Competitividad a partir de los agrupamientos industriales. Un modelo integrado y replicable de clusters productivos

Competitividad a partir de los
agrupamientos industriales
Un modelo integrado y replicable de clusters productivos
Resumen
Entenderemos por asociatividad, a un mecanismo de cooperación entre empresas pequeñas y
medianas, en donde cada empresa participante, manteniendo su independencia jurídica y
autonomía gerencial, decide voluntariamente participar en un esfuerzo conjunto con los otros
participantes para la búsqueda de un objetivo común. Los objetivos comunes pueden ser
coyunturales, tales como la adquisición de un volumen de materia prima, o generar una
relación más estable en el tiempo como puede ser la investigación y desarrollo de tecnologías
para el beneficio común o el acceso a un financiamiento que requiere garantías que son
cubiertas proporcionalmente por parte de cada uno de los participantes.
Por otra parte, un complejo productivo o cluster es una concentración sectorial y/o geográfica
de empresas que se desempeñan en las mismas actividades o en actividades estrechamente
relacionadas tanto hacia atrás, proveedores de insumos y equipos, como hacia delante y
hacia los lados, industrias procesadoras y usuarias, como a servicios y actividades
estrechamente relacionadas, con importantes y cumulativas economías externas, de
aglomeración y especialización (por la presencia de productores, proveedores y mano de obra
especializada y de servicios anexos específicos al sector) y con la posibilidad de llevar a cabo
una acción conjunta en búsqueda de eficiencia colectiva.
El Cluster no se puede identificar con las definiciones tradicionales de industria pero si se
pueden describir sus límites de forma que sea posible realizar su estudio significativo. El hecho
que las empresas compartan una dotación de recursos hace que la rivalidad se intensifique y
que se produzca un alto nivel de variedad estratégica.
A partir de un nivel de estrategia colectiva, las organizaciones comparten los mismos objetivos
y dan respuesta conjunta a las demandas de su entorno, vinculadas entre por lazos
permanentes, compartiendo los mismos nichos de recursos.
Este trabajo procura contribuir a evaluar los desafíos que encaran las pequeñas y medianas
empresas (PyME) de nuestra región a medida que se consolida el proceso de globalización
económica y a aportar elementos de juicio sobre el desarrollo de los denominados
Agrupamientos Productivos, como una estrategia para el mejoramiento de la competitividad de
estas organizaciones.
El objetivo es plantear un modelo integrador y replicable de Cluster Productivo, de elevado nivel
de competitividad sistémica, cuyos efectos se centren en el desarrollo sustentable del sector
PyME, a partir de indagar sobre la competitividad alcanzada por los denominados
Agrupamientos Industriales.
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Índice
Resumen ...................................................................................................................................... 1
Introducción ................................................................................................................................. 3
Capitulo I ...................................................................................................................................... 6
El cambio de Contexto ................................................................................................................ 6
Globalización y Competitividad ................................................................................................. 9
Las Pymes en el nuevo escenario ........................................................................................... 11
Las Pymes en la República Argentina .................................................................................... 12
La asociatividad como estrategia competitiva. ...................................................................... 14
Capitulo II ................................................................................................................................... 18
Los distritos industriales .......................................................................................................... 18
Marco teórico para el desarrollo los clusters productivo .................................................... 18
Los actores sociales: El Estado, las organizaciones y las Empresas ........................................ 25
El rol de la innovación ................................................................................................................. 44
Capitulo III .................................................................................................................................. 57
La experiencia internacional .................................................................................................... 57
Redescubrimiento de la territorialidad de la producción ............................................................. 58
La importancia de las políticas públicas ...................................................................................... 59
La experiencia Sudamericana .................................................................................................. 60
El "modelo de Emilia" y su significado para los países en vías de desarrollo ............................ 62
Ejecución de proyectos de asistencia técnica ............................................................................. 63
Capitulo IV .................................................................................................................................. 64
El Cluster Productivo. (el modelo)........................................................................................... 64
Propósito Estratégico .................................................................................................................. 64
Objetivo General.......................................................................................................................... 64
Objetivos Específicos .................................................................................................................. 64
Resultados Esperados ................................................................................................................ 64
Modelo Rivalidad Cooperación (Esquema Gana Gana) ....................................................... 65
Juegos no cooperativos .............................................................................................................. 65
Juegos Cooperativos ................................................................................................................... 66
Localización ................................................................................................................................. 66
Integración y participación ........................................................................................................... 69
Integración ................................................................................................................................... 71
La organización ........................................................................................................................... 72
El gerenciamiento ........................................................................................................................ 75
Los instrumentos dinamizadores ................................................................................................. 78
Resolución de conflictos .............................................................................................................. 79
El financiamiento ......................................................................................................................... 83
Conclusión ................................................................................................................................. 88
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Introducción
Desde hace 15 años América Latina ha estado experimentando un viraje estratégico sin
precedente desde los años treinta. La región ha dejado de lado la estrategia de desarrollo
orientada hacia adentro, con un mercado interno fuertemente intervenido y un Estado
protagónico, y ha asumido una estrategia de desarrollo orientada hacia los mercados externos,
donde la asignación de recursos es determinada básicamente por el mercado y donde el
agente principal del desarrollo es la empresa privada.1
Hoy el consenso es amplio, por lo menos desde mediados de los años setenta la estrategia de
industrialización basada en la sustitución de importaciones estaba teniendo rendimientos
fuertemente decrecientes y el hiperactivismo del Estado había sobrepasado los límites de su
capacidad de acción eficaz. Sin embargo, también debemos aceptar que hasta la fecha la
región sólo ha visto la promesa, no la realidad, de los resultados que se esperaban del actual
viraje estratégico. En efecto, si bien se ha logrado contener la inflación, el ritmo de expansión
económico acusa un mediocre 3.3% anual: por cierto, superior al de los años ochenta, pero
muy inferior al 7.5% de los "tigres asiáticos", y en particular, mucho menos del 5.5% logrado
entre 1950-1980, cuando prevaleció la estrategia de sustitución de importaciones.
Sin duda, parte de la explicación de este resultado mediocre se debe a que los desequilibrios
macroeconómicos fueron masivos; a que el diseño e implementación de la política
macroeconómica fueron a menudo deficientes, y que ciertamente las reformas estructurales de
tal envergadura requieren de tiempo, para dar sus frutos. Surge, pues, el interrogante: ¿basta
con tener una economía abierta y desregulada y dejarla en "piloto automático" para crecer a
las tasas deseadas o se necesita modificar la estrategia para profundizar la inserción
internacional de la región? Más concretamente, ¿de dónde vendrán los próximos impulsos a las
exportaciones y, en especial, cómo profundizar sus vínculos al resto de la economía, para que
el crecimiento económico alcance en la región las tasas con una aceleración superior a las
históricas y parecidas a las de los países de industrialización reciente en el sudeste asiático? 2
Las transformaciones nacionales, en Latinoamérica, fueron acompañadas, además, por
cambios en el contexto económico, comercial y tecnológico internacional. El proceso de
integración MERCOSUR es uno de los nuevos condicionantes del escenario económico
regional y, si bien no es el que más ha afectado a las firmas durante los primeros años de la
década del noventa, está teniendo una repercusión estructural en la conducta productiva de las
empresas, en la definición de sus estrategias futuras de negocios y en las decisiones de
inversión.
Así, el MERCOSUR ha dejado progresivamente de ser percibido sólo como un factor de mayor
presión competitiva y comenzó a ser considerado como un amplio abanico de nuevas
1 Una Estrategia de Desarrollo a Partir de los Complejos Productivos (Clusters) en Torno a los Recursos Naturales ¿Una Estrategia Prometedora?
Joseph Ramos. Publicaciones CEPAL 2. Agosto de 1999
2 Development, Geography and Economic Theory, Cambridge, Massachusetts, MIT Press. Krugman, P. 1995.
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oportunidades comerciales y opciones productivas (acuerdos de complementación empresarial,
posibilidades de subcontratación, fusiones empresariales, extensión vía licencias, etc).1
La situación actual podría describirse como de “rediseño de negocios”; es decir, de refundación
o de re conceptualización de la actividad productiva y de las estrategias empresariales. Esto
porque las condiciones en las cuales estas empresas fueron creadas y manejadas por sus
dueños en el pasado se han modificado sustancialmente, y porque las firmas necesitan
reinsertarse en un nuevo escenario productivo, tecnológico, comercial y de negocios, que no
sólo esmucho más internacionalizado sino que además comienza a estructurarse sobre la
base de un esquema de mercado ampliado y con tratamiento especial.
Si bien las PYME fueron adaptándose a las coyunturas económicas y de mercado que
confrontaban, las modificaciones del contexto macroeconómico, regulatorio y tecnológico
incluido obviamente el proceso de integración MERCOSUR las colocan hoy ante una
situación de naturaleza distinta, que afecta a las raíces mismas de la empresa, sus objetivos,
su modalidad de funcionamiento y toma de decisiones, sus ventajas competitivas y las
capacidades y recursos requeridos, entre otras cosas. Los desafíos actuales de las PYME no
son de simple ajuste transitorio (del tipo requerido por una recesión comercial) sino de
transformación e innovación, lo que define un nuevo punto de partida con las consecuencias
futuras que de ello se derivan. El hecho de que prácticamente “no hay retorno” a la situación
anterior.
Esta transformación significará modificar comportamientos históricos y pautas de
funcionamiento muy arraigados en las empresas y poner en marcha un proceso deliberado de
construcción de nuevas capacidades competitivas. Estas deberán basarse en los
conocimientos y aprendizajes (activos intangibles) disponibles en la empresa y en el acceso a
sistemas de soporte y apoyo técnico, y convalidarse en las nuevas condiciones y dinámica de
la demanda y de los mercados. 3
Entre la variedad de estrategias posibles, una de las más viables para enfrentar la competencia
derivada de las aperturas económicas, es el esquema de asociatividad bajo el modelo de
Distritos Industriales (clusters). Estos constituyen un tipo de ámbito competitivo donde las
interacciones entre las empresas PyME facilitan la existencia de una gran rivalidad y diversidad
competitiva de forma que los resultados son altamente competitivos para el conjunto.4
El Distrito Industrial (DI) no se puede identificar con las definiciones tradicionales de industria
pero si se pueden describir sus límites de forma que sea posible realizar su estudio
significativo. El hecho que las empresas compartan una dotación de recursos hace que la
rivalidad se intensifique y que se produzca un alto nivel de variedad estratégica.
