Incentivos para el manejo de bosques en Loreto Perú

55Econoa y Sociedad 54, CIES, Diciembre 2004
La Amazonía peruana presenta una gama de ecosis-
temas con variaciones biofísicas y ambientales rela-
cionadas entre sí, que constituyen tanto la causa como
el origen de su gran diversidad biológica. La selva
baja2, particularmente, es un espacio representativo
de los bosques menos alterados del planeta.
La ocupación humana en la región, por su parte, tie-
ne dos etapas bien diferenciadas: una protagonizada
por los pueblos indígenas amazónicos, cuyo impac-
to en el ecosistema fue mínimo, y otra protagoniza-
da por la inmigración (principalmente europea), que
ha sido particularmente intensa en los últimos dos
siglos. Esta última se ha desarrollado en correspon-
dencia tanto con emeras intervenciones extractivis-
tas por demandas del comercio internacional, como
con las políticas nacionales orientadas a la interven-
ción, sobre la base de la extracción de los recursos
naturales.
Los impactos más relevantes de esta ocupación son
ecológicos y sociales: i) descremación del bosque por
la tala selectiva y deforestación focalizada en bos-
ques de ribera y anexos a carreteras; ii) extinción lo-
cal o amenaza de extinción de especies como shirin-
ga, caoba, cedro, palo de rosa, aguaje, tortuga cha-
rapa, manatí, paiche, entre otras numerosas especies;
iii) contaminación de las aguas producida por la ex-
tracción del petróleo, oro y la producción de coca;
iv) 80% de la población con subempleo o autoem-
pleo, debido a una alta dependencia de las activida-
des extractivas en la zona rural y de bajísimo nivel
de ingresos en la zona urbana; v) nivel educativo pro-
medio de 6,5 años de estudio por habitante; vi) des-
nutrición crónica en el 56% de niños entre 5 y 6 años;
y vi) economía regional recesada, reflejada en el he-
cho de que la producción actual alcanza el 70% de
lo registrado hace 20 años, cuando en el mismo pe-
ríodo se ha duplicado la población.
Los niveles de pobreza en la región son altos. El Fon-
do Nacional de Compensación y Desarrollo Social
(Foncodes) establece que, de los 47 distritos de Lore-
to, 22 son pobres extremos, 22 muy pobres y 3 po-
bres. Este desencuentro entre la oferta natural y el
nivel de satisfacción de las necesidades sicas de la
población, crea un ambiente caracterizado por fre-
cuentes conflictos sociales.
La Estrategia Regional de la Diversidad Biológica
Amanica (ERDBA) busca revertir estos procesos de
erosión y pérdida de diversidad biológica, y de dete-
rioro de la calidad de vida de la población amazóni-
ca. Específicamente está orientada, entre otros obje-
tivos, a promover la conservación y uso sostenible
de la diversidad biológica. La gestión ambiental iden-
tifica, como uno de los principales problemas, la pér-
dida progresiva y focalizada de la diversidad bioló-
gica forestal, como consecuencia del uso inadecua-
do de los recursos maderables y de la deficiente ca-
pacidad de gestión. Ello genera impactos directos en
los procesos ecológicos esenciales que sustentan los
bienes y servicios de los ecosistemas forestales: dis-
Hernán Tello, Américo Quevedo y Jürg Gasché IIAP-Iquitos
Sistema de incentivos para el manejo
de bosques en Loreto1
1/ Resumen del documento titulado Sistema de incentivos para el
manejo de bosques en Loreto: el caso de los recursos forestales
maderables, desarrollado en el marco del concurso CIES 2002,
auspiciado por ACDI-IDRC. Pod descargar la versión comple-
ta de este documento desde http://www.consorcio.org/
programa2002.asp
2/ En su mayor parte, se encuentra ubicada en la región Loreto.
«Los niveles de pobreza en la
región son altos. [] de los 47
distritos de Loreto, 22 son
pobres extremos, 22 muy
pobres y 3 pobres»
56 Econoa y Sociedad 54, CIES, Diciembre 2004
minución del potencial maderero y de la capacidad
productiva regional.
