Metodología general de un plan de ordenamiento territorial en República Dominicana

  1. Introducción

Los gobiernos locales han venido evolucionando de su rol clásico de prestadores de servicios hacia un rol de asumir funciones anteriores y ser gerentes de desarrollo local y planificación territorial.

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Este proceso debe verse como un espiral de desarrollo (circulo virtuoso) que se obliga a enfrentar las limitaciones de carácter institucional, jurídico y de capacidades existentes.

En la mayoría de latinoamérica, los niveles de institucionalidad son incipientes y ello se expresa en estructuras municipales muy vulnerables a los cambios cuando hay nuevos gobiernos en la municipalidad; son inestables y con limitada capacidad de movilizar recursos locales.

El desarrollo de herramientas que permita desarrollar un proceso participativo de fortalecimiento a los gobiernos municipales, debe de ser visto como una acción prioritaria a desarrollar, en búsqueda de optimizar las potencialidades del territorio.

Los procesos de planificación estratégica y ordenamiento territorial deben de desarrollarse en forma participativa, los estudios técnicos deben de presentarse y validarse con la sociedad civil con el fin de desarrollar propuestas objetivas y que coadyuven en el desarrollo sostenible del territorio.

El presente documento contiene el primer acercamiento a la “Propuesta Metodologica y Plan de Trabajo” a la consultoría de “Apoyo a la Planificación Estratégica y Ordenamiento Territorial de la Cuenca Alta del Rio Yaque del Norte y  del Municipio de Jarabacoa”.

Al presentar la siguiente metodología permite además desarrollar las lecciones aprendidas del proceso que se implemento durante un periodo de ocho (8) en la CAY y el Municipio de Jarabacoa, que permitió desarrollar el Plan de Ordenamiento Territorial

Es importante hacer notar que el propósito del presente documento es servir de base para la extrapolación de la experiencia a otros territorios.  La experiencia acumulada del primer territorio piloto (CAY y Jarabacoa) ha permitido incrementar e enriquecer la metodología en búsqueda de la simplificación y reducción en recursos humanos, financieros y logísticos.

El conjunto de manuales metodológicos incluyen:

  1. Guía metodologica general;
  2. Manual para Estudio de Capacidad de Uso de la Tierra (ECUT);
  3. Manual para desarrollo de Diagnostico de Areas Criticas (DAC);
  4. Manual para desarrollo de Caracterización Socioeconomica Rápida (CSR).

El presente documento presente en forma general la metodología general que permitira el desarrollo del Plan de Ordenamiento Territorial a nivel de Cuencas Hidrográficas y/o Municipios.

  1. Justificación para el desarrollo del Ordenamiento Territorial

El ordenamiento territorial es definido como el proceso de planificación, programación global y coordinado de un conjunto de medidas que buscan una mejor distribución espacial de los seres humanos, actividades productivas y recreativas, tomando en cuenta los recursos naturales disponible (potencialidades – restricciones) y teniendo que contribuir al desarrollo armonioso de cada territorio. El ordenamiento territorial busca hacer coincidir los intereses propios de un territorio dado a los de un conjunto espacial más extenso en el cual se inserta la finca, la comunidad, el municipio, la región, la provincia y el país entero. Por lo tanto, el ordenamiento territorial busca remediar los excesos, desequilibrios y disparidades provocadas por acciones antrogénicas demasiado libres, muy espontáneas y casi exclusivamente concentradas en la variable de rentabilidad económica.

Fortalecer el proceso de formulación de un Plan Estratégico Ordenamiento Territorial Municipal de Jarabacoa, contribuye a consolidar acciones de planificación que permitirán a mediano y largo plazo el uso apropiado de los recursos humanos, financieros y naturales del municipio, permitiendo generar el desarrollo sostenible con una fuerte base social. El modelo de formulación a desarrollar en el contexto del Plan Estratégico Ordenamiento Territorial Municipal se inspira en una filosofía de planificación participativa con equidad de género, concertada para promover el desarrollo sostenible a nivel regional con enfoque de programas sectoriales, cadenas y clusters. Supone entonces, que los actores locales privados y públicos identifican mayormente las mejores opciones de desarrollo y conservación de sus territorios. A la vez se orienta el fortalecimiento de las capacidades locales y regionales para la gestión medio ambiental y financiera de los territorios.

