimensiones de la pobreza Población %
Objetiva Subjetiva NBI
4.965.441 19,1
No 3.640.511 14,0
No 3.562.406 13,7
No No 2.160.715 8,3
No 976.988 3,8
No No 4.576.993 17,6
No No 1.394.806 5,4
No No No 4.789.212 18,4
Total 26.067.072 100,0
Estimaciones propias a partir de la ENAHO 2001-IV
Matriz de dimensiones de la pobreza
Cuadro 5
dimensión subjetiva del bienestar
puede permitir entender por qué
se rechazan políticas económicas
a pesar de sus logros objetivos, lo
cual de otro modo puede resultar
incomprensible. Por ello, el análi-
sis del perfil de la pobreza subjeti-
va y de sus determinantes pueden
producir importantes aportes para
entender mejor la economía polí-
tica de las políticas económicas.
«...considerar la
dimensión
subjetiva del
bienestar puede
permitir
entender por
qué se rechazan
políticas
económicas a
pesar de sus
logros objetivos»
15
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Una primera evaluación del impacto de los caminos
rurales1
Javier Escobal y Carmen Ponce  Grade
A partir de 1996, el Gobierno pe-
ruano implementó el Programa de
Rehabilitación de Caminos Rura-
les (PCR de aquí en adelante), en-
marcándolo en la estrategia de ali-
vio a la pobreza de la población
rural del país. El ámbito de influen-
cia del programa comprende ca-
minos rurales de 314 distritos, per-
tenecientes a doce departamen-
tos del país con altos índices de
pobreza rural (Cajamarca, An-
cash, Huancavelica, Huánuco,
Junín, Pasco, Apurímac, Ayacu-
cho, Cusco, Puno, Madre de Dios
y San Martín). Sus acciones se han
orientado fundamentalmente a la
rehabilitación y mantenimiento
de los caminos rurales, comple-
mentariamente a lo cual se han
desarrollado acciones de fortale-
cimiento de las capacidades loca-
les de organización y administra-
ción de las microempresas encar-
gadas del mantenimiento de las
obras viales rehabilitadas. En su
primera fase, hasta marzo del año
2000, el programa ha invertido
cerca de US$ 400 millones en la
reparación y mantenimiento de
11.000 kilómetros de la red de
caminos rurales, ya sean carroza-
bles o de herradura.
No obstante, el impacto de esta
inversión es aún desconocido. Las
evaluaciones realizadas confirman
que ha habido una importante re-
ducción en los costos de transpor-
te, en los tiempos de recorrido y
en el tránsito de vehículos. Sin
embargo, poco es lo que se cono-
ce sobre los impactos socioeconó-
micos de dicha inversión. En efec-
to, hasta el momento, la evaluación
del programa se ha limitado a mos-
trar de manera aislada algunos de
los efectos positivos, sin buscar
evaluar de una manera agregada
los efectos en el bienestar de los
supuestos beneficiarios.
El propósito de este trabajo es re-
sumir la investigación realizada en
el marco del CIES, la que sirvió
para hacer una primera estimación
del impacto económico de los pro-
gramas de reparación y manteni-
miento de los caminos rurales. En
particular, este estudio se concen-
tró en estimar el impacto agrega-
do de esta inversión en el gasto de
los hogares beneficiados. En nues-
tra opinión, es indispensable po-
der documentar los beneficios que
generan proyectos de infraestruc-
tura básica como los caminos ru-
rales, de tal manera que se pueda
comparar la rentabilidad de este
tipo de inversiones con respecto
a otras que actualmente puedan
tener un mayor interés político.
La encuesta y la
evaluación del PCR
Por encargo del Ministerio de Trans-
portes y Comunicaciones, y con el
objetivo de evaluar los impactos de
la primera fase del PCR, Cuánto
S.A. levantó información clave tan-
to en las áreas de intervención
como en las zonas no cubiertas por
el programa. Dichas encuestas in-
corporaron información sobre las
características de dos grupos de
hogares y centros poblados: i) los
que se beneficiaron de los cami-
nos rurales rehabilitados por el PCR,
por encontrarse ubicados en el tra-
mo rehabilitado del camino; y ii)
los que no se beneficiaron de los
caminos rehabilitados por el PCR,
pero se ubicaban en zonas simila-
res, por lo que podían constituirse
en grupo de control.
Mientras que la muestra de los
hogares y centros poblados que se
beneficiaron directamente (mues-
tra) fue seleccionada aleatoria-
mente, en el caso de los no bene-
ficiados (testigos), la selección se
hizo en función de la ubicación y
características de los hogares y
centros poblados de la primera
muestra. Ello obedeció a que la
información recogida en este últi-
mo caso tenía como objetivo ser-
vir como indicador de la situación
previa a la ejecución del progra-
«En su primera
fase, hasta marzo
del año 2000, el
programa ha
invertido cerca
de US$ 400
millones en la
reparación y
mantenimiento
de 11.000
kilómetros de la
red de caminos
rurales»
1/ Basado en el informe final de la investi-
gación Estimando el beneficio de los cami-
nos rurales, desarrollada con el auspicio de
ACDI-IDRC. Podrá descargar la versión com-
pleta de este documento desde nuestra pá-
gina web: www.consorcio.org. Los autores
dejan constancia de que la estructura de la
base de datos y la metodología utilizada en
este documento difiere de aquella utilizada
por ellos en El beneficio de los caminos rura-
les: ampliando oportunidades de ingreso para
los pobres rurales (Lima: Grade, 2002). Di-
cho documento complementa los hallazgos
de esta investigación.
16
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
ma, para así ser contrastada con la
situación actual de los hogares y
centros poblados beneficiados por
el PCR. Para la selección de los
caminos testigos, se tuvo en cuen-
ta características como las condi-
ciones agroclimáticas (por ejem-
plo, altitud), la jerarquía de los cen-
tros poblados unidos por el cami-
no (capitales de provincia o distri-
to) y la función del camino. Sin
embargo, no hay una garantía de
que dichos hogares sean efectiva-
mente similares a los identificados
en la muestra de caminos atendi-
dos por el PCR.
A partir de estas encuestas, el
principal impacto de corto plazo
identificado por el Instituto Cuán-
to fue el de la mejora en las con-
diciones de transporte2. En efec-
to, en los lugares beneficiados di-
rectamente por la rehabilitación
de caminos, se detectó una re-
ducción en el tiempo de recorri-
do, un incremento en el número
de vehículos que transitan por
ellos, un menor incremento en el
precio de los pasajes y, por últi-
mo, una reducción significativa
en el precio de los fletes.
En cuanto al acceso a servicios
públicos, tal como se observa en
el cuadro 1, el tiempo de recorri-
do para acceder a agentes de sa-
lud se redujo proporcionalmente
más para la población ubicada en
caminos rehabilitados por el pro-
grama (excepto en el caso de los
curanderos). En el caso de los ca-
minos carrozables rehabilitados, se
observa además un mayor incre-
mento en el número de consultas
y asistencia a programas de salud.
Por otro lado, el tiempo de trasla-
do de los escolares a sus centros
educativos se redujo en un 30%
en el caso de los caminos carroza-
bles y 12% en los de herradura,
mientras que los caminos testigos
no experimentaron ninguna re-
ducción. Asimismo, se registró un
Muestrales Testigos Muestrales Testigos
Médicos
Marzo de 2000 147,93 141,57 226,54 227,17
Antes del PCR 276,89 182,67 271,35 251,09
Variación porcentual -46,60 -22,50 -16,50 -9,50
Enfermeros
Marzo de 2000 151,10 150,02 217,31 227,17
Antes del PCR 281,75 192,97 267,88 251,09
Variación porcentual -46,40 -22,30 -18,90 -9,50
Parteras
Marzo de 2000 119,13 72,62 112,14 37,00
Antes del PCR 177,50 104,38 122,86 36,00
Variación porcentual -32,90 -30,40 -8,70 2,80
Curanderos
Marzo de 2000 133,33 109,63 126,25 107,22
Antes del PCR 178,06 176,51 148,75 107,22
Variación porcentual -25,10 -37,90 -15,10 0,0
Farmacias
Marzo de 2000 112,70 107,09 164,79 157,83
Antes del PCR 204,08 150,44 201,46 172,83
Variación porcentual -44,70 -28,80 -18,20 -8,70
Fuente: Instituto Cuánto (2000), cuadro 73
Tiempo de recorrido para acceder a servicios de salud
(Promedio en minutos)
Cuadro 1
impacto importante en la seguri-
dad de traslado de profesoras y la
realización de actividades extra
curriculares, aunque el impacto es
poco significativo en cuanto al in-
cremento del número de profeso-
res, la implementación de nuevos
centros educativos y el incremen-
to de alumnos matriculados.
En el caso de la demanda de ad-
ministración de justicia, se habría
observado un incremento tanto en
los caminos rehabilitados como en
los caminos testigos, por lo que no
se puede considerar a priori un
impacto del programa. Asimismo,
se habría registrado un incremen-
to significativo en el número de
denuncias policiales en el caso de
los caminos rehabilitados, pero no
habría sido posible determinar si
la causa fue la mayor facilidad de
acceso o el incremento en el nú-
mero de delitos registrados en las
poblaciones ubicadas en los cami-
nos rehabilitados. Finalmente, cabe
destacar el incremento significati-
vo en el número de accidentes de
tránsito, en el caso de los caminos
rehabilitados.
Según dicho informe, el impacto
en las actividades productivas no
parece haber sido particularmen-
te importante, pues no se habrían
observado mejoras significativas
en la superficie sembrada, produc-
tividad, cédula de cultivos (culti-
vos de mayor rentabilidad relati-
2/ Instituto Cuánto (2000). Perú: Informe
final de evaluación del proyecto de Caminos
Rurales, Reporte preparado para la Direc-
ción de Caminos Rurales. Lima: Ministerio
de Transporte, Comunicaciones, Vivienda y
Construcción.
Agente de salud / Período de
evaluación del tiempo de recorrido
Caminos carrozables Caminos de herradura
17
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
va), ni en el porcentaje de la pro-
ducción destinada al mercado.
Como se observa en el cuadro 2,
en más de la mitad de los casos, la
proporción destinada al mercado
en los caminos rehabilitados, es
menor que la registrada en los ca-
minos testigos. En cuanto a la te-
nencia de ganado, la evidencia no
es concluyente porque si bien en
los caminos carrozables rehabilita-
dos se observó un mayor incre-
mento en el número de cabezas
de ganado equino, ovino y vacu-
no, en los caminos de herradura
se registró una evolución positiva
en el caso de los caminos testigos.
Finalmente, el precio en chacra de
los principales cultivos es mayor en
las áreas de los caminos carroza-
bles rehabilitados; sin embargo, en
los caminos de herradura, los re-
sultados no son concluyentes.
Finalmente, no se han producido
impactos significativos con relación
a la migración y condición de po-
breza de la población. Tampoco se
han logrado impactos diferencia-
dos por género, pues la división del
trabajo al interior de las familias no
se ha visto alterada. Se ha obser-
vado un incremento significativo
en el acceso a servicios de salud
por parte de las mujeres, pero no
en su acceso a servicios educativos.
Crítica a la evaluación
realizada del PCR
Esta evaluación, sin embargo, pa-
dece de la ausencia de una línea
base al momento del inicio del
proyecto, lo cual impide conocer
cuál era la situación previa de la
población supuestamente bene-
ficiada por el proyecto. La aproxi-
mación tomada para enfrentar
este problema fue definir una po-
blación testigo asociada a cada
camino rehabilitado. Sin embar-
go, la efectividad de este proce-
dimiento depende críticamente
de cuán homogéneas son las dos
Producto Caminos carrozables Caminos de herradura
Muestrales Testigos Muestrales Testigos
Cebada grano 44 61 37 50
Maíz amiláceo 61 56 43 32
Trigo 30 40 4 7
Maíz choclo 24 34 30 28
Frijol 57 50 36 71
Papa 53 56 53 66
Fuente: Instituto Cuánto (2000), cuadro 85
Producción dirigida al mercado
(En porcentajes)
Cuadro 2
subpoblaciones en términos de
sus características básicas y de su
acceso a los demás activos que no
hayan sido afectados por la inter-
vención del PCR.
Existen varias regularidades que
vale la pena detallar. En primer lu-
gar, y tal vez lo más importante a
destacar, los hogares ubicados en
centros poblados articulados a tra-
vés de caminos no rehabilitados tie-
nen mayor acceso a una serie de
bienes y servicios públicos. Por
ejemplo, cuentan con mayor pro-
visión de servicios de agua potable
y servicios de desagüe, mayor ac-
ceso a la red de energía eléctrica y
mayor acceso a servicios de telefo-
nía pública (tal como se puede ob-
servar en los gráficos 1 y 2). Asimis-
mo, cuentan con mayores servicios
educativos. Si consideramos que el
mayor acceso a bienes y servicios
públicos eleva la rentabilidad de las
inversiones públicas complementa-
rias (en este caso, un programa de
rehabilitación de caminos), enton-
ces, una comparación directa de los
niveles de bienestar de ambos gru-
Acceso a energía eléctrica
Gráfico 1
18
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
pos estaría subestimando fuerte-
mente el beneficio del programa de
rehabilitación y de mantenimiento
de caminos rurales.
En segundo lugar, hay un conjun-
to de activos productivos (especial-
mente tierra, ganado y bienes de
transporte) que son sustancialmen-
te más altos en los hogares ubica-
dos en los tramos rehabilitados,
como puede comprobarse obser-
vando los gráficos 3 y 4. En este
caso, el sentido del sesgo iría en la
dirección contraria, ya que los
hogares con mayores recursos pro-
ductivos podrían obtener benefi-
cios adicionales, como producto
de la rehabilitación frente a un
grupo de referencia con menor
dotación de ganado, tierra o bie-
nes de transporte.
Por último, existen activos como
capital humano, organizacional y
financiero, donde los resultados no
son tan claros. Por ejemplo, en las
variables de capital humano, aun-
que el número de años de educa-
ción del jefe del hogar es en ge-
neral más alto en los tramos reha-
bilitados, ocurre lo contrario en-
tre los hogares pobres de los ca-
minos carrozables rehabilitados,
que poseen menos educación que
los pobres ubicados en los cami-
nos carrozables no rehabilitados.
Asimismo, el número de años de
educación de los demás miembros
del hogar es más alto en los cami-
nos rehabilitados cuando se trata
de caminos de herradura, pero
ocurre lo inverso en caminos ca-
rrozables. Así, se configura una
estructura de activos de capital
humano más compleja, que impi-
de conocer a priori el sesgo que
genera en los niveles de bienes-
tar. Algo similar ocurre con las va-
riables de capital organizacional
(como, por ejemplo, frecuencia de
actividades sociales o comunales)
o de capital financiero (¿alguna
institución otorga crédito en el
centro poblado?).
Acceso a teléfono público
Gráfico 2
Valor del stock de ganado
Gráfico 4
Tierra
(Hectáreas equivalentes)
Gráfico 3
19
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Impacto del PCR
en el bienestar
Para poder corregir el problema de
comparabilidad entre lo que el in-
forme de evaluación denominó
hogares muestrales y testigos, esta
investigación procedió a corregir
el desbalance de la muestra, iden-
tificando los hogares que más se
asemejaban a aquellos que han
sido sujetos de intervención a par-
tir del método del Propensity Sco-
re Matching. Se construyen obser-
vaciones de hogares ficticios que
maximicen la comparabilidad en-
tre la muestra sujeta a intervención
(asociada a caminos rehabilitados)
y el grupo de control (asociado a
caminos no rehabilitados). Para
mejorar la comparabilidad, los pro-
medios se hacen tanto para el gru-
po intervenido como para el gru-
po de control. Este promedio se
obtiene pensando de manera dis-
tinta a los distintos hogares, de
modo que reciban un mayor peso
aquellos que son más parecidos3.
El método dejó fuera de la com-
paración a aquellos hogares a los
cuales no se les pudo identificar
un grupo comparable. Es intere-
sante notar que los resultados in-
dican que un grupo importante
de hogares más ricos en el tramo
carrozable, no logró ser empa-
rejado. Esto, por un lado, afecta
la interpretación de nuestros re-
sultados pero, por otro lado, lla-
ma la atención sobre lo difícil que
es comparar hogares sujetos a in-
tervención pública con hogares
no sujetos a intervención, cuan-
do hay diferencias estructurales
entre ambos grupos.
Luego de emparejar a los ho-
gares o, si se prefiere, luego de
construir hogares ficticios compa-
rables, fue posible estimar el
efecto de la rehabilitación de ca-
minos. Los resultados son bastan-
te similares entre las distintas es-
timaciones realizadas, lo que in-
dica que, a pesar de las numero-
sas imputaciones realizadas a lo
largo de la investigación, el resul-
tado es razonablemente robusto.
Se pueden observar ganancias de
bienestar del orden del 6,8% al
7,5% para caminos carrozables y
entre 7,3% y 9,2% para caminos
de herradura. Si bien estos resul-
tados podrían considerarse mo-
destos, es importante reconocer
que representan impactos de cor-
to plazo de la rehabilitación, que
pueden incrementarse en la me-
dida en que la rehabilitación con-
solide cambios en la estructura de
precios relativos, afectando la car-
tera de cultivos y crianzas, así
como las opciones de generación
de ingresos no agrícolas.
Por otra parte, los resultados mos-
traron que, en general, hay un
porcentaje de hogares por deba-
jo de la línea de pobreza bastan-
te menor en el caso del grupo de
tratamiento (los rehabilitados) con
respecto del grupo de control (los
no rehabilitados comparables). Es
decir, el camino ha tenido un im-
pacto significativo entre los gru-
pos más pobres, afectando de
manera importante la distribución
del ingreso. No obstante, cabe
notar que los resultados de la es-
timación en el caso de caminos
de herradura muestra un patrón
un tanto extraño para los hogares
más ricos en el grupo control, los
que habrían perdido bienestar si
se les compara con el grupo in-
tervenido. Este resultado es extra-
ño y podría deberse al reducido
número de casos disponibles para
emparejar a los hogares. Si esto
es así, habría que tomar con cau-
tela estos resultados.
Conclusiones
La investigación desarrollada de-
muestra que si se consideran al-
gunas variables clave como el ca-
pital humano, organizacional, físi-
«Se pueden
observar
ganancias de
bienestar del
orden del 6,8% al
7,5% para
caminos
carrozables y
entre 7,3% y
9,2% para
caminos de
herradura. Si bien
estos resultados
podrían
considerarse
modestos, es
importante
reconocer que
representan
impactos de
corto plazo»
co, financiero y el acceso a servi-
cios públicos, entonces, el efecto
del Programa de Rehabilitación de
Caminos Rurales es pequeño pero
positivo. En efecto, las estimacio-
nes señalan un efecto positivo, que
varía entre 6,8% y 7,5% para los
caminos carrozables y entre 7,3%
y 9,2% para los caminos de herra-
dura. Aunque ciertamente no se
trata de impactos dramáticos, es lo
que se podría esperar en un con-
texto donde los impactos son usual-
mente de largo plazo.
Cabe notar que estos resultados
podrían estar sesgados, en la me-
dida que el grupo de control con-
tenía centros poblados cuyos ca-
minos han tenido algún tipo de
3/ El detalle del procedimiento empleado
puede encontrarse en el informe de investi-
gación disponible en la página web del CIES.
20
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
rehabilitación por programas dis-
tintos del PCR. En una investiga-
ción complementaria a la que aq
se describe, los autores recompu-
sieron la base de datos original
para limpiar este efecto4. Los
resultados de dicha investigación
muestran que mejoras en la infra-
estructura rural de transporte, pue-
den tener impactos positivos en los
ingresos rurales y su composición,
en tanto un camino en mejores
condiciones amplía las oportunida-
des de generación de ingresos de
los hogares, especialmente en ac-
tividades de empleo asalariado
noagropecuario. El estudio iden-
tifica, sin embargo, que esta ex-
pansión de ingresos, producto de
la mejora de las condiciones del
camino, no vino aparejada con un
incremento del gasto de consumo
de los hogares; aparentemente
debido a que el ingreso adicional
es destinado al ahorro y no al con-
sumo, vía incrementos en el stock
de ganado. Ello podría estar ocu-
rriendo porque la mayor accesibi-
lidad a los mercados estaría sien-
do percibida como transitoria, por
los hogares beneficiados por esta
mejor infraestructura de caminos.
Desde el punto de vista metodo-
lógico, este tipo de estudio mues-
tra lo importante que es especifi-
car de manera adecuada el grupo
control a partir del cual se hará la
comparación entre aquellos que
fueron afectados por el programa
y aquellos que no. Si no se contro-
la adecuadamente por la posesión
diferenciada de activos privados y
por el acceso diferenciado a acti-
vos públicos, el efecto del progra-
ma que se evalúa puede ser erró-
neamente estimado.
Entre las líneas de investigación
futura, que vale la pena mencio-
nar, está indudablemente la eva-
luación de los determinantes que
han hecho posible las ganancias de
bienestar aquí estimadas. Aunque
es útil saber cuánto se ganó en
bienestar gracias a la rehabilitación
y mantenimiento de caminos, es
igualmente importante entender los
mecanismos causales que hicieron
posible esa ganancia en bienestar.
En esa línea, se podría evaluar el
grado de complementariedad de los
activos públicos. Es decir, las ganan-
cias serían mayores si la interven-
ción es complementada con otras
acciones públicas, como servicios
de agua potable, de electricidad,
acceso a teléfono público, entre
otros.
4/ Escobal, Javier y Carmen Ponce (2002), El
beneficio de los caminos rurales: ampliando
oportunidades de ingreso para los pobres ru-
rales, Serie Documento de Trabajo No. 40,
Lima: Grade.
«este tipo de
estudio muestra...
que... Si no se
controla
adecuadamente
por la posesión
diferenciada de
activos privados y
por el acceso
diferenciado a
activos públicos,
el efecto del
programa que se
evalúa puede ser
erróneamente
estimado»
21
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Costoefectividad de los programas alimentarios
escolares: los casos de Foncodes y Pronaa1
Renato Ravina, Javier Paulini y César Cancho  Instituto Apoyo
Durante el período 19901999, el
gobierno peruano otorgó la prime-
ra prioridad presupuestal a la pro-
blemática de la nutrición dentro
de la inversión social en servicios
básicos. Dos de las instituciones
públicas más importantes que ad-
ministraron fondos para programas
nutricionales dirigidos a la pobla-
ción en edad escolar, durante
1990, fueron: el Foncodes, que
implementó el Programa de De-
sayunos Escolares (PDE) y el Pro-
naa, que desarrolló el Programa de
Alimentación Escolar (PAE).
El presente estudio tiene como
objetivo general comparar el cos-
toefectividad de la intervención
del PDE del Foncodes y del PAE
del Pronaa. La efectividad de es-
tos programas es evaluada en tér-
minos de su impacto en la asisten-
cia de los niños a la escuela pri-
maria, en la medida que estos pro-
gramas incrementan los incentivos
que tienen los padres para enviar
a sus hijos a la escuela, contribu-
yendo así con la ampliación de la
cobertura del servicio educativo.
La relevancia de llevar a cabo una
evaluación comparada de estos dos
programas radica en que ambos
tienen los mismos objetivos gene-
rales (mejorar el estado nutricio-
nal de los niños que habitan las
zonas más pobres del Perú, y los
indicadores de asistencia y atraso
escolar en dichas zonas) y plantean
estrategias similares para alcanzar-
los. Esta situación implica una du-
plicación de funciones al interior
del aparato estatal, mayores cos-
tos administrativos, mayor burocra-
cia, etc. El análisis costoefectivi-
dad, precisamente, es una herra-
mienta cuyo objetivo es estable-
cer una comparación entre diver-
sas formas de intervención orienta-
das al logro de objetivos comunes.
Uno de los aportes más relevantes
de este estudio es justamente la
aplicación del análisis costoefec-
tividad, metodología que práctica-
mente no ha sido utilizada en el
Perú para la evaluación de progra-
mas sociales. En ese sentido, este
estudio tiene el potencial de servir
como una referencia, en el nivel
empírico, sobre la forma cómo se
pueden generar indicadores concre-
tos que permitan asignar de manera
eficiente los recursos del Estado.
Focalización de los
recursos del PDE
y el PAE
La presencia del PDE en los distri-
tos rurales es mayor a la del PAE.
En el caso del PDE, el porcentaje
de beneficiarios que reside en los
distritos rurales es de 58,2%, mien-
tras que para el PAE dicho porcen-
taje asciende a 45,9% (ver el cua-
dro 1). En la medida que los índi-
ces de pobreza en las zonas rura-
les del Perú tienden a ser signifi-
cativamente mayores que en las
zonas urbanas, es posible deducir
que el nivel de focalización del
PDE es mayor que el del PAE.