El aprovechamiento de los recursos forestales contri-
buye significativamente a la economía regional, pues
es generadora de alrededor del 50% del empleo ru-
ral y de más del 70% del valor de las exportaciones
regionales. Sin embargo, los impactos ambientales son
importantes y se expresan, principalmente, en la des-
cremación de los bosques, básicamente de especies
de alto valor comercial (la caoba y el cedro), y en la
defaunación de las áreas sometidas a intensa explo-
tación forestal.
La extracción selectiva constituye un factor impor-
tante en la extinción local de algunas especies fores-
tales, pues muchas de las de mayor valor comercial
actual (caoba, tornillo, moena) tienen una baja ca-
pacidad reproductiva y baja densidad poblacional.
Algunas especies maderables, por otro lado, son im-
portantes para la fauna silvestre (como alimento y
lugares donde establecen sus nidos, principalmen-
te), por lo que su sobreexplotación, unida a las acti-
vidades de caza, tiene un impacto negativo signifi-
cativo en las poblaciones de muchas especies ani-
males. A ello se suma la carencia de programas de
repoblamiento.
El análisis de los principales indicadores de conser-
vación identifica que el proceso de extracción en los
bosques de Loreto es de baja eficiencia, por susten-
tarse en pocas especies (descremación), bajos nive-
les de aprovechamiento con relación al potencial (no
supera el 5% del volumen total aprovechable por
hecrea) y altos niveles de desperdicio en toda la
cadena de valor. El nivel de riesgo en la actividad es
muy alto, al estar supeditado el aprovisionamiento
de materia prima a factores de durabilidad natural
de las especies, a factores climáticos y a los regíme-
nes de vaciante y creciente de losos. A esto, se suma
el bajo nivel de información sobre el recurso. Espe-
cialmente preocupante es la carencia de inventarios3.
El presente estudio es referido a la región Loreto y
se centra en la actividad económica orientada a los
productos maderables4; ades, centra su atención
en contribuir a mejorar la eficiencia en la gestión de
los recursos forestales maderables de los bosques de
Loreto. En este contexto, el objetivo general del estu-
dio es proponer un sistema de incentivos que pro-
mueva la conservación y uso sostenible de los recur-
sos forestales (RRFF) y, en particular, aquellos de la
región Loreto.
La dimica del mercado regional vinculado con la
actividad forestal es positiva, fundamentalmente por
el crecimiento de las exportaciones de madera ase-
rrada y por su importante contribución a la genera-
ción de empleo. Sin embargo, se requiere incremen-
tar el capital humano y el conocimiento de los bos-
ques. La industria forestal cuenta con un importante
stock
de capital, pero al mismo tiempo su capacidad
operativa es calificada como obsoleta y el financia-
miento formal es casi inexistente, al ser considerada
como actividad de alto riesgo. La mayoría de los ex-
tractores de madera son aún informales.
Un análisis más detallado indica que la extracción
forestal a pequeña escala no constituye una amena-
za para la biodiversidad, pues los volúmenes de ex-
tracción por unidad de producción forestal son del
orden del 5% al 10% del crecimiento medio anual
(estimado en 30 m3/ha/año). Sin embargo, la situa-
ción en los territorios de las comunidades indígenas
(CCII) es preocupante, ya que son los espacios con
mayor riesgo de pérdida de la diversidad biológica
forestal. Esto se debe a que los volúmenes de extrac-
ción superan ampliamente los volúmenes del incre-
mento medio anual, por causa de la extracción me-
canizada, la falta de supervisión gubernamental y la
baja capacidad de negociación de las CCII.
En síntesis, las principales amenazas del aprovecha-
miento forestal tradicional son: a) extinción local de
3/ Únicamente la caoba está registrada en la Convención sobre el
Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora
Silvestres (CITES, por sus siglas en inglés) como especie madera-
ble amenazada en la Amazonía peruana. La deforestación es baja
(por debajo el 2% del territorio regional) y está focalizada en
algunos ejes carreteros.