De manera general, el esquema del Plan Estratégico Municipal formulado sobre la base del ordenamiento territorial representa un marco de referencia destinado a permitir el examen de las grandes decisiones de los sectores públicos y privados, en cuanto a ubicación geográfica de sus inversiones relevantes, y se constituyen en una guía para las intervenciones de desarrollo de todas las entidades del aparato estatal (mapeo), así como instrumento de orientación de actividades del sector privado.

  1. ¿Que es el ordenamiento territorial?

El ordenamiento Territorial implica y es al mismo tiempo una eolítica de estado (ej. Ley 64-00), un instrumento de planificación de desarrollo por medio del cual se obtiene una calidad de vida armoniosa con la naturaleza y un compromiso intergeneracional… Es una perspectiva holística, democrática, participativa. Permite: adecuar la organización político-administrativa y la proyección espacial de la política social, económica, ambiental y cultura.

Es un proceso articulado, estratégicamente planificado, dinámico, iterativo cuyo objetivo es promover el aprovechamiento racional del espacio y recursos naturales, previene, mitiga suprime el incrementalismo Desarticulado”, uso y abuso del espacio y sus recurso, siendo lo contrario a los modelos desarrollista. Evoluciona hacia la acción territorial, pues propicia cambios mediante intervenciones reales, acciones coherentes y organizadas.  No es una meta mucho menos un mapa fijo, esta en constante evolución.

Toma en consideración la integración y el balance de demanda y expectativas de una población creciente.  Considera la capacidad y característica del territorio y sus recursos, en tanto que espacio vital y sustento intergeneracional.  Debe fundamentarse en parámetros de mínima variabilidad, fácilmente proyectables y capaces de caracterizar adecuadamente las áreas de mayor incertidumbre.

Evoluciona continuamente luego de valoraciones dinámicas y flexibles de sus resultados parciales e impacto sobre el entorno físico, sociocultural y biológico.  Esto no se hace ni debe establecerse un ordenamiento territorial fijo, sino flexible que varia constantemente.  Considera las condiciones socioeconómicas para disminuir la desigualdad y la concentración de la riqueza.

Su fundamento teórico y operativo conduce hacia el desarrollo sostenible e integral de los recursos naturales y la reducción de la vulnerabilidad ambiental, el deterioro del ambiente y los recursos naturales.  El desarrollo y la conservación deben encontrar un equilibrio que permite aprovechar los Recursos Naturales sin deteriorarlos ni agotarlos.

El Ordenamiento Territorial comprende varias áreas básicas: El ambiente físico y natural, lo social (demografía, cultura, historia, salud, educacion y organización), la economía (macro y micro económica, industria, turismo, comercio, económica informal, forestaría y agropecuaria) y la política (administración, regionalización, legislación, planificación, institucionalidad y toma de decisiones).

La planificación territorial, es un proceso de tipo consensual y participativo, en sociedades democráticas, que sirve de dirreccionalidad para la toma de decisiones por parte de los organismos del sector público, responsables del diseño de las políticas de carácter ambiental/territorial, el desarrollo del plan de ordenamiento territorial debe de generase partiendo de:

La participación activa de los actores claves de la sociedad civil:

La participación es el dialogo que vincula a los agentes que toman las decisiones y a las organizaciones de la sociedad civil para alcanzar logros comunes, muchos de ellos definidos en satisfactores de necesidad humanas y en preservación de la base de sustentación ecológica.

La participación busca el consenso entre los agentes del sector público y los lideres de las comunidades sobre los objetivos y las propuestas de acciones de intervención, para de esa manera sentar las bases sobre las cuales se contribuye la viabilidad socio/política de las soluciones a los problemas fundamentales y a la potenciación de oportunidades.