Para corroborar esta afirmación se
realiza un análisis en torno a la
equidad en la intervención de
ambos programas, en función de
la distribución del ingreso entre sus
beneficiarios. El gráfico 1 muestra
una curva de Lorenz, elaborada a
PDE (Foncodes) PAE (Pronaa)
Nº beneficiarios % Nº beneficiarios %
Más pobres 398.687 23,5 122.908 14,7
Decil 2 289.584 17,1 160.028 19,2
Decil 3 225.483 13,3 129.087 15,5
Decil 4 215.984 12,7 76.569 9,2
Decil 5 171.682 10,1 78.659 9,4
Decil 6 160.408 9,4 74.745 9,0
Decil 7 63.357 3,7 77.584 9,3
Decil 8 89.734 5,3 28.211 3,4
Decil 9 67.311 4,0 54.964 6,6
Menos pobres 15.923 0,9 31.759 3,8
Total 1.698.153 100,0 834.514 100,0
Fuente: Foncodes, Pronaa
Beneficiarios del PDE y del PAE, según deciles de severidad
de la pobreza
Cuadro 1
1/ Resumen del informe final de la investiga-
ción Costo efectividad del programa de de-
sayunos escolares de Foncodes y el programa
de alimentación escolar del Pronaa, desa-
rrollada con el auspicio de ACDI-IDRC. Po-
drá descargar la versión completa de este do-
cumento desde nuestra página web:
www.consorcio.org
Deciles de la
severidad
22
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
partir del mapa de pobreza del Mi-
nisterio de Economía y Finanzas2.
La curva de Lorenz presenta la dis-
tribución acumulada del gasto per
cápita, estratificada por deciles de
severidad de la pobreza según el
indicador FGT2. Ella indica el por-
centaje de beneficiarios para cada
decil acumulado de severidad de
la pobreza. La línea diagonal re-
presenta la igualdad, es decir, el
caso en el que todos los deciles de
severidad de la pobreza tienen el
mismo número de beneficiarios.
Tanto en el caso del PDE como en
el del PAE, se encuentra que si-
guen un patrón progresivo en la
distribución de sus beneficios por-
que sus respectivas curvas de Lo-
renz se ubican por encima de la
equidad. No obstante, se observa
que el PDE es más progresivo,
dado que la curva de Lorenz para
este programa se ubica por enci-
ma de la correspondiente al PAE.
Por su parte, los gráficos 2, 3 y 4
presentan una caracterización de
los beneficiarios del PDE y del
PAE, con datos calculados a partir
de la ENAHO 1999. Como se
puede apreciar, los niños benefi-
ciarios del PDE del Foncodes, en
comparación con los beneficiarios
del PAE, tienden a habitar en ho-
gares con menor acceso a servi-
cios públicos, menores niveles de
acumulación de capital humano
y más concentrados en zonas de
la sierra. Esto nuevamente confi-
gura un panorama en el que el
PDE del Foncodes, muestra una
PDE (Foncodes) y PAE (Pronaa): curvas de Lorenz
inicial y primaria de menores, 2000
Gráfico 1
2
1
2
1
=
=q
iLP
GPLP
N
FGT
2/ El mismo calcula la severidad de la pobre-
za, sobre la base del cálculo del índice de
FosterGreerThorbecke 2 (FGT2):
donde: N = Población; q = Número de po-
bres; LP = Línea de pobreza (costo de la ca-
nasta básica); GP = Gasto per cápita.
Fuente: Ministerio de Educación, Censo Escolar 2000
Promedio de años de educación en el hogar para los
beneficiarios del PDE y del PAE
Gráfico 2
Fuente: ENAHO 1999
orientación de sus recursos me-
jor direccionada hacia las zonas
más deprimidas del país. Ello, evi-
dentemente, guarda directa rela-
ción con el hecho de que este
programa tuvo, desde el inicio, un
mejor diseño de su sistema de
focalización de recursos.
23
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Porcentajes de acceso a servicios públicos según intervención
del PDE y el PAE
Gráfico 3
Fuente: ENAHO 1999
Distribución geográfica de la intervención del PDE y el PAE
Gráfico 4
Fuente: ENAHO 1999
El costo por
beneficiario
A pesar de lo distinto de los datos
provenientes de diversas fuentes
de información, y de las distintas
estimaciones del costo por bene-
ficiario que se pueden obtener de
ellas, el orden que indican las ra-
tios mostradas en el cuadro 2 no
cambia: en todos los escenarios,
el costo por beneficiario del PAE
resulta ser mayor que el del PDE.
El cuadro 3 presenta, de manera
esquemática, las características
de la implementación de los pro-
gramas que tienen relación con
los costos, y se plantean hipótesis
sobre sus implicancias en el au-
mento o la disminución del costo
por beneficiario. La información
de dicho cuadro justifica los re-
sultados numéricos que indican
que el PAE es más caro en su im-
plementación, pero sugiere que
las diferencias podrían ser más sig-
nificativas. Desde esta perspecti-
va, es probable que la cercanía
de los centros a los que se dirige
el Pronaa sea una variable impor-
tante para explicar los costos por
beneficiario.
El impacto del PDE
y del PAE en la
asistencia escolar
Para la estimación de la efectivi-
dad de los programas del Fonco-
des y del Pronaa, se usó la infor-
mación de la Encuesta Nacional de
Hogares (ENAHO) correspondien-
te al segundo trimestre de 1999.
Se escogieron algunos módulos
que contenían información rele-
vante es decir, variables que
también pueden influir en la asis-
tencia escolar, como variables de-
mográficas, características del
hogar, acceso a servicios básicos,
etc., con el fin de poder aislar el
efecto de las variables de inter-
PDE PAE
Costo total 45.704.652 22.339.350
Beneficiarios 2.020.003 969.561
Costo por beneficiario 22,6 23,0
Costo por beneficiario de los programas
(En nuevos soles y número de beneficiarios)
Cuadro 2
24
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Programa de Desayunos Escolares del
Foncodes
Zonas de intervención
Las zonas donde dirige su
intervención son en su mayoría zonas
rurales, cuya característica es el difícil
acceso.
Tipo de ración
Reparte una ración única (sustituto
lácteo y galletas fortificadas).
Frecuencia en el reparto
Los productores van a los colegios
cada dos semanas para repartir el
alimento.
Escala de producción
La escala de producción de las
empresas que distribuyen el alimento
es mayor.
Duración anual del programa
El PDE del Foncodes se implementa
durante el período abril  diciembre.
Programa de Alimentación Escolar del
Pronaa
La mayor parte de sus beneficiarios
vive en zonas urbanas.
Reparte cinco tipos de raciones. La
más frecuente es la que incluye pan
y leche.
Dada las características del alimento
y lo cercano de las zonas, el reparto
del alimento se realiza diariamente.
La escala de producción de las
empresas que distribuyen el alimento
es menor.
Las entrevistas a los informantes
calificados indican que el PAE
funciona solo en el período mayo -
noviembre.
Implicancias en el costo por
beneficiario
El costo por beneficiario tiende a ser
mayor en el caso del Foncodes, ya
que los productores negociarán un
mayor precio para poder llegar a
zonas de difícil acceso.
El costo por beneficiario del Pronaa
tiende a ser mayor, ya que los
productos que reparte son más caros
(leche) y tienen mayores pérdidas,
explicadas por su mayor
perecibilidad.
El costo por beneficiario del Pronaa
tiende a ser mayor, ya que los
productores exigirán precios mayores
porque la distribución del alimento
es muy frecuente.
El costo por beneficiario del Pronaa
tiende a ser mayor, pues las
empresas que producen y reparten
el alimento aprovechan de manera
limitada las economías de escala de
una mayor producción.
El costo por beneficiario del Pronaa
tiende a ser menor porque gasta
menos en compras de alimento por
beneficiario. Incluso, si el monto
destinado a la compra del alimento
estuviera establecido, con el
alimento adicional, que no es
repartido en abril y diciembre, se
podría incrementar el número de
beneficiarios, hecho que contribuiría
también a la disminución de la ratio
costo por beneficiario.
Características de los programas que influyen en el costo por beneficiario
Cuadro 3
vención (del PDE y del PAE). El
universo muestral lo conformaron
los niños entre 5 y 14 años que no
hubieran acabado aún sus estudios
primarios.
Las variables de intervención del
Foncodes y del Pronaa, las hemos
obtenido del módulo de infor-
mantes calificados. Este módulo
contiene información sobre los
poblados o conglomerados, que
se recoge a través de encuestas
realizadas a personas que ocupan
un cargo de jerarquía en cada
centro poblado. Se espera que
esta información sea veraz, pues
constituye la base para identificar
los lugares donde se implementa
el PDE y el PAE.
La estimación econométrica que
se desarrolló mostró que tanto la
intervención del Pronaa como la
del Foncodes, afectan positiva y
significativamente la probabilidad
de que un niño asista a la escue-
la. Según los resultados que arro-
ja el modelo, el hecho de que en
los centros educativos se imple-
mente el PDE del Foncodes, au-
25
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
menta en 3,54% la probabilidad
de que los menores que habitan
las zonas rurales del Perú asistan
a la escuela primaria. En el caso
del PAE del Pronaa, dicho porcen-
taje es de 2,44%.
Estos resultados sugieren que la
efectividad para aumentar la pro-
babilidad de asistencia a la escue-
la, es mayor en el PDE del Fonco-
des que en el PAE del Pronaa. Al
respecto, cabe considerar que el
vínculo principal entre la presen-
cia de un programa de alimenta-
ción escolar y la asistencia de los
niños a la escuela, se da a través
de una reducción efectiva del gas-
to en consumo alimentario de los
hogares. Desde esta perspectiva,
la hipótesis principal que sustenta
los resultados en términos de la
efectividad de los programas, su-
pone la existencia de diferencias
relativas a la percepción de los
hogares respecto de los beneficios
derivados del ahorro potencial de
gasto en alimentos.
Análisis costo
efectividad
El cuadro 4 plantea los resultados
obtenidos para el cálculo de la ra-
tio costoefectividad del PDE y del
PAE, que se obtiene de dividir el
costo por beneficiario de cada pro-
grama entre la efectividad estima-
da sobre el aumento de la proba-
bilidad de asistir a la escuela para
los menores entre 5 y 14 años de
edad. La ratio costoefectividad se
interpreta como el costo por uni-
dad de efectividad de cada uno de
los programas evaluados.
Los resultados indican que, en tér-
minos del análisis costoefectivi-
dad, el PDE del Foncodes ha teni-
do mejores resultados que el PAE
del Pronaa. Se aprecia que el cos-
to de incrementar en 1% la pro-
babilidad de asistencia a las escue-
las primarias de los menores de
edad entre 5 y 14 años de edad,
es de US$ 9,4 por beneficiario
anual en el caso del PAE y US$ 6,4
para el PDE. Se observa, además,
que estas diferencias se encuen-
tran asociadas básicamente a las di-
ferencias en términos de la efecti-
vidad de los programas.
¿Qué elementos pueden ayudar a
interpretar las diferencias en tér-
minos de efectividad entre el PDE
del Foncodes y el PAE del Pronaa?
Anteriormente, ya se había ade-
lantado una hipótesis sustentada
en la idea de que las diferencias
en la efectividad de los programas
se deberían al hecho de que los
hogares beneficiarios de uno u
otro programa valorizan de manera
distinta los beneficios en términos
del ahorro en el gasto alimentario.
Si se tiene en consideración la fo-
calización de los programas, resulta
sencillo interpretar esta idea.
Como se pudo apreciar, los niños
beneficiarios del PDE del Fonco-
des tienden a concentrarse en zo-
nas más pobres, con menor acce-
so a servicios públicos y con me-
PAE PDE
Efectividad de la intervención (%) 2,44 3,54
Costo por beneficiario (US$) 23,0 22,6
Ratio Costo  Efectividad 9,4 6,4
Resultados del análisis costoefectividad
Cuadro 4
«...en términos
del análisis
costo
efectividad, el
PDE del
Foncodes ha
tenido mejores
resultados que el
PAE del Pronaa.
el costo de
incrementar en
1% la
probabilidad de
asistencia a las
escuelas
primarias de los
menores de
edad entre 5 y
14 años de edad,
es de US$ 9,4
por beneficiario
anual en el caso
del PAE y US$
6,4 para el PD
nores niveles de acumulación de
capital humano que las zonas don-
de se ubican los beneficiarios del
PAE. Esto supone que, dado un
mismo nivel de subsidios por par-
te del Estado a través de estos pro-
gramas, el ahorro efectivo en tér-
minos relativos a su nivel de rique-
za es mayor para los beneficiarios
del PDE del Foncodes que para los
del PAE del Pronaa.
Es posible deducir que, dado las
diferencias planteadas en términos
de ingresos y satisfacción de ne-
cesidades básicas, el costo de
oportunidad de que los niños asis-
tan a la escuela tiende a ser mayor
para los hogares ubicados en cen-
tros poblados donde se implemen-
ta el PDE, que para los que se ubi-
26
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
can en zonas donde se ejecuta el
PAE. Dicho costo de oportunidad
puede estar representado por el
tiempo que los niños podrían de-
dicar a realizar actividades produc-
tivas u otras, que tengan un efecto
positivo mayor en la función de
bienestar de los hogares.
Conclusiones y
recomendaciones
de política
En términos de los costos de los
programas evaluados, se encon-
tró que el PDE presentó menores
niveles de costos por beneficia-
rio que el PAE. Esta constatación
es acorde con análisis previos,
que sugieren que el PDE es me-
nos costoso en su implementación
que el PAE. Sin embargo, los cál-
culos desarrollados para el presen-
te estudio, pese a ser consisten-
tes con dicha evidencia, sugieren
que estas diferencias en los cos-
tos por beneficiario no son signi-
ficativas. Los costos por beneficia-
rios calculados para el caso de PDE
fueron de US$ 22,6 y de US$ 23,0
para el PAE.
La efectividad de los programas
analizados se evaluó específica-
mente en uno de sus objetivos
comunes: el aumento de la asis-
tencia escolar. Para ello se lleva-
ron a cabo estimaciones econo-
métricas, con el fin de medir el
impacto de la presencia del PDE
y del PAE en la probabilidad de
que un niño asista a la escuela pri-
maria. Los resultados indican que
el PDE tiene un efecto del orden
del 3,54% en la probabilidad de
que un niño asista a la escuela pri-
maria, mientras que para el caso
del PAE, el efecto estimado ascen-
dió a 2,44%. Estos resultados co-
rroboran las conclusiones de otros
empíricos, que demuestran que
los programas de ayuda nutricio-
nal implementados al interior de
«En términos
de las
implicancias de
política,
destaca la
importancia de
contar con
adecuados
sistemas de
focalización para
los programas
sociales con el
fin de maximizar
el rendimiento,
en términos
sociales, de la
inversión
del Estado»
las escuelas tienen efectos positi-
vos en la asistencia de los niños a
la escuela.
A partir de los resultados anterio-
res se construyeron ratios costo
efectividad, que tomaron los va-
lores de US$ 6,4 por beneficiario
para el PDE y US$ 9,4 por bene-
ficiario para el PAE. Estas ratios in-
dican el costo en que incurren es-
tos programas para hacer que un
niño aumente su probabilidad de
asistir a la escuela en 1%. La dife-
rencia en términos de las ratios
costoefectividad calculadas, se
explican fundamentalmente por el
hecho de que, según las estima-
ciones hechas, la efectividad del
PDE en el aumento de la tasa de
asistencia escolar es mayor que la
del PAE.
El análisis relativo a la focalización
en la intervención de los progra-
mas evaluados sugiere que la ra-
zón que subyace a la mayor efec-
tividad del PDE sobre el PAE, tie-
ne que ver con que el primero
beneficia a hogares más pobres,
ubicados en zonas más remotas y
con menor acceso a servicios bá-
sicos. En ese sentido, el costo de
oportunidad de que los niños asis-
tan a la escuela (que puede ser
representado por el tiempo que
los niños podrían dedicar a otras
actividades alternativas) tiende a
ser mayor para los hogares ubica-
dos en centros poblados donde se
implementa el PDE, que para los
que se ubican en zonas donde se
ejecuta el PAE. En otras palabras,
los incentivos que tienen los ho-
gares de enviar a los niños a la es-
cuela tienden a ser mayores en las
localidades donde se implementa
el PDE.
En términos de las implicancias de
política, destaca la importancia de
contar con adecuados sistemas de
focalización para los programas so-
ciales con el fin de maximizar el
rendimiento, en términos sociales,
de la inversión del Estado. Asimis-
mo, resalta la necesidad de llevar
a cabo evaluaciones permanentes
de los programas y proyectos pú-
blicos, en especial de aquellos que
tienen objetivos comunes, puesto
que, al menos potencialmente,
ellos podrían ser integrados bajo
una lógica de aprovechamiento de
las economías de escala en la in-
tervención del Estado. Para el caso
específico de los programas eva-
luados a través de este estudio, no
es posible llegar a conclusiones de
este tipo, dado que se han evalua-
do los programas únicamente en
uno de sus objetivos comunes.
Resultaría pertinente, para próxi-
mas investigaciones, intentar hacer
una evaluación integral de los pro-
gramas en torno a la totalidad de
sus objetivos generales.
27
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Este estudio pretende, en primer
lugar, basándose en el caso del
Perú de 1990, realizar un peque-
ño aporte a la discusión entre los
liberales y estructuralistas sobre lo
que ambas corrientes y sus varian-
tes conciben como desarrollo eco-
nómico. Así, se trata de brindar
una aproximación alternativa al
análisis estándar de los mecanis-
mos de interacción entre el creci-
miento económico, los niveles de
pobreza y la desigualdad. En se-
gundo lugar, se trata de indagar
sobre la naturaleza del crecimien-
to económico promovido en el
último decenio y el tipo de rela-
ción que se estableció entre este
y los niveles de vida de la pobla-
ción peruana. Finalmente, se bus-
ca cubrir la expectativa de brin-
dar lineamientos de política eco-
nómica que conduzcan a diluir el
antagonismo que engloba la frase:
Crecimiento con equidad.
En ese sentido, el trabajo determi-
na en qué medida el crecimiento
económico y la redistribución del
ingreso contribuyeron a mejorar
los niveles de vida de la población
pobre del Perú. Para esto se utili-
zaron las metodologías de Datt y
Ravallion y la de Mahmoudi, las
mismas que fueron evaluadas para
comprobar su consistencia con la
realidad peruana. Se discute la
validez de ambas metodologías
para explicar los cambios en la
pobreza y la desigualdad, en la
reciente historia económica y so-
cial del Perú de 1990.
La hipótesis clásica
de Kuznets
Quizá la primera relación estable-
cida entre el crecimiento econó-
Cambios de la pobreza en el Perú: 1991-19981
Raúl Mauro  DESCO
mico y la desigualdad de ingresos
fue la hipótesis de Kuznets, cuyo
principal argumento es que para
estadios iniciales del desarrollo
económico de una nación existi-
rán bajos niveles de desigualdad,
en los intermedios existirán nive-
les de desigualdad altos y en los fi-
nales existirá, por fin, una mayor
equidad. Esta relación es conoci-
da como la curva en forma de U
invertida de Kuznets.
La hipótesis de Kuznets ha sido
utilizada para justificar los argu-
mentos de distintas corrientes po-
líticas. Para los liberales, la hipóte-
sis de Kuznets implicaría que las
desigualdades iniciales sean acep-
tadas porque en el mediano pla-
zo el desarrollo económico se tra-
duciría en una sociedad más igua-
litaria. Por el contrario, para quie-
nes abogan por la ayuda social, las
ideas de Kuznets sirven para exi-
gir políticas que ayuden a los po-
bres e incluso, en el extremo, se
argumenta que habría que opo-
nerse al crecimiento económico.
Sin embargo, la actual discusión
internacional no se concentra en
la metodología de Kuznets, más
bien ha privilegiado el análisis de
corte transversal de datos panel de
países, relativizando el papel que
desempeñan los procesos migra-
torios, la evolución de las institu-
ciones y la historia que, aunque
pueden encontrarse paralelismos,
son exclusivos de cada sociedad,
para cuyo efecto ha trascendido el
uso de metodologías de análisis
econométrico avanzadas.
La falta de consenso entre los in-
vestigadores los orientó a explorar
nuevas conexiones entre el creci-
miento económico y la desigual-
dad. La primera de ellas postula
que una elevada distribución ini-
cial de ingresos afecta negativa-
mente el crecimiento económico
futuro2; mientras que la segunda
postula que la desigualdad de ac-
tivos (principalmente tierra y ca-
pital humano), antes que la desi-
gualdad de ingresos, es la que pos-
teriormente disminuye el nivel
de actividad económica futuro y
la posibilidad de reducir con éxito
«...los hogares
conducidos por un
jefe de familia con
educación
secundaria hayan
reducido
ligeramente su
nivel de pobreza, a
pesar de la
recesión. Esto
podría indicar que
un buen número
de ellos habría sido
favorecido con las
políticas de gasto
social ejecutadas
por el Gobierno»
1/ Resumen del libro homónimo (Lima:CIES,
abril 2002). Podrá descargar la versión com-
pleta de esta publicación desde nuestra pági-
na web: www.consorcio.org
2/ Birdsall, Nancy, Thomas Pinckey y Richard
Sabot (1996). Why Low Inequality Spurs
Growth: Savings and Investment by the Poor,
OCE Working Paper, N° 327. Washington
D.C.: BID; Panizza, Ugo (1999). Income
inequality and economic growth: evidence from
american Data, OCE Working Paper.
Washington D.C.: BID.
28
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
la pobreza3. Es decir, el crecimien-
to económico se endogenizó y la
desigualdad (de activos o de ingre-
sos) se asumió como una variable
independiente.
En el caso peruano se ha llegado a
diferentes conclusiones. Estudios
como el de Escobal, Saavedra y
Torero4, por ejemplo, nos llevan a
considerar que las razones que
ayudaron a una determinada po-
blación a escapar de la pobreza,
durante 1991-1994, estuvieron
más ligadas a factores de shock
externos que a la disponibilidad
de determinados activos. Es de-
cir, no es la disponibilidad o el
acceso a ciertos activos identifi-
cados como importantes los que
determinan una transición positi-
va desde el estado pobre a no
pobre, sino la posibilidad de que
estos puedan realizarse ante un
shock positivo externo.
En cuanto a la desigualdad del in-
greso, Saavedra y Díaz5 señalan
que la hipótesis de una reducción
de la distribución del ingreso en
el largo plazo es válida e indepen-
diente, en el corto plazo, de un
período de auge o de recesión
económica, con lo que el argu-
mento de Kuznets no tendría nin-
gún poder de explicación de la
realidad peruana.
Tendencias generales
del crecimiento, la
desigualdad y la
pobreza
Para reducir el número elevado de
personas que vive en pobreza en
el Perú, se han implementado bá-
sicamente dos herramientas: la
aplicación de un programa de cre-
cimiento económico neoliberal,
que supuestamente mejoraría los
niveles de vida de la población más
pobre a partir de la mejora de las
más acomodadas; y la ejecución
de una amplia gama de políticas
de ayuda social de emergencia sin
precedentes en el Perú.
Una simple inspección de los prin-
cipales agregados macroeconómi-
cos y sociales obtenidos durante
1990, nos sugiere que tales medi-
das no produjeron un cambio sig-
nificativo en la proporción de la
población nacional que vive en
situación de pobreza.
Como puede apreciarse en el grá-
fico 1, aun cuando el PBI per cá-
pita se ha recuperado en un poco
más del 25% durante el período
estudiado y el gasto social se ha
incrementado notablemente (de
representar un 3,3% del PBI en
1991 pasó a casi 8% en el año
2000), los niveles de pobreza no
han variado significativamente.
Perú: principales indicadores macroeconómicos
y sociales durante 1990
Gráfico 1
Fuente: BCRP, Instituto Cuánto e INEI
3/ Deininger, Klaus y Pedro Olinto (2000).
Asset distribution, inequality and growth.
Washington D.C.: The World Bank; Birdsall,
Nancy y José Luis Londoño (1997). Asset
inequality does matter: lessons form Latin
America, OCE Working Paper, Nº 344, BID;
Londoño, José Luis y Miguel Székely (1997).
Persistent Poverty and Excess Inequality: Latin
America, 1970 1995, Working Paper Nº 357,
Washington D.C.: BID.
4/ Escobal, Javier, Jaime Saavedra y Máximo
Torero (1998). Los activos de los pobres en el
Perú, Documento de Trabajo, Nº 26. Lima: Grade.
5/ Saavedra, Jaime y Juan José Díaz (1998).
Desigualdad del ingreso y del gasto en el Perú
antes y después de las reformas estructurales.
Lima: Grade.
«...se concluye que
la estrategia de
crecimiento basada
en un modelo
exportador de
materias primas
puede ofrecer
reducciones en la
pobreza,
comparativamente
iguales o inferiores
que los sectores no
transables en un
período de auge
económico. No
obstante, durante
un período recesivo
genera niveles de
pobreza mayores
que otros sectores»
29
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Durante 1990, el país pasó por tres
períodos claramente definidos: el
primero de decrecimiento pos-
ajuste (19911992), el segundo de
recuperación y auge (19931997)
y un tercero de agotamiento del
crecimiento económico (1998 ),
que aun puede percibirse hasta
nuestros días. Con relación a esto,
las perspectivas de distintos auto-
res coinciden en atribuir a los fac-
tores externos un papel determi-
nante en el desempeño del creci-
miento económico en el Perú de
1990; independientemente de
que tales factores se materialicen
a través de una acción directa del
Estado, ya sea con sus políticas
económicas aplicadas o a través
del desenvolvimiento del libre
mercado.