4/ No son tratados los productos derivados de la madera, los no
maderables ni la fauna silvestre, que son también líneas de pro-
ducción sobre la base de recursos provenientes de los bosques
de significativa importancia en la economía regional.
57Econoa y Sociedad 54, CIES, Diciembre 2004
especies con alto valor comercial, pero con baja ca-
pacidad reproductiva; b) extracción intensiva por par-
te de las empresas forestales en áreas accesibles desde
los ríos, como son los territorios de las CCII y comuni-
dades campesinas (CCCC); c) extractores tradiciona-
les sin acceso legal al bosque, lo que genera condi-
ciones favorables para la tala ilegal; d) mayor presión
al bosque por bajo nivel de retribución a los peque-
ños extractores; y e) baja capacidad institucional y
humana para la implementación del manejo forestal.
Para hacer frente a estas amenazas, el manejo fores-
tal se constituye en una estrategia para la conserva-
ción, pues a tras de la silvicultura y otras herra-
mientas favorece la permanencia de las especies de
flora y fauna. Viabilizar el manejo forestal sostenible
requiere, sin embargo, definir y precisar políticas
ambientales, sociales, económicas e institucionales,
así como acciones orientadas a superar las barreras
que obstaculizan el uso sostenible de los recursos y
a mejorar el impacto de la actividad en el desarrollo
regional. Desde esta perspectiva, la medida de éxito
del manejo forestal se expresa en: (1) mantenimiento
e incremento de los volúmenes comerciales por uni-
dad de área al segundo ciclo de rotación; (2) mante-
nimiento de la cobertura boscosa en cantidad y cali-
dad; (3) generación de oportunidades de empleo e
ingresos directos en actividades de aprovechamien-
to forestal, con equidad en el trato para con las co-
munidades locales; (4) mayor rentabilidad por uni-
dad de área de producción; (5) diversificación de la
producción, en especies y en productos con valor
agregado; y (6) mantenimiento e incremento del
stock
de especies comerciales.
La economía de la conservación y el uso sostenible
(CUS) de la diversidad biológica (DB) se presenta bajo
enfoques centrados en el mercado y en las institu-
ciones. En el modelo centrado en el mercado, la con-
frontación de una oferta y una demanda por conser-
vación determinará el nivel socialmente deseado de
conservación. Por su parte, el modelo centrado en
las instituciones hace uso de la teoría de juegos para
mostrarmo el análisis ecomico de la biodiversi-
dad puede integrar algunos elementos sociales fun-
damentales, asociados al problema de conservación
o degradación de los recursos biológicos5.
En la práctica, los supuestos del paradigma de la
re-
gulación óptima centrada en el mercado con infor-
mación completa y mínimos costos de transacción
son poco probables, lo que condiciona severamente
la implementación de políticas ambientales centra-
das en el mercado. Una alternativa razonable viene
dada por un modelo que se centra en un proceso de
múltiples incentivos, que actúan sobre el agente con-
taminante o erosionador de la biodivesidad a tras
de diversos instrumentos, tanto ecomicos como de
regulación directa. El conjunto de múltiples incenti-
vos puede motivar un proceso de presión regulato-
ria, negociación y construcción de consensos entre
los agentes involucrados en el modelo.
De acuerdo con la propuesta, es precisamente me-
diante procesos de negociación política, más que a
través del diseño de instrumentos óptimos, que se
deben dar los esfuerzos por mejorar la calidad am-
biental y la recuperación de los bosques en la pcti-
ca. En este contexto, nuestra hitesis central señala
que es posible diseñar un sistema de incentivos ba-
sado en múltiples actores y múltiples incentivos, que
responda con mayor realismo a nuestra diversidad
natural, cultural, institucional y política.
La definición del sistema de incentivos requirió, en
primer lugar, identificar las principales barreras que
se oponen a la conservación y uso sostenible de los
recursos forestales maderables y, en segundo lugar,
demostrar si se justifica socialmente la aplicación de
esta herramienta.