El rol de la comunidad organizada y su participación en el proceso de planificación territorial es fundamental, por que contribuye en la identificación de problemas, necesidades y aspiraciones de la comunidad, generan ideas, soluciones a los problemas y potencial los recursos existentes aportan información básica y son conocedores de las condiciones económicas y físico/naturales de su unidad socio/ambiental, proponen alternativas de solución de problemas mediante la identificación, diseño y ejecución de programas, proyectos y medidas, identifican áreas de criticas y buscan consenso par las soluciones y promocional las oportunidades que se articulan a una base natural.

Necesidades y generación de compromisos

Una consideración que debe prevalecer en el proceso de planificación territorial es la necesidad para generar el compromiso, entendido como la aceptación, mediante el consenso y la participación de los diversos actores gubernamentales y de la sociedad civil para establecer un proceso de planificación y gestión publica, que facilite de sus expectativas la solución de sus problemas y potenciar las características del territorio (Cuenca y/o municipio).

Esta necesidad y compromiso involucra:

  • Entender que el proceso de planificación y su instrumento, el plan, debe surgir como una necesidad social, en el que debe participar de manera activa el agente de toma de decisión, el Estado en sus diversos ámbitos de competencia, con énfasis en cuanto a su responsabilidad frente al manejo del territorio y los recursos naturales, porque el interés primordial es dar respuesta de una mantera eficiente a las necesidades sentidas de la población.
  • Comprender que para lograr la viabilidad socio-política del proceso y el plan de ordenamiento territorial, deben participar activamente las organizaciones y agentes sociales que actúan en los diferentes niveles y ámbitos de planificación, pues el proceso debe ser vito como una necesidad de las organizaciones de la sociedad civil, que demanda acuerdos estratégicos con los agentes del Estado.
  • El contar con el inventario de composición demográfica, socioproductiva, necesidades y problemática ambiental, constituye una buena base para iniciar un proceso adecuado de planificación territorial, que tienen en diversos instrumentos metodológicos una fuente de datos útiles para conocer la realidad socio-territorial y su entorno natural. Un territorio, debe configurar una buena base de datos sobre los problemas que afecta su socio-territorial, así como la jerarquizacion de los mismos, a fin de diseñar las soluciones adecuadas.Interpretar la necesidad como carencia y aspiraciones sentidas por la población y por los agentes sociales que la representan, a quienes el proceso de planificación local debe dar respuestas eficientes.

El Ordenamiento Territorial en la Republica Dominicana

La Ley 64-00 del 18 de agosto del 2000 o Ley sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales de la Republica Dominicana, en los numerales 38 y 39 del artículo 16 Capitulo II sobre definiciones básicas, encontramos las siguientes definiciones relacionadas con el Ordenamiento Territorial.

38. Ordenamiento del Territorio> Proceso de planeamiento, evaluaciòn y control dirigido a identificar y programar actividades humanas compatibles con la conservación, el uso y manejo de los Recursos Naturales en el Territorio Nacional, respetando la capacidad de carga del entorno natural, para preservar y restaurar el equilibrio ecológico y proteger el medio ambiente, así como garantizar el bienestar de la población.

39. Ordenamiento del Suelo: Proceso de planificación dirigido a evaluar y programar el uso en el Territorio Nacional, de acuerdo con sus características y potencialidades, tomando en cuenta los Recursos Naturales y Ambientales, las actividades económicas y sociales y la distribución de la población en el marco de una política de conservación y uso sostenible de los Recursos Naturales y el medio Ambiente”.

Finalmente dedica el Capitulo II, del Titulo II (Art. 30 al 32) al Ordenamiento del Territorio, declarando de alto interés nacional el diseño, formulación y ejecución del plan nacional de ordenamiento del territorio que incorpore las variables, encargando a determinadas autoridades su ejecución en un plazo de años y disponiendo la asignación de partidas.