Por otro lado, la aplicación de las
políticas de ayuda social tuvieron
como íconos de acción a institu-
ciones como Foncodes, Pronaa,
Infes, entre otras, cuyo monto total
distribuido entre las poblaciones
pobres focalizadas significó alrede-
dor de un 4,2% del producto bruto
interno en 1993 y 7,1% en 1998.
No obstante, las críticas en cuanto
al manejo de los recursos, princi-
palmente del Foncodes, no se hi-
cieron esperar. Entre las principa-
les encontramos las siguientes: el
aprovechamiento del rédito polí-
tico a través del gasto social, no por
una ejecución regresiva, sino más
bien por el calendario de desem-
bolsos; el aumento del gasto pú-
blico ejecutado anual, que se con-
tradice con la estrategia de reduc-
ción del aparato social, se escoge
el gasto focalizado antes que el uni-
versal; y la ineficiencia de una lógi-
ca de mercado para asignar recur-
sos sociales hacia los más pobres.
La descomposición
de los cambios en la
pobreza
Luego de haber reflexionado so-
bre la naturaleza del crecimiento
económico, así como del gasto
social del Perú de 1990, el estu-
dio utiliza información de pane-
les de hogares para los períodos
19911994 y 19971998, cons-
truidos especialmente para la in-
vestigación, para analizar con
mayor profundidad cuáles han
sido los patrones de reducción de
la pobreza y la desigualdad.
Como ya se mencionó, se utiliza
la metodología de Datt y Rava-
llion y la de Mahmoudi.
Las descomposiciones de esta in-
formación en el nivel nacional re-
velan que la redistribución del in-
greso fue la principal fuente de
reducción de la pobreza durante
todo el período estudiado, mien-
tras que el crecimiento económi-
co tuvo un comportamiento posi-
tivo en la lucha contra la pobreza
durante el período de 1991 y
1994, y un comportamiento ad-
verso entre 1997 y 1998.
Al realizar la descomposición se-
gún las principales características
poblacionales del jefe de hogar,
llama la atención que ambas me-
todologías muestren que los ho-
gares conducidos por un jefe de
familia con educación secunda-
ria hayan reducido ligeramente su
nivel de pobreza, a pesar de la
recesión. Esto podría indicar que
un buen número de ellos habría
sido favorecido con las políticas
de gasto social ejecutadas por el
Gobierno. Sin embargo, también
puede argumentarse que tales
hogares estarían conformados por
un mayor número de precepto-
res, los que probablemente ten-
gan un mayor nivel educativo y
por lo tanto presenten tal efecto
redistributivo, que ha reducido su
nivel de pobreza.
Para la descomposición según
rama de actividad del jefe de ho-
gar, la metodología de Datt y Ra-
vallion indica que entre 1991 y
1994, los sectores vinculados al
comercio exterior fueron los que
tuvieron un mayor éxito en la re-
ducción de la pobreza; mientras
que la metodología de Mahmoudi
otorga dicho éxito al sector no tran-
sable. En el otro extremo, para
1997 y 1998, de manera consen-
sual, ambas metodologías señalan
que precisamente los sectores vin-
culados al comercio exterior fue-
ron los que golpearon duramente
los indicadores de pobreza de las
familias vinculadas a ellas. De aq
se concluye que la estrategia de
crecimiento basada en un mode-
lo exportador de materias primas
puede ofrecer reducciones en la
pobreza, comparativamente igua-
les o inferiores que los sectores
no transables en un período de
auge económico. No obstante,
durante un período recesivo ge-
nera niveles de pobreza mayores
que otros sectores.
«...el factor
trabajo aparece
como el
principal medio
para disminuir la
pobreza y que,
en períodos
recesivos, el
éxito en la lucha
contra la
pobreza por
cuenta de este
factor varía
según la rama
económica a la
cual los jefes de
familia estén
vinculados»
30
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Las fuentes del
ingreso per cápita y
su comportamiento
La justificación de un análisis de la
evolución de los niveles de vida
basado en los ingresos de los ho-
gares panel, reside en que este
arroja evidencias de comporta-
mientos que no son explícitos en
los análisis agregados.
Así tenemos que puede eviden-
ciarse la existencia de una alta
movilidad de ingresos, que deter-
mina importantes intercambios
entre los estados pobre y no po-
bre (ver el cuadro 1). Se observa
también que tal intercambio tuvo
un saldo neto positivo de 4 puntos
porcentuales, lo que significa que
el porcentaje de pobres se redujo
durante 1991 y 1994; mientras
que para 1997 y 1998, el saldo fue
casi nulo. Debido a esto, se en-
cuentra una explicación consisten-
te de por qué la tasa de pobreza
global no varió significativamente,
a pesar de la recesión que ocurrió
en dicho período.
Estos resultados globales demues-
tran también que, en general, el
crecimiento económico ocurrido
entre 1991 y 1994, no significó
una mejora generalizada de los
niveles de vida de toda la pobla-
ción. Un 25% de ella se habría
mantenido, por casi cuatro años,
por debajo de la canasta básica de
consumo y 13%, que inicialmen-
te no era pobre, cayó en situación
de pobreza.
Se ha tomado la variable ingreso
per cápita como una aproximación
del nivel de vida de la población
en estudio, para hacer la descom-
posición de los cambios en la po-
breza. Esta variable permite esta-
blecer un mecanismo de interre-
lación más evidente de cómo los
frutos del crecimiento económico
se trasladan hacia la población, a
través del premio o castigo que se
produce en sus diversos compo-
nentes identificados, a saber: in-
gresos al trabajo, ingresos por au-
toconsumo, ingresos por rentas, así
como también ingresos por trans-
ferencias diversas6.
Así, a partir de los ingresos perci-
bidos por cuenta de los ingresos
por trabajo, el autoconsumo y las
rentas de capital, se define el
efecto crecimiento. Por otro lado,
el efecto redistributivo se aproxi-
ma por la variable de ingreso to-
tal, que toma en cuenta las trans-
ferencias privadas o públicas re-
cibidas por los hogares, así como
las remesas del exterior y los in-
gresos extraordinarios.
Si se considera los tres principales
factores como parte del efecto cre-
cimiento, puede verse que dicho
efecto fue positivo para reducir la
pobreza durante el primer perío-
do de crecimiento de 1990 (ver
el cuadro 2). También puede apre-
ciarse que este contribuyó a incre-
mentar la pobreza durante la co-
rrespondiente fase recesiva de fi-
nes de dicha década. Llama la
atención que el probable efecto
redistributivo no fuera tan impac-
tante como se esperaba durante
1991 y 1994, convirtiéndose más
bien en un aportante neto de más
pobres en ese período. Esa situa-
ción no se observa en 1997 ni en
1998, donde las transferencias y
otros ingresos extraordinarios lo-
graron saldos positivos, allí donde
el efecto crecimiento había crea-
do nuevos pobres.
6/ Las transferencias que se registran como
tal, en las ENNIV o ENAHO, pueden provenir
del Estado o del sector privado y pueden ser
remesas del exterior.
Movilidad Panel 19911994 Panel 19971998
Salieron de pobreza 16,1% 11,6%
Cayeron en pobreza 12,5% 11,7%
Se mantuvieron no pobres 46,2% 47,2%
Se mantuvieron pobres 25,2% 29,4%
Total 100,0% 100,0%
Total (cifras expandidas panel) 10.811.852 17.404.577
Elaboración propia sobre la base del panel de hogares ENNIV 19911994 y ENAHO 19971998
Movilidad entre estados pobre/no pobre,
según ingresos reales per cápita
Cuadro 1
«...los ingresos
por
autoconsumo...
son los que
han aportado
decididamente
a la reducción
de la pobreza.
No obstante,
estos no
necesariamente
se comportan
de la misma
manera
cuando se trata
de disminuir la
desigualdad
global»
31
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Asimismo, se ha encontrado que
el factor trabajo aparece como el
principal medio para disminuir la
pobreza y que, en períodos rece-
sivos, el éxito en la lucha contra la
pobreza por cuenta de este factor
varía según la rama económica a
la cual los jefes de familia estén
vinculados. Así, se ha encontrado
evidencia de que los sectores in-
dustrialmanufacturero y terciario
favorecen las mejoras relativas en
los niveles de vida de la población.
Adicionalmente se ha hallado que
los ingresos por autoconsumo, in-
dependientemente del período
económico considerado, son los
que han aportado decididamente
a la reducción de la pobreza. No
obstante, estos no necesariamen-
te se comportan de la misma ma-
nera cuando se trata de disminuir
la desigualdad global, ya que pre-
cisamente las familias pobres cu-
yos jefes de familia tienen un ma-
yor nivel educativo, logran mayor
éxito que los menos educados. Los
análisis según área o región mues-
tran que este factor reduce de
manera sostenida la pobreza en las
áreas rurales, principalmente en la
sierra y la selva.
El factor rentas es el principal con-
tribuyente a la desigualdad global
y muestra resultados adversos en
cuanto a las reducciones logradas
en materia de pobreza, por cuen-
ta del factor trabajo y el autocon-
sumo. Esta característica se inten-
sifica en períodos recesivos.
Por último, las transferencias, los
ingresos extraordinarios, así como
las remesas del exterior, han teni-
do un efecto positivo en la reduc-
ción de la pobreza durante los
períodos estudiados, principal-
mente entre los hogares ubicados
en el área rural y entre las familias
con menor nivel de calificación.
Además, se ha encontrado eviden-
cia de que su efectividad habría
mejorado con el tiempo. Estos re-
sultados son consecuentes con el
importante incremento de ayuda
social focalizada que los gobiernos
anteriores ejecutaron. Sin embar-
go, ello conduce a reflexionar so-
bre la sostenibilidad del estado no
pobre de tales poblaciones, ya que
dependerían de ayudas de corto
plazo antes que de la creación de
riqueza y bienestar en los hogares
a través del trabajo.
Conclusiones
Los resultados obtenidos, a partir
de este análisis, llevan a concluir
que la elección de una estrategia
de desarrollo primario exportado-
ra durante 1990 ha estado asocia-
da con un debilitamiento del fac-
tor trabajo como eficaz reductor
Componente del Número de personas que Descomposición de los cambios
ingreso per cápita escaparon de la pobreza en los niveles de pobreza
19911994 19971998 19911994 19971998
Trabajo 402.187 -33.540 9,0% -0,5%
Autoconsumo 67.260 114.746 1,5% 1,6%
Rentas -20.899 -123.744 -0,5% -1,7%
Otros -51.594 26.697 -1,2% 0,4%
Saldo neto 396.954 -15.841 8,9% -0,2%
Población pobre
(inicio de período) 4.472.141 7.143.980
1/: En este cuadro, los signos positivos indican éxito en la reducción de la pobreza, los negativos, lo contrario.
Elaboración propia sobre la base del panel de hogares ENNIV 19911994 y ENAHO 1997-1998
Descomposición de los cambios en la pobreza
según componentes del ingreso per cápita 1/
Cuadro 2
«...la promoción
de un
crecimiento
liderado por un
sector
manufacturero
exportador
puede generar
importantes
efectos
positivos en la
lucha contra la
pobreza,...
puesto que este
sector generaría
mayores
ingresos y
empleos en las
ciudades»
«El factor rentas
es el principal
contribuyente a
la desigualdad
global y muestra
resultados
adversos en
cuanto a las
reducciones
logradas en
materia de
pobreza, por
cuenta del factor
trabajo y el
autoconsum
32
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
de la pobreza, privilegiándose, en
contraste, el efecto adverso por
cuenta de los ingresos por rentas
que, a la par, estaría reforzando
o incrementando las desigualda-
des globales. En este escenario,
el autoconsumo y los otros ingre-
sos aparecen como las únicas
fuerzas que efectivamente favo-
recen a los pobres.
No obstante, el primero de ellos,
y el más importante, refleja las es-
trategias de supervivencia de los
hogares en la búsqueda de com-
pensar las disminuciones en su in-
greso real por cuenta del factor
trabajo. Mientras que el segundo
factor implicaría que la segunda
ronda distributiva del ingreso na-
cional tiene efectos que serían
poco sostenibles en el tiempo, por
la naturaleza de la reducción de
la pobreza que el gasto social ha-
bría fomentado.
«La naturaleza
de un gasto
social que
privilegie una
mayor inversión
en capital
humano en
todas las áreas
geográficas del
país, haría
posible que las
futuras
generaciones
encuentren
empleos mejor
remunerados y
que su nivel de
vida sea
cualitativamente
superior»
A la luz de estos resultados, los ha-
cedores de política pueden perci-
bir que la promoción de un cre-
cimiento liderado por un sector
manufacturero exportador puede
generar importantes efectos po-
sitivos en la lucha contra la pobre-
za, aun durante períodos recesi-
vos, puesto que este sector gene-
raría mayores ingresos y empleos
en las ciudades. Tal estrategia pue-
de también ser promovida en las
áreas rurales, al considerarse la
aplicación de políticas sectoriales
que favorezcan su rentabilidad
relativa, de modo que se establez-
can arterias que canalicen los be-
neficios futuros del crecimiento
en las familias, a través del em-
pleo generado.
La naturaleza de un gasto social
que privilegie una mayor inversión
en capital humano en todas las
áreas geográficas del país, haría
posible que las futuras generacio-
nes encuentren empleos mejor
remunerados y que su nivel de
vida sea cualitativamente superior.
33
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Hacia el año 2000, el 54% de la
población del Perú vive en condi-
ciones de pobreza y el 14,8% vive
en pobreza extrema. Dadas estas
condiciones, la reducción de la
pobreza se convierte en uno de
los principales objetivos naciona-
les. En efecto, esta ha sido una de
las prioridades nacionales del go-
bierno peruano en los últimos
años. Ello se puede comprobar por
el aumento del gasto social per
cápita, que ha pasado de 76 soles
en 1992 a 321 soles en 1997 y
cerca de 354 en 19992 (soles cons-
tantes de 1994). Aun más, hacia
1995 el gobierno peruano se tra-
zó la meta de reducir la pobreza
extrema a la mitad (de 19% a 9,5%
de la población). Todo lo anterior
se enmarca en la recuperación de
la senda de crecimiento que se
inició a partir de 1993. Así tene-
mos que el PBI ha reportado, en
promedio, una tasa de crecimien-
to anual de 4,3% durante el pe-
ríodo 1993-2001.
Sin embargo, los resultados en tér-
minos de reducción efectiva de la
tasa de pobreza que se produje-
ron durante este período, no fue-
ron muy alentadores. Según algu-
nas estimaciones, la tasa de pobre-
za en 1991 era cercana a 55% y la
de pobreza extrema ascendía a
aproximadamente 24%. Para
1997, las estimaciones del Banco
Mundial arrojaban una cifra de
pobreza que bordeaba el 49%,
mientras que el INEI encontraba
una pobreza extrema cercana al
18%. No obstante, durante el lap-
so de 1997 a 2000, esta tenden-
cia se revirtió y se llegó a las cifras
antes mencionadas3. Esta situación
llevó a la revisión de las estrate-
gias de diseño, implementación y
evaluación de los programas de
Movilidad de ingresos y transiciones fuera de la pobreza1
Javier Torres y Carmen Ponce  Grade
combate a la pobreza, así como de
las razones que subyacen a la en-
trada y salida de la pobreza por
parte de las familias peruanas.
Los principales instrumentos utili-
zados para el diseño y la evalua-
ción de la efectividad de progra-
mas de combate a la pobreza han
sido la Encuesta Nacional de Ho-
gares (ENAHO), del Instituto Na-
cional de Estadística e Informática
(INEI) y la Encuesta de Medición
de Niveles Vida (ENNIV), realiza-
da por el Instituto Cuánto. El análi-
sis de estas encuestas ha permiti-
do avanzar en la identificación y
caracterización de los grupos en
situación de pobreza, desde una
perspectiva estática, orientando la
atención especialmente hacia te-
mas asociados a la focalización del
gasto social (tanto en el nivel de
diseño como de implementación).
Sin embargo, los instrumentos que
pueden derivarse de un análisis
estático de la población en situa-
ción de pobreza, requieren com-
plementarse con un análisis diná-
mico que permita aproximar y
modelar relaciones de causalidad.
El análisis de una encuesta puede
mostrar qué hogar es pobre (o no)
en un determinado período y la
cantidad de ingreso que le hace
falta para superar la línea de po-
breza, pero no señala qué combi-
nación de activos requiere para
salir de manera duradera de ella.
Esta investigación tiene como ob-
jetivo contribuir con los esfuerzos
orientados al entendimiento de la
dinámica de la pobreza, median-
te (i) el análisis de la movilidad
económica de los hogares en-
cuestados en los años 1994, 1997
y 2000 por el Instituto Cuánto S.A.,
así como, (ii) la modelación de
transiciones entre estados de
bienestar de una muestra panel
de hogares encuestados en los
años 1997 y 2000 (la muestra pa-
nel más numerosa de las disponi-
bles en la ENNIV, y que cuenta
con cuestionarios razonablemen-
te comparables en lo referido a
características del hogar).
«...el gasto per
cápita de los
hogares ha
experimentado una
expansión del gasto
promedio dentro
de los quintiles de
menores ingresos
durante el período
19941997,... La
expansión... se
revirtió en el
período de
recesión 1997
2000, en el cual el
gasto promedio del
90% de la
población se
redujo
considerablemente»
1 / Resumen del informe final de la investiga-
ción Movilidad de ingresos y transiciones
fuera de la pobreza: un análisis dinámico para
el Perú, desarrollada con el auspicio de
ACDI-IDRC. Podrá descargar la versión com-
pleta de este documento desde nuestra pági-
na web: www.consorcio.org
2/ Este último dato se calcula mediante las
proyecciones de población para 1999 y el
gasto en programas sociales estimado por el
Ministerio de Economía y Finanzas.
3/ El INEI calcula un incremento de la pobre-
za de 42,7% en 1997 a 48,4% en 2000.
34
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Metodología para el
análisis de movilidad
económica
El análisis de la movilidad econó-
mica es un primer paso para de-
terminar la dinámica de la pobre-
za. Proporciona datos agregados
acerca de la duración de los cam-
bios en los ingresos o gastos, y
acerca de las características de los
hogares que evidencian cambios
en sus niveles de ingresos o con-
sumo, a diferencia de los que per-
manecen invariantes.
Se han construido dos indicadores
distintos. El indicador de movilidad
absoluta, por un lado, se represen-
ta por un promedio de la sumato-
ria de las variaciones absolutas de
los niveles de gasto del hogar. Si
bien el indicador típicamente uti-
lizado es el ingreso, aquí interesa-
ba tener un indicador monetario
que expresara de manera más con-
fiable el nivel de bienestar del ho-
gar (entendido como consumo
efectivo). El indicador de movili-
dad relativa, por su parte, se re-
presenta por la variación porcen-
tual del gasto de los hogares anali-
zados. Con estos indicadores se
decidió identificar el porcentaje
de hogares que mantuvo sus con-
diciones de vida (pobres o no po-
bres) y el de los que cambiaron su
condición de vida (de pobres a no
pobres o de no pobres a pobres),
a lo largo del período comprendi-
do entre 1994 y 2000.
Este análisis se complementa con
el estudio de las transiciones en-
tre estados de bienestar, lo cual
permite identificar las principales
variables que determinan el que
un hogar pase de un estado a otro,
con la finalidad de precisar los prin-
cipales puntos a tener en cuenta
para las futuras políticas de reduc-
ción de la pobreza. De esta ma-
nera, se pueden establecer los di-
ferentes estados de la población de
acuerdo con un conjunto de va-
riables exógenas que incorporen
el cambio de los bienes públicos
(agua, luz, carreteras, etc.), priva-
dos (ganado, ahorro, etc.), compo-
sición familiar (números de hijos,
tasa de dependencia, etc.) y el
acceso a programas sociales (vaso
de leche, Pronaa, Foncodes, etc.).
Para las estimaciones se utilizan las
encuestas de hogares elaboradas
por el Instituto Cuánto, que son
aplicadas a muestras de hogares
representativas de la población en
el ámbito nacional y de dominios
geográficos (costa urbana, costa
rural, sierra urbana, sierra rural,
selva urbana y selva rural). Sin
embargo, las submuestras utiliza-
das en la información de hogares
de panel no son necesariamente
representativas de la población na-
cional o de los dominios geográfi-
cos referidos. A pesar de esto, las
conclusiones del análisis efectua-
do sí resultan útiles para conocer
los determinantes de la dinámica
de la pobreza en un segmento de
la población.
Análisis del gasto per
cápita de los hogares
entre 1994 y 2000
Según el análisis efectuado, el gasto
per cápita de los hogares ha experi-
mentado una expansión del gasto
promedio dentro de los quintiles de
menores ingresos durante el perío-
do 19941997, lo que no se evi-
dencia en los quintiles más ricos de
la distribución. La expansión expe-
rimentada durante estos años se
revirtió en el período de recesión
19972000, en el cual el gasto pro-
medio del 90% de la poblacn se
redujo considerablemente.
Por otro lado, la evolución del con-
sumo en las áreas urbanas y rurales
muestra patrones relativamente
diferenciados. Así, dichos patrones
para el área urbana son similares al
del ámbito nacional, mientras que
el área rural muestra algunas dife-
rencias. Entre 1994 y 1997, a dife-
rencia del área urbana, en el área
rural se observa una expansión
importante del gasto medio de los
dos primeros cuartiles de la distri-
bución, a la vez que se observa
una retracción menos que propor-
cional en el gasto medio del quintil
superior. Adicionalmente, la retrac-
ción del consumo entre el año 1997
y el año 2000 fue proporcional-
mente más dura para el área rural
que para el área urbana.
Ante esta evolución del gasto per
cápita, cabía preguntarse si la con-
centración de este se modificó de
manera importante o permaneció
inalterada. Nuestras estimaciones
«...los mismos
hogares
experimentan
cambios
promedio del
orden de 45% a
casi 50% de sus
gastos per cápita
entre los
períodos que
comprenden los
años 1994,
1997 y 2000.
Esto resulta
particularmente
alarmante en un
país como el
Perú, en el que
gran parte de la
población tiene
niveles de vida
bastante bajos»
35
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
mostraron que entre los años 1994
y 1997 se produjo una reducción
en la concentración del gasto, tan-
to en las áreas urbanas como en
las rurales. En el caso del área ur-
bana, esta reducción no es esta-
dísticamente significativa; no obs-
tante, en el área rural se produce
una reducción considerable. En el
período 19972000, sin embar-
go, esta reducción se revierte e
incluso supera los niveles obser-
vados en el año 1994 en el caso
del área urbana.
El análisis efectuado anteriormen-
te permite observar las tendencias
agregadas del gasto per cápita, así
como las tendencias en los niveles
medios de gasto a lo largo de la
distribución. Sin embargo, no per-
mite observar la evolución indivi-
dual del bienestar de los hogares.
Análisis de la
movilidad económica
En esta sección se presentarán los
resultados del análisis dinámico de
la movilidad económica de los
hogares individuales, realizado
sobre la base de los paneles de
hogares de los años 1994/1997,
1997/2000, 1994/2000 y 1994/
1997/2000. Esto se llevó a cabo en
el nivel nacional y separando la
muestra en área urbana y rural.
Lo primero que llama la atención
es el alto nivel de movilidad relati-
va (40%50%), observado entre los
hogares de las tres muestras panel.
El indicador de movilidad absolu-
ta, de manera similar, muestra cam-
bios promedio del orden de 45%
a casi 50%. Como se señaló en la
sección metodológica, el indica-
dor de movilidad absoluta permi-
te medir el cambio (independien-
temente de su dirección) en el
gasto per cápita de los hogares, en
relación con el gasto per cápita
agregado del primer período de
análisis en el panel. En este senti-
do, un indicador de movilidad de
40% indica que los hogares expe-
rimentan un cambio promedio de
40% del nivel de gasto per cápita.
Por lo tanto, los resultados indican
que los mismos hogares experi-
mentan cambios promedio del or-
den de 45% a casi 50% de sus gas-
tos per cápita entre los períodos
que comprenden los años 1994,
1997 y 2000. Esto resulta particu-
larmente alarmante en un país
como el Perú, en el que gran par-
te de la población tiene niveles de
vida bastante bajos. Además, si se
considera que el gasto per cápita
del hogar constituye un indicador
suavizado del ingreso permanen-
te del hogar, y no un indicador tí-
picamente volátil como el de in-
greso per cápita, la preocupación
se hace mayor.
En el período 19941997, la mo-
vilidad de gastos entre hogares,
urbanos y rurales, es mayor que en
el período 19972000. Sin embar-
go, la reducción de la movilidad
de gastos entre los hogares urba-
nos fue proporcionalmente menor
que la experimentada por los ho-
gares rurales. Resulta interesante
plantear la descomposición del in-
dicador de movilidad absoluta en
dos factores: uno asociado al cre-
cimiento económico y otro asocia-
do a cambios ocurridos al interior
de la distribución o al intercambio
entre niveles. En el ámbito nacio-
nal, el componente de intercam-
bio es sistemáticamente el más
importante en la definición de la
magnitud de la movilidad econó-
mica de los hogares estudiados con
la muestra panel, y no lo es tanto
el componente estructural o de
crecimiento económico.