Los factores que explican la falta de eficacia de las
nuevas políticas forestales son identificados como
barreras por actores clave, las que son expresadas
como un conjunto de fuerzas que actúan contra el
mercado, el financiamiento, la participación y la con-
servación. Las principales barreras son las siguien-
tes: (1) desconexión de los planes de manejo con el
mercado (rigidez de los rminos de referencia del
«Viabilizar el manejo forestal
sostenible requiere, sin
embargo, definir y precisar
políticas ambientales,
sociales, económicas e
institucionales, así como
acciones orientadas a superar
las barreras que obstaculizan
el uso sostenible de los
recursos»
5/ De acuerdo con el modelo, los niveles superiores a la decisión
individual son los que definen las
instituciones
o reglas que res-
tringen o posibilitan las alternativas para quien toma la decisión
individual. Para una mayor discusión, revisar la versión comple-
ta del documento.
58 Econoa y Sociedad 54, CIES, Diciembre 2004
Plan General de Manejo Forestal–PGMF en lo refe-
rente a las intervenciones en las Parcelas de Corte
Anual (PCA); (2) insuficiente implementación de la
institucionalidad forestal, nula implementación del
Organismo de Supervisión de las Concesiones Fores-
tales con fines maderables (OSINFOR) y carencia de
herramientas de gestión para el monitoreo y evalua-
ción del manejo forestal adecuado al bosque ama-
nico; (3) baja capacidad negociadora de las CCII
con la empresa; (4) altos costos de transacción, ca-
rencia de inventarios forestales, corrupción; (5) bil
institucionalidad y falta de estabilidad en las políti-
cas del Estado; (6) acceso limitado a tecnología de
valor agregado; (7) bajo nivel de inversión y de fi-
nanciamiento forestal, actividad considerada como
de alto riesgo; (8) el sistema financiero no reconoce
a la concesión forestal como instrumento de transac-
ción comercial; (9) mercado de especies no tradicio-
nales no desarrollado; (10) carencia de líneas de fi-
nanciamiento para repoblamiento o enriquecimien-
to del bosque con especies de alto valor comercial;
(11) tala ilegal generalizada y presencia de una cul-
tura extractivista y cortoplacista; y (12) conocimien-
to insuficiente sobre especies tropicales en aspectos
de ecología, fenología y propiedades tecnológicas,
entre otros.
El análisis ecomico, que internaliza las externali-
dades positivas, justifica, desde el punto de vista de
la eficiencia social en la asignación de recursos, la
aplicación de incentivos para la actividad forestal
maderable de Loreto. El mismo análisis también da
cuenta de que existen diferencias marcadas en la ren-
tabilidad de las empresas forestales. Si a todo esto se
suman los aspectos institucionales, sociales y cultu-
rales, se explica el largo proceso de negociación y
postergación que tiene la aplicación de tales políti-
cas en Loreto.
En este marco de diversidad, se propone un sistema
de incentivos especialmente centrado en ltiples
actores y diversos incentivos, los que esn focaliza-
dos en lo institucional, económico y social, con ocho
componentes que podrían formar parte de la política
regional y nacional para viabilizar el proceso de de-
sarrollo forestal.
Incentivos con orientación institucional
Legislación estable y promotora de la inversión
forestal de largo plazo.
• Normas de flexibilización del PGMF de las con-
cesiones, para adecuarlo a la dimica del mer-
cado.
Programas de asistencia técnica a las CCII y em-
presas en negociación y en gerencia del aprove-
chamiento sostenible del recurso forestal.
Incentivos con orientación ecomica
• Implementación de un sistema de información fo-
restal sobre mercados, financiamiento, inventarios
forestales, recursos humanos, tecnología, y mar-
co legal, entre otros, orientado a disminuir los cos-
tos de transacción y a fortalecer la promoción de
mercados y el financiamiento.
• Cditos promocionales orientados al desarrollo
de productos con valor agregado.
Financiamiento de programas de enriquecimien-
to y repoblamiento de bosques.
Incentivos con orientación social
Reglamentación de la legislación forestal para via-
bilizar el acceso al bosque de los pequeños ex-
tractores tradicionales.
• Desarrollo del conocimiento que sustenta el ma-
nejo forestal, con un financiamiento adecuado.