3 Encadenamientos, articulación y procesos de desarrollo industrial, División de Desarrollo Productivo y Empresarial, Santiago de Chile, CEPAL.
Stumpo, G. 1996
4 Dal Settore Industriales al Distretto Industriale. Alcune considerazione sull´unita di ingagine dell economia industriale. Revista di Economia e
Política Industriale Vol 1 pp 7-14 Becattini G. 1979.
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A partir de un nivel de estrategia colectiva, las organizaciones comparten los mismos objetivos
y dan respuesta conjunta a las demandas de su entorno, vinculadas entre por lazos
permanentes, compartiendo los mismos nichos de recursos.
Este trabajo procura contribuir a evaluar los desafíos que encaran las pequeñas y medianas
empresas (PYME) de nuestra región a medida que se consolida el proceso de globalización
económica y a aportar elementos de juicio sobre el desarrollo de los denominados DI, como
una estrategia para el mejoramiento de la competitividad de estas organizaciones.
El objetivo será plantear un modelo integrador y replicable de Cluster Productivo, de
elevado nivel de competitividad sistémica, cuyos efectos se centren en el desarrollo sustentable
del sector PyME, a partir de indagar sobre la competitividad alcanzada por los denominados
Agrupamientos Industriales.
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Capitulo I
El cambio de Contexto
El punto de partida, es la institucionalización del sistema económico internacional
producto de la segunda post-guerra mundial, donde aparece, un mundo bipolar, que fomentó el
desarrollo del comercio internacional y, que con la culminación de la guerra fría, se transformó
en un sistema unipolar, muy competitivo, debido a la confrontación de los procesos de
globalización y de regionalización o por bloques económicos como sistemas alternativos de
integración comercial.
La actual configuración económica mundial es resultado de importantes fenómenos que
se han presentado a partir de la segunda mitad del siglo XX, el de mayor significación se refiere
a la trayectoria de los países de desarrollo avanzado, que han implementado la vanguardia a la
globalización, a la que deberán incorporarse los demás países tarde o temprano.
El fenómeno de globalización puede ser considerado como el resultado de la
formación de centros de decisión extra y supranacionales, que influyen en mayor o en
menor medida en la dirección que han de seguir los mercados internacionales,
fundamentalmente los industriales, de servicios, finanzas, comerciales y económicos.
La globalización se constitu en una realidad, conformando una nueva totalidad
histórica, donde las relaciones, los procesos y las estructuras económicas se mundializan, los
países se convierten en sectores de una sociedad global, por más desarrollada, compleja y
sedimentada que sea, se transforma en subsistema, segmento o provincia de una totalidad
geográfica más amplia, abarcante, compleja, problemática y contradictoria.5
Para otros autores, el proceso de globalización comprende fundamentalmente al
campo de las finanzas y se ha constituido mediante los cambios tecnológicos, la liberalización y
desregulación de los mercados, la innovación y el desarrollo de los nuevos instrumentos que
impactan a las políticas económicas, este impacto se manifesprimero en los grandes países
industriales, luego se ha difundido a los restantes países, particularmente a los de América
Latina.6
La fragmentación de la economía mundial en varias regiones económicas después de
la Segunda Guerra Mundial se enfrentó a un proceso de estrecha integración en el comercio, la
inversión, y las finanzas, a este fenómeno caracterizado por la integración de las economías
nacionales en procesos económicos supranacionales se le conoce como globalización de la
economía mundial. El crecimiento económico mundial se ha visto afectado por el desempeño
de los países centrales, tanto en la fase de prosperidad sostenida durante casi un cuarto de
siglo, como a la etapa actual, de transición, que significa una profunda reorganización
estructural en escala planetaria, naciones y organismos internacionales, a través de procesos
5 Estado Nación y Globalización. El Cotidiano Nro 71. p 92. UAM A México. Ianni O. 1992.
6 Globalización ¿Desarrollo sin… cero? Gestión y Estrategia Nro 9. Jiménez Torres M. 1996.
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múltiples de integración regional y en el marco de un sistema cada vez más dominado por la
interdependencia y la multilateralidad.7
El proceso globalizador ha presentado dos escenarios muy diferentes en el
comportamiento de la economía mundial:
a) un largo período de crecimiento sostenido que va desde 1950 a 1973
b) a un periodo recesivo duradero que va desde 1973 hasta fin de siglo.
La primera fase se identifica con el auge de la economía mundial, etapa de prosperidad sin
paralelo, entre los factores que la explican destaca el nuevo orden internacional, resultado de
los acuerdos de pos guerra, que funcionaban como códigos de comportamiento explícito y
racionales, así como, a una base institucionalizada fuerte y flexible que no había existido.
Bajo la égida de la concepción capitalista, la corriente liberalista, postuló una economía abierta
a la eficiencia productiva más allá de las fronteras nacionales en donde la soberanía del
consumidor definiera y ubicara a los mejores oferentes productivos, de esta manera se logró el
despegue industrial, mostrando virtualismos y potencialidades.
El comienzo del orden financiero y monetario mundial se localiza en los acuerdos de Brentton
Woods de 1944, que sirvieron de base para que surgieran los organismos internacionales más
importantes de la actualidad; el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Grupo del Banco
Mundial (BM).8
Estos organismos se encuentran dentro del sistema de Naciones Unidas (ONU), y se han
convertido en el centro institucionalizado del Sistema Monetario Internacional, encargados de
realizar funciones para equilibrar los problemas de balanza de pagos, promover la cooperación
en problemas monetarios, facilitar la expansión del comercio internacional, propiciar la
estabilidad de las tasas de cambio, ayudar a establecer sistemas de pagos multilaterales y a
eliminar restricciones de cambio de monedas que impidan el desarrollo del comercio mundial.
El nuevo orden ofrecía oportunidades para el comercio y la especialización, facilidad
para el acceso al capital y a la tecnología, menores restricciones para la migración
internacional, así como la tranquilidad de operar en una economía mundial en expansión
sostenida, libre de choques deflacionarios, además que ofrecía foros para la negociación,
consulta y ayuda mutua. Las trabas al comercio mundial tendieron a eliminarse y en Europa
Occidental se transitó desde la firma de la Convención Monetaria de Londres en donde Bélgica,
Holanda y Luxemburgo, dieron origen al BENELUX ; la organización Europea de Cooperación
Económica, para administrar la aplicación del Plan Marshall, hasta la Asociación del Acuerdo
General de Aranceles y Comercio (GATT), desde 1948, como organismo internacional,
7 Reestructuración de la Economía Mexicana UAM A U de Colima México. Morales Novello y otros. 1995
8 Los Organismos Financieros Internacionales. UNAM. México Green R. 1995.
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destinado a regular las barreras comerciales, de modo que los beneficios de la liberalización
del comercio internacional se filtraran por todo el mundo.9
Los gobiernos de países desarrollados buscaban promover elevados niveles de
demanda y empleo, tanto en su territorio como en otras regiones que pretendían alcanzar el
desarrollo, con esta perspectiva nació la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE), como Foro de consulta y coordinación entre gobiernos, para discutir y
analizar las políticas económicas, financieras ambientales y comerciales.
Esta organización, propone la expansión de la economía y el empleo, la promoción del
bienestar económico a través de la coordinación de políticas al estímulo del desarrollo, reglas al
intercambio de servicios, movimiento de capital, inversión internacional, protección del medio
ambiente, así como aplicar preferencias y medidas de liberación, incluyéndose a particulares,
empresas y entidades de servicio bancario, de seguros, y de otro tipo de servicios financieros.6
El desempeño de la economía mundial se frenó drásticamente desde la década de los
setenta hasta fines de siglo, y no ha habido periodo de estabilidad y crecimientos sostenido,
más bien, lo característico ha sido que cada vez son más breves los períodos de recuperación
y culminan con depresiones prolongadas y profundas.
En estos años la crisis monetaria, se presentó nuevamente, pero ahora acompañada
de la combinación de estancamiento inflación, los analistas y teóricos en economía y finanzas
la consideraron el preludio, de la fase de transición.
La hegemonía de los Estados Unidos, era indiscutible en el primer mundo,
industrializado y capitalista, así dentro de ese marco, que regía las relaciones económicas
mundiales, se asistió, aunque parezca contradictorio, a un fortalecimiento de las tendencias
proteccionistas con un manejo más liberal de los tipos de cambio y sobre todo a una creciente
competencia por los mercados del exterior. A partir de esta fase, el capital se transfirió
masivamente entre los países desarrollados, inicialmente adquirió la forma de inversión
extranjera directa (IED) y posteriormente a través de préstamos de los bancos comerciales, la
consigna era desarrollar las economías, orientarlas a la exportación, buscando nuevos sectores
y productos que tomaran el relevo de los mercados típicos del auge de la pos guerra que se
habían discontinuado.
La economía mundial se transformó en dos regiones que muestran contrastes:
a) Los países industrializados del primer mundo junto a los subdesarrollados del tercero.
b) El desarrollo de una fuerte tendencia a la globalización, en correspondencia con las
fuerzas más profundas de la producción y el comercio mundial, sobre la base del desarrollo
tecnológico en las telecomunicaciones y la informática.
9 Las economías Mixtas. UNAM. Witker J. 1986.
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El desarrollo de la economía mundial se ha caracterizado por su elevada heterogeneidad al
interior de cada grupo y se acentúan por los problemas de desigualdad y pobreza, en los
países desarrollados se perciben sustanciales avances en la apertura financiera y comercial,
mejoramiento del nivel de vida y creciente industrialización, el tercer mundo en cambio,
aumenta la vulnerabilidad de sus sectores ante los avances del proceso globalizador, al
enfrentarse a tendencias que impactan en forma adversa a sus políticas de desarrollo, las que
propician graves implicaciones sobre millones de habitantes, agravando los problemas de:
marginación, desempleo, desnutrición, pobreza, soberanía nacional, desconfianza política,
inestabilidad social, corrupción, inseguridad pública, narcotráfico, entre otros.