El análisis de los componentes del
indicador de movilidad resultó
particularmente interesante, ya
que se tuvo la presencia de un ci-
clo económico completo entre
19942000, con una fase de ex-
pansión, pico y recesión. De esta
manera se pudo analizar el efecto
de este componente estructural en
ambas fases, así como determinar
si tuvo una repercusión diferencia-
da entre las áreas urbana y rural.
Los resultados obtenidos permiten
concluir que el crecimiento eco-
nómico del período 19941997
benefició proporcionalmente más
al área urbana que al área rural.
Paradójicamente, la descomposi-
ción efectuada muestra que, en la
etapa recesiva de 1997-2000, la
caída impacta proporcionalmente
más en los hogares rurales que en
los urbanos. Finalmente, en el pe-
ríodo completo entre 1994 y
2000, se observa que los hogares
urbanos se ven afectados positiva-
mente con el componente estruc-
tural, mientras que los hogares ru-
rales culminan el ciclo económico
con un impacto agregado negati-
vo del crecimiento.
«...el crecimiento
económico del
período 1994
1997 benefició
proporcionalmente
más al área
urbana que al
área rural.
Paradójicamente,...
en la etapa
recesiva de
1997-2000, la
caída impacta
proporcionalmente
más en los
hogares rurales
que en los
urbanos»
36
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Al analizar la movilidad direccio-
nal del gasto de los hogares, se
observa que, en el nivel nacio-
nal, un 60% de los hogares de los
paneles analizados experimentó
un incremento en sus niveles de
gasto en el período 19941997.
Sin embargo, se observa que en
el período de recesión económi-
ca 19972000 se revierte la si-
tuación del período anterior y es
más del 60% de la población el
que experimenta, esta vez, re-
ducciones en el nivel de gasto
per cápita. Finalmente, las ganan-
cias y pérdidas de los dos perío-
dos parecen balancearse y como
resultado, en el nivel nacional, un
52% de los hogares experimen-
tó caídas en sus niveles de gasto
dentro del período completo
19942000.
Este resultado, sin embargo, no es
simétrico para las áreas urbana y
rural. El período 19941997 sí
refleja una homogeneidad en la
ganancia proporcional de los ho-
gares urbanos y rurales, ya que
cerca del 60% de los hogares en
ambos segmentos incrementa su
nivel de gasto. No obstante, la re-
cesión entre 1997 y 2000 provo-
ca una retracción tal en los gas-
tos de los hogares rurales que, en
el período completo 19942000,
se mantiene la disparidad entre
el porcentaje de hogares que
pierde y el porcentaje de hoga-
res que gana entre el área urba-
na y el área rural.
Transiciones entre
estados de bienestar
Para analizar los determinantes de
la transición entre estados de bie-
nestar de los hogares desde un es-
tado de pobreza a uno de no po-
breza, o viceversa, es útil exami-
nar primero el grado de movilidad
económica de estos. Esta movili-
dad económica está representada,
como se ha mencionado anterior-
mente, por la variación absoluta
del gasto per cápita por hogar.
Como se puede observar en el
cuadro 1, se nota una mayor va-
riación absoluta porcentual pro-
medio de los gastos de los hogares
que transitan (pobre-no pobre, no
pobre-pobre) que en los que no,
lo cual es lógico con la noción de
cambio de estado. Estas variacio-
nes, sin embargo, poseen algunas
diferencias marcadas. En particu-
lar, llama la atención la volatilidad
de los gastos de los hogares. En
efecto, el estado de transición de
salida de la pobreza muestra una
volatilidad considerablemente
mayor que el de entrada en ella.
Esto muestra que existen dos gru-
pos que experimentan una salida
de la pobreza distinta. Por un lado,
uno caracterizado por aumentos
medianos en su nivel de gasto, que
les permite pasar la línea pero
sin un incremento importante en
su bienestar. Por otro lado, hay un
grupo que reporta cambios signi-
ficativos en sus niveles de gasto y,
con ello, en el bienestar de sus
miembros.
Dado que el objetivo es enten-
der la dinámica de la transición
de la pobreza, se eligen ambos
grupos de transición y para el pe-
ríodo 19972000, ya que es más
probable que las transiciones se
den con mayor fuerza en perío-
dos de crisis, donde se debería
observar de manera más clara la
acción de las variables que pro-
mueven la transición de un esta-
do de bienestar a otro (fuera y
dentro de la pobreza).
El análisis de las estimaciones rea-
lizadas puede dividirse en dos for-
mas, para facilitar la comprensión
de los resultados. La primera for-
ma es el análisis intraestado, el
cual muestra que las variables con
más influencia son la composición
y el número de miembros del ho-
gar. Dentro de las familias que sa-
lieron de la pobreza, aquellas que
tuvieron una alta movilidad de sus
gastos muestran, en promedio, un
menor número de miembros del
hogar que los que salieron con una
baja movilidad del gasto. De igual
forma, si se observa el número de
hogares que entró en la pobreza,
se verá un aumento significativo
de los miembros del hogar en el
grupo que desciende con una alta
movilidad, al igual que en los de
baja movilidad. Esto muestra la
Media Mediana Desv. Están. Mínimo Máximo
Pobre  Pobre 30,172% 27,532% 21,082% 0,230% 201,096%
Pobre  No pobre 74,016% 55,957% 68,086% 0,215% 513,412%
No pobre  Pobre 50,171% 51,053% 16,387% 5,510% 91,453%
No pobre  No pobre 35,195% 27,238% 34,198% 0,093% 242,577%
«...las familias
que salieron de
la pobreza,...
tuvieron una
alta movilidad
de sus gastos...
un menor
número de
miembros»
Análisis de la variación absoluta porcentual del gasto de los hogares
(Panel 19972000)
Cuadro 1
37
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
importancia de las variables demo-
gráficas como determinantes de los
niveles de pobreza.
De igual forma, el número de años
de educación del jefe del hogar
presenta un comportamiento al-
tamente relacionado con la mo-
vilidad del gasto. Así, en la transi-
ción de un estado pobre a no po-
bre que presenta una alta movili-
dad, los jefes de hogar muestran
mayores años de educación. Por
el contrario, los hogares en un
estado de no pobre a pobre, e
incluso de pobre a no pobre que
tienen una baja movilidad, mues-
tran pocos años de educación del
jefe de hogar.
Otra variable es la ratio de partici-
pación laboral (número de miem-
bros que trabaja entre número to-
tal de miembros), que no parece
mostrar relación directa con el gra-
do de movilidad de los ingresos,
como podría pensarse. Ello indica
que se trata de una variable im-
portante para el bienestar, pero
que no es una causa de baja o alta
movilidad del gasto.
Por último, las otras variables sig-
nificativas son: el acceso al crédi-
to y el acceso a los bienes públi-
cos (en particular, el acceso a ser-
vicio telefónico). Estas variables
muestran una relación directa con
la alta movilidad del gasto de las
familias, mientras que una baja
movilidad del gasto está relaciona-
da con un menor indicador de es-
tas variables.
El análisis interestado, es de-
cir, el análisis de los subgrupos
(alta o baja movilidad) entre esta-
dos, no muestra mayor diferencia
en las relaciones entre las varia-
bles de cada subgrupo, pero sí
entre diferentes estados. De esta
manera, el número de miembros
de la familia es mayor en un esta-
do pobre a pobre, que en un es-
tado pobre a no pobre. A su vez,
en un estado de no pobre a no
pobre, el número de miembros es
el menor de todos los estados.
Otra de las diferencias marcadas
es respecto de la educación del
jefe del hogar. Las familias que no
salieron de la pobreza poseen un
jefe con menor grado de educa-
ción que aquellas que nunca en-
traron o que salieron de ella. La
diferencia entre estos grupos es
tan marcada como aproximada-
mente cinco años de estudios.
Esto evidencia la importancia de
la educación para el aumento de
la productividad de los miembros
del hogar y, por tanto, de sus ni-
veles de ingresos. Por otro lado,
la ratio de participación laboral es
muy relevante para los hogares en
transición de un estado a otro. Así,
las familias que salieron de la po-
breza presentan mayor participa-
ción, mientras que las que entra-
ron en ella son aquellas que dis-
minuyeron la participación de sus
miembros.
El acceso a bienes públicos es ma-
yor en los estados de menor po-
breza, al igual que la dotación de
servicios públicos para estos. En
general, en el período de 1997 a
2000, el acceso a los programas
sociales se ha incrementado con-
siderablemente, al igual que la pro-
babilidad de acceder a estos, in-
dependientemente de si el hogar
es pobre o no.
Conclusiones
El análisis de movilidad llevado a
cabo en este estudio muestra una
variabilidad en el nivel de bienes-
tar, medido por el gasto per cápita
de los hogares, del orden del 40%
en períodos de tres y seis años.
Este resultado, obtenido tanto para
hogares urbanos como rurales,
alerta sobre la alta volatilidad del
gasto per cápita de los hogares y la
consecuente vulnerabilidad en sus
«De igual
forma, el
número de
años de
educación del
jefe del hogar
presenta un
comportamiento
altamente
relacionado
con la
movilidad del
gasto»
niveles de vida (estén por enci-
ma o por debajo de la línea de
pobreza). Asimismo, esta alta vo-
latilidad del gasto per cápita de los
hogares hace explícita la impor-
tancia de ubicar la movilidad eco-
nómica en el centro de la discu-
sión del fenómeno de la pobreza
en el país, tanto en lo que se re-
fiere a su medición como en el
estudio de sus causas.
Durante el período de expansión
económica 19941997, una alta
proporción de los hogares anali-
zados experimentó un incremen-
to en su gasto per cápita, en tanto
que la distribución se hizo más
equitativa. Este resultado es par-
ticularmente importante en el
área rural del país, debido al in-
cremento en el gasto promedio
de los dos cuartiles más pobres,
acompañado de una reducción
en el correspondiente al cuartil
más rico de la distribución. En el
período de recesión económica
19972000, los hogares urbanos
y rurales experimentaron una
importante retracción de su gas-
to per cápita promedio, revirtién-
dose la ganancia obtenida duran-
38
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
te el período 19941997. Esta re-
tracción se vio acompañada de una
reconcentración del gasto, tanto
en el área urbana como en la ru-
ral. Finalmente, el neto observado
en el panel de hogares del perío-
do 19942000 da señales de ha-
ber tenido un resultado negativo,
es decir, la expansión lograda en
el período 19941997 fue más
que revertida durante el siguiente
período recesivo.
Finalmente, se debe mencionar
también la importancia de las va-
riables demográficas para explicar
las transiciones (y permanencia)
entre (en) los estados. Particular-
mente, la disminución de miem-
bros del hogar muestra ser un fac-
tor sumamente significativo para
que este salga de la pobreza, así
como su aumento evidencia ser
significativo para el ingreso en la
pobreza. De hecho, ninguno de
los estados que terminan fuera de
la pobreza (pobreno pobre, no
pobreno pobre) presenta un nú-
mero promedio de miembros ma-
yor a 5,5. Por su parte, la ratio de
participación laboral del hogar tam-
bién muestra ser relevante para el
proceso de transiciones. Así, ho-
gares con una participación mayor
tendrían mayores probabilidades
de salir de la pobreza, mientras
que hogares con baja participación
tendrían mayores probabilidades
de entrar en ella.
39
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Distribución eléctrica en el Perú: regulación y eficiencia1
José Luis Bonifaz  CIUP
Introducción
La presente investigación tiene
dos objetivos principales. El prime-
ro es examinar las bondades y de-
fectos del método de regulación
utilizado en el Perú para la fijación
de las tarifas finales de distribu-
ción, confrontarlo con la Ley de
Concesiones Eléctricas (LCE) y
medir el impacto de su aplicación
sobre algunas variables económi-
cas del sector. El segundo es reali-
zar un análisis de eficiencia relati-
va de las empresas del sector de
distribución. Estos dos objetivos
unidos constituirán una herramien-
ta fundamental para la toma de
decisiones de las autoridades vin-
culadas al sector, en especial el
ente regulador.
El sector eléctrico
en el Perú
Con la llegada del gobierno mili-
tar, el Estado nacionalizó la indus-
tria eléctrica en 1972, que hasta
ese entonces había estado en ma-
nos de la empresa privada, nacio-
nal y extranjera. Creó Electrope-
rú, holding para la generación,
transmisión, distribución y venta
de energía eléctrica. Al año si-
guiente se inició la construcción
del proyecto Mantaro para incre-
mentar la capacidad instalada, que
era de solo 1.930 Mw. Gracias a
esta reforma, entre 1972 y 1979,
el sector creció 5,7% en prome-
dio anualmente. Las inversiones
realizadas por Electroperú, duran-
te esta época, promediaron los
US$ 180 millones (0,5% del PBI).
En la primera mitad de 1980, las
inversiones promediaron US$
650 millones anuales, alrededor
de 1,74% del PBI. Asimismo, con-
tinuó la adición de potencia en
88 Mw anuales en promedio,
mientras que la tasa de crecimien-
to comenzó a disminuir. Durante
la segunda mitad de la década,
Electroperú comenzó a atravesar
por una situación financiera críti-
ca, debido al alto nivel de endeu-
damiento externo y al retraso ta-
rifario, que comprometió la capa-
cidad operativa de la empresa y
redujo sus posibilidades de inver-
sión. El sector eléctrico contaba,
entonces, con un sistema tarifa-
rio basado en los costos contables.
Asimismo, existían tarifas diferen-
ciadas según la actividad de la in-
dustria consumidora.
El manejo ineficiente de las em-
presas públicas llevó al Perú a tener
una de las tasas más bajas de con-
sumo de energía eléctrica en Amé-
rica Latina. En 1992, registraba un
índice de electrificación de ape-
nas 48,4%, lo cual evidenciaba que
más de la mitad de la población
carecía de electricidad. El Estado
peruano procedió entonces, den-
tro del marco del programa de re-
formas estructurales, a disminuir su
participación en las actividades
económicas. Se promulgó la LCE y,
a mediados de 1994, se puso en
marcha el proceso de privatización
de Electroperú.
La LCE separó la oferta de electri-
cidad en tres actividades indepen-
dientes: generación, transmisión
y distribución. La estructura del
sector eléctrico determinó cinco
actores principales: clientes (regu-
lados y no regulados), empresas
eléctricas, Comité de Operación
Económica del Sistema (COES)2,
el Estado representado por el
MEM3, a través de la Dirección
General de Electricidad (DGE) y
el Sistema Supervisor de la Inver-
sión en Energía, encargado de la
regulación del sector eléctrico. A
su vez, este sistema está com-
puesto por tres entidades:
Comisión de Tarifas Eléctricas
(CTE), responsable de fijar las
tarifas máximas de generación,
transmisión y distribución.
Osinerg, encargado de fiscali-
zar el cumplimiento de las dis-
posiciones legales en el sector.
Indecopi, encargado de velar
por la libre competencia en el
sector.
«El manejo
ineficiente de las
empresas
públicas llevó al
Perú a tener una
de las tasas más
bajas de
consumo de
energía eléctrica
en América
Latina»
1/ Resumen del libro homónimo. (Lima:CIES-
CIUP, abril 2001). Podrá descargar la versión
completa de esta publicación desde nuestra
página web: www.consorcio.org
2/ Organismo técnico que garantiza la ope-
ración de los sistemas interconectados del
Centro Norte (SICN) y del Sur (Sisur) al mí-
nimo costo.
3/ Ministerio de Energía y Minas
40
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Metodología para la
fijación de las tarifas
La LCE describe las metodologías
para obtener los precios máximos
de la industria, mientras que la CTE
es el órgano regulador encargado
de fijar las tarifas mediante la apli-
cación de dichas metodologías.
Costos de generación: prime-
ro se establecen los precios bá-
sicos de la energía y potencia,
sobre la base de los costos mar-
ginales de corto plazo
(CMgCP). El precio básico de
energía corresponde a un pro-
medio ponderado de los
CMgCP esperados para los
próximos cuatro años, dada la
demanda prevista y el parque
existente y programado. El pre-
cio básico de la potencia de
punta se refiere a la anualidad
de los costos de desarrollar la
central generadora más econó-
mica, para suministrar la poten-
cia adicional en horas de de-
manda máxima anual del siste-
ma eléctrico. Estos precios de-
ben financiar los costos de ope-
ración y otorgar una rentabili-
dad del 12% anual, para los ge-
neradores que suministren po-
tencia adicional durante las ho-
ras de demanda máxima anual
del sistema eléctrico.
Costos de transmisión y tarifa
en barra: el cálculo de los cos-
tos de transmisión requiere de
combinar el costo marginal de
transmisión (costo de las pérdi-
das marginales de energía y
potencia) y el peaje que los
generadores deben abonar a
los transmisores (diferencia en-
tre el costo total de transmisión
y el ingreso tarifario). Las tarifas
en barra para energía y poten-
cia son el resultado de multipli-
car los factores de pérdida de
energía por los precios básicos
y, luego, agregar el peaje de
transmisión para el sistema prin-
cipal. Estas tarifas son fijadas se-
mestralmente por la CTE y co-
rresponden a los precios que
deben pagar los generadores a
los concesionarios de distribu-
ción por la ventas de energía.
Tarifas a clientes finales: las ta-
rifas de distribución son la últi-
ma etapa en la fijación de tari-
fas. Se obtienen agregando el
valor agregado de la distribu-
ción (VAD) a las tarifas en ba-
rra. Este último componente
está formado por los costos aso-
ciados al usuario, las pérdidas
de distribución en potencia y
energía y los costos de inver-
sión, mantenimiento y opera-
ción. En general, la generación
y la transmisión aportan el 65%
de la tarifa, mientras que el
VAD aporta el 35%. De este úl-
timo, el costo de inversión re-
presenta un 40% del total.
Antes de su privatización, inicia-
da en mayo de 1992, Electrolima
era la empresa distribuidora más
grande del Perú, responsable del
57% del consumo de servicios
públicos de electricidad del país;
y la segunda empresa generado-
ra, con una potencia instalada que
representaba 17% del total nacio-
nal. Para efectos de su privatiza-
ción, la empresa fue dividida en
cinco: una generadora (Edegel) y
cuatro distribuidoras (Luz del Sur,
Edelnor, Ede-Chancay y Ede-Ca-
ñete). La venta generó ingresos
mayores a los US$ 1.200 millones
(ver el cuadro 1).
Impacto de las
privatizaciones en
el sector eléctrico
La privatización de los activos del
sector ha mostrado ser beneficio-
sa para la economía nacional.
Desde el inicio de este proceso
hasta 1999, se generaron ingre-
sos por US$ 2.074,5 millones,
mientras que la inversión realiza-
da por las empresas ascendió a
US$ 682 millones, lo cual se ha
traducido en mejoras en la cober-
tura, potencia instalada, pérdidas
de energía, eficiencia y calidad
del servicio. Además, se incre-
mentó el número de usuarios en
938.000 en el período 1993-
1998, un 44% del mercado total.
El grado de electrificación del país
pasó de 60% en 1993 a 70% en
1998, mientras que para Lima
metropolitana dicho coeficiente
aumentó de 89% a 99%.
Con la regulación tarifaria, las em-
presas concesionarias han redu-
cido notablemente las pérdidas
de energía. En 1993 dichas pér-
didas ascendían a 21,3%, mien-
tras que en 1999 llegaban a
Empresas Participación Principal Valor de Proyectos de
vendida operador venta inversión
Edegel 70% Endesa 600 42
Luz del Sur 97% Ontario Quinta 407 120
Edelnor 64% Endesa 187 150
Ede-Chancay y 60% y 100% Endesa y 19 0
Ede-Cañete Luz del Sur
Fuente: COPRI
Elaboración propia
Privatización de Electrolima
Cuadro 1
41
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
11,8%. Por otro lado, la privatiza-
ción ha permitido incrementar la
potencia instalada del sector en
aproximadamente 28% (a 1.200
Mw, de los cuales 560 Mw fue-
ron producto de los compromisos
de inversión de las empresas).
Evolución de las tarifas
Hasta inicios de 1990, las tarifas se
determinaban por costos contables
y criterios políticos, lo que las si-
tuó en niveles inferiores a los cos-
tos de operación. Luego de la pri-
vatización, la tarifa en barra ha te-
nido un comportamiento irregu-
lar: disminuyó un 14,4% en dóla-
res corrientes durante el período
1993-1999. Las tarifas de las em-
presas distribuidoras cubrieron un
99,5% de los costos económicos y
aumentaron 11,4% en 1994. A
partir de entonces, la tarifa prome-
dio ha registrado un crecimiento
inferior a la inflación. Inclusive, las
tarifas comercial y residencial han
disminuido desde 1996 y la indus-
trial, desde 1998 (ver el cuadro 2).
Una comparación de las tarifas re-
sidenciales en América Latina re-
vela que los peruanos pagan me-
nos que los argentinos y chilenos,
pero más que los colombianos y
Año Residencial Industrial Comercial Promedio
1994 9,44 4,29 8,76 7,24
1995 11,36 4,42 9,23 7,91
1996 11,86 4,79 9,62 8,28
1997 11,52 5,25 9,28 8,05
1998 10,08 5,61 7,63 6,98
1999 9,52 5,54 7,16 6,59
Var. 1999-1994 0,85% 29,14% -18,26% -8,98%
Fuente: CTE
Elaboración propia
Evolución del precio medio eléctrico
(En ctvs. US$ KW-h)
Cuadro 2
ecuatorianos, por la existencia de
subsidios cruzados en dichos paí-
ses. Finalmente, un aspecto que
debe ser considerado es que el
nivel de las tarifas eléctricas ha
permitido atraer capitales extran-
jeros y que las empresas eléctricas
obtengan una rentabilidad acorde
con el nivel de riesgo asumido.
Marco legal de la
regulación de precios
en el sector eléctrico
El precio final de la energía eléc-
trica tiene dos componentes: la
tarifa en barra y el VAD. De acuer-
do con la LCE, el VAD se calculará
sobre la base de una empresa
modelo eficaz y considerará tres
componentes: los costos asociados
al usuario, las pérdidas en poten-
cia y energía y los costos estánda-
res de inversión. Los costos están-
dares corresponden a las anualida-
des de los valores nuevos de re-
emplazo (VNR) de la empresa
ideal eficaz, considerando su vida
útil y la tasa de actualización esta-
blecida, 12%.
La fijación de los VAD se debe
realizar para cada uno de los cua-
tro sectores de distribución típi-
«...un aspecto
que debe ser
considerado es
que el nivel de
las tarifas
eléctricas ha
permitido atraer
capitales
extranjeros»
cos, establecidos en función de la
densidad de la población. Los
componentes del VAD se calcu-
lan mediante estudios de costos,
encargados por los concesionarios
de distribución a empresas con-
sultoras precalificadas por la CTE.
Una vez recibidos los estudios, la
CTE comunica a los concesiona-
rios sus observaciones si las hu-
biere, debiendo estos absolverlas
en un máximo de 10 días. Absuel-
tas las observaciones o vencidos
10 días, la CTE establecerá los
VAD y, posteriormente, el conjun-
to de precios básicos para cada
concesión.
En una segunda etapa del cálculo,
la ley pide calcular la tasa interna
de retorno (TIR) que obtendrían las
empresas concesionarias, conside-
rando un período de análisis de 25
años. La TIR se calcula usando el
VNR de las instalaciones de cada
empresa y la primera estimación
de tarifas. Si la TIR cae debajo de
8%, la tarifa debe ajustarse hacia
arriba para lograr el 8%; si la TIR
cae por encima del 16%, la tarifa
se ajustará hacia abajo para lograr
el 16%. El gráfico 1 ilustra el pro-
cedimiento antes explicado.
La lógica de un proceso en dos
etapas nace de la necesidad de
conciliar los dos objetivos de toda
regulación:
42
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Fuente: CTE
Elaboración propia
Gráfico 1
Eficiencia: que el servicio sea
prestado con la mínima inver-
sión y a los menores costos ope-
racionales posibles.
Atracción de capital: que
exista una justa rentabilidad y
certidumbre.
Si solo calculara el VNR, aplicando
el método de regulación por com-
paración con una empresa eficien-
te ideal (benchmarking), y se ob-
viara la segunda etapa, se ignoraría
el componente de la regulación
que asegura una tasa de retorno
que permita recuperar la inver-
sión. Por el contrario, si solamente
se estimara el VNR de las instala-
ciones a precios y tecnologías vi-
gentes, aplicando el método de re-
gulación de TIR predeterminada,
se desconocería el objetivo de efi-
ciencia para la prestación del ser-
vicio. La ley contempla un proce-
dimiento a través del cual las em-
presas deben presentar la infor-
mación necesaria sobre sus insta-
laciones, de manera que la CTE
verifique dicha información. Así,
de forma fundamentada, podrá re-
tirar aquellos bienes que conside-
ra innecesarios o excesivos, así
como adecuar las instalaciones a la
tecnología y precios vigentes.