Su articulo 31 dispone que el Ordenamiento del Territorio nacional, provincial o municipal, según sea el caso, tendrá como objetivos principales la protección de sus recursos, la disminución de su vulnerabilidad, la preservación de los recursos naturales y alcanzar la máxima armonía posible en las intercalaciones de la sociedad con la naturaleza.

El articulo 32 establece que para garantizar una gestión ambiental adecuada se dividirá el territorio nacional en unidades de gerencia ambiental, debiendo siempre que se posible, respetar los limites de cuencas hidrográficas, las cuales si son pequeñas podrán ser unidad para la conformación de distritos hidrológicos.

3.1 Bases conceptuales del ordenamiento territorial

Los métodos propuestos para el desarrollo del proceso de planeaciòn estratégica y ordenamiento territorial se basa en la experiencia desarrollada en 10 años de formulación, seguimiento y evaluaciòn de varios modelos de planificación y ordenamiento territorial desarrollados en latinoamérica, tales como:

  1. Formulación, seguimiento y evaluaciòn del Plan Integral de Desarrollo (PDI) del departamento de Peten, Guatemala;
  2. Agendas Municipales de Desarrollo de Guatemala;
  3. Agendas Ambientales de los Municipios de Guatemala;
  4. Planes de ordenamiento territorial a nivel regional y municipal de Guatemala;
  5. Plan de Ordenamiento Territorial de El Salvador;
  6. Enfoque Regiones de Conservación y Desarrollo Sostenible (RECODES, Centroamérica);
  7. Región de Conservación y Desarrollo del Municipio de Metapan, El Salvador;
  8. Guía Metodológica Planificación Estratégica de la Región de Conservación y Desarrollo del Departamento de Rivas/Nicaragua;
  9. Guía Metodológica Zonificación del Borde Costera (Proyecto Ordenamiento Territorial de la Zona Costera de Región Bio Bio, Chile)
  10. Guía Simplificada Para la Elaboración de Plan de Ordenamiento Territorial Municipal de los Municipios de Perú;
  11. Guía para el Manejo Integral de Cuencas Hidrográficas, Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza;
  12. Planes de Manejo de Areas Protegidas de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica;
  13. Planes de Manejo Forestal para concesiones forestales comunitarias de la Reserva de Biosfera Maya, Guatemala;
  14. Plan de Manejo Integral de Fincas Agroforestales.

El bloque de enfoques, modelos y métodos presentados, serán utilizados como herramientas para la adecuación y adaptación, del modelo mas apropiado a utilizar en la propuesta metodologica para la formulación del plan de ordenamiento territorial del municipio de Jarabacoa.

3.2 Planificación estratégica y ordenamiento del desarrollo territorial

La planificación estratégica y el ordenamiento territorial es un proceso mediante el cual se orienta el desarrollo integra de un territorio, región o municipio.

3.2.1 Planificación estratégica y el ordenamiento territorial permiten:

Estudiar el resultado histórico de la ocupación y transformación de territorio.  Es decir, explica como se han utilizado los recursos  ocupado el espacio geográfico a través del tiempo, para indicar como se debe orientar y organizar hacia el futuro lo administrativo y lo jurídico, lo ambiental, lo social, lo económico y lo funcional (Desarrollo Institucional, Desarrollo Ambienta, Desarrollo Social, Desarrollo Económico, Desarrollo Regional).

La planificación estratégica y el ordenamiento territorial buscan que el proceso de desarrollo este basado en los macroprincipios

Participativo:

Los grupos y actores sociales intervienen durante la formulación y gestión de los Planes Territoriales, en la concertación del futuro de sus intereses propios y colectivos y en el seguimiento y evaluación del mismo.

Competitivo:

Los mejores resultados, más y mejores bienes y servicios, con los menores recursos.

Equitativo:

Igualdad de oportunidades para jóvenes, adultos y ancianos, mujeres y hombres de todos los grupos sociales y sectores del territorio.