Globalización y Competitividad
Como mencionamos, la globalización de la economía mundial comenzó con la unificación del
mercado financiero, pero este proceso de generalización no sólo tuvo índole monetaria, sino
que se extendió al sector real de la economía.
Los mercados nacionales se fueron segmentando en capas horizontales, estratos que
se repitieron en otras divisiones políticas. Los consumidores se estandarizaron a nivel mundial,
aunque, paradójicamente, se diferencian internamente. Los requisitos de cada una de las
secciones de consumidores de los diferentes países homogenizaron, con lo que la división ya
no es conveniente efectuarla por naciones, sino por niveles de ubicación social, cultural y
económica. Los consumidores modernos se han convertido en individuos sin nacionalidad, a
los que hay que satisfacer a como lugar. Debido a ello, la contienda entre las empresas se
fue tornando brutal. Dos aspectos deben ser considerados: la obsolescencia de la tecnologías
y las caída de los márgenes de rentabilidad corporativa. Ambos tuvieron origen en la influencia
de la economía nipona, cultura que dirigió y profundizó las principales inclinaciones del sistema,
obligando al resto a aceptar sus parámetros para poder subsistir. Las empresas, entonces,
luchan por mantener o alcanzar supremacías. Los productos se reemplazan unos a otros a
expensas de condiciones especiales requeridas por un mercado consumidor cada vez más
exigente en materia de precios y diferenciación. Todo gira a alta velocidad, las exigencias
obligan a cambios en los productos, que a su vez inciden sobre el cambio tecnológico, que a su
vez cambia el perfil de los bienes.10
La estandarización de los consumidores, la necesidad de innovación tecnológica, la
velocidad de los ciclos y el aumento de los costos debido a la presencia y mantenimiento de los
productos en el mercado transformaron los lineamientos culturales de las empresas. Este
hecho microeconómico ha gravitado sobre la macroeconomía y sobre los patrones que rigen el
ordenamiento de la economía mundial. La fuerza de este fenómeno barrió los límites políticos
que dividían al mundo y frenaban la libre circulación de bienes y servicios.
10 Estrategias de Alianzas. Cleri C. Macchi. 1996.
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La globalización de los mercados ha sido el resultado natural de la presión a la que se
vieron sujetas las compañías, para mantenerse en un mundo altamente competitivo, en el que
el éxito depende de una elevada productividad y eficiencia, que solo es posible a partir de
cuantiosas inversiones en equipamiento, tecnología y marketing.11
En la actualidad el objetivo de buscar la expansión internacional es lograr el armado de
la cadena de valor más competitivas. En el pasado las corporaciones actuaban en múltiples
mercados nacionales, desde un centro operativo establecían estrategias para cada país,
aunque maximizando el interés de la matriz.
Ahora, la moderna corporación concibe sus actividades mundialmente, adaptándose
para funcionar en un mercado globalizado con una estrategia única.
La competencia moderna, se basa en la lucha que se define a través de disminuir los
costos (liderazgo en costos) o por la diferenciación de productos (liderazgo en diferencia), pero
no siguiendo las dos a la vez
Esto ha generado una nueva y original división del trabajo, donde los países no se
especializan en productos o sectores, sino en partes de la composición de una mercancía, en
valores agregados que, junto con la renta aceptada por el mercado, componen el precio final
de venta. Es el momento de los productos mundiales, que deben ser flexibles a los
requerimientos específicos de los consumidores locales y de canales de comercialización en
cada territorio. 12
Ohmae, distingue tres etapas en el proceso de internacionalización de las empresas.
La primera es la de exportación con utilización de canales de distribución local; la segunda es
la del armado de productos comerciales propios en el país destino (en ese momento se
produce un primario asentamiento directo de la empresa en lugares cercanos a la demanda); y
la tercera es la de la transferencia hacia ese lugar, después de desembarcar y conocer el
terreno de algunas tareas productivas, hasta llegar a la inmigración plena, que culmina con el
proceso de desnacionalización de las operaciones.13,14,15
Las empresas internacionalizadas atacan mercados nacionales mientras despliegan a
escala mundial los recursos humanos, financieros y tecnológicos. Ellas reciben el mismo
tratamiento que las locales, pero gozan del privilegio de poseer una visión global y una
conjunción de capacidades provenientes de distintos países, lo que les facilita disfrutar de una
11 Las reformas económicas de los años 1970 y la industria manufacturera chilena", Colección estudios CIEPLAN, Nº 35, Santiago de Chile,
Corporación de Investigaciones Económicas para Latinoamérica (CIEPLAN), septiembre. Misala, A. 1992.
12 La capacidad innovativa y el fortalecimiento de la competitividad de las firmas: el caso de las PYMES exportadoras argentinas, CEPAL Buenos
Aires. Boscherini, F. y G. Yoguel 1996.
13 Restructuring and changing market conditions in the brazilian auto components industry (LC/R.1484), Santiago de Chile, Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (CEPAL). Posthuma, A.C. 1995
14 Convertibilidad, fundamentación y funcionamiento, Buenos Aires CEMA. Avila J. 1997.
15 La mente del estratega. Ohmae K.McGrow Hill. N. Y.1982.
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escala más amplia con la cual amortizar tecnologías, gastos de aprendizaje, diseño,
posicionamiento de marcas y otros costos fijos.
Ante esta situación, quienes se mantienen dentro de sus estrechos ámbitos nacionales,
basándose en las cualidades relativas y limitadas de esa única localización, no son idóneos
para integrar el nuevo esquema de competencia y están destinados a desaparecer.
Operar a nivel mundial obliga a pensar y actuar a nivel mundial. Es por eso que, si bien
las empresas no se radican en todos los países, ligan sus estructuras a aquellos lugares o a
aquellas compañías de las que pueden capturar valor.
Las Pymes en el nuevo escenario
Como ya mencionamos, la liberalización comercial, la desregulación de la actividad económica,
la privatización de activos productivos del sector público, así como también un manejo mucho
más cuidadoso de los grandes agregados macroeconómicos, están induciendo profundos
cambios en el comportamiento de las economías de América Latina. En ellas se es
difundiendo gradualmente un "clima" competitivo más intenso a medida que las empresas, los
mercados y las instituciones se van adaptando a un nuevo escenario micro y macroeconómico.
Las firmas industriales han comenzado a reaccionar en forma progresiva ante estos cambios
en su escenario operacional. Los empresarios empiezan a dejar de lado “viejas” formas de
organización de la producción que involucraban, por ejemplo, extensos inventarios de partes
y piezas o un alto grado de integración vertical a medida que aprenden a utilizar y adaptan a
sus propias necesidades y circunstancias los principios organizacionales de la fabricación
flexible (flexible manufacturing system), los métodos de producción y demanda sincronizadas
(just-in-time) y control total de calidad (zero- defect manufacturing).
Una mayor subcontratación de insumos intermedios y servicios de apoyo a la producción, así
como también un más alto contenido unitario de importaciones en sus respectivos productos,
aparecen hoy como estrategias corrientes en el marco de la vida empresarial.
El vasto universo de las pequeñas y medianas empresas (PYME), posee en su gran mayoría
una estructura y propiedad aún familiar y están fuertemente representadas en la producción de
bienes como calzado, maquinas herramienta, muebles y vestuario. En todos estos subsectores
se registró una elevada tasa de desaparición de empresas en el curso de la década de 1980,
hecho imputable, en primer lugar, al severo repliegue de la demanda interna que siguió a los
programas de estabilización macroeconómica y, posteriormente, a las dificultades que las
empresas de esta categoría han enfrentado para adaptarse a la apertura de la economía y a un
régimen competitivo más riguroso, disciplinado por la competencia externa. Estas firmas han
visto obstaculizado su acceso tanto a los mercados de capital, por carecer de garantías
bancarias aceptables, como a los mercados de tecnología, debido a su proverbial falta de
información. Tienen una muy insuficiente percepción de la naturaleza de los cambios del
régimen global de políticas públicas y sus esfuerzos por adaptarse al nuevo modelo de
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organización industrial han sido imperfectos 11,12. Empleando procesos productivos y diseños
de productos anticuados, con plantas fabriles cuya organización del trabajo es aún muy similar
a la que predominaba antes de la reciente revolución acarreada por los sistemas de fabricación
flexible, y una estructura gerencial y empresarial de corte familiar que ha tenido dificultades
para asimilar las complejidades de principios organizativos como producción y demanda
sincronizadas (just-in time) y de control total de calidad.
Por todo esto, a muchas empresas Pymes les ha sido imposible sobrevivir en esta atmósfera
mucho más competitiva de los años noventa y como resultado de compras y absorciones no
amistosas (take-over) de empresas, así como de una elevada tasa de quiebras, muchas veces
hasta la mitad de las PYME se vio forzada a abandonar el mercado.
Muchas de las que sobrevivieron lo lograron mediante una significativa modificación de la
naturaleza de sus prácticas, que implicó dar preeminencia a las actividades financieras y
especulativas y abandonar relativamente sus esfuerzos en materia de ingeniería y producción
11. Otras subsistieron porque se transformaron en subcontratistas de grandes firmas
transnacionales o se mantuvieron aisladas en pequeños nichos de mercado. Sólo unas pocas
tuvieron éxito gracias a que optaron por invertir, mejorar considerablemente sus plantas fabriles
y sus capacidades tecnológicas, re - entrenar a su personal y transformar en profundidad sus
principios de gestión y administración empresarial.13
En años recientes se observa que en este último grupo han aumentado las compras de
equipos extranjeros y la adquisición de licencias internacionales de nuevos producto y
procesos productivos. Las modalidades de arrendamiento con compromiso de compra (leasing)
y concesiones exclusivas (franchizing) de grandes cadenas transnacionales han comenzado a
entrar en las empresas de esta categoría, si bien de manera aún incipiente.
Pertenecen al segundo colectivo los grandes conglomerados con capital nacional, insertos
principalmente en las ramas de la industria procesadora de recursos naturales que producen
celulosa y papel, aceites vegetales, hierro y acero, productos petroquímicos y otros.
Las Pymes en la República Argentina
En nuestro país, el nuevo escenario económico e industrial se fue perfilando de forma nítida
después de la puesta en marcha del plan de convertibilidad a principios de los años 9014, cuyos
parámetros de funcionamiento para las Pymes podemos resumir en:
Modificaciones significativas en los precios relativos básicos vinculados con la
actividad industrial, tanto en el mercado de los factores como en la relación de precios entre
bienes nacionales e importados.
Rápida y fuerte presión competitiva como consecuencia dela apertura externa, que
introduce nuevas tecnologías y productos y que es acompañada de algunos cambios en el
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perfil de la demanda de los consumidores y en la organización y política de proveedores de
empresas grandes y terminales, en el caso de bienes intermedios, partes y piezas.
Redimensionamiento cualitativo y cuantitativo del tamaño del mercado domestico
interno a partir del proceso de integración MERCOSUR junto con la introducción de nuevas
modalidades de comercialización y distribución. Estas últimas se manifiestan en fuertes
inversiones en infraestructura comercial, en el desarrollo de nuevas cadenas de distribución, en
la introducción de nuevos esquemas logísticos de aprovisionamiento y en una importante
radicación de empresas extranjeras, que ampliaron la difusión de sistemas y prácticas
organizativas industriales y comerciales relativamente nuevas en el contexto argentino.
Incremento de la inversión externa e incremento del peso de las compañías
manufacturas extranjeras radicadas en Argentina con el objetivo de posicionarse
productivamente en algunos rubros industriales que emergen como nuevas oportunidades
productivas y comerciales.
Las empresas Pymes argentinas son pequeñas respecto a sus semejantes europeas,
japoneses y estadounidenses en la producción anual por ocupado y por establecimiento.
(unidad productiva o establecimiento industrial), según podemos observar en el siguiente
cuadro:
Región o país
Monto por ocupado
Monto por
establecimiento
Argentina
71.500
2.100.000
Europa
120.000
3.500.000
Japón
150.000
4.000.000
Respecto a la distribución geográfica, la actividad industrial argentina se ha caracterizado
históricamente por un alto grado de concentración territorial, tendencia que pese a los
esfuerzos de descentralización a través de estímulos fiscales o subsidios de promoción
industrial, esta se ha mantenido.
Según el censo económico de 1994, el aproximadamente el 80% de la actividad industrial se
concentra en cuatro distritos: Provincia de Buenos Aires, Capital Federal, Santa Fe y Córdoba,
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siendo decisivo el aporte generado por el Gran Buenos Aires que concentra aproximadamente
la mitad de la producción nacional.
Las empresas Pymes guardan una alta relación con el perfil territorial de la industria nacional,
aunque algunos rasgos distintivos. Aproximadamente el 55% de las Pymes está radicado en el
Gran Buenos Aires. Esta área de fuerte presencia de empresas pequeñas y medianas cuenta
con más de 40 Pymes en cada departamento y suma en total aproximadamente 15000 firmas,
ubicadas en una superficie menor al 0.3% del territorio argentino.
La asociatividad como estrategia competitiva.
Entenderemos por asociatividad, a un mecanismo de cooperación entre empresas pequeñas y
medianas, en donde cada empresa participante, manteniendo su independencia jurídica y
autonomía gerencial, decide voluntariamente participar en un esfuerzo conjunto con los otros
participantes para la búsqueda de un objetivo común. Los objetivos comunes pueden ser
coyunturales, tales como la adquisición de un volumen de materia prima, o generar una
relación más estable en el tiempo como puede ser la investigación y desarrollo de tecnologías
para el beneficio común o el acceso a un financiamiento que requiere garantías que son
cubiertas proporcionalmente por parte de cada uno de los participantes.
El esfuerzo conjunto de los participantes en la asociatividad puede materializarse de distintas
formas, desde la contratación de un agente de compras o vendedor pagado conjuntamente,
hasta la formación de una empresa con personalidad jurídica y patrimonio propio que permita
acceder a financiamiento con requisitos de garantías, o para la comercialización de productos.
El término asociatividad surge como uno de los mecanismos de cooperación entre las
empresas pequeñas y medianas que están enfrentando un proceso de globalización de las
economías nacionales. La globalización económica está redefiniendo los procesos de
manufactura al localizar las fábricas en diferentes partes del mundo, abriendo oportunidades
pero también significando amenazas para las PyME, las cuales además de verse presionadas
a cambiar sus paradigmas gerenciales (Rosales, 1996a) requieren diseñar nuevos mecanismos
de interrelación con el entorno.
En la búsqueda de las estrategias más viables para enfrentar la competencia derivada de las
aperturas, directivos de las empresas, independientemente del tamaño de éstas, pueden apelar
a un conjunto de opciones las cuales se clasifican en dos grandes categorías, no excluyentes:
las individuales y las colectivas. Las estrategias individuales son de la absoluta discrecionalidad
de la gerencia, mientras que las colectivas requieren el concurso de numerosos participantes al
menos más de dos.
Entre las estrategias individuales que pueden emplear las empresas, además de las conocidas
como de mejoramiento continuo y reingeniería, se encuentran otras menos divulgadas y
analizadas como la de ingeniería de reversa o inversa.
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Las estrategias individuales no son necesariamente excluyentes de las estrategias colectivas.
Estas, como su nombre lo indica, involucran a todos los participantes y la acción de una
repercute sobre otras en diferentes grados, dependiendo el impacto de la modalidad de
estrategia empleada.
La necesidad de diseñar y adelantar estrategias colectivas pasa a ser no solamente una
posibilidad de desarrollar ventajas competitivas individuales y conjuntas sino que puede llegar a
constituir un requisito básico de sobrevivencia para las PyME. Incluso alguna de las estrategias
individuales tendrán éxito en la medida que ellas sean complementadas con estrategias
colectivas.
La asociatividad: alianza voluntaria para la competitividad
La introducción efectuada anteriormente, permite ubicar con mayor precisión lo que debería
entenderse por asociatividad, despojando a este término de falsas expectativas que pudieran
conducir en el futuro a una frustración.
Seis distinciones importantes tiene la asociatividad, a saber:
Es una estrategia colectiva.
Tiene carácter voluntario.
No excluye a ninguna empresa por el tipo de mercado en el cual opera.
Permite resolver problemas conjuntos manteniendo la autonomía gerencial de las
empresas participantes.
Puede adoptar diversas modalidades jurídicas y organizacionales.
Es exclusiva para pequeñas y medianas empresas.
La asociatividad permite el esfuerzo colectivo de varias empresas que se unen para solventar
problemas comunes y se lleva a cabo mediante la acción voluntaria de los participantes, no
siendo forzada la cooperación por ninguna empresa en particular. La decisión de intentar la
asociatividad puede ser estimulada por instituciones ajenas a las empresas, como el Estado o
los gremios empresariales, pero en definitiva son las empresas las que deben llevarla a cabo.
De acuerdo a esta característica la asociatividad se asemeja a una red horizontal pero se
diferencia de ésta en que no hay restricciones para la afiliación. En las redes horizontales la
cooperación se busca entre empresas que atienden al mismo mercado.
Otra distinción importante de la asociatividad es el alto grado de autonomía gerencial que
mantienen los participantes después de adoptar la decisión. Por ejemplo, la manera de emplear
los recursos o beneficios obtenidos a partir de la asociatividad es de la incumbencia exclusiva
de cada empresa, la cual debe responder ante el resto de participantes por la cuota parte de
los esfuerzos que le corresponde. La autonomía gerencial es un rasgo también presente en las
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redes horizontales, pero en esta la afiliación, como ya se mencionó, está restringida a quienes
comparten el mismo mercado.
La posibilidad de mantener un alto grado de autonomía gerencial puede constituir uno de los
principales estimuladores al desarrollo de la asociatividad en el futuro. Bajo esta modalidad los
directivos de las empresas no son obligados a compartir información que estimen confidencial
para sus compañías, como en el caso de la cooperación compulsiva de las redes verticales, o
las exigencias de las alianzas estratégicas.
Una distinción adicional de la asociatividad es el carácter amplio de actividades de cooperación
que puede abarcar. La asociatividad se puede establecer para múltiples propósitos desde el
financiamiento hasta la investigación conjunta de determinado problema y, al mismo tiempo,
abarcar las diferentes etapas de los procesos básicos de las empresas, a saber, diseño,
manufactura, comercialización, servicio post-venta, entre otros. En principio, no hay limitación
del ámbito de la cooperación en la asociatividad como lo hay tanto en las redes verticales
como en las horizontales. En las redes verticales el ámbito de la cooperación está determinado,
como ya se ha mencionado, por los intereses específicos de la cadena de producción o incluso
por los intereses estratégicos de las empresas líderes. En las redes horizontales, la
cooperación esrestringida a los límites impuestos por los mercados en los cuales operan las
redes. En la asociatividad tampoco hay restricciones para la participación en cuanto al tipo de
actividad que desempeñe la empresa participante.
La última distinción señalada de la asociatividad es que ella constituye un mecanismo de
agregación de intereses exclusivo para las pequeñas y medianas empresas. Las grandes
empresas apelan a la cooperación a través de alianzas estratégicas y aun cuando una misma
empresa pueda mantener múltiples alianzas estratégicas siempre cada una de ellas es un
acuerdo específico entre dos partes y no hay, en consecuencia, el carácter colectivo.
Las características de la asociatividad le otorgan a este mecanismo de cooperación inter-
empresas una alta flexibilidad de afiliación, operación y ámbito de acción que puede ser
empleado tanto por empresas insertadas en redes verticales u horizontales, o incluso para
aquéllas que no pertenezcan a ninguna red.
Una empresa pequeña en particular puede estar simultáneamente empleando tanto la
estrategia colectiva de la asociatividad como la de la integración en una red de producción. Las
exigencias gerenciales, tecnológicas y financieras, entre otras, pueden ser, sin embargo,
diferentes.
Dentro de las modalidades de la asociatividad se puede dar el caso de que las empresas
participantes también integren una red horizontal de producción, donde todas ellas elaboran los
mismos productos para un mismo mercado (cliente). En esta situación prevalece la
independencia jurídica y cada empresa participante es responsable ante sus clientes por la
calidad y condiciones de entrega de sus productos.
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Como síntesis podemos decir que para lograr el estado de competitividad perfecta es necesario
operar bajo entradas gratuitas al mercado, lo cual implica excluir condiciones tales como:
1. Altos costos de entrada para nuevos entrantes,
2. Falta de reconocimiento de marca,
3. Pobres canales de distribución,
4. Recursos escasos (o ya capturados por los líderes).
5. A estas condiciones podemos agregar otras, captadas de múltiples
experiencias en diferentes sectores y regiones, tales como:
6. Bajo conocimiento de las necesidades de los clientes y de nuevas
oportunidades de los mercados internacionales.
7. Altos costos de customizar productos diversos a los clientes.
8. Grandes inventarios para satisfacer la inestabilidad de la demanda y la
desconfianza de los proveedores
9. Largas demoras para la penetración en el mercado.
10. Largas demoras en la entrega de órdenes
11. Largos ciclos de ventas (lenta selección de alternativas, sin información
detallada, ni políticas claras de retornos, etc)
12. Pobres certificados de calidad, de procesos, de servicios, etc. y costosas
capacitaciones de los programas masivos.
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Capítulo II
Los distritos industriales
Comúnmente se entiende por complejo productivo o cluster a una concentración sectorial y/o
geográfica de empresas que se desempeñan en las mismas actividades o en actividades
estrechamente relacionadas tanto hacia atrás, proveedores de insumos y equipos, como
hacia delante y hacia los lados, industrias procesadoras y usuarias, como a servicios y
actividades estrechamente relacionadas, con importantes y cumulativas economías externas,
de aglomeración y especialización (por la presencia de productores, proveedores y mano de
obra especializada y de servicios anexos específicos al sector) y con la posibilidad de llevar a
cabo una acción conjunta en búsqueda de eficiencia colectiva.1
La eficiencia del conjunto del complejo es mayor a la de cada empresa aisladamente,
por las externalidades que genera cada empresa para las demás; es decir, por la acción, cada
empresa genera beneficios tanto para sí como para las demás empresas del complejo.
Otros autores indican que no existe un consenso sobre la definición de distrito industrial
y que además se han utilizado diferentes palabras para denominarlos tales como
Agrupamientos Empresariales, Clusters, Cooperación Inter empresarial. 16
No obstante en todas las definiciones que ensayemos, existen una serie de elementos
que pueden ser utilizados para caracterizar un distrito industrial.17
1. Agrupamiento de empresas, principalmente de pequeña y mediana dimensión,
concentradas espacialmente y especializadas sectorialmente.
2. Un conjunto de vínculos hacia delante y hacia atrás, basados en relaciones de
mercado y extra mercado, para el intercambio de bienes, información y recursos humanos.
3. Un entorno cultural y social común que vincula a los agentes económicos y
permite la creación de códigos de comportamiento comunes, tanto explícito como implícitos.
4. Una red de instituciones públicas y privadas locales de apoyo a los agentes
económicos.
Marco teórico para el desarrollo los clusters productivos
Diversos enfoque teóricos intentan responder la pregunta de ¿por que se forman y desarrollan
los clusters productivos? entre ellas podemos encontrar:
1. Teoría de la localización y de geografía económica
16 Distritos Industriales. Experiencia de acción conjunta y cooperación interempresarial útil para el desarrollo competitivo de las Pymes
latinoamericanas. Documentos Políticas Económicas y Sociales . SELA. Santa Cruz de la Sierra. 1999.
17 Recovery of a Mexican Cluster: Devaluation Bonanza or Collective Efficiency? Working paper 71 Institute of Development Studies, Inglaterra.
Rabellotti R. Julio 1998.
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2. La teoría de los encadenamientos hacia atrás y hacia delante
3. La teoría de la interacción y los distritos industriales
4. El modelo de Michael Porter
5. Las referidas a los recursos naturales
6. Las referidas al sustrato común
Teoría de la localización y de geografía económica
Esta teoría trata de explicar por qué las actividades suelen concentrarse en ciertas
áreas y no se distribuyen en forma aleatoria18. Es conocido que este enfoque hace hincapié en
el peso relativo del costo de transporte en el costo final, lo que explicaría por qué algunas
actividades suelen ubicarse preferentemente cerca de los recursos naturales, otras se localizan
cerca de los mercados que van a abastece, en tanto que otras pueden establecerse en
cualquier lugar. Menos conocido, pero de creciente importancia, es que este enfoque subraya,
asimismo las interdependencias de la materia prima y el producto procesado y también los
subproductos, que hacen más fácil coordinar sus movimientos en una sola ubicación. Ejemplos:
productoras de acero y las siderúrgicas, pues su gran interdependencia induce a la integración
vertical de estas producciones.
Otro ejemplo, son las actividades de procesamiento que disfrutan de importantes economías de
escala, especialmente en procesos complejos como los petroquímicos, tenderán a instalarse en
un país si este tiene un mercado nacional amplio o si está próximo a importantes mercados
regionales.
Aspectos críticos para la localización son la claridad, transparencia y tradición de la legislación
sobre derechos de propiedad, así como la estabilidad y competitividad de la legislación
tributaria.
La teoría de los encadenamientos hacia atrás y hacia delante
Esta teoría de Hirschman19 procura mostrar cómo y cuando la producción de un sector es
suficiente para satisfacer el umbral mínimo o escala mínima para hacer atractiva la inversión en
otro sector que éste abastece (encadenamiento hacia atrás) o procesa (hacia delante). Por
ciento, toda actividad está eslabonada con otras. Estos encadenamientos adquieren
significación cuando una inversión atrae o hace rentable otra en la misma región.
Los encadenamientos dependen tanto de factores de demanda (la demanda derivada
de insumos y factores) como de su relación con factores tecnológicos y productivos (el tamaño
óptimo de planta). Asimismo el desarrollo de los encadenamientos hacia delante depende en
18 “The new geographical economics, natural resource-based development and some policy challenges for Latin America”, R. Santiago de Chile,
CEPAL, abril, mimeo Borges Méndez,1997
19 The strategy of Economic Develoment, New Haven. Yale University. Hirschman A. 1957
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forma sustancial de la similitud tecnológica. Dado que el aprendizaje y dominio de una
tecnología tiene externalidades si la tecnología de procesamiento no es demasiado disímil.
La teoría de la interacción y los distritos industriales
La teoría de la interacción pretende explicar las condiciones más propicias para que
haya aprendizaje basado en la interacción, lo que, según este enfoque, explicaría el éxito de
los llamados distritos industriales en muchas regiones de Italia y Alemania y en otras de
América Latina. La interacción da lugar a “juegos repetitivos” que elevan la confianza y
reducen, por ende, los costos de transacción y de coordinación. Asimismo, la interacción
acelera la difusión del conocimiento y la innovación, lo que es un bien social internalizado por el
conjunto de empresas en el distrito20.
La interacción intensa en una localidad genera derrames tecnológicos y economías
externas y de escala para el conjunto de empresas del distrito que no podrían ser
internalizados de estar cada empresa interactuando con las otras a gran distancia.
El modelo de Michael Porter
Este autor sostiene en su obra “la ventaja competitiva de las naciones” 21que la
diversidad e intensidad de las relaciones funcionales entre empresas explican la formación de
un complejo productivo y su grado de madurez. Estas relaciones se refieren a los cuatro puntos
del diamante, es decir, de las relaciones de apoyo, con productores de insumos
complementarios y con proveedores de insumos y factores especializados.
El “diamante” de la competitividad : Condiciones básicas para la formación de clusters
El enfoque conceptual que aquí se expone, se destacan cuatro aspectos básicos en el clima de
negocios que determinan las ventajas competitivas de las empresas. Al operar de forma
simultánea en el tiempo y en el espacio, estos aspectos crean las condiciones para la
formación y el desarrollo de los clusters en determinados lugares.
Son los siguientes:
Las condiciones de los factores;
La estructura de la industria a la cual pertenecen las empresas, incluyendo el esquema
de las rivalidades que tienen entre sí;
Las condiciones de la demanda; y
La situación de las industrias relacionadas y de apoyo.
20 Competencia dinámica, distritos industriales y, medidas locales, serie Industrialización y desarrollo tecnológico, N...13, LC/G.1752, Santiago de
Chile, CEPAL. Bianchi, P. 1992
21 The Competitive Advantage of Nations. New York: The Free Press Porter, M.E. 1990.
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El gráfico siguiente, contiene el esquema del llamado “diamante de la competitividad”, en el
cual se simbolizan esas cuatro fuentes de la ventaja competitiva derivadas de la ubicación y
sus interrelaciones.
Las cuatro fuentes de ventaja competitiva por la ubicación
(diamante de la competitividad)
La forma como se manifiestan esas fuentes de competitividad y como interactúan entre sí,
permite explicar cómo hacen las empresas para generar, mantener, o perder sus ventajas
competitivas. Al poner la atención en estos aspectos, se está reconociendo que las empresas
no existen en una especie de vacío social, sino que operan en entornos geográficos,
económicos, sociales y culturales específicos, y que el análisis de sus estrategias de
competitividad actuales o potenciales, debe considerar ciertas características esenciales de
esos entornos, para que tenga un verdadero poder explicativo.
Es por ello que las categorías de análisis de las empresas individuales, como pueden ser las
cuatro vías para el aumento de la productividad, no bastan para entender cómo fue que una
empresa determinada desarrolló su competitividad. Antes, es preciso analizar las condiciones
de la competitividad que existen en el clima de negocios de la empresa, un clima de negocios
que suele estar estructurado por complejas redes de relaciones entre empresas y
Estrategia de la
Empresa, Estructura
y Rivalidad
* Factores Patrimoniales
* Factores Creados
Condición de La
Demanda
Condición de Los
Factores
Industrias
Relacionadas y de
Apoyo
* Cantidad y costo de los Factores
* Calidad y especialización de los Factores
* Masa Critica de suplidores locales capaces y en
cadena
* Presencia de clusters relacionados de alta
competitividad
* Clientes locales sofisticados y
exigentes
* Clientes que anticipan las
necesidades de otros en el mundo
* Segmentos especializados con
competencia internacional
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organizaciones públicas y privadas. Los cuatro aspectos que se destacan permiten encontrar y
comprender los determinantes esenciales de la competitividad, dentro de la multiplicidad de
relaciones, actores y causas que actúan en el clima de negocios.
Las fuentes de la competitividad
A continuación se explican los rasgos principales de las cuatro fuentes que, según el modelo
conceptual de Porter, determinan la ventaja competitiva de las industrias en ubicaciones
geográficas específicas.
Las condiciones de los factores
Los insumos de factores van desde los activos tangibles, tales como la infraestructura física,
hasta la información, el sistema legal y los institutos de investigación de las universidades, a los
cuales recurren todas las empresas que compiten. Para aumentar la productividad, los insumos
de factores deben mejorar su eficiencia, su calidad y, en última instancia, su especialización en
áreas particulares del cluster. Los factores especializados generalmente son los que hacen
posibles los procesos de innovación (ej., un instituto especializado de investigación
universitaria) no solo son necesarios para alcanzar altos niveles de productividad, sino que
tienden a ser menos comercializables o menos fáciles de encontrar en otras partes.
Los esquemas de estrategia y rivalidad
El contexto para la estrategia y rivalidad de las empresas tiene que ver con las reglas, los
incentivos y las normas que rigen el tipo y la intensidad de la rivalidad local.
Las economías con baja productividad se caracterizan por tener poca rivalidad local. En esas
economías la mayor parte de la competencia, si es que siquiera está presente, proviene de las
importaciones. Además, la rivalidad local, si es que ocurre, se sustenta en la imitación. El
precio es la única variable competitiva y las empresas mantienen bajos los salarios para
competir en los mercados locales y extranjeros. De esta forma, la competencia implica una
inversión mínima para esas empresas.
Para pasar a una economía adelantada es necesario que se desarrolle una vigorosa rivalidad
local, la cual debe desplazarse de los salarios bajos al costo total bajo, lo cual exige mejorar la
eficiencia de manufactura y la prestación del servicio. Con el tiempo, ese tipo de rivalidad
también debe evolucionar, partiendo de las estrategias de reducción de costo hacia estrategias
de diferenciación de productos. La competencia debe desplazarse de la imitación a la
innovación y de la inversión baja a la inversión elevada, no sólo en activos físicos sino también
en intangibles (ej.,destrezas, tecnología). Como se verá, evidentemente, los clusters juegan un
papel integral en estas transiciones.
El carácter de la rivalidad en una ubicación está fuertemente influenciado por muchos aspectos
del ambiente empresarial (ej., los factores disponibles, las condiciones de la demanda local).
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Sin embargo, el clima de inversión y las políticas sobre la competencia fijan el contexto. Cosas
tales como la estabilidad macroeconómica y política, el sistema tributario, las políticas del
mercado laboral que afectan los incentivos para que se desarrolle la fuerza de trabajo y las
reglas de propiedad intelectual y su aplicación contribuyen a que las compañías estén
dispuestas a invertir, para mejorar su equipo de capital, sus destrezas y su tecnología. La
política antimonopolio, las reglas del gobierno sobre propiedad y concesión de licencias, y la
política sobre el comercio y la inversión externa juegan un papel vital para establecer la
intensidad de la rivalidad local.
Condiciones de la demanda
Las condiciones de la demanda en la sede de las empresas tienen mucho que ver con el hecho
de que las empresas puedan y quieran pasarse de productos y servicios imitadores y de baja
calidad, a una competencia basada en la diferenciación. Las economías de poca productividad
se enfocan fuertemente en los mercados extranjeros. Para progresar, se deben desarrollar
mercados locales más exigentes. La presencia o surgimiento de clientes nacionales
sofisticados y exigentes presiona a las empresas para que mejoren y permite discernir sobre
las necesidades existentes y futuras, lo cual es difícil de hacer en los mercados externos. La
demanda local también puede revelar segmentos del mercado donde las empresas se pueden
diferenciar. En una economía mundial, la calidad de la demanda local importa mucho más que
su tamaño.
Industrias afines y de apoyo
La ubicación dentro de un cluster puede brindar un acceso superior o de menor costo a
insumos especializados, tales como componentes, maquinaria, servicios a empresas y
personal, en comparación con la integración vertical, las alianzas formales con entidades
externas o la “importación” de insumos de lugares distantes. El cluster puede ser un medio
inherentemente más eficaz de reunir insumos, siempre que se disponga de proveedores
locales competitivos. Si no se cuenta con ellos, puede que sea necesario abastecerse fuera del
cluster, aunque éste no sea el resultado ideal.
El acceso a insumos suministrados por integrantes del cluster puede implicar menores costos
de transacciones que si se obtienen de fuentes distantes. Abastecerse dentro del cluster
minimiza los costos de inventarios y elimina el costo y las demoras de la importación. Frena el
comportamiento oportunista de los proveedores que cobran precios excesivos o no cumplen
con los compromisos, debido al efecto adverso que tiene un mal desempeño en la reputación
que se tenga entre los demás participantes del cluster.
Abastecerse dentro del cluster facilita la comunicación, reduce el costo de adaptar a la medida
y facilita la prestación conjunta de servicios auxiliares o de apoyo, tales como instalación,
depuración, capacitación de usuarios, detección y corrección de fallas y reparaciones
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oportunas. Estos beneficios son especialmente valiosos para aquellos insumos avanzados y
especializados que implican tecnología incorporada, información o servicios.
El acceso a los insumos dentro de un cluster también es, a menudo, más eficiente o eficaz que
la integración vertical. Las proveedores especializados externos suelen ser más eficaces, en
cuanto al costo, y más sensibles que las unidades propias de la compañía, no sólo en la
producción de componentes sino también en áreas tales como capacitación.
En la economía moderna, la mayor profundidad y especialización de los proveedores que están
dentro de los clusters surge, sobre todo, porque reconocen las oportunidades de mercado y
reducen sus riesgos, más fácilmente, debido a la presencia de muchos clientes locales. Es
más, los clusters desarrollados no sólo consisten en una industria, sino en estas más las
industrias afines. Estas industrias, frecuentemente, recurren a insumos comunes o muy
parecidos que expanden las oportunidades para los proveedores.
Después de haber explicado las cuatro fuentes de competitividad que forman el “diamante”, hay
que preguntarse ¿dónde se encuentran los clusters, dentro de este esquema? Lo expresado
permite comprender que los clusters son una manifestación de estas cuatro aristas del
diamante, o para decirlo de otra forma, la interacción de esas cuatro fuentes de competitividad
es lo que crea un conjunto de condiciones especiales que conducen a que en determinados
espacios se formen esos entramados de empresas y organizaciones a los que se les ha
llamado clusters. A la vez, la dinámica de los clusters influye en la estructura de la
competencia, en la oferta de factores, en las características de la demanda y en las industrias
afines y de apoyo; en este sentido, se les debe considerar como una quinta faceta del
“diamante de la competitividad”.
En concreto, los clusters afectan la competencia en tres sentidos básicos:
aumentan la productividad de las empresas y de las industrias a las cuales pertenecen;
mejoran la capacidad de innovación de empresas e industrias, y en ese tanto,
aumentan su productividad; y
estimulan la formación de nuevas empresas que amplíen y profundicen las ventajas
aportadas por el cluster.
Las referidas a los recursos naturales
Esta teoría explica el desarrollo económico de Canadá22 a partir de los impulsos provenientes
de la exportación de sus distintos recursos naturales pescado, pieles, minería, madera, papel
y trigo y a las inversiones en actividades relacionadas que ellos activan.
Las referidas al sustrato común
22 “The origins of American resource abundance”, All Soul's College, Oxford and Stanford University, mimeo David, P. y G. Wright 1997
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Todas las hipótesis explicativas de formación de complejos productivos tienen en
común la noción de que la competitividad de la empresa es potenciada por la competitividad
del conjunto de empresas y actividades que conforman el complejo al cual pertenecen23. En
efecto, esa mayor competitividad deriva de importantes externalidades, economías de
aglomeración, derrames tecnológicos e innovaciones que surgen de la intensa y repetida
interacción de las empresas y actividades que integran el complejo. Estas empresas y
actividades se refuerzan mutuamente; la información fluye casi sin estorbo, los costos de
transacción son menores, las nuevas oportunidades se perciben más tempranamente y las
innovaciones se difunden con rapidez a lo largo de la red. La fuerte competencia de precio,
calidad y variedad da lugar a nuevos negocios, fortalece la rivalidad entre empresas y
contribuye a mantener la diversidad.
Los actores sociales: El Estado, las organizaciones y las Empresas
El gobierno tiene un rol inevitable en el logro de el desarrollo sostenible y competitivo porque
afecta muchos aspectos del ambiente de negocios, determina la política social y ambiental y
administra el ambiente de negocios por medio de licencias, impuestos, servicios públicos, y
administración de servicios, para nombrar unas pocas funciones.
Además del gobierno, muchas otras instituciones tienen un rol en el desarrollo económico.
Las universidades, las escuelas, los proveedores de infraestructura, las agencias que
establecen estándares, y una miríada de otras instituciones contribuyen de alguna manera al
ambiente microeconómico de los negocios. Tales instituciones deben proliferar y mejorar en
calidad para apoyar formas de competencia más productivas.
Finalmente, el sector privado en mismo debe jugar un papel en darle forma al ambiente de
negocios en el cual opera. Las empresas individuales pueden dar pasos tales como establecer
escuelas, atraer suplidores, o definir estándares que no solo los beneficien a ellas, sino que
mejoren el ambiente general para la competencia en el largo plazo. Los cuerpos colectivos
empresariales, como las asociaciones de comercio o cámaras de comercio, también tienen
importantes papeles que jugar en mejorar la infraestructura, las instituciones de capacitación, y
otras tareas similares, que no siempre son reconocidas.
Si bien es cierto que en algunos casos han surgido las redes de manera espontánea, si se
desea que el esquema de la red empresarial sea útil como un mecanismo de desarrollo, es
importante que se involucre en este proceso a los agentes económicos locales.
Los agentes económicos locales están integrados por una serie de entidades que juegan en la
región papeles de regulación, financiamiento, formación de recursos humanos, desarrollo
tecnológico, etc. y que pudieran tener interés en participar en el fomento y desarrollo de redes
empresariales.
23 Collective Efficiency and Increasing Returns, IDS working paper N 50, Brighton, University of Sussex, IDS. Schmitz, H. 1997
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Algunos ejemplos de entidades que forman parte de los agentes económicos locales son los
siguientes:
Organizaciones empresariales (cámaras empresariales, asociaciones de empresarios).
Entidades del gobierno, a nivel nacional, regional o municipal.
Organismos financieros y banca de desarrollo.
Instituciones del sector educación superior.
Centros de servicios empresariales.
Organizaciones privadas no lucrativas.
Organismos internacionales.
Cada uno de estos agentes económicos puede tener un interés especifico en apoyar el
desarrollo de redes empresariales en base de su misión, objetivos, etc. No es posible presentar
una reflexión sobre los intereses particulares que pueden mover a cada uno de los agentes
locales a impulsar las redes empresariales. Sin embargo si es posible comentar que estos
agentes pueden participar en fases específicas dentro del proceso de instalación de redes
empresariales, especialmente en los siguientes aspectos:
Promoción de la red empresarial.
Financiamiento.
Formación de recursos humanos.
Creación de medio ambiente industrial (clima de negocios)
Oferta de servicios especializados: empresariales, tecnológicos, etc.
Como puede verse la participación de los agentes económicos locales, permite crear el clima y
la infraestructura física para apoyar el proceso de desarrollo de redes empresariales. Proceso
que de mantenerlo durante el tiempo puede dar como resultado el distrito industrial.
Sin embargo es difícil el que desde el principio participen todos los agentes económicos en el
proceso de desarrollo de redes empresariales, en consecuencia es difícil el tener un consenso
entre todos ellos en la etapa inicial.
Lo que la historia revela es que en general ha existido un agente o un grupo de agentes con
una visión de largo plazo que son los que han actuado como gatillo para detonar este proceso.
Una vez iniciado el proceso poco a poco se van incorporando los demás agentes.
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No hay un patrón sobre el tipo de agente ideal para detonar el proceso y la historia revela un
proceso un tanto heterogéneo. Por ejemplo en el caso de la promoción de la red empresarial
podemos citar los siguientes ejemplos:
En el caso de Italia dentro de la región de la Emilia Romagna el impulso fue de los
empresarios a través de sus cámaras y asociaciones, por ejemplo la Confederazione Nazionale
del Artigiano (CNA) jugo un papel protagónico en el desarrollo de redes empresariales. La CNA
asocia a cerca de 520.000 artesanos activos y no activos. En paralelo dicha región vivió una
apertura democrática y el gobierno regional asum el compromiso de participar en el reto,
habiendo creado en el año de 1974 a ERVET como un instrumento a través del cual se
implemento la política económica e industrial de la región, posteriormente en 1980 se instaló
una red de centros de servicios hecha a la medida de las necesidades de la economía local.
En Chile jugo un papel protagónico en la promoción de redes empresariales el
Gobierno Nacional a través de la Corporación de Fomento a la Producción (CORFO).
En Uruguay el desarrollo de las redes empresariales ha sido impulsado por la Cámara
de Industrias del Uruguay con el apoyo del BID.
En México el principal impulso para desarrollar redes empresariales ha sido por parte
del gobierno nacional (SECOFI Secretaría de Comercio y Fomento Industrial - México) y
algunos gobiernos regionales donde se presentado una gran apertura democrática (Chihuahua,
Jalisco, Guanajuato). Recientemente se ha involucrado la Confederación de Cámaras
Industriales (CONCAMIN) a través de un programa (FUNTEC) con el apoyo del PNUD.
En El Salvador aunque el gobierno nacional a través del Ministerio de Economía había
realizado algunos avances sobre el desarrollo de clusters a través del Programa de
Competitividad (con el apoyo del Banco Mundial) En el momento actual el papel protagónico lo
está asumiendo la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP) que es una unión de 34
cámaras y gremios empresariales.
Niveles de competitividad sistémica
Un país no puede elaborar cualquier cantidad de políticas o elementos de competitividad a
partir del conjunto dado de determinantes de la "competitividad sistémica” (subsistemas e
instrumentos de gestión, diagrama 1). Los países más competitivos poseen estructuras en el
nivel meta que promueven la competitividad, un contexto macro que ejerce una presión de
performance sobre las empresas, y un nivel meso estructurado donde el Estado y los actores
sociales desarrollan políticas de apoyo específico, fomentan la formación de estructuras y
articulan los procesos de aprendizaje a nivel de la sociedad, un gran número de empresas
situadas en el nivel micro que buscan simultáneamente la eficiencia, calidad, flexibilidad y
rapidez de reacción, estando muchas de ellas articuladas en redes de colaboración mutua.
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En contraste con ello, la mayoría de los países en desarrollo o en transformación se distinguen
por las deficiencias que acusan en todos los cuatro niveles. ¿Cuáles son entonces los puntos
de partida para los países que quieren desarrollar industrias competitivas a nivel internacional o
elevar a ese nivel la competitividad de sus industrias ya existentes? ¿Q medidas deben
tomarse en primer término? La experiencia atesorada en una serie de países de mayor o
menor éxito permite formular las siguientes conclusiones:
Lo importante en un comienzo es la estabilidad del contexto macroeconómico (para ello, el
déficit presupuestario, la deuda externa, la inflación y el tipo de cambio tienen que ser
controlables y las reglas del juego económico no deben cambiar reiteradamente, ya que esa es
la única forma de ofrecer seguridad a la inversión) y la necesidad de que la macro política haga
llegar a las empresas señales claras e inequívocas de que ellas deben acercarse a los niveles
de eficiencia usuales en el ámbito internacional. Puede servir a tal fin la política comercial,
siempre que el desarme arancelario se produzca a lo largo de etapas previsibles. La política
reguladora de la competencia puede jugar un papel relevante para prevenir situaciones
monopólicas.
La política macroeconómica y la formación de estructuras meso económicas se condicionan
mutuamente. La estabilización en el nivel macro es una condición necesaria, pero no suficiente,
para garantizar el desarrollo sostenido de la competitividad, pues ello presupone implementar
las políticas de nivel meso. Pero la formulación de las mismas será poco promisoria mientras
no se haga nada por estabilizar el contexto macro. La política tecnológica, por ejemplo, no
alcanzará su objetivo de fortalecer la capacidad tecnológica de las empresas si los propios
empresarios no buscan la competitividad. Las barreras arancelarias selectivas sirven para
fortalecer las industrias sólo cuando las empresas aprovechan el tiempo disponible para
hacerse competitivas.
Numerosos países en vías de desarrollo que han vivido un largo período de orientación hacia
adentro sufren hoy bloqueos en su desarrollo social y no han alcanzado el consenso sobre el
rumbo que deberá adoptar la futura estrategia de su desarrollo económico (bloqueos en el nivel
meta). El desbloqueo social y la implantación del nuevo patrón orientado al mercado mundial
son dos procesos que van de la mano, posibilitando el aprendizaje en el terreno de la política
económica. Un consenso cada vez más generalizado sobre el rumbo del desarrollo es un
requisito indispensable para que los grupos claves de actores sociales sean capaces de
formular políticas y trazar estrategias. Solamente una orientación básica común permite
emprender procesos de búsqueda colectiva que a su vez posibilitan aproximarse al nuevo
patrón genérico de desarrollo industrial y crear instituciones públicas e intermedias aptas para
configurar los niveles macro y micro (creación de consenso en términos de política y política
económica). Este proceso avanzará sin embargo a ritmos diferentes en función de las
estructuras socioculturales de cada sociedad (tradiciones, valores, estructuras sociales básicas
de organización y poder) cuya transformación es lenta (capacidad de integración social).
- 29 -
Nivel meta
La competitividad sistémica tiene como premisa la integración social, exigiendo no sólo
reformas económicas, sino también un proyecto de transformación de la sociedad. La tarea
pendiente en muchos países en desarrollo y en transformación radica en superar la
fragmentación social y mejorar la capacidad de aprendizaje, ante todo la capacidad para
responder con prontitud y eficacia a los requerimientos de ajuste. La formación de estructuras a
nivel de sociedad, como complemento de la formación de estructuras a nivel económico, eleva
la capacidad de los diferentes grupos de actores para articular sus intereses y satisfacer entre
todos los requerimientos tecnológico-organizativos, sociales, ambientales y los que plantea el
mercado mundial; según acontece en muchos países en desarrollo o en transformación, la
presencia de naciones inconclusas u otros factores desfavorables situados en el nivel meta se
oponen incluso a mediano plazo a un desarrollo industrial encaminado hacia la
competitividad internacional. Pocas serán las sociedades que atraviesen por un proceso de
industrialización tan rápido y dinámico como el de Corea o Taiwan. Pero en muchas otras
sociedades existen márgenes apropiados para el desarrollo de los factores esenciales en los
cuatro niveles. La competitividad sistémica no es el privilegio permanente de un reducido grupo
de países.
La capacidad de gestión necesaria a nivel meta implica la existencia de los siguientes
elementos: un consenso acerca del modelo "orientación al mercado y al mercado mundial”,
coincidencia en el rumbo concreto de las transformaciones y concordancia en la necesidad de
imponer los intereses del futuro a los bien organizados intereses del presente. Una orientación
tendiente a la solución conjunta de problemas presupone una clara separación institucional
entre el Estado, la empresa privada y las organizaciones intermedias. Sólo esa separación
hace posible la organización autónoma, los procesos de aprendizaje independientes y el
desarrollo de una gran capacidad de anticipación y respuesta. Una vez implantada la
separación de instituciones, es posible que surja un Estado autónomo y eficiente al tiempo que
los grupos de actores sociales privados y públicos se muestran dispuestos a cooperar y
articularse entre sí. Tales son los requerimientos funcionales de orden general con miras a
establecer reformas creativas en materia de gestión política; su fisonomía específica difiere de
país a país en función de factores tales como la constelación político-institucional surgida en
cada uno de ellos.
El más importante de los elementos que aseguran la coordinación en y entre los cuatro niveles
sistémicos es la disposición al diálogo entre los grupos importantes de actores sociales,
disposición que ayuda a cohesionar esfuerzos y a canalizar conjuntamente el potencial creador
de la sociedad. Los diálogos son imprescindibles para fortalecer las ventajas nacionales de
innovación y competitividad y poner en marcha procesos sociales de aprendizaje y
comunicación. Los diálogos fundamentan la disposición y la aptitud para implementar una
estrategia de mediano a largo plazo con vista al desarrollo tecnológico-industrial orientado a la
competencia. La capacidad competitiva exige una elevada capacidad de organización,
- 30 -
interacción y gestión por parte de los grupos nacionales de actores, que deben procurar
finalmente una gestión sistémica que abarque a la sociedad en su conjunto.
Nivel macro: estabilización del contexto macroeconómico
Con miras a lograr una asignación efectiva de recursos resulta clave la existencia de mercados
eficientes de factores, bienes y capitales. Esto es una condición allí donde el concepto de
gestión es pluri dimensional y apuesta por la competencia, la cooperación y el diálogo social a
fin de canalizar los potenciales nacionales y desarrollar así la capacidad necesaria para operar
con éxito en el mercado mundial. Las experiencias de los años setenta y ochenta han
demostrado que la inestabilidad del contexto macroeconómico perjudica de un modo sustancial
la operatividad de estos mercados, ejerciendo asimismo un efecto negativo sobre el
crecimiento de la economía.
Las fuentes más poderosas de inestabilidad macroeconómica son los déficit presupuestarios y
de balanza de pagos cuando sus niveles son constantemente elevados. Los fuertes déficit
presupuestarios acentúan las tendencias inflacionarias existentes y obstaculizan la actividad
inversionista del sector privado, ya que éste ve limitadas sus posibilidades de obtención de
créditos. Los déficit en la balanza de pagos, inevitables con un tipo de cambio sobrevaluado,
contribuyen a aumentar la deuda externa y, por ende, el servicio de la misma, lo que debilita en
forma persistente la actividad inversionista nacional al tiempo que entorpece la importación de
bienes de capital, poniendo en peligro con ello los fundamentos mismos del crecimiento de la
economía nacional.
La estabilización del contexto macroeconómico tiene que apoyarse sobre todo en una reforma
de las políticas fiscal y presupuestaria, como también la monetaria y cambiaria. El paso de un
contexto macroeconómico inestable a uno estable resulta sin embargo difícil por las siguientes
razones:
La lucha contra la inflación mediante una política restrictiva de tipo presupuestario, tributario y
monetario contribuye a limitar en muchos casos no sólo el consumo, sino también las
inversiones, reduciendo así todavía más los márgenes de crecimiento y distribución de la
economía nacional. De ahí el campo de tensión que existe en forma latente entre los objetivos
de estabilidad, crecimiento y distribución.
Las medidas de estabilización a nivel macroeconómico suelen surtir efecto van acompañadas
de prolongadas reformas estructurales paralelas, como son la reforma del sector económico
estatal, el desarrollo de un sector financiero efectivo y una reforma de la política de comercio
exterior.
Los costos del ajuste se dejan sentir de inmediato, mientras que sus beneficios demoran en
hacer lo mismo, de modo que la producción, la inversión y la ocupación suelen decrecer en la
fase inicial.
- 31 -
Los grupos sociales no son afectados de un modo uniforme por las consecuencias de las
medidas estabilizadoras del contexto macroeconómico y por las reformas estructurales
concomitantes. Este proceso cuenta más bien con ganadores y perdedores, generando en
consecuencia duros conflictos en el plano de la política interior.24
Quiere decir que la estabilización del contexto macroeconómico demanda no lo un concepto
congruente en términos tecnocráticos, sino también un esfuerzo político considerable. El éxito
estará asegurado únicamente si el gobierno se muestra resuelto a imponer las difíciles y
conflictivas reformas, si consigue organizar una coalición nacional de fuerzas reformadoras con
miras a recobrar el equilibrio de la economía tanto interior como exterior y si logra captar al
mismo tiempo el apoyo internacional.
Aseguramiento del equilibrio económico interno más formación de estructuras
Dentro de un entorno hiperinflacionario se anula casi por completo la función señaladora de los
precios, lo que hace ineficaz la asignación de recursos. Es imperioso por lo tanto de que el
Estado contribuya a estabilizar en medida suficiente el valor monetario, pero evitando al mismo
tiempo que sus políticas destinadas a tal fin pongan en peligro las bases del crecimiento de la
economía nacional y agraven más aún los desequilibrios sociales existentes. Estas
correlaciones deben tenerse en cuenta ante todo al consolidar el déficit presupuestario, esto
es, al reformar las políticas presupuestaria y tributaria. Ello tiene las siguientes implicancias en
la política estatal de gastos y ingresos:
Las medidas de política fiscal dirigidas a incrementar los ingresos presupuestarios no deben
concebirse con las miras puestas en primer término a reducir a corto plazo el déficit del
presupuesto; su objetivo fundamental debe ser la implementación de una política favorable al
crecimiento económico y la distribución. Un enfoque de ese tipo obliga por regla general a
reestructurar a fondo el sistema íntegro de impuestos y gravámenes y a elevar la eficiencia de
las administraciones fiscales. La política debe tender a gravar más el consumo que la
producción, a cubrir todos los tipos de impuestos y aplicar el impuesto progresivo, evitar un bias
en la tributación de transacciones nacionales e internacionales e imponer tarifas que cubran la
mayor parte de los costos originados por los servicios públicos.
Al aplicar medidas para reducir el gasto público es preciso abstenerse del recurso político más
simple que es el de reducir las asignaciones del Estado para educación, salud, infraestructura
física y otro rubros. A fin de no debilitar las bases del crecimiento futuro, las medidas de
consolidación deben dedicarse en primer término a los gastos consuntivos, a suprimir
privilegios para determinados grupos de interés y a medir los alcances de la gestión pública. Es
muy importante reducir los gastos militares y la ocupación excedente en el sector público,
reducir los subsidios limitando sus períodos de vigencia y dándoles carácter degresivo,
concentrar la política social en los grupos poblacionales más pobres y reducir los déficit de las
24 Economic Adjustment and the Prospects for Democracy. In S.Haggard, R.R.Kaufman (Ed.), The Politics of Economic Adjustment (pp. 319-50).
Princeton, NJ: Princeton University Press. Haggard, S., und Kaufman, R.R. 1992.
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empresas públicas explotando los márgenes de maniobra en favor de la privatización y la
comercialización de las actividades del Estado. Ello no obstante, es preciso someter a una
revisión detenida los gastos destinados a la inversión, concentrándolos en las áreas de
especial importancia para el desarrollo del sector privado y del organismo social. En otras
palabras: toda reforma fiscal y presupuestaria tiene que ir aparejada con una política estructural
orientada al crecimiento y con una política social de flanqueo; dadas esas condiciones, la
citada reforma se transforma en una bisagra poderosa que permite avanzar simultáneamente
hacia los objetivos representados por la estabilidad, el crecimiento y la distribución.
Si se quiere mantener la inflación a niveles tolerables, la política fiscal y presupuestaria
orientada a la estabilización no debe ser contrarrestada por una política monetaria expansiva.
Pero si los mercados de dinero y capitales están poco desarrollados, cualquier política
monetaria dirigida a estabilizar la economía se verá muy restringida. Instrumentos tales como el
racionamiento de créditos, su concesión selectiva y la fijación arbitraria de tasas de interés han
provocado más distorsiones en los mercados de dinero y capitales sin ser capaces de influir en
la medida deseada sobre el volumen crediticio. Algunos países latinoamericanos han obtenido
éxitos en su lucha contra la inflación, pero sólo después de introducir el Sistema de Control de
Cambio (Currency-Board-System). A la hiperinflación Argentina se le puso atajo en 1991 al
quedar establecido un tipo fijo de cambio respecto al dólar y al implantarse una cláusula de
cobertura mediante reservas de esa divisa para el circulante y los depósitos consignados en el
Banco Central. Por cierto que esa táctica, aparte de limitar considerablemente la creación de
crédito por parte del banco emisor, implica en la práctica el abandono de toda política
monetaria nacional. Por eso, la aplicación del Sistema de Control de Cambio, no debe ser
motivo alguno para aplazar las amplias reformas necesarias en el sector financiero. Con el fin
de garantizar una oferta crediticia suficiente con tasas de interés tolerables y contando con un
valor monetario suficientemente estable, tales reformas deben apuntar en primer término (1) a
fortalecer la capacidad el Banco Central para regular la masa monetaria nacional y los flujos de
capital foráneo, (2) a desarrollar un sector financiero privado potente y diversificado, (3) a
asegurar la efectividad de la competencia en los mercados de dinero y capitales, y (4) a reducir
las intervenciones discrecionales del Estado para influenciar la formación de tipos de interés.
Aseguramiento del equilibrio del comercio exterior
La persistencia de elevados déficit en la balanza de pagos restringe los márgenes de
crecimiento y desestabiliza la economía nacional. Semejantes déficit suelen ser un síntoma de
la existencia de un perfil pro exportador dentro del contexto macroeconómico, y lo único que
puede reducirlos es por lo tanto un cambio radical de la política que rige el comercio exterior.
Las experiencias de los años setenta y