Efectos de la metodo-
logía aplicada por la
comisión de tarifas
Un caso controversial, donde se
evidenciaron las falencias de la
LCE, ocurrió luego del procedi-
miento de actualización de tarifas
en noviembre de 1997. Debido a
discrepancias con los cálculos de
la CTE, Edelnor presentó un recur-
so de reconsideración contra la
resolución Nº 014-97, en la que
se fijaba el VNR de las empresas
de distribución eléctrica de todo
el país. Edelnor expuso que el VNR
calculado por la CTE solo represen-
taba el 43,7% del valor presenta-
do por la empresa. La CTE recha-
zó dicho recurso.
Dado que la LCE no contempla
mecanismos de resolución de con-
flictos, y es la misma CTE quien
decide unilateralmente si acepta
o rechaza los recursos de reconsi-
deración, Edelnor interpuso una
demanda judicial de acción con-
tencioso administrativa contra las
resoluciones Nº 014 y 017, en
enero de 1998. En dicho litigio,
ambas partes presentaron sus in-
formes técnicos al Poder Judicial.
Luego de un amplio debate y de
presiones del Poder Ejecutivo, la
Corte Superior de Lima falló a fa-
vor de la CTE. Las empresas deci-
dieron no apelar el fallo.
La principal discrepancia meto-
dológica entre las dos posiciones
radica en la facultad de recha-
zar fundadamente la incorpora-
ción de bienes innecesarios, se-
gún el artículo 76º de la LCE. Las
empresas discrepan con la facul-
tad de la CTE para actualizar las
instalaciones y los valores sobre la
base de precios y tecnología vi-
gentes. La discrecionalidad de la
CTE no coincide con la fijación
del VNR de una empresa mode-
lo, como sí se establece en el caso
del cálculo del VAD.
La CTE sustentó su cálculo del VNR
en el criterio planteado por Ste-
phen Breyer, vocal de la Corte
Suprema de Estados Unidos. El
punto de partida de este criterio
es que el mercado no valoriza los
activos a su costo histórico sino a
su valor de reemplazo, que es el
valor presente de obtener el mis-
mo servicio provisto por el antiguo
activo4. Este criterio es distinto del
criterio de valuación a costo de
reproducción, en cuyo caso sería
el costo actual de reproducir la
misma planta, ladrillo por ladrillo.
Sin embargo, el mismo Breyer
menciona que la definición de
costo de reemplazo es incierta y
el costo de reproducción es inade-
cuado frente al progreso técnico.
Si bien el uso de los costos históri-
cos tal vez no sea perfecto en to-
das las circunstancias, puede alcan-
zar buenos resultados con algunas
modificaciones. Por ese motivo,
Estados Unidos ha adoptado el cos-
to histórico en la determinación
de la tasa base (rate base) para
valuar los activos.
4/ Breyer, Stephen (1982). Regulation and its
Reform. Cambridge, Massachussets: Harvard
University Press, p. 38.
43
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Cálculo del VAD:
propuestas
La actual metodología utilizada por
la CTE para calcular el VAD posee
dos problemas fundamentales. Por
un lado, los resultados del cálculo
del VAD dependen claramente de
cuál sea la empresa consultora se-
leccionada. Por otro lado, el he-
cho de que la CTE sea la que final-
mente apruebe el VAD, sin la su-
pervisión de una comisión de ex-
pertos, implica la posibilidad de la
existencia de comportamientos
discrecionales.
Ante estos problemas, una posible
solución es adoptar un sistema si-
milar al chileno. En este caso, los
costos de la empresa eficiente se
calculan como un promedio pon-
derado de los estudios de las em-
presas concesionarias (un tercio) y
de la Comisión Nacional de Ener-
gíaCNE (dos tercios). Sin embar-
go, esto genera obvios incentivos
para alterar los costos. Un proyec-
to de modificación de la Ley Eléc-
trica de Chile incluye algunos as-
pectos que podrían solucionar los
problemas mencionados en el
caso peruano. El proyecto afirma
que si los resultados de los valo-
res agregados provenientes de la
ponderación indicada difieren en
más de un 5% de los resultados del
estudio encargado por la CNE,
deberá constituirse una Comisión
de Expertos, que deberá pronun-
ciarse de manera fundada, por uno
de los dos valores. De no produ-
cirse la diferencia señalada, la CNE
utilizará los valores agregados pro-
venientes de la ponderación,
como los valores agregados a utili-
zar para las tarifas básicas prelimi-
nares. El arbitraje realizado por
la Comisión de Expertos, denomi-
nado arbitraje de oferta final
(AOF), tiene la ventaja que redu-
ce la incertidumbre de las partes
con respecto al valor final del VAD.
Esto incentivará a que ambas par-
tes realicen ofertas muy cercanas
a lo que piensan será el cálculo de
la Comisión.
Cálculo del VNR:
propuestas
El hecho de que la LCE no contem-
ple mecanismos de arbitraje para
solucionar las controversias en el
cálculo del VNR, es una debilidad
de la metodología peruana. Solu-
cionar las controversias en el Po-
der Judicial no es adecuado, dado
que implica que los jueces entien-
dan a la perfección el proceso de
fijación de las tarifas eléctricas.
La legislación chilena contempla
la posibilidad de que el VNR sea
determinado por una comisión
pericial, en caso de no existir
acuerdo entre el concesionario y
la Superintendencia. Dicha comi-
sión estará integrada por tres pe-
ritos ingenieros y tendrá un plazo
de tres meses para pronunciarse
sobre el VNR.
De acuerdo con lo expuesto ante-
riormente, se deduce el requeri-
miento de introducir mecanismos
de resolución de conflictos en la
LCE. Para realizar esto existen va-
rias opciones. Lo importante es
evitar que el litigio llegue al Poder
Judicial. Más bien, las controver-
sias deben derivarse a instancias
que tengan un conocimiento ca-
bal de la problemática tratada.
Análisis de la eficien-
cia relativa de las
empresas distribui-
doras de energía
eléctrica5
Para analizar la eficiencia relativa
y la evolución del cambio tecno-
lógico en las empresas de distribu-
ción eléctrica, se estimó una fron-
tera de costos estocástica con
«...las
controversias
deben derivarse
a instancias que
tengan un
conocimiento
cabal de la
problemática
tratada»
5/ El detalle de la metodología utilizada pue-
de encontrarse en el capítulo V de la publica-
ción original.
máxima verosimilitud (MV) para
una muestra de 16 empresas del
sector durante el período 1995-
1998. Frente a este modelo, se
probarán distintas hipótesis acer-
ca del comportamiento de la ine-
ficiencia y el cambio tecnológico
ahorrador de costos.
Los estudios de frontera miden la
eficiencia relativa de las empre-
sas, a través de la comparación
con la mejor práctica observada.
Existen distintos métodos utiliza-
dos para medir esta eficiencia,
pero todos tienen como objetivo
primordial establecer un ranking
de las mejores y peores prácticas
observadas. Para esto es necesa-
rio que los resultados obtenidos
sean consistentes con los que se
esperan de acuerdo con las con-
diciones en las que opera la in-
dustria y con los indicadores de
productividad parcial.
Siguiendo los lineamientos usua-
les en la literatura, la función ini-
cial de costos a ser estimada de-
pende de los regresores: salarios
(en S/.), número de clientes, ven-
tas finales (en Mw/h), densidad de
44
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
la población en el área de conce-
sión (hab. km2) y proporción de
ventas a clientes residenciales (una
proxy de la estructura del merca-
do). Se incluyó en el modelo una
tendencia lineal con el fin de ana-
lizar el cambio tecnológico ahorra-
dor en costos:
Variable Estimación estocástica Modelo determinístico
con MV de efectos aleatorios
Constante -6,595 (-7,07) -6,036 (-5,656)
Ln SALARIO 0,214 (1,786) 0,231 (1,928)
Ln CLIENTES 0,112 (0,842) 0,190 (1,076)
Ln VENTAS 0,843 (5,960) 0,812 (4,244)
Ln DENSIDAD 0,085 (1,836) 0,034 (0,470)
ESTRUCT 1,219 (1,993) 1,110 (1,652)
TIEMPO 0,052 (1,318) 0,044 (0,987)
µ 0,924 (4,196)
1/: La variable dependiente es Ln COSTOS. Entre paréntesis se presentan los respectivos
estadísticos t.
Estimaciones del modelo 1/
Cuadro 3
Las estimaciones MV del modelo
se presentan en el cuadro 3. Los
resultados indican que las variables
salario, ventas, densidad y estruc-
tura de mercado (estruct), además
de la constante, resultaron signifi-
cativas en los niveles usuales de
confianza. No fue posible recha-
zar la hipótesis de no significancia
de las variables clientes y tiempo.
Los resultados obtenidos con el
modelo estocástico no permiten
rechazar la hipótesis de eficien-
cia constante a lo largo del tiem-
po. En ese sentido, surge la posi-
bilidad de realizar una estimación
complementaria de la anterior:
un modelo de efectos aleatorios
determinístico, tratando la inefi-
ciencia como constante. Los re-
sultados de este modelo alterna-
tivo permitirán cotejar la consis-
tencia de las conclusiones en
cuanto a niveles de eficiencia,
ranking e identificación de las
mejores y peores empresas.
La eficiencia productiva de las
empresas analizadas se presenta
en el cuadro 4. La medida de efi-
ciencia es un número mayor o
igual a 1, donde 1 denota
que la firma es totalmente eficien-
te. Un valor igual a 1,20, por
ejemplo, estaría indicando que la
compañía incurre en un 20% más
de costos de lo que se espera,
dado su conjunto de variables
explicativas. El número entre pa-
réntesis indica la posición de la
empresa en el ranking.
Ambos enfoques, como se puede
apreciar en el cuadro anterior, son
bastante consistentes, especial-
mente en lo que se refiere a iden-
tificar a las mejores y peores em-
presas. Con respecto a los prome-
dios de eficiencia, los valores son
muy extremos como para ser utili-
zados directamente con fines re-
gulatorios (no parece muy plausi-
ble pensar en empresas que son
solo 20% eficientes).
Empresa Modelo estocástico Modelo determinístico
Coelvisa 5,484 (16) 7,419 (16)
Ede-Cañete 3,014 (9) 2,866 (11)
Edelnor (consolidado) 1,870 (4) 1,719 (3)
Electro Centro 2,963 (8) 2,654 (8)
Electro Nor Oeste 3,139 (10) 2,765 (9)
Electro Norte 3,201 (11) 2,863 (10)
Electro Norte Medio 4,009 (14) 3,435 (14)
Electro Oriente 1,912 (5) 1,611 (2)
Electro Sur 3,642 (12) 3,124 (12)
Electro Sur Este 3,937 (13) 3,219 (13)
Electro Sur Medio 4,335 (15) 3,662 (15)
Electro Ucayali 1,122 (1) 1,000 (1)
Emsemsa 1,815 (3) 1,964 (5)
Luz del Sur 2,106 (6) 2,008 (6)
Seal 2,881 (7) 2,408 (7)
Sersa 1,681 (2) 1,919 (4)
Promedio 2,944 2,790
Desviación 1,161 1,434
Eficiencia (Ranking)
Cuadro 4
Ln COSTOS =
β
0 +
β
1 SALARIO +
β
2 Ln CLIENTES +
β
3 Ln VENTAS +
β
4 DENSIDAD +
β
5 ESTRUCT +
β
6 TIEMPO
45
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Un mecanismo alternativo al an-
terior consiste en un uso más es-
tricto de los indicadores de efi-
ciencia. Si una empresa, por
ejemplo, posee un índice de efi-
ciencia menor a 1 (por ejemplo,
0,8), ello quiere decir que la em-
presa podría producir la misma
cantidad de producto con un 80%
de sus costos actuales. Si ello es
así, el precio máximo necesario
para que la empresa pueda cubrir
sus costos, podría ser calculado a
partir del costo actual por el índi-
ce de eficiencia. Siguiendo este
procedimiento, las empresas to-
talmente eficientes tendrían pre-
cios máximos que les permitirían
obtener el costo de oportunidad
del capital estipulado en el con-
trato. Aquellas firmas con índices
de eficiencia menores a la uni-
dad, deberían operar con tasas de
ganancias más bajas. Este proce-
dimiento podría ser implantado
en la forma de regulación detrás
de la LCE en el Perú.
Conclusiones y
recomendaciones
de política
El análisis de este documento evi-
dencia que si bien se ha logrado
un desarrollo aceptable en el sec-
tor eléctrico del Perú, creemos que
los resultados pueden mejorar en
el sector de distribución eléctrica.
Particularmente, se pueden mejo-
rar el marco institucional, el esque-
ma regulatorio y la eficiencia de
las empresas.
A nuestro parecer existen algunos
problemas en el marco institucio-
nal. Si este es el caso, ningún mé-
todo de regulación alternativo o
mecanismo de regulación de con-
flictos que se proponga resultará
beneficioso. Actualmente, la CTE
tiene el poder absoluto para resol-
ver cualquier controversia gene-
rada con las empresas y estas últi-
mas solo pueden recurrir a los tri-
bunales de justicia. Creemos que
esto es una falla de la LCE que
debe ser corregida.
Se han analizado varios mecanis-
mos de resolución de conflictos.
Para el caso del cálculo del VAD,
se propuso la comparación de dos
estudios, uno de la consultora pro-
puesta por la CTE y el otro de la
propuesta por la empresa. Cree-
mos que si se satisfacen los reque-
rimientos básicos en el cálculo del
VAD, las empresas tendrán los in-
centivos suficientes para invertir
eficientemente. En este caso, el
VNR presentado por las firmas no
diferirá mucho del VAD y, por
consiguiente, recibirán una TIR de
entre 12% y 16%, según lo estipu-
la la LCE.
Uno de los principales problemas
que enfrenta el esquema regula-
torio es la dificultad de definir y
determinar los parámetros tecno-
lógicos y técnicos de la empresa
modelo. Esto lleva a que, en la
práctica, la empresa modelo efi-
caz se termine pareciendo mucho
a la real o que tome como base
parámetros totalmente diferentes
a los de la empresa real, debido a
problemas en el marco institucio-
nal. El problema de asimetrías en
la información es clave en el es-
quema regulatorio actual. Por este
motivo, las tarifas propuestas por
ambas partes tienden a alejarse. La
empresa es consciente de que a
mayor VNR, mayor TIR. El regula-
dor querrá siempre reconocer un
VNR bajo, porque se reflejará en
una tarifa baja. La presencia de
una comisión arbitral que se pro-
nuncie por una de las alternativas,
y no por una posición intermedia,
generará incentivos para que las
propuestas converjan para evitar
la posibilidad que el árbitro elija la
propuesta de la otra parte.
Los cambios por el lado de la reso-
lución de conflictos en la LCE, de-
«...la CTE tiene el
poder absoluto
para resolver
cualquier
controversia
generada con las
empresas y estas
últimas solo
pueden recurrir a
los tribunales de
justicia»
ben producirse para evitar com-
portamientos oportunistas, por par-
te del regulador, e incentivos per-
versos a subinvertir, por parte de
las empresas reguladas.
Finalmente, la introducción de es-
quemas de eficiencia como parte
del proceso de fijación de tarifas
podría ser implementado en la re-
gulación del sector eléctrico en el
Perú. Sobre la base de un estudio
de fronteras y la elaboración de
rankings de eficiencia relativa, se-
ría posible establecer un tope a las
tarifas máximas fijadas por el re-
gulador. Este tipo de estudios tam-
bién puede servir para vigilar con
mayor cuidado a las empresas
identificadas como las peores.
46
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
En 1997, el Estado impulsó el Pro-
grama de Concesiones de redes
viales, mediante el cual se permi-
tiría otorgar en concesión aproxi-
madamente 7.000 kilómetros de
carreteras a través de once pro-
yectos, cuyos ámbitos de opera-
ción fluctuaban entre los 150 y
1.000 kilómetros cada uno. Cabe
destacar que estas redes, en su
mayoría, están conformadas por
carreteras privadamente rentables
(más de 5.000 vehículos diarios)
junto con tramos privadamente no
rentables (menos de 1.500 vehí-
culos diarios), siendo estos últimos
tramos de penetración hacia el
interior del país.
Las inversiones totales movilizadas
sobre la base del programa ascen-
dían a US$ 760 millones para los
primeros diez años, calculándose
que podrían llegar a US$ 1.340
millones en el año 2019. Sin em-
bargo, este mecanismo no funcio-
nó adecuadamente por la estruc-
tura del programa. El éxito de un
programa como este depende de
su capacidad para conciliar los ob-
jetivos del Estado, los usuarios y las
empresas concesionarias, con el fin
de impulsar el desarrollo y manteni-
miento de las redes viales del país.
Actualmente, los recursos para el
mantenimiento adecuado de las
redes viales del país son insuficien-
tes. Básicamente, esto se debe a
dos factores. Primero, a que los
peajes actuales de US$ 0,71 por
cada 100 kilómetros por eje, no
son suficientes para mantener ade-
cuadamente las redes viales y, en
segundo lugar, a que el Estado no
dispone de los recursos públicos
necesarios para invertir en la cons-
trucción y mantener adecuada-
mente las vías de penetración.
Financiando las redes viales en el Perú1
José Luis Bonifaz, Roberto Urrunaga y Jennifer Wakeham  CIUP
Por lo tanto, dado que el peaje
recaudado no es suficiente para
mantener las vías y que, adicio-
nalmente, las partidas presupues-
tales del Ministerio de Transpor-
tes y Comunicaciones no son su-
ficientes para atender el mante-
nimiento (y menos la construc-
ción) de las vías bajo la tutela de
la Dirección General de Caminos,
es necesario repensar la estrate-
gia para enfrentar de manera óp-
tima el mantenimiento de la Red
Vial nacional.
¿Qué pasó con el
programa de conce-
siones de 1997?
La tarifa básica (aquella que se co-
bra por vehículo ligero o por eje
de vehículo pesado) estimada por
el Sistema Nacional de Manteni-
miento de Carreteras (Sinmac)
para enfrentar los costos de man-
tenimiento (que incluyen los gas-
tos de mantenimiento rutinario,
periódico, control de pesos y re-
habilitaciones al final del período
de vida útil), fue de US$ 1,60 cada
100 kilómetros. Esta tarifa corres-
ponde a un nivel mínimo necesa-
rio para la conservación de las vías
rehabilitadas.
Sin embargo, según cálculos del
Área de Concesiones Viales, la ta-
rifa promedio propuesta en el pro-
grama sería de US$ 2,00 por cada
100 kilómetros. La idea era que el
concesionario empiece cobrando
la tarifa básica, que solo se eleva-
ría a US$ 2,00 después de que los
contratistas cumplan con los com-
promisos de inversión inicial del
proyecto. De esta forma, los usua-
rios de las vías y las poblaciones
aledañas percibirían claramente los
beneficios de las obras, lo que les
permitiría pagar un poco más por
el uso de la infraestructura. Este
incremento en los peajes cumpli-
ría con el propósito de otorgar fon-
dos a los contratistas del sector pri-
vado para que realicen inversio-
nes adicionales, de manera que la
calidad del servicio brindado sea
el adecuado.
El Sistema de Concesiones viales
de Perú consideró además una ta-
rifa uniforme, que se determina-
ría a través de una combinación
de plazo y aporte al fondo vial (o
cofinanciamiento) en cada pro-
«...El éxito de un
programa como
este depende de
su capacidad para
conciliar los
objetivos del
Estado, los
usuarios y las
empresas
concesionarias,
con el fin de
impulsar el
desarrollo y
mantenimiento
de las redes viales
del país»
1/ Resumen del documento Financiamiento
privado e impuestos: el caso de las redes via-
les en el Perú, Lima: CIUP-CIES, setiembre
2002. La investigación fue auspiciada por
ACDI-IDRC.
47
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
«...que los
peajes actuales
de US$ 0,71
por cada 100
kilómetros por
eje, no son
suficientes para
mantener
adecuadamente
las redes viales»
yecto. El aporte al fondo vial es un
porcentaje de la recaudación de
los peajes y provendría de los in-
versionistas, con el objetivo de uti-
lizarlo en caminos de baja renta-
bilidad privada y alta rentabilidad
social. El cofinanciamiento es el
porcentaje de inversión que po-
dría ser cubierto por el Estado en
aquellos tramos no muy rentables.
De manera que la entrega en con-
cesión de estos tramos de la Red
Vial nacional significaría un au-
mento de costos para los usuarios,
en términos de mayores peajes.
Pero esto se traduciría en un aho-
rro efectivo, como lo demostraron
Bonifaz y Ramos2, quienes con-
cluyeron que el ahorro que se pro-
duce por el mantenimiento ade-
cuado de las carreteras es mayor
que el impacto que tiene un pea-
je moderado en la estructura de
costos de las empresas de transpor-
te de carga y pasajeros. Asimismo,
dicho estudio muestra que un pea-
je de US$ 2,00 por cada 100 kiló-
metros tendría un impacto alto en
la estructura de costos de las em-
presas de transporte de carga y
pasajeros, pero que peajes de
menor magnitud (US$ 1,3 por
cada 100 kilómetros) sí serían so-
portados por dichas empresas.
En el caso del programa de 1997,
se consideró un método de subsi-
dio cruzado en la licitación, lo que
significa que la empresa privada
que tomase en concesión alguna
de las redes ofrecidas, tendría bajo
su control una combinación de
vías rentables y no rentables.
Como ya se dijo, estaba plantea-
do que la tarifa cobrada, tanto en
los tramos rentables como en los
no rentables, fuese la misma. Sin
embargo, en el tramo rentable,
debido al mayor tráfico, se obten-
drían ganancias lo suficientemen-
te elevadas como para compensar
las pérdidas del tramo no rentable.
De esta manera, en lugar de co-
brar un peaje más bajo en la pri-
mera vía y uno más alto en la se-
gunda vía y financiar cada una por
sus propios medios, se aplicaría un
subsidio cruzado al homogeneizar
la tarifa entre ambas vías. Las em-
presas privadas no estuvieron in-
teresadas en generar utilidades en
un lado de su negocio y tener que
financiar el otro con estas ganan-
cias. Así, el sistema propuesto ha
resultado hasta ahora económica
y políticamente inviable.
Los autores, luego de plasmar las
ventajas y desventajas de los dis-
tintos diseños de licitación, y te-
niendo en cuenta que el objetivo
del Estado es beneficiar a los usua-
rios, definen que es necesario fi-
jar un peaje soportable por estos
últimos y que se debe implantar la
competencia por la concesión, a
través del ofrecimiento de la mayor
regalía (porcentaje de ingresos) o
solicitar el menor cofinanciamiento
por parte del Estado (si fuera ne-
cesario). Dada la incapacidad de
los usuarios de soportar un peaje
de US$ 2,00 por cada 100 kilóme-
tros, entonces, es necesario pen-
sar en esquemas de concesión di-
ferentes, donde se liciten solo los
tramos rentables y se recauden
recursos a través de la concesión,
con el objetivo de destinarlo a un
Fondo vial que se dedique a finan-
ciar el mantenimiento y/o construc-
ción de los tramos no rentables.
El peaje y el papel
del Estado
Las redes viales en el Perú son
inelásticas con respecto al precio
porque la mayoría de ellas no
cuenta con un sustituto cercano,
como sería una vía alterna libre y
físicamente aceptable por todos los
usuarios. Por lo tanto, como no
existen sustitutos cercanos a las
redes viales, el concesionario de
las redes viales tendrá fuertes in-
centivos para elevar las tarifas.
Aunque, claro, hay que tener en
cuenta la gran presión política que
ejercen los transportistas para evi-
tar el alza de los peajes y el papel
del Estado como ente regulador.
Por lo tanto, el Estado debe preo-
cuparse porque el peaje refleje la
2/ Bonifaz, José Luis y Raúl Ramos (1998).
«Estudio de estructura de costos del transpor-
te vehicular para las zonas norte, centro y sur
del país». Lima: mimeo.
«...es necesario
pensar en
esquemas de
concesión
diferentes, donde
se liciten solo los
tramos rentables
y se recauden
recursos a través
de la concesión,
con el objetivo de
destinarlo a un
Fondo vial que se
dedique a
financiar el
mantenimiento
y/o construcción
de los tramos no
rentables»
48
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
valoración de los usuarios por una
vía en buen estado y sin conges-
tionamientos. Por ello, el peaje
debe financiar tanto el manteni-
miento de las pistas como las in-
versiones asociadas a mejoras y
ampliaciones de las vías, tendien-
tes a evitar su congestionamiento.
Cualquier peaje que exceda lo
anterior resulta excesivo, por lo
que debería reducirse y, de esta
manera, beneficiar a los usuarios
de las vías gravadas.
Existen algunas vías en las que no
tiene sentido económico aplicar
peajes. Básicamente, son aquellas
que enfrentan volúmenes de trá-
fico muy pequeños. Estas vías no
suelen ser rentables desde el pun-
to de vista privado, por lo que solo
pueden justificarse si los benefi-
cios sociales superan los costos de
construcción y operación. En este
sentido, le corresponde al Estado
un papel fundamental en la pro-
visión de este tipo de infraestruc-
tura, lo que implica una asigna-
ción en el presupuesto público y
no necesariamente que sea pro-
ducida directamente por el go-
bierno. En el caso de las vías con
un tráfico mediano, se debería
cobrar un peaje en función de sus
costos de mantenimiento. De esta
manera, el gobierno se encarga-
ría del financiamiento de la cons-
trucción y/o ampliación de este
tipo de vías.
En el caso de que el gobierno se
desentendiera por completo del
financiamiento de las redes viales
y diera en concesión al sector pri-
vado paquetes que incluyan carre-
teras rentables junto con vías no
rentables, estaría renunciando a
una de sus funciones, con lo que
los contribuyentes esperarían una
reducción en los impuestos para
compensar los mayores peajes que
deberían pagar.
Inversión privada
y cofinanciamiento
Tradicionalmente, el Estado ha
proporcionado los caminos en ca-
lidad de bienes públicos, lo que ha
significado su libre uso. El finan-
ciamiento de estos se ha realiza-
do sobre la base de impuestos y
no ha existido una renta en su ex-
plotación. En términos generales,
el Estado no ha cobrado explícita-
mente por el uso de la red vial,
con excepción del peaje en muy
pocos caminos.
Sin embargo, debe considerarse
que debido a que los usuarios da-
ñan las vías al transitar por ellas y
que al transitar por una vía de alto
tránsito producen congestión, lo
que produce sobrecostos en los
costos de operación de los otros
usuarios, es plausible que las cons-
trucciones de obras originadas en
la congestión (en caminos de más
de 5.000 vehículos diarios) sean
financiadas por peajes, por un lap-
so tal que permita la recuperación
del capital invertido. En cambio,
deberá ser cargo del Estado la cons-
trucción y mejoramiento de cami-
nos de tránsito moderado o bajo
(menos de 1.500 vehículos diarios).
Así, las obras definidas como car-
gos a los usuarios con alto tránsito
se ejecutarán mediante una con-
cesión privada. En cambio, en el
caso de caminos de tránsito en-
tre 1.500 y 5.000 vehículos dia-
rios, el Estado mediante una con-
cesión al sector privado podrá
cofinanciar la obra.
En lo que se refiere a las alternati-
vas de financiamiento, además de
la posibilidad de acceder a finan-
ciamiento externo, la inversión en
carreteras rentables puede apro-
vechar la mayor disponibilidad de
fondos de largo plazo que se es-
pera generen instituciones relati-
vamente nuevas en el mercado,
tales como las AFP y las compañías
de seguro de vida. Al respecto,
estimaciones conservadoras sobre
el crecimiento de los fondos ad-
ministrados por las AFP durante el
período 20002005, muestran
que habría espacio para que di-
chas instituciones financien pro-
yectos de infraestructura por un
valor aproximado de US$ 1.000
millones, lo que equivale a un 15%
de las inversiones estimadas en los
proyectos de infraestructura con-
cesionados y por concesionarse en
dicho período3. Dado que las in-
versiones iniciales en las redes via-
les se estiman en US$ 400 millo-
nes, no deberían faltar recursos
para su financiamiento.
«... como no
existen
sustitutos
cercanos a las
redes viales, el
concesionario de
las redes viales
tendrá fuertes
incentivos para
elevar las tarifas»
«Por lo tanto, el
Estado debe
preocuparse
porque el peaje
refleje la valoración
de los usuarios por
una vía en buen
estado y sin
congestionamientos»
3/ Fernández-Baca, Jorge, Bruno Seminario y
Roberto Urrunaga (2000). Desarrollo de es-
trategias para atraer nuevos trabajadores y eva-
luación de los traspasos y su nueva normati-
va, mimeo del Proyecto de reducción de
costos e incremento de la competencia en el
sistema privado de pensiones en el Perú.
49
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Financiamiento de los
tramos no rentables
Una carretera o un tramo de ella,
se entiende como no rentable en la
medida que los gastos involucrados
en su construcción y/o manteni-
miento no puedan recuperarse ple-
namente mediante el cobro de pea-
jes a los usuarios de la misma. Esto
no debe entenderse necesariamen-
te como la inexistencia de un siste-
ma de peajes, sino que la recauda-
ción de dicho tipo de ingresos resul-
ta insuficiente. Por lo tanto, una po-
sible fuente de financiamiento par-
cial de las carreteras no rentables
puede encontrarse en los peajes.
Entre las principales fuentes de in-
gresos que guardan relación con
el disfrute de las carreteras y los
caminos, destacan los impuestos
específicos a los combustibles uti-
«En el caso de que
el gobierno se
desentendiera por
completo del
financiamiento de
las redes viales y
diera en concesión
al sector privado
paquetes que
incluyan carreteras
rentables junto con
vías no rentables,
estaría renunciando
a una de sus
funciones, con lo
que los
contribuyentes
esperarían una
reducción en los
impuestos para
compensar los
mayores peajes que
deberían pagar»
lizados para el transporte (funda-
mentalmente gasolinas), dado que
los vehículos harán uso de las vías
en la medida que consuman com-
bustibles. Es más, los vehículos que
demanden o utilicen en mayor
proporción las vías, deberán con-
sumir una cantidad de combusti-
bles mayor, con lo que estarán pa-
gando más impuestos.
Este es el caso del impuesto selec-
tivo al consumo (ISC) a los com-
bustibles. Al respecto, se estimó
que solo el 25% de lo recaudado
por este impuesto serviría para
cubrir un mantenimiento ideal
de la totalidad de las redes viales
en el Perú. Sin embargo, en la ac-
tualidad, el ISC a los combustibles
está destinado a la caja única del
Estado. Otros impuestos específi-
cos, que pueden ser utilizados para
el financiamiento de los caminos,
son: el impuesto al rodaje, el im-
puesto al patrimonio vehicular y la
licencia o permiso de circulación.
Conclusión
La sugerencia de los autores es
otorgar en concesión solo las vías
rentables. De esta manera, los pea-
jes no tendrían por qué elevarse
tanto y se afectaría lo menos posi-
ble el presupuesto de los usuarios.
Con ello, se reduciría la posibili-
dad de que la demanda de tráfico
se contraiga y/o no crezca al ritmo
proyectado.
Con relación a las vías no renta-
bles, la sugerencia es que se cons-
truyan y operen con financiamien-
to público. Los recursos públicos
podrían provenir, por ejemplo, de
los aportes al fisco que deban efec-
tuar las empresas concesionarias
de las vías rentables.
Se presenta, entonces, una solu-
ción alternativa para el manteni-
miento de las redes viales en el
Perú: una parte del ISC debería
«...solo el 25% de lo
recaudado por este
impuesto serviría
para cubrir un
mantenimiento
ideal de la
totalidad de las
redes viales en el
Perú. Sin embargo,
en la actualidad, el
ISC a los
combustibles está
destinado a la caja
única del Estado»
destinarse al mantenimiento de los
caminos. Esto se complementaría
con los aportes a un Fondo Vial
que podrían realizar las empresas
concesionarias. Estos aportes se-
rían: el canon sobre los ingresos,
el impuesto general a las ventas a
los peajes, el impuesto a la renta,
entre otros. Se estimó que con un
peaje de US$ 1,30 se podrían re-
caudar, solo en tres de las redes
viales, el equivalente a US$ 46,5
millones, lo que serviría para finan-
ciar los tramos no rentables de la
Red Vial nacional.
En este sentido, el planteamiento
de financiar las carreteras no ren-
tables con los recursos generados
a partir de la concesión de las ca-
rreteras no rentables, no preten-
de necesariamente apartarse del
sistema de caja única y complicar
la administración tributaria. El ob-
jetivo del documento es tan solo
poner en evidencia que la conce-
sión de las redes viales genera
nuevos ingresos para el Estado en
un monto considerable, que pue-
den liberar recursos del ISC a los
combustibles, o simplemente de la
caja única, destinados original-
mente para otros fines, en favor del
financiamiento de las vías que a
lo requieren.
50
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Descentralización en salud1
Oscar Ugarte  DESCO
Introducción
El tema de la descentralización
en salud se enmarca necesaria-
mente dentro de la reflexión y
las propuestas sobre la descentra-
lización política del país. Dado el
carácter fuertemente centralista
de la historia del Perú, la descen-
tralización se considera como un
proceso permanente que tiene
como objetivo el desarrollo inte-
gral del país2.
La situación actual
Analizaremos, a continuación, la
descentralización tomando en
cuenta las funciones que se ejer-
cen en las áreas de gobierno, fi-
nanciamiento, administración fi-
nanciera, formación de recursos
humanos y prestación de servicios.
De acuerdo con la Ley General de
Salud, la función de gobierno en
salud la ejerce el Ministerio de
Salud (MINSA de aquí en adelan-
te). Posee las atribuciones de nor-
matividad, definición de la políti-
ca nacional, conducción, control
y fiscalización. La Constitución
también otorga funciones a los
gobiernos regionales y municipa-
lidades, dentro de sus propios ám-
bitos de influencia.
La función de financiamiento, de
acuerdo con la legislación actual,
está repartida entre el Estado, las
empresas y los usuarios. El Estado
se orienta preferentemente a las
acciones de salud pública y a sub-
sidiar, total o parcialmente, a la
población de menores recursos
que no cuente con la atención de
otro proveedor. Según la Comi-
sión de Monitoreo de la Seguri-
dad Social, se estima que el Esta-
do gastó US$ 800 millones en sa-
lud durante 1997. Las empresas
que financian la salud aportando
el 9% del salario de sus trabaja-
dores de acuerdo con la Ley de
Seguridad Social, lo hicieron con
US$ 600 millones y los usuarios
no cubiertos por el MINSA o Se-
guridad Social, gastaron US$ 535
millones. De este monto, solo
US$ 130 millones correspondie-
ron a seguros privados.
La función de administración fi-
nanciera se reparte entre los di-
ferentes subsectores. El MINSA
maneja en el nivel central las Di-
recciones de Salud (DISA) y los
hospitales de Lima y Callao, los
DISA departamentales, las Comu-
nidades Locales de Administra-
ción de Salud (CLAS), a través del
Programa de Administración de
Acuerdos de Gestión (PAAG) y el
Seguro Escolar Gratuito (SEG). Las
Fuerzas Armadas (FF AA) y la Poli-
cía Nacional poseen sus unidades
de Sanidad. En Seguridad Social,
la función se divide en EsSalud (ex
IPSS) y las Entidades Prestadoras
de Salud (EPS). Las empresas ase-
guradoras manejan los fondos de
los seguros privados.
La función de prestación de servi-
cios se reparte entre los anterio-
res subsectores. El MINSA cuenta
con 5.933 establecimientos, EsSa-
lud con 282, las FF AA y la Policía
Nacional del Perú (PNP) con 20
hospitales o policlínicos, el sistema
privado con 244 clínicas u hospi-
tales, principalmente en Lima y las
capitales de departamento3.
Si se analiza la cobertura de sub-
sectores de salud, el sector públi-
co es el gran prestador de servi-
cios de salud en el país, siendo
proporcionalmente mayor en las
zonas rurales (ver el cuadro 1).
Área de Subsector Subsector EsSalud c/ No
residencia público a/ privado b/ especializado d/
Urbana 48,7 20,9 26,5 9,7
Rural 72,6 13,4 5,5 14,3
Total e/ 55,1 18,9 20,8 10,9
a/: Comprende el MINSA y la Sanidad de las FF AA y PNP
b/: Comprende consultorios particulares, clínicas y domicilio
c/: Comprende hospitales, policlínicos y puestos de salud
d/: Comprende farmacias, boticas, curanderos y otros
e/: El total supera las 10 consultas porque existen personas que consultan a más de un subsector
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 1998
Consulta por subsectores
Cuadro 1
1/ Resumen del artículo del mismo nombre
en Francke, Pedro (editor) (2001). Políticas de
salud 2001-2006. Lima: CIES, julio 2001, pp.
133-164. Podrá descargar la versión comple-
ta de este documento desde nuestra página
web: www.consorcio.org
2/ Según lo establece el artículo 188º de la
Constitución Política del Perú (1993).
3/ Estos datos corresponden al II Censo de
Infraestructura Sanitaria y Recursos del Sector
Salud de 1996.
51
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
En cuanto a la atención ambulato-
ria, el MINSA también tiene ma-
yor cobertura que los otros subsec-
tores (ver el cuadro 2). El subsec-
tor privado, con 36% del total de
cobertura, incorpora en gran pro-
porción a farmacias y boticas, así
como al sector informal, conforma-
do por curanderos y otros.
Análisis de los niveles
de centralización y
descentralización
En el nivel nacional existe una
casi total desconcentración secto-
rial, con gran autonomía de los
subsectores, a la vez que un gran
centralismo en el MINSA. El Sis-
tema Nacional de Salud previsto
por la Ley de Organización y Fun-
ciones del MINSA (1990), no fun-
ciona y existe una total desarticu-
lación. El Consejo Nacional de
Salud, que debería cumplir las
funciones de instancia coordina-
dora de todo el sector salud, no
existe. Cada subsector se maneja
con gran independencia, siendo
muy relativo el papel rector del
MINSA. Es el MINSA quien con-
centra en el nivel nacional las fun-
ciones normativas, de definición
de políticas, de conducción, con-
trol y fiscalización. Este ente tam-
bién controla directamente el fi-
nanciamiento de las DISA, hospi-
tales de Lima y Callao, las CLAS y
el SEG de todo el país.
En el nivel regional, a raíz de la
desactivación de los gobiernos re-
gionales en abril de 1992, des-
aparecieron las instancias regio-
nales de salud, quedando el ám-
bito regional circunscrito al ám-
bito departamental. El nivel de-
partamental no tiene la relativa
autonomía que tenían los gobier-
nos regionales a principios de
1990, depende directamente de
los CTAR, que son elegidos por el
gobierno y administran los recur-
sos de inversión, personal y gas-
tos corrientes de las DISA y hos-
pitales departamentales.
En el nivel provincial y distrital, el
problema básico es el no recono-
cimiento de las municipalidades
como gobiernos locales con au-
tonomía política, económica y
administrativa en los asuntos de
su competencia4. El nivel pro-
vincial no es propiamente una
instancia reconocida por el MIN-
SA para la descentralización en
salud. Las municipalidades pro-
vinciales tienen funciones de sa-
lud otorgadas por la Ley Orgáni-
ca de Municipalidades: sanea-
miento básico y prevención. Sin
embargo, no son integradas en
una propuesta de descentraliza-
ción en coordinación con el MIN-
SA. La no coordinación entre el
MINSA y las municipalidades ge-
nera conflictos de competencia y
duplicidad de acciones, como en
el caso de la expedición y control
de carnés de salud.
Área de MINSA EsSalud FF AA y Privado Total
residencia PNP
Lima 36 20 4 40 100
Resto urbano 40 25 2 33 100
Zona rural 60 5 1 34 100
Total 44 18 2 36 100
Fuente: Ortiz de Zevallos, Gabriel y Pierina Pollarolo (editores) (2000). Task Forces Agenda para la
primera décadaSalud. Lima: Instituo Apoyo, p. 14.
Atención ambulatoria por subsectores
Cuadro 2
«En el nivel
nacional existe
una casi total
desconcentración
sectorial, con
gran autonomía
de los
subsectores, a
la vez que un
gran
centralismo en
el MINSA»
Problemas que afectan
la equidad, eficiencia
y calidad
Algunos de los principales proble-
mas que afectan el funcionamien-
to de los salud son:
Los subsectores del MINSA, Es-
Salud y Sanidad de las FF AA y
PNP son altamente centraliza-
dos en su interior.
El subsector privado es disper-
so y se encuentra principal-
mente en las grandes ciudades.
Existe gran desproporción en-
tre los recursos y las responsa-
bilidades que tienen los dife-
rentes subsectores. El MINSA,
con un gasto per cápita anual
de US$ 28, asume el 65% de
las hospitalizaciones y el 44%
de las atenciones ambulatorias
en el ámbito urbano. En el ám-
bito rural, atiende 81% y 60%
respectivamente. Por el contra-
rio, EsSalud, con un gasto per
cápita anual de US$ 105,
atiende el 23% de hospitaliza-
ciones y el 18% de las aten-
4/ Según lo establece el artículo 191º de la
Constitución Política del Perú (1993).
52
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
ciones ambulatorias en la zona
urbana y el 12% de hospitali-
zaciones y 5% de consultas en
el ámbito rural5.
No se da un reconocimiento
oficial a las experiencias de
participación ciudadana y de
movilización de actores loca-
les, como los Comités Locales
de Salud, las Mesas de Concer-
tación de Salud y los Comités
de Coordinación de Salud en
muchos distritos y provincias
de país.
Pese al incremento de la oferta
por un mayor número de esta-
blecimientos de primer nivel,
subsiste una importante deman-
da insatisfecha por la inaccesi-
bilidad física y económica, las
limitaciones culturales y los pro-
blemas en la calidad de la aten-
ción (ver el cuadro 3).
Cambios en la década
de 1990 y principales
tendencias
En la década de 1990 se produ-
jeron cambios que afectaron el
desenvolvimiento del sector sa-
lud, entre los que destacan: la
acentuación del centralismo, la
descentralización focalizada a
través de los CLAS y la incorpo-
ración de las municipalidades en
materia de salud.
Causas 1995 1996 1997 1998
Falta de recursos económicos 65,0 54,4 62,2 40,4
Ausencia o lejanía de servicios de salud 11,0 7,3 9,4 6,0
Mala calidad de la atención 5,3 5,7 5,0 6,6
Falta de confianza y credibilidad ND ND ND 31,7
No desea consultar 19,7 37,6 23,4 15,3
Total 100,0 100,0 100,0 100,0
ND: Información no disponible
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 1998
Causas por las cuales la población enferma no acude
a los servicios de salud
(En porcentaje)
Cuadro 3
El frustrado proceso de regionali-
zación de fines de 1980 fue se-
guido por el fortalecimiento del
centralismo. La Alta Dirección asu-
mió funciones que habían sido
delegadas a los gobierno regiona-
les. La distribución de los presu-
puestos regionales en salud se vol-
vió regresiva (una asignación per
cápita mayor para los departamen-
tos más ricos). Las DISA ejercieron
funciones administrativas más que
de gobierno. La capacidad de de-
cisión para la inversión, equipa-
miento y contratación de personal
se concentra en el nivel central.
La principal experiencia de des-
centralización en el sector fue la
formación de los CLAS. Iniciada en
1994, actualmente incorpora al
20% de los establecimientos de
primer nivel. Los logros y limita-
ciones de los CLAS dependen prin-
cipalmente del nivel de participa-
ción de la comunidad. En ese sen-
tido, no han podido solucionar los
problemas de equidad en el acce-
so a la salud, porque dependen de
las limitaciones económicas de la
población y las barreras culturales
existentes. En cuanto a la eficien-
cia, tanto la vigencia de los acuer-
dos de gestión como la fiscaliza-
ción de la comunidad, han permi-
tido un aumento en la productivi-
dad y el uso más racional de los
recursos. Asimismo, se ha incre-
mentado la eficacia en las inter-
«La distribución
de los
presupuestos
regionales en
salud se volv
regresiva (una
asignación per
cápita mayor
para los
departamentos
más ricos)»
5/ Ortiz de Zevallos, Gabriel y Pierina Po-
llarolo (editores) (2000), Task Forces Agen-
da para la primera décadaSalud, Lima:
Instituo Apoyo.
venciones y se han producido
mejoras en la calidad del servicio.
En diciembre de 1999, el Ejecuti-
vo presentó un proyecto de ley
sobre la municipalización de los
servicios de salud. En él se esta-
blecían las competencias de las
municipalidades distritales en sa-
lud, transfiriéndoles los centros y
puestos de salud. Se transferirían
además recursos, personal, archi-
vo y acervo documentario corres-
pondientes a las direcciones regio-
nales de salud. Esta propuesta no
favorecía la descentralización en
salud, pues mantenía todas las fun-
ciones principales en el nivel cen-
tral. Se excluían a los gobiernos
regionales y las municipalidades
provinciales, transfiriendo solo a las
municipalidades distritales la admi-
nistración de los servicios. Esta pro-
puesta anulaba la experiencia de
los CLAS. Luego de los eventos
políticos del año 2000, esta pro-
puesta se volvió inviable.
En cuanto al manejo de los recur-
sos humanos, durante la década
pasada, el gobierno peruano no
quiso asumir el riesgo político de
53
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
la flexibilización extrema del régi-
men laboral en salud. Así, optó por
una opción intermedia: el reciclaje
de una parte de los recursos huma-
nos existentes con salarios congela-
dos y la contratación en condicio-
nes precarias de otra parte de estos.
La Ley General de Salud de 1997,
al igual que la Constitución de
1993, reconoce el derecho a la
participación de los ciudadanos,
pero básicamente como usuarios
individuales de los servicios de sa-
lud. En la legislación vigente exis-
te una visión restrictiva de los de-
rechos que tienen los ciudadanos
en salud, y eso se hace extensivo
a la participación ciudadana. Esto
difiere de otras realidades como
la colombiana, donde existen Jun-
tas de Usuarios en los diferentes
establecimientos de salud. En Bo-
livia, la Ley de Participación Popu-
lar otorga la potestad legal a la po-
blación de frenar cualquier deci-
sión local contraria a sus intereses.
Orientaciones priori-
tarias en la descen-
tralización en salud
Las funciones de gobierno secto-
rial deben ser asumidas en forma
conjunta y coordinada por el ni-
vel central, el nivel regional o de-
partamental y por los gobiernos
locales. Deben existir responsabi-
lidades claras del gobierno central
en cuanto a la normatividad y la
definición de políticas sectoriales.
Estas responsabilidades, en parte,
deberán ser transferidas a los ni-
veles regionales. Aunque los go-
biernos locales tienen algunas fun-
ciones del gobierno en salud,
como el saneamiento básico, de-
berán transferirse otras como el
control y la fiscalización.
La propuesta de descentralización
en salud supone las siguientes
medidas:
Las DISA pasan a depender del
Consejo Regional de Salud,
donde están representados el
Gobierno Regional, las munici-
palidades provinciales y las or-
ganizaciones sociales.
Las DISA asumen funciones
normativas y de definición de
políticas, sujetas a su ratificación
por el nivel nacional. También
asumen las funciones de con-
ducción sectorial y de control
de fiscalización en su ámbito.
La función de gobierno debe ejer-
cerse en dos niveles:
El nivel central (MINSA) se ocu-
paría de la conducción secto-
rial y de las políticas sociales en
salud; la provisión descentrali-
zada y co-gestionada de los ser-
vicios de salud, gestión y movi-
lización de recursos y regula-
ción sanitaria.
El nivel regional (DISA) se en-
cargaría de completar las nor-
mas y aplicar las políticas en su
ámbito, la conducción regional
y la fiscalización sectorial en su
ámbito.
Una adecuada descentralización
debe garantizarse con un financia-
miento suficiente desde el nivel
central, favoreciendo a las regio-
nes que menos recursos propios
poseen. Debe adoptarse la forma
de financiamiento nacional capta-
do, asignando el 8% de los ingre-
sos nacionales a las municipalida-
des provinciales para el financia-
miento en salud.
Asimismo, deben modificarse los
actuales mecanismos de financia-
miento, asegurando recursos sufi-
cientes en tres niveles:
Inversión en salud: la provisión
de los recursos debe seguir
siendo responsabilidad del ni-
vel central, con el fin de garan-
tizar equidad en el financia-
miento nacional.
«Aunque los
gobiernos locales
tienen algunas
funciones del
gobierno en
salud, como el
saneamiento
básico, deberán
transferirse otras
como el control
y la fiscalización»
Gastos corrientes: los prestado-
res del servicio en función de
su captación de recursos pro-
pios deben compartir la respon-
sabilidad de proveer recursos
en el nivel central.
Seguros subsidiados: represen-
tados por el SEG y el seguro
materno infantil (SMI). Debe
tenderse a estandarizar un tipo
de seguro básico familiar gra-
tuito para aquellos sectores sin
acceso al seguro social o segu-
ro privado.
Complementariamente, se man-
tendrán los mecanismos de finan-
ciamiento contributivo del seguro
social y del aporte privado.
Si bien el financiamiento debe ser
garantizado desde el nivel central,
la administración regional del fi-
nanciamiento debe ser totalmen-
te descentralizada en los niveles
regional y local. La descentraliza-
ción de la administración de los
recursos financieros debe darse en
los tres niveles señalados anterior-
mente. La planificación regional y
local deberá realizarse con una
amplia base de participación so-
cial, para garantizar equidad y una
adecuada prioridad de las necesi-
dades de la población.
54
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Prestación del servicio
mediante acuerdos de
gestión
La prestación del servicio es una
función operativa que debe ser
necesariamente descentralizada
en el nivel de hospitales y redes
de establecimientos. En este nivel
deberá darse una integración fun-
cional de los establecimientos del
MINSA, EsSalud, Sanidad de las FF
AA y PNP, municipalidades y sub-
sector privado.
La administración de los servicios
corresponde a cada hospital depar-
tamental y red de establecimien-
tos, mediante acuerdos de gestión
a ser suscritos con la DISA respec-
tiva en representación del Gobier-
no Regional.
Todos los hospitales, centros y
puestos de salud del MINSA se
transfieren a las municipalidades
provinciales en cuyo ámbito es-
tán ubicados, conjuntamente con
los recursos financieros, equipa-
miento, archivo y acervo docu-
mentario. Los hospitales naciona-
les e institutos especializados si-
guen perteneciendo al MINSA,
constituyendo el nivel nacional de
atención de salud.
En el proceso de descentralización
se deben considerar tres niveles
de organización sectorial:
Nacional: representado por el
MINSA, con funciones norma-
tivas y de definición de políti-
cas. En este nivel se propone el
funcionamiento del Consejo
Nacional de Salud, como ins-
tancia de concertación de las
políticas nacionales, donde se
junten representantes de los
subsectores y la sociedad civil.
Regional/Departamental: re-
presentado por las DISA. Se pro-
pone la creación del Consejo
Regional de Salud, constituido
«Debe adoptarse
la forma de
financiamiento
nacional
captado,
asignando el 8%
de los ingresos
nacionales a las
municipalidades
provinciales para
el financiamiento
en salud»
por representantes del gobier-
no regional, del cual depende-
rían las DISA.
Operativo: representado por los
hospitales departamentales y las
redes de establecimientos,
transferidos a las municipalida-
des provinciales con función ex-
clusiva de prestación de servi-
cios. Se propone su administra-
ción en función de acuerdos de
gestión suscritos con las respec-
tivas DISA. También es impor-
tante la presencia de los gobier-
nos locales, en un Consejo de
Administración conformado por
profesionales calificados, y de
la comunidad, en un Consejo
de Vigilancia.
La participación ciudadana es im-
portante en un proceso de des-
centralización de los servicios.
Solo con el aporte de la ciudada-
nía se conseguirá que el proceso
sea realmente descentralizado y
democrático. La comunidad debe
estar representada en las diversas
instancias prestadoras del servi-
cio. En el nivel local, puede par-
ticipar mediante la forma de CLAS
o juntas de usuarios. En el nivel
de redes y hospitales, puede es-
tablecerse un representación de
la comunidad en el Consejo de
Administración o en el Consejo
de Vigilancia.
Estrategias para la
viabilidad de la
propuesta
Es indispensable abrir un proceso
de concertación muy amplio en
torno a la reforma en salud. Se re-
quiere promover consenso con las
siguientes instancias:
âEstado
MINSA: debe asumir su pa-
pel de rector sectorial
Congreso: debe promover
cambios en la Ley de Regio-
nalización, la Ley Orgánica de
Municipalidades, la Ley Or-
gánica del Sector Salud y la
Ley de EsSalud.
 Municipalidades
âOrganismos públicos descon-
centrados
 EsSalud
âSociedad civil
Colegios profesionales y uni-
versidades: deben colaborar
en el proceso de descentra-
lización nacional y regiona-
lización, a través del aporte
técnico
Prestadores privados
Organizaciones sociales
Existen tres temas críticos a tener
en cuenta con respecto a la viabi-
lidad de la propuesta de descen-
tralización sectorial, que si no son
adecuadamente tratados impedi-
rán su aplicación. Estos son:
Concertación política: las con-
diciones de la transición demo-
crática crean un nuevo esce-
nario, en el que se deben pro-
poner bases de acuerdo de lar-
go plazo.
Desarrollo de capacidades: la
propuesta de descentralización
requiere una real transferencia
o desarrollo de capacidades en
el ámbito regional o local, en
55
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
«Solo con el
aporte de la
ciudadanía se
conseguirá que
el proceso sea
realmente
descentralizado
y democrátic
los niveles de gobierno regio-
nal (Consejo Regional de la Sa-
lud), DISA, municipalidades
provinciales, administración fi-
nanciera y capacidad gerencial
en hospitales y redes.
Recursos humanos: aún no se
ha establecido un política cla-
ra al respecto. Sin embargo, la
descentralización en el sector
no se podrá llevar a cabo si se
demandan profesionales alta-
mente especializados para di-
rigir procesos de reforma en
niveles intermedios y no se les
remunera adecuadamente. El
personal profesional del sec-
tor salud se considera mal tra-
tado, por lo que ha asumido
una actitud de no compromi-
so con el cambio.
Una estrategia básica es la aplica-
ción progresiva de la descentrali-
zación del sistema salud en tres
etapas, durante un período no
mayor a tres años. Se propone ini-
ciar la reforma en un grupo selec-
cionado de departamentos del país
que se encuentren mejor integra-
dos, geográfica y administrativa-
mente, en salud. Por ejemplo, po-
drían ser, Piura, Lambayeque, Are-
quipa, Tacna, Cusco y otros con
características similares.
Durante esta primera fase se de-
berán constituir los Consejos Re-
gionales de Salud, con presencia
de los Gobiernos Regionales, mu-
nicipalidades provinciales y demás
actores de la zona. Las DISA de-
berán adecuarse a su papel de
autoridad de la salud en el ámbito
departamental. Se deberán elabo-
rar los acuerdos de gestión por sus-
cribirse entre las DISA y los hospi-
tales y redes respectivas. Finalmen-
te, se deben definir los niveles de
participación de la comunidad en
el funcionamiento del sistema re-
gional de salud.
En una segunda etapa de la des-
centralización, se espera impulsar
el proceso en el departamento de
Lima. En la última etapa se propo-
ne incorporar a los departamen-
tos restantes, previo diseño del
modelo de organización más ade-
cuado para cada uno de ellos.
Recomendaciones
de política
Con respecto al estudio realizado,
se pueden derivar las siguientes
recomendaciones:
Descentralizar la función del
gobierno: el principal nivel su-
bregional debe ser el nivel de-
partamental. La función del go-
bierno se deberá ejercer en
dos niveles: central (MINSA),
que se ocuparía de la normati-
vidad, definición de políticas
sectoriales y conducción nacio-
nal; y el nivel regional (DISA),
que complementaría la norma-
tividad, aplicaría las políticas en
su región y se encargaría de la
conducción, control y fiscaliza-
ción sectorial en su ámbito.
Garantizar la distribución equi-
tativa de los ingresos naciona-
les, destinando financiamiento
suficiente y equitativo desde el
nivel central. Deben modificar-
se los actuales mecanismos de
financiamiento, garantizando
recursos suficientes para la in-
versión en salud, los gastos co-
rrientes y los seguros subsidiados.
Establecer mecanismos de con-
certación: la planificación re-
gional y local debe hacerse con
una amplia base de participa-
ción social. Para ello es necesa-
rio establecer mecanismos de
concertación entre el Estado,
EsSalud y la sociedad civil.
56
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
El Régimen de Fujimori: entre el liberalismo económico y
el autoritarismo clientelista
Javier Portocarrero Maisch1
Varios analistas han usado la metá-
fora del péndulo peruano para des-
cribir los cambios abruptos en el
régimen político y la filosofía eco-
nómica de los gobiernos peruanos
en el siglo XX (Gonzales de Olarte y
Samamé 1991). Pocas veces fue tan
agudo este movimiento como en el
tránsito de García a Fujimori. En múl-
tiples sentidos, este último reencar-
nó al general Odria (1948 - 1956),
quien a su vez sucedió a un Presi-
dente Bustamante (1945 - 1948),
atrapado por el populismo y el caos.
En los inicios del siglo XXI, el reto
para la sociedad peruana es supe-
rar estos movimientos pendulares,
es decir consolidar un sistema de-
mocrático basado en un consenso
económico mínimo y partidos po-
líticos sólidos. Para ello resulta útil,
a modo de exorcismo, intentar un
balance de los años noventa. La
primera sección de este breve en-
sayo examina la economía política
del gobierno de Fujimori; la segun-
da describe el proceso político du-
rante esa década; la tercera indaga
por las bases del apoyo popular al
régimen; y la cuarta intenta reflexio-
nar sobre las lecciones aprendidas.
La economía
política del gobierno
de Fujimori
Después del fracaso del gobierno
populista de Alan García, en 1990
Fujimori subió al poder en medio
del caos macroeconómico: hiper-
inflación, severa recesión, fuga de
capitales y reservas internaciona-
les negativas.2
La política económica tuvo dos
ejes: la estabilización de corto pla-
zo y las reformas estructurales de
corte liberal. La primera se logró
con el ajuste fiscal. A fines del go-
bierno de García, el gasto público
era 12% del PBI, los ingresos fis-
cales 5% y el déficit 7%, frente a
una base monetaria inferior al 5%
del PBI. Es decir, el déficit fiscal fi-
nanciado con emisión duplicaba el
tamaño de la base monetaria. Fu-
jimori adoptó un shock draconia-
no en agosto de 19903 (la inflación
paso de 63% en julio a 397% en
agosto) elevando los precios públi-
cos (la gasolina en 33 veces), eli-
minando otros subsidios, reducien-
do el gasto y unificando y dejando
flotar el tipo de cambio. El déficit
fiscal y cuasi fiscal se cortó virtual-
mente a cero, y después de un bre-
ve período se adoptó una política
monetaria contractiva. Como no
había soles, el tipo de cambio real
bajó notablemente y las tasas de
interés activas se mantuvieron ele-
vadas en el resto de la década.
En términos de reformas estructu-
rales, Fujimori aplicó una versión
radical del Consenso de Washing-
ton: liberalización de la cuenta de
capitales y las tasas de interés, aper-
tura del comercio exterior, flexibi-
lización del mercado laboral, etcé-
tera. Todo esto se trató de hacer
simultáneamente y lo más rápido
posible. El péndulo fue muy inten-
so pues se venía de un régimen
muy intervensionista y populista.
Por ejemplo, el arancel promedio
simple sobre las importaciones bajó
de 110% en julio a 26% en sep-
tiembre de 1990, para reducirse
nuevamente a 17% en marzo de
1991. Además, se inició la privati-
zación de las empresas públicas,
que a partir de 1994, restaurada la
confianza de la inversión privada,
fue muy significativa.
En materia macroeconómica, hubo
tres períodos en la década de Fuji-
mori: a) entre 1990 y 1992 se dio
un control de la inflación y una re-
cesión, como resultado del ajuste
inicial; b) entre 1993 y 1997 un
elevado crecimiento impulsado por
la recuperación de la inversión pri-
vada, los flujos de capital extranje-
ro y las exportaciones; y c) entre
1998 y 2000 nuevamente un pe-
ríodo recesivo, asociado a los shoc-
ks del Fenómeno del Niño y las cri-
sis asiática, rusa y brasilera (véase
el cuadro 1). En balance, el creci-
miento económico de la década
fue moderado -el PBI creció 3,1%
anualmente en promedio-, y en el
año pico, 1997, el PBI per cápita
1/ El autor agradece la colaboración de
Giancarlo Marchesi y Raúl Mauro en el pro-
cesamiento de los cuadros estadísticos del pre-
sente artículo.
2/ La inflación anualizada de julio de 1990
era 3500%, y entre 1988 y 1990 el PBI cayó
en 20%.
3/ El Ministro de Economía terminó su dis-
curso diciendo «Que Dios nos ayude»; y al
día siguiente Lima parecía una ciudad vacía.
«...el régimen de
Fujimori representó
un retorno al modelo
primario exportador,
a las ventajas
comparativas
tradicionales del
Perú,
abandonándose el
modelo de
industrialización por
sustitución de
importaciones»
57
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Cuadro 1
1980 - 1989 1990 1991 - 1992 1993 - 1996 1997 1998 - 2001
1/ Inflación anual (%) 219% 7650% 94% 19% 7% 3%
2/ Indice PBI per cápita 100 78 78 89 99 96
3/Indice del tipo de cambio real bilateral 199.9* 105 83 82 79 94
4/ Deficit del SPNF (% PBI) 7.2 8.6 3.2 2.5 -0.2 2.4
5/ Déficit de cuenta corriente en B. P:(% PBI) 3.9 4.2 4.6 7.0 5.8 3.4
6/ Flujo de Capital de Corto Plazo (% PBI) -1.2* 0.9 1.3 0.6 4.5 -1.4
7/ Términos de intercambio 115.3** 105.2 103.3 99.7 101.5 87.6
8/ T. de interés activa en moneda extranjera - - 18.6 16.1 15.6 13.6
9/ Liquidez total del sistema bancario (% PBI) 14.6 6.0 10.1 16.3 21.4 24.7
10/ Indice de empleo para Lima - 100.0 86.9 90.9 98.9 96.3
11/ Indice de salarios reales para Lima 100.0 36.5 42.4 41.2 39.9 39.2
Principales indicadores macroeconómicos para el Perú.
Promedio para periodos seleccionados
1/ Memorias BCRP 2001 cuadro 1, 1998 cuadro 1
2/ Memoria BCRP 2001 anexo 2
3/ Memorias BCRP 2001 anexo 26, 1998 anexo 20, 1991 anexo 30, 1988 anexo 48. Agosto 1990=100
4/ Memorias BCRP 2001 anexo 50, 1998 anexo 43, 1995 anexo 52, 1991 anexo 47, 1988 anexo 52
5/ Memorias BCRP 2001 grafico 15, 1998 grafico 9, 1995 anexo 27, 1991 anexo 16, 1988 anexo 34
6/ Memorias BCRP 2001 anexo 30, 1998 anexo 23,1995 anexo 22
7/ Memorias BCRP 2001 anexo 36, 1998 anexo 28. 1994=100
8/ Memoria BCRP 2001 anexo 66
9/ Memorias BCRP 2001 gráfico 29, 1991 cuadro 26, 1998 cuadro 12
10 y 11/ En Francke, Pedro y Waldo Mendoza (2001) pag. 7.
10/ Empresas de más de 100 trabajdores para Lima Metropolitana
11/ Empresas de más de 10 trabajadopres en Lima Metropolitnan según INEI
* calculado para el periodo 86 - 89
**valor correspondiente al 89
no llegó a superar el nivel prome-
dio alcanzado en los ochenta.
En términos de economía política,
el régimen de Fujimori represen-
tó un retorno al modelo primario
exportador, a las ventajas compa-
rativas tradicionales del Perú,
abandonándose el modelo de in-
dustrialización por sustitución de
importaciones. Sin embargo, a di-
ferencia de otros episodios de la
historia peruana, esta vez no hubo
un impulso exógeno de una ma-
teria prima en particular (Thorp
2002). Otra diferencia importan-
te fue el significativo papel de la
inversión extranjera atraída por las
privatizaciones, en especial en el
sector de las telecomunicaciones.
Los ganadores fueron los acreedo-
res externos, para los cuales el fin
de la moratoria de García fue «mú-
sica celestial»4, el sector financie-
ro, favorecido por las altas tasas de
interés, y los exportadores tradicio-
nales, en especial la minería, que
fue casi el único sector con un tra-
tamiento preferencial, y que po-
día resistir el bajo tipo de cambio.
Los perdedores fueron el industrial
orientado al mercado interno, el
obrero del sector formal, que vio
disminuir su poder de negociación
y su salario real, la empleocracia
pública y parte de las clases medias.
La alianza en el poder comprendía
a las instituciones financieras inter-
nacionales, el capital extranjero, el
sector financiero, los exportadores
tradicionales, en particular los in-
tereses mineros, y como vere-
mos las Fuerzas Armadas y una
red de operadores políticos.
Proceso político
en los noventa
Fujimori era un desconocido en la
política peruana. Triunfó en 1990
por el desencanto de la opinión
pública con los partidos tradiciona-
les que en los ochenta fracasaron
en la gestión macroeconómica y en
el control del terrorismo. Más de
la mitad del territorio peruano se
encontraba en estado de emergen-
cia, bajo un ineficaz control mili-
tar, y Lima vivía en la zozobra de
los coches bomba, los cortes de
electricidad casi diarios y la infil-
tración de Sendero Luminoso en
sindicatos, universidades y organi-
zaciones vecinales.
Sin mayoría en el Legislativo, en
abril de 1992 Fujimori dio un au-
togolpe, disolviendo el Congreso.
Durante varios meses gobernó
por decreto ley, aprobando una
legislación antiterrorista draconia-
na y fortaleciendo los servicios de
inteligencia. En septiembre de
1992 logró capturar al líder y la
4/ Palabras del Director Gerente del FMI
aprobando la reinserción del Perú en el siste-
ma financiero internacional.
58
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
cúpula de Sendero Luminoso,
asestando un golpe mortal a este
movimiento subversivo. Paralela-
mente, debido a la presión inter-
nacional, convocó a elecciones
para un Congreso Constituyente,
que se instaló en 1993, esta vez
con mayoría absoluta del Presiden-
te. El hecho a destacar es el apoyo
popular al gobernante, al hombre
fuerte que logra controlar la infla-
ción y el terrorismo.
Sin embargo, esta mayoría parla-
mentaria no era un partido político:
no tenía ideología, ni programa. Era
un conjunto de individuos con el
común denominador de haber sido
convocados por el caudillo, y se
estructuraban en círculos concén-
tricos según su cercanía al mismo.
Amparado en la nueva constitu-
ción de 1993, Fujimori logró su re-
elección en 1995, nuevamente
con mayoría parlamentaria. Pro-
gresivamente, los servicios de in-
teligencia, bajo el mando real de
Vladimiro Montesinos, fueron con-
trolando los ascensos en las Fuer-
zas Armadas, y cooptando a los lí-
deres parlamentarios y las elites
políticas regionales. El poder se
tornó crecientemente mafioso, y
el Presidente a través de Mon-
tesinos fue controlando el Poder
Judicial, el Jurado Nacional de
Elecciones, y los medios de co-
municación mediante una red de
sobornos, favores y amenazas.
El crecimiento del componente
mafioso y corrupto del gobierno
de Fujimori generó una situación
complicada para su segundo go-
bierno: tenía que buscar un ter-
cer mandato para evitar el desta-
pe de la masiva corrupción gene-
rada. Para ello, valiéndose de su
mayoría en el Congreso, introdu-
jo leyes inconstitucionales y co-
metió una serie de atropellos con-
tra las instituciones. Entre otras
medidas, destituyó al Tribunal
Constitucional, que había fallado
en contra de su segunda reelec-
ción. Al mismo tiempo, profundi-
zó el alcance de las redes de co-
rrupción y de chantaje político.
Sin embargo, estos atropellos y las
señales de corrupción fueron me-
noscabando su legitimidad, y final-
mente en las elecciones del 2000
el fraude fue evidente. El ocaso de
Fujimori se produjo a poco de ini-
ciado su tercer período, cuando
se hizo público que Montesinos
(jefe real de los servicios de inte-
ligencia) había sobornado a varios
integrantes del nuevo Congreso,
para asegurar una mayoría oficia-
lista en el mismo. En este punto el
Presidente huyó del país.
Las bases del
apoyo popular
Además de contar con las Fuerzas
Armadas y los servicios de inteli-
gencia, como bases de poder, es
indudable que Fujimori tuvo tam-
bién un amplio respaldo popular.
¿Cómo lo logró? Hay factores po-
líticos, económicos y sociales que
lo explican. En primer lugar, como
ya se ha mencionado, está el con-
trol de la inflación y el terrorismo.
En segunda instancia, cabe subra-
yar la notable expansión del gasto
social. La filosofía de libre merca-
do del gobierno implicaba que el
crecimiento fuese liderado por los
sectores con ventaja comparativa,
intensivos en capital. Como el
mercado de trabajo generaba
poco empleo en sector moderno
de la economía, la idea era reco-
lectar parte del excedente econó-
mico vía impuestos, y redistribuir-
lo a través del gasto social. Este
aumentó de US$ 1,5 mil millones
en 1993 a US$ 4,3 mil millones
en el año 2000, como se muestra
en el cuadro 2. En particular, se
incrementó el gasto de alivio de
la pobreza, que subió de US$ 318
millones en 1993 a US$ 1.006 mi-
llones en 1995, año de la reelec-
ción de Fujimori, oscilando alre-
dedor de esta última cifra hasta el
año 2000. Así, durante la segun-
da mitad de los noventa, se gas
más de US$ 5 mil millones en es-
tos programas. Aunque hubo un
esfuerzo técnico importante para
focalizar el gasto hacia los pobres,
también hubo un manejo políti-
Instituto, Cuanto Anuario Estadístico 2001 pag. XXX y BCRP, Memoria 2001
1993 1995 1997 2000
Gasto Social Total 1462 3575 3707 4346
Gasto en Salud y Educación 1104 2511 2391 2445
Programas de alivio a la extrema pobreza 318 1006 1000 1057
Otros gastos sociales 40 58 317 845
Gasto Social como % del PBI 4.2 6.7 6.3 8.1
Gasto Social en el Perú 1993 - 2000 en millones de US$
Cuadro 2
«El crecimiento
del componente
mafioso y
corrupto del
gobierno de
Fujimori generó
una situación
complicada para
su segundo
gobierno: tenía
que buscar un
tercer mandato
para evitar el
destape de la
masiva corrupción
generada»
59
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
co, incrementándose el gasto en
los períodos electorales, especial-
mente hacia aquellos distritos don-
de el «partido» de gobierno pu-
diese obtener mayor votación. Se
conformó un conjunto de redes
clientelistas en torno a los progra-
mas de apoyo social, y también
alrededor de los municipios adic-
tos al Gobierno.
Como resultado del boom de cre-
cimiento 1993-97, y la expansión
del gasto social, la tasa de pobreza
en el Perú cayó en unos cinco pun-
tos entre 1991 y 1997, para volver
a subir con la recesión de 1998 -
2001. La caída en la extrema po-
breza fue más significativa y pro-
longada, como se aprecia en el
cuadro 3. No es casual que Fuji-
mori obtuviera mayor apoyo en-
tre los estratos sociales más bajos.
Por último, y no menos importante,
existe un conjunto de factores so-
Fuente: Instituto Cuanto - ENNIV 85-86, 91, 94, 97 y 2000
1985-86 1991 1994 1997 2000
Lima Metro 27.4 47.6 42.4 35.5 45.2
Perú 41.6 55.3 53.4 50.7 54.1
Niveles de Pobreza Extrema en el Peru (%)
1985-86 1991 1994 1997 2000
Lima Metro 3.4 10.1 5.5 2.4 4.7
Perú 18.4 24.2 19 14.7 14.8
Niveles de Pobreza en el Perú (%)
Cuadro 3
ciales y políticos que ayudan a ex-
plicar cómo un régimen a la vez
autoritario, patrimonialista, cliente-
lista y mafioso pudo mantener su
popularidad por tantos años. En pri-
mer término, existe una secular tra-
dición autoritaria en el Perú, que es
en gran parte una herencia colonial
(Flores Galindo 1986).5 La diversi-
dad étnica, la fragmentación social
y la exclusión son fenómenos de
larga data en el Perú. «En gran me-
dida está tradición autoritaria se
sustenta sobre el racismo y la vio-
lencia... Además como la diversi-
dad entre la gente (color de la piel,
educación, lugar de nacimiento,
forma de hablar) se convierte de
inmediato en jerarquía, a la vez
reconocida y resentida en todo
caso silenciada, resulta muy difí-
cil concertar acciones. No se gene-
ra la idea de un interés colectivoEl
resultado es una sociedad que
cifra sus esperanzas de cambio
en una figura providencial. Una
autoridad fuerte, justa, honrada,
benevolente» (Portocarrero 2002).
En esta perspectiva, Fujimori repre-
sentaba la figura del caudillo, mo-
dernizado y a tono con la época.
En segunda instancia, el régimen
de Fujimori fue paradójicamente
heredero del de García: se origi-
nó en una crisis del sistema de re-
presentación política y de la go-
bernabilidad (Cotler y Grompone,
editores, 2000). La mayoría de los
partidos políticos peruanos eran,
hacia fines de los ochenta, super-
estructuras poco ancladas en la so-
ciedad, basadas en liderazgos cau-
dillistas. En los noventa, Fujimori
atacaba a los partidos tradiciona-
les como cúpulas poco represen-
tativas; y estos no supieron has-
ta bien entrada la década arti-
cular un discurso que movilice a
las fuerzas democráticas.
En tercer lugar, el control de los
medios de comunicación y las con-
tinuas operaciones psicosociales
digitadas desde los cuarteles de
Montesinos, fueron fundamentales
(Degregori 2000). Por ejemplo, en
las elecciones fraudulentas del año
2000 ningún partido de oposición
pudo contratar publicidad en los
canales de televisión de señal
abierta. Asimismo, en estos cana-
les, los noticieros, los programas
políticos, los talk shows y hasta los
musicales fueron usados para des-
prestigiar a los adversarios y ensal-
zar las virtudes del régimen vigen-
te. El complemento impreso fue la
prensa chicha.
Reflexiones finales
El gobierno de Fujimori supuso un
retorno al liberalismo económico
con un régimen político opuesto
al modelo liberal, y mas bien ca-
5/ Recordemos la división entre la república
de indios y la república de españoles.
«Aunque hubo un
esfuerzo técnico
importante para
focalizar el gasto hacia
los pobres, también
hubo un manejo
político,
incrementándose el
gasto en los períodos
electorales»
«...como la
diversidad entre la
gente... se convierte
de inmediato en
jerarquía,... resulta
muy difícil
concertar acciones.
No se genera la idea
de un interés
colectivo»
60
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
racterizado por el autoritarismo, el
patrimonialismo, el clientelismo y
la corrupción. En última instancia,
este tipo de régimen no propen-
de al desarrollo de las institucio-
nes necesarias para el buen fun-
cionamiento de la economía de
mercado; y además termina per-
diendo legitimidad y por ende via-
bilidad política.
En cierta medida, el fenómeno
Fujimori fue el resultado de la cri-
sis de gobernabilidad de los
ochenta. En el núcleo de esta
última encontramos por un lado
la fragmentación y la exclusión
social; y por el otro lado la debi-
lidad del sistema de representa-
ción partidaria y la irresponsabi-
lidad de las elites políticas.
Hace cincuenta años el dictador
Odría (1948 - 1956) solía justificar-
se diciendo «la democracia no se
come». Y efectivamente el Perú es
hasta hoy un país con hambre. El
cuadro 4 resume la pobreza y la
desigualdad reinantes: 60% de las
familias viven con ingresos men-
suales inferiores a US$ 345, y en el
quintil más pobre los hogares tie-
nen un ingreso medio inferior a los
US$ 70 por mes. En este contexto,
no resulta fácil hablar de derechos
y ciudadanía. Sin embargo, quizás
la gente más pobre sea capaz de
postergar sus expectativas, si ex-
perimenta mejoras graduales y ve
luz al final del túnel. La democracia
sigue siendo un gran reto en el Perú,
y exige tanto un combate decidido
a la pobreza extrema, como una
transformación radical del sistema
de partidos y del comportamiento
de las elites políticas.
Por otro lado, en materia de desa-
rrollo, sabemos que las estrategias
de populismo económico desem-
bocan en el caos y el exceso de
intervensionismo estatal en el es-
tancamiento, pero también sabe-
mos que el libre mercado, sin in-
Perú: ENAHO 2000 IV trim (INEI)
EEUU: US Census Bureau, Current Population Survey 2000
Quintil intervalos del ingreso ingreso mensual %del ingreso ingreso mensual del ingreso nacional
promedio por hogares nacional por hogares promedio por quintil por hogares por quintil
(US$) (US$) (US$)
Cuadro 4
Distribución del ingreso por hogares en US$
1 menos de 113 68 3.3 849 3.6
2 entre 113 y 211 161 7.8 2111 8.9
3 entre 212 y 345 274 13.2 3530 14.9
4 entre 346 y 588 457 22.0 5477 23.0
5 más de 589 1115 53.7 11802 49.7
Total - 414.5 100 4753.8 100
5 % más rico más de 1248 2040.3 mayor a 12128
Peru 2000 USA 2000
tervención pública, tiende a ex-
cluir a los más pobres de los bene-
ficios del crecimiento. Por tanto,
tenemos que explorar opciones
que promuevan la inversión pri-
vada y los mercados, pero también
el desarrollo de las capacidades y
los activos de los pobres.
Bibliografía citada
Cotler, Julio y Romeo Grompone (edito-
res, 2000): El fujimorismo: ascenso y caída
de un régimen autoritario. Lima, IEP.
Degregori, Carlos Iván (2000): La década
de la antipolítica. Auge y huida de Alberto
Fujimori y Valdimiro Montesinos. Lima, IEP.
Flores Galindo, Alberto (1986): La tradi-
ción autoritaria (Violencia y democracia en
el Perú) (inédito).
Francke, Pedro y Waldo Mendoza (2001):
El grado de orientación pro pobre de las
políticas económicas peruanas: una revi-
sión bibliográfica. Lima, Documento de
Trabajo 198, Departamento de Econo-
mía, PUCP.
Gonzales de Olarte, Efraín y Lilian Sama-
mé (1991): El péndulo peruano. Políticas
económicas, gobernabilidad y subdesa-
rrollo, 1963-1990. Lima, IEP.
Portocarrero, Gonzalo (2002): Las relacio-
nes Estado - Sociedad en el Perú: un exa-
men bibliográfico. Lima, Cuadernos de
Cisepa, PUCP.
Throrp, Rosemary and Graciela Zevallos
(2002): The Economic Policies of the Fuji-
mori Years: a return to the past? (inédito).
«La democracia sigue
siendo un gran reto
en el Perú, y exige
tanto un combate
decidido a la
pobreza extrema,
como una
transformación
radical del sistema
de partidos y del
comportamiento de
las elites políticas»
61
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
La gestión del CIES durante 20021
Carlos E. Aramburú y Giancarlo Marchesi - CIES
Introducción
El CIES es una organización de
segundo piso, cuyo propósito es
producir y diseminar conoci-
miento útil para los analistas y
agentes de decisión en el sector
público, la sociedad civil y la aca-
demia. Desarrolla investigaciones
sobre los temas más relevantes
para la economía y sociedad pe-
ruana: política económica, regu-
lación, pobreza, empleo, educa-
ción, salud, medio ambiente,
entre otros. La misión del CIES es
contribuir al desarrollo del Perú,
elevando el nivel del debate na-
cional sobre las opciones clave de
política económica y social. Nues-
tra institución desea promover
mejoras en las políticas públicas,
en el mediano y largo plazo, rea-
lizando investigación objetiva y
de buena calidad, para difundir-
la entre los funcionarios respon-
sables de su aplicación.
Este artículo describirá las princi-
pales actividades y logros de nues-
tra institución durante el año 2002,
relacionándolos con los objetivos
institucionales.
Producción de nuevo
conocimiento
El Consorcio ha continuado con
su política de apoyo a la produc-
ción del conocimiento, a través
de diversos concursos de investi-
gación entre sus asociados. Este
año se llevó a cabo un nueva edi-
ción del Concurso CIES para pro-
yectos de investigación en temas
económicos y sociales, con el aus-
picio de ACDI e IDRC de Cana-
dá. En esta ocasión, se otorgaron
fondos para la realización de diez
proyectos medianos y tres proyec-
tos de la Red de Educación. Se
apoyó a los ganadores de este
concurso con la organización de
talleres de inicio de la investiga-
ción. En dichos talleres, los auto-
res expusieron sus agendas de in-
vestigación, para luego recibir co-
mentarios de colegas académicos
y funcionarios públicos.
Asimismo, se apoyó a los ganado-
res del Concurso CIES 2001 me-
diante la organización de once ta-
lleres de avance de investigación,
en los cuales los autores presenta-
ron versiones preliminares de sus
trabajos. Estos talleres contaron con
la participación de 167 personas,
entre académicos y funcionarios
públicos, y trataron temas relacio-
nados con el microcrédito rural,
las PYMES, la descentralización, los
programas sociales y de empleo,
entre otros.
En el tema de salud pública, se
concluyó con la segunda fase del
programa de investigación Con-
sensos para una política de Sa-
lud2, que contó con el auspicio
de DFID y el Policy Project (US-
AID). Las propuestas de este pro-
yecto fueron compiladas en el li-
bro La salud peruana en el siglo
XXI, que sirvió como base para la
discusión llevada a cabo en la 1ra.
Conferencia Nacional de Salud,
realizada en Lima a fines de agos-
to. Esta conferencia convocó a más
de mil participantes y a ponentes
nacionales e internacionales. Du-
rante la misma se instauró oficial-
mente Forosalud, iniciativa de más
de cincuenta organizaciones civi-
les que busca proponer y difundir
propuestas de programas y políti-
cas de salud pública.
Durante este año, se mantuvieron
activas seis redes formales de in-
vestigación nacidas de los concur-
sos y proyectos del CIES: Macroeco-
nomía, Empleo, Pobreza Salud,
Microcrédito y Medio Ambiente.
Además, como se mencionó ante-
riormente, se ha creado una adi-
cional durante el Concurso CIES
2002: la Red de Educación. La in-
vestigación en redes es beneficio-
sa porque permite interactuar a
especialistas de diferentes institu-
ciones y especialidades, enrique-
ciendo la experiencia profesional
de los investigadores y benefician-
do los resultados del proyecto.
La Red de Macroeconomía, con-
formada por investigadores del
1/ Para mayor información sobre nuestra ins-
titución y detalle sobre los proyectos de in-
vestigación, podrá consultar nuestra página
web: www.consorcio.org
2/ Denominado como CONSALUD II. Este
proyecto, en sus dos fases, pertenece a la
Red de Políticas de Salud del CIES.
«El CIES es una
organización de
segundo piso,
cuyo propósito es
producir y
diseminar
conocimiento útil
para los analistas y
agentes de
decisión en el
sector público, la
sociedad civil y la
academia»
62
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
CIUP y de la PUCP, ha desarrolla-
do modelos de corto y de largo
plazo para la economía peruana,
adaptados de modelos similares
del Banco Central del Canadá. Es-
tos permitirán cuantificar los efec-
tos y medir la duración de los shoc-
ks internos y externos en diferen-
tes sectores de la economía nacio-
nal. Ambos modelos han sido ce-
didos al Banco Central de Reserva
del Perú (BCRP) para su uso. Se
buscará su futura utilización por
otras entidades gubernamentales
como el Ministerio de Economía
y Finanzas (MEF) y la Superinten-
dencia de Banca y Seguros (SBS).
Así, se tendrá una mejor base ana-
lítica para un debate objetivo so-
bre los efectos de la políticas mo-
netaria y fiscal.
La Red de Empleo ha impulsado
un resultado de aplicación direc-
ta en las políticas públicas: la en-
cuesta permanente de empleo
para Lima, ejecutada por el INEI.
Esta es una encuesta mensual,
basada en hogares, que permite
medir los niveles de empleo, de-
sempleo, subempleo, así como las
entradas y salidas temporales a los
mercados de trabajo. La encues-
ta se publica mensualmente. Ade-
más, la Red consiguió fondos adi-
cionales de la Organización Inter-
nacional del Trabajo (OIT) para
elaborar algunos proyectos com-
plementarios. El volumen final de
la investigación realizada com-
prende doce trabajos completos
en temas como calidad de empleo
en las PYMES, políticas activas de
empleo, medición del empleo
rural, productividad del empleo,
estabilidad laboral y políticas de
empleo en la agricultura costeña.
La Red de Microcrédito, Pobreza
y Género, auspiciada por la Fun-
dación Ford, concluyó con una
encuesta a 800 hogares en Huan-
cayo, a cargo del Instituto Cuánto.
Además, se ha concluido tres pro-
yectos de investigación sobre la
plaza financiera en Huancayo, so-
bre fondos de garantía de micro-
crédito y sobre seguros para shoc-
ks climáticos. Durante el mes de
julio se convocó un nuevo concur-
so de la Red y se seleccionaron
cinco proyectos adicionales, que
serán completados en el primer
semestre de 2003.
Finalmente, es importante mencio-
nar el inicio de las actividades de
la Red de Educación Pública. Du-
rante el primer semestre de este
año, se llevaron a cabo dos talleres
con la colaboración del Ministerio
de Educación. Estos sirvieron para
fijar la agenda de investigación de
la Red, de acuerdo con los temas
más relevantes y prioritarios para
la actual política educativa. Manuel
Bello (UPCH) y Luis Guerrero
(MED) elaboraron sendos docu-
mentos sobre los desafíos del siste-
ma de educación publica, que sir-
vieron como base para el debate
en los talleres. Resúmenes de di-
chos documentos fueron publica-
dos en el número 45 de nuestra re-
vista, Economía y Sociedad, el cual
estuvo dedicado exclusivamente al
tema de Educación.
Labor institucional y
gestión de fondos
Entre las actividades instituciona-
les realizadas durante el año 2002,
destaca la incorporación del Insti-
tuto Cuánto y de la ONG Prisma
como instituciones asociadas, ele-
vando el número total a treinta.
Asimismo, para consolidar la ima-
gen institucional, el CIES se mudó
en el mes octubre a un nuevo lo-
cal en la calle Antero Aspíllaga 584,
San Isidro.
El CIES continúa superando sus
metas anuales de obtención de
fondos adicionales a los de ACDI
IDRC. Progresivamente, se vie-
ne cubriendo una mayor propor-
ción de los costos operativos con
estos fondos. Al ritmo actual, se
prevé obtener recursos a media-
no plazo para solventar el total
de estos costos. Durante el año
2002, se ha concretado un total
de US$ 327.537 para proyectos
de investigación, obtenidos de
las siguientes fuentes:
lLa Fundación Ford financia el
proyecto Observatorio de la
Salud, con un fondo por US$
200.000. El proyecto incluye
actividades de diagnóstico,
diseño metodológico de un
observatorio de salud, así
como apoyo a las actividades
de Forosalud.
lEl Instituto para la Educación In-
ternacional financió el taller
Derechos Humanos y Salud
y la publicación del mismo
nombre, con US$ 20.000.
lEl Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) financió la eva-
luación de los Foros de Pobre-
za por un monto de US$
44.537. El proyecto estuvo a
cargo del CIES, IEP y DESCO.
lEl Banco Mundial financió el
proyecto Análisis Independien-
te del Presupuesto Público,
con US$ 35.000.
lEl BCRP financió el primer con-
curso conjunto de investigación
CIESBCR, sobre políticas mo-
netarias. El monto donado fue
de US$ 28.000.
Capacitación
de asociados
Para cumplir con nuestro objetivo
de fortalecer y descentralizar la
capacidad nacional en investiga-
ción y docencia, seguimos ejecu-
tando una política de continua ca-
pacitación a nuestros asociados, a
través de seminarios y cursos.
Mencionaremos a continuación al-
gunos de los más destacados:
lGestión de Proyectos Sociales,
con el Centro Bartolomé de las
63
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Casas en Cusco. Participaron 27
docentes, investigadores y fun-
cionarios públicos.
lValorización de Bienes y Servi-
cios Ambientales, en la Univer-
sidad del Pacífico, Lima. Dicho
curso se llevó a cabo en el mar-
co de la Red de Economía Am-
biental, que tiene el apoyo fi-
nanciero de la Fundación Mac
Arthur. Contó con 23 partici-
pantes de Bolivia, Ecuador y
Perú, y fue dictado por profe-
sores del Banco Mundial sin
costo para el CIES.
lEconomía Ambiental y de Re-
cursos Naturales, en la ciudad
de Quito. El curso fue coorga-
nizado por FLACSO y el CIES y
participaron 23 personas. Este
curso también se realizó den-
tro de las actividades de la Red
de Economía Ambiental.
lCálculo de Indicadores de Ni-
veles de Vida y Pobreza, coor-
ganizado con el INEI. Este taller
se repitió en Arequipa (28 par-
ticipantes) y Huancavelica (20
participantes).
lCurso de Actualización para Pro-
fesores de Economía del BCR. En
este caso, el CIES colaboró con
cuatro talleres para 25 profeso-
res de economía, de las univer-
sidades públicas y del interior.
Para mejorar la competitividad de
los centros asociados de menor
desarrollo, el CIES ha culminado
una evaluación sobre las necesi-
dades de capacitación de estos
centros. Durante el primer trimes-
tre de 2003, se organizarán cur-
sos de actualización para los aso-
ciados en tópicos de microecono-
mía, macroeconomía y econome-
tría. Asimismo, nuestra institución
ha provisto de financiamiento
parcial para la iniciativa del IEP,
el portal de ciencias sociales
www.cholonautas.org.pe
Vínculos con institu-
ciones de Canadá y
Estados Unidos
La oficina ejecutiva del CIES ha tra-
bajado continuamente durante el
año 2002, para entablar vínculos con
diversas instituciones de Canadá y
EE UU. En Canadá, se han estable-
cido contactos con las Universida-
des de York, Toronto, McGill y Vic-
toria, además del SSHRC3 y el Pro-
grama MIMAP4 del IDRC. Gracias
a esta última gestión, el CIES ha sido
invitado a participar en un taller
organizado por la CBMS Network5,
en la ciudad de Hanoi. En Estados
Unidos, se estableció contacto con
el Instituto del Banco Mundial, el
BID, el Center for Global Develop-
ment y las Universidades de Geor-
ge Washington (GWU) y Pennsyl-
vania (UPENN). Con esta última se
ha iniciado un intercambio de in-
vestigadores, con miras a un posi-
ble proyecto conjunto de investi-
gación en temas de educación.
En el marco del primer programa
de intercambio CIESIDRC, se
otorgó una beca a Pierre Pineau,
profesor investigador de la Univer-
sidad de Victoria en Canadá. Él
realizará una investigación sobre
acuerdos comerciales y el sector
eléctrico, visitando Perú durante
abril y mayo de 2003. Además, se
coordinaron prácticas profesiona-
les para dos estudiantes de maes-
tría de la GWU en el Centro Bar-
tolomé de las Casas y en el CEPES.
Asimismo, se coordinó una pasan-
tía en Grade y en el IEP para una
estudiante de maestría de la Uni-
versidad de Ottawa. Finalmente, se
está coordinando la venida de un
especialista del Banco del Cana-
dá, para discutir los modelos de
corto y largo plazo elaborados por
la Red de Macroeconomía.
Difusión de resultados
Durante el año 2002, el CIES pu-
blicó nueve documentos sobre
algunas de sus principales inves-
tigaciones:
â4 ejemplares de la revista Eco-
nomía y Sociedad. Se resumie-
ron algunos de los más desta-
cados trabajos sobre salud, edu-
cación, microcrédito y pobre-
za, respectivamente.
â2 libros de la serie Diagnóstico
y Propuesta
lLa salud peruana en el siglo
XXI: retos y propuestas de
política, de Juan Arroyo
(editor)
lMicrocrédito en el Perú:
quiénes piden, quiénes
dan, de Felipe Portocarre-
ro M, Carolina Trivelli y Ja-
vier Alvarado
3/ Consejo Canadiense para la Investigación
en Ciencias Sociales y Humanidades.
4/ Impacto Micro de las Políticas Macroeco-
nómicas.
5/ Community Based Monitoring Systems. Es
una red que busca ayudar a sus miembros a
desarrollar e institucionalizar sistemas de
monitoreo de la pobreza en sus países.
«Para cumplir con
nuestro objetivo
de fortalecer y
descentralizar la
capacidad
nacional en
investigación y
docencia,
seguimos
ejecutando una
política de
continua
capacitación a
nuestros
asociados, a través
de seminarios y
cursos»
64
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
â1 libro de la serie Investigacio-
nes Breves
lCambios de la pobreza en
el Perú: 1991-1998, de Raúl
Mauro
âOtras 2 publicaciones
lDesafíos de las políticas so-
ciales: superación de la po-
breza e integración social en
América Latina, del CIES y
Foncodes (editores)
lDerechos humanos y salud,
del CIES, Flora Tristán y Apro-
deh (editores)
Adicionalmente, la página institucio-
nal del CIES, www.consorcio.org,
ha sido rediseñada. El nuevo for-
mato incluye un motor de búsque-
da para base de datos, que permiti-
rá fácil acceso a nuestras publicacio-
nes e informes de investigación.
El CIES de cara
al futuro
El CIES ha conseguido, en sus po-
cos años de existencia, agrupar a
las principales instituciones perua-
nas de investigación económica y
social. Ha desarrollado un track re-
cord en investigación aplicada.
Además, ha establecido una exten-
sa red de contactos en la academia,
el sector público y la cooperación
internacional, así como diversifica-
do sus fuentes de financiamiento.
El Consorcio busca consolidarse
como una institución de consulta
para el sector público, la sociedad
civil y los organismos de coopera-
ción internacional en temas eco-
nómicos y sociales. Busca también
colaborar activamente en la mejo-
ra del diseño, evaluación y ejecu-
ción de políticas públicas. Además,
desea proveer de conocimiento a
otras instituciones de la sociedad
civil, para mejorar sus capacidades
en propuesta de políticas y vigilan-
cia ciudadana. En ese sentido, la
excelencia en la calidad de la in-
vestigación aplicada es el principal
instrumento mediante el cual se
pretende lograr estos objetivos.
En este marco, en los concursos de
investigación, el CIES otorgará un
mayor énfasis a los temas de re-
forma del Estado, descentraliza-
ción, gestión pública, competitivi-
dad e inserción internacional de
la economía peruana, dado que
son clave en la agenda actual de
las políticas públicas en el Perú. Se
continuará con la actual iniciativa
de talleres de inicio de investiga-
ción. Ello permitirá afinar los temas
más relevantes para los programas
y las políticas públicas desde un
inicio, asegurando que los resulta-
dos sean útiles para estos.
En cuanto a la difusión de los resul-
tados finales de los estudios, se or-
ganizarán talleres cerrados con el
sector público y seminarios para un
público más amplio. En términos
editoriales, se reforzará el conteni-
do y se mejorará la circulación de
la revista Economía y Sociedad. Por
último, para contribuir a la descen-
«El Consorcio busca
consolidarse como
una institución de
consulta para el
sector público, la
sociedad civil y los
organismos de
cooperación
internacional en
temas económicos
y sociales. Busca
también colaborar
activamente en la
mejora del diseño,
evaluación y
ejecución de
políticas públicas.
«El CIES ha
conseguido, en sus
pocos años de
existencia, agrupar a
las principales
instituciones peruanas
de investigación
económica y social...
Además, ha
establecido una
extensa red de
contactos en la
academia, el sector
público y la
cooperación
internacional, así
como diversificado
sus fuentes de
financiamiento»
tralización de las capacidades de
investigación entre los centros aso-
ciados, el CIES destinará mayores
recursos a pasantías de investigado-
res de provincia y universidades
públicas en centros de excelencia.
65
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
ÚLTIMAS PUBLICACIONES DE LOS
CENTROS ASOCIADOS AL CIES
CIES
CIES; Flora Tristán y Aprodeh. Derechos humanos y salud: vinculando dos
perspectivas. Lima: agosto 2002.
Arroyo, Juan (editor). La salud peruana en el siglo XXI. Retos y propuestas
de política, Serie: Diagnóstico y Propuesta, 10. Lima: CIES, julio 2002.
CIES y Foncodes. Desafíos de las políticas sociales. Superación de la pobreza
e integración social en América Latina. Lima: CIES-Foncodes, mayo 2002.
Portocarrero M., Felipe; Carolina Trivelli y Juan Alvarado. Microcrédito en
el Perú: quiénes piden, quiénes dan, Serie: Diagnóstico y Propuesta, 9.
Lima: CIES, febrero 2002.
Chacaltana, Juan. Más allá de la focalización. Riesgos de la lucha contra la
pobreza en el Perú, Serie: Diagnóstico y Propuesta, 8. Lima: CIES-Grade,
setiembre 2001.
CENTRO BARTOLOMÉ DE LAS CASAS - CBC, CUSCO
Revista Andina, No. 34. Cusco: CBC, febrero 2002.
Bauer, Brian. Las antiguas tradiciones alfareras de la región del Cuzco.
Cusco: CBC, 2002.
Decoster, Jean-Jacques y José Luis Mendoza. Ylustre Consejo, Justicia y
Regimiento. Catálogo del Fondo Cabildo del Cuzco (Causas civiles). Cus-
co: CBC, 2002.
Chirinos, Andrés. Atlas lingüístico del Perú. Cusco: Ministerio de Educa-
ción/CBC, 2001.
Hurtado de Mendoza, William. Pragmática de la cultura y la lengua que-
chua. Cusco: Universidad Nacional Agraria La Molina/CBC, 2001.
CEDEP
Revista Socialismo y Participación, No. 93, Lima: CEDEP, julio 2002.
Béjar, Héctor. Política social, justicia social. Lima: CEDEP, 2001.
Zevallos A., Emma. ¿La política? Percepciones y conductas políticas en
mujeres y varones rurales. Lima: CEDEP, 2001.
Capacitación a mujeres en gestión municipal con perspectiva de género.
Propuesta metodológica. Lima: Consorcio Promujer, 2001.
66
Economía y Sociedad 47, CIES, diciembre 2002
Propuestas para una nueva Ley Orgánica de Municipalidades desde un enfo-
que de equidad, género y ciudadanía. Lima: Consorcio Promujer, 2001.
CEPES
Ministerio de Agricultura y CEPES. La economía campesina en la última
década. Lima: PROAPA-GTZ, 2002.
Revista Debate Agrario: Análisis y Alternativa, No. 34. Lima: CEPES, julio 2002.
Eguren, Fernando y Juan Rheineck (eds.). Desarrollo rural: Organizacio-
nes no gubernamentales y cooperación internacional. Lima: CEPES, 2000.
Valderrama, Mariano (coordinador). La realidad de la ayuda externa: Amé-
rica Latina al 2000. Editado por el Grupo de Trabajo de Cooperación In-
ternacional de la Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Pro-
moción - ALOP. Lima: CEPES, 2000.
Valderrama, Mariano (coordinador). Mito y realidad de la ayuda externa:
América Latina al 2001. Editado por ALOP. Lima: CEPES, 2000.
CENTRO DE INVESTIGACIÓN - UNIVERSIDAD
CATÓLICA DE SANTA MARÍA, AREQUIPA
Revista Univérsitas, Premio a la Investigación, No. 4. Arequipa: Centro de
Investigación, 2002.
Revista Véritas, No. 5. Arequipa: Centro de Investigación, 2001.
Revista Univérsitas, No. 3. Arequipa: Centro de Investigación, 2001.
Revista Univérsitas, No. 2. Arequipa: Centro de Investigación, 2000.
Revista Véritas, No. 4. Arequipa: Centro de Investigación, 2000.
CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y PROMOCIÓN
DEL CAMPESINADO - CIPCA
Fort, Angélica; Steve Boucher y Gustavo Riesco. La pequeña agricultura
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