Sostenible:

Uso racional de los recursos naturales y el medio ambiente (equilibrio entre lo productivo y el medio ambiente). Satisfacción de las necesidades del presente sin comprometer los recursos para las futuras generaciones.

3.3 Planificación estratégica en el ámbito territorial

Los procesos de “Planificación Estratégica”,  poseen una ambigüedad intrínseca, al ser el medio por el cual se desea diseñar o prever el futuro de un territorio, sociedad, institución o empresa (es decir ordenar), tomando para ello las condicionantes, potencialidades y restricciones actuales para tratar de predecir y/o suponer la ruta más adecuada en búsqueda de alcanzar los objetivos y metas propuestas. Al diseñar sobre suposiciones se entra en la ambigüedad de la “Planificación Estratégica”, si concebimos la objetividad que se desea tener en los procesos de “Planificación” el planteamiento de periodos o etapas en tiempo no debiera establecerse cronológicamente en años, mas bien la concepción de la “Planificación Estratégica” debe de visualizarse en momentos, etapas y fases, las cuales son consecuentes al cumplimiento de objetivos y metas establecidas en  forma acronológica.

Lo anterior permitiría el planteamiento de “Visiones” realistas y con características evolutivas. El riesgo de optar a modelos de “Planificación Abierta”, se presenta al momento del “Diseño y Operativización” del “Sistema Monitoreo y Evaluación”, el medir el cumplimiento de nuestra visión, objetivos y metas, bajo este sistema no debe de basarse exclusivamente en el marco de planificación, mas bien optar por herramientas paralelas que permitan medir la evolución positiva o negativa del proceso de Plan de Ordenamiento Territorial (POT).

Los procesos de “Planificación Estratégica” además deben considerar un periodo de corto plazo para su ejecución, procesos largos reducen paulatinamente la participación de actores claves, al caer en una rutina de reuniones cuyo aporte a la generación de ideas y propuestas estratégicas que promuevan. La “Escuela de Planificación Evolutiva” plantea un paradigma para la mayoría de profesionales que se dedican a realizar acciones de “Planificación” sea cual fuese su formación o escuela de conocimiento. El concebir a un proceso, acciones y productos, como entes con vida que deben de buscar dentro de un marco sistematizado y organizado un punto de equilibrio pueden ser concebido como un error, si no se toma de referencia los fracasos de la mayoría de los procesos de “Planificación” tradicional.  El temor a enfrentar los cambios recurrentes pero sistemáticos, el no establecer cronológicamente tiempos y más bien concebir un proceso a través de estadios o fases evolutivas (corto, mediano y largo plazo), puede causar confusiones pero de hecho, se ha podido demostrar de la viabilidad del proceso, ya que permite a los actores involucrados en el proceso determinar en el proceso el tiempo requerido para pasar de un nivel a otro, muchas veces se obliga a los actores a evolucionar contracorriente y en dicho proceso el barco zozobra.

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Melgar Ceballos Marvin. (2006, marzo 6). Metodología general de un plan de ordenamiento territorial en República Dominicana. Recuperado de https://www.gestiopolis.com/metodologia-general-plan-ordenamiento-territorial-republica-dominicana/
Melgar Ceballos, Marvin. "Metodología general de un plan de ordenamiento territorial en República Dominicana". GestioPolis. 6 marzo 2006. Web. <https://www.gestiopolis.com/metodologia-general-plan-ordenamiento-territorial-republica-dominicana/>.
Melgar Ceballos, Marvin. "Metodología general de un plan de ordenamiento territorial en República Dominicana". GestioPolis. marzo 6, 2006. Consultado el 21 de Octubre de 2019. https://www.gestiopolis.com/metodologia-general-plan-ordenamiento-territorial-republica-dominicana/.
Melgar Ceballos, Marvin. Metodología general de un plan de ordenamiento territorial en República Dominicana [en línea]. <https://www.gestiopolis.com/metodologia-general-plan-ordenamiento-territorial-republica-dominicana/> [Citado el 21 de Octubre de 2019].
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