La propuesta expresa la percepción de empresarios y
especialistas forestales sobre el tema. Se identifi
inicialmente 21 incentivos capaces de inducir o mo-
tivar actitudes en los aspectos institucionales, eco-
micos y sociales. Así, en lo institucional, se plan-
teatrabajar con las fuerzas del mercado y no ir con-
tra ellas,
así como
promover la eficacia institucio-
nal de los órganos reguladores. En lo económico, se
«El alisis ecomico, []
justifica, desde el punto de
vista de la eficiencia social en
la asignación de recursos, la
aplicación de incentivos para
la actividad forestal maderable
de Loret
59Econoa y Sociedad 54, CIES, Diciembre 2004
recomiendaactuar con las fuerzas financieras y no
contra ellas; mientras que en lo social, se debe pro-
mover la participación y el capital humano”.
El sistema de incentivos requiere de una base institu-
cional que convoque la participación de organiza-
ciones regionales, nacionales e internacionales, de-
sempeñando papeles protagónicos: el Gobierno Re-
gional de Loreto (Gorel), el Instituto Nacional de Re-
cursos Naturales (Inrena), la OSINFOR, el Fondo de
Promoción del Desarrollo Forestal (FONDEBOSQUE)
y las organizaciones representativas de la actividad
forestal, como Asociación Intetnica de Desarrollo
de la Selva Peruana (AIDESEP), Asociación de Extrac-
tores Forestales de Loreto (AFOL) y Asociación de
Industriales Madereros y Afines de Loreto (AIMAL).
Se estima un requerimiento de inversión para el sis-
tema de US$ 21 millones, que considera la imple-
mentación de un programa de asistenciacnica en
negociación y en gerencia de aprovechamiento sos-
tenible forestal, de un sistema de información fores-
tal, de programas promocionales de crédito, y de un
programa de investigación competitiva.
El monitoreo del sistema debe tener como propósito
verificar el grado de superación de las barreras, la
mitigación de las amenazas y el cumplimiento de las
medidas del éxito del manejo forestal sostenible en
la región Loreto. Un conjunto de indicadores debe
ser capaz de proyectar el grado de cumplimiento de
cada incentivo para el manejo sostenible de los bos-
ques. Los indicadores clave a monitorear serían:
Económicos
: inversión y reinversión en la activi-
dad forestal, costos de transacción de la actividad,
colocación y recuperación de créditos promocio-
nales, valor agregado de la actividad;
Sociales
: equidad enrminos de progresividad,
acceso de las CCII al crédito y a la información,
acceso al bosque de pequeños extractores, cono-
cimiento y tecnologías desarrolladas;
Ambientales
: nivel de amenazas contra especies
valiosas de baja capacidad de reproducción, pro-
ductividad del bosque (m3/ha), selectividad (-
mero de especies aprovechadas/ha); e
Institucionales
: capacidad negociadora de las CCII
y locales, nivel de informalidad.
«El monitoreo del sistema debe
tener como propósito verificar
el grado de superación de las
barreras, la mitigación de las
amenazas y el cumplimiento
de las medidas del éxito del
manejo forestal sostenible en
la región Loreto»

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Económica Y Social (CIES) Consorcio de Investigación. (2006, marzo 26). Incentivos para el manejo de bosques en Loreto Perú. Recuperado de https://www.gestiopolis.com/incentivos-para-el-manejo-de-bosques-en-loreto-peru/
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Incentivos para el manejo de bosques en Loreto Perú". GestioPolis. 26 marzo 2006. Web. <https://www.gestiopolis.com/incentivos-para-el-manejo-de-bosques-en-loreto-peru/>.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Incentivos para el manejo de bosques en Loreto Perú". GestioPolis. marzo 26, 2006. Consultado el 19 de Febrero de 2018. https://www.gestiopolis.com/incentivos-para-el-manejo-de-bosques-en-loreto-peru/.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. Incentivos para el manejo de bosques en Loreto Perú [en línea]. <https://www.gestiopolis.com/incentivos-para-el-manejo-de-bosques-en-loreto-peru/> [Citado el 19 de Febrero de 2018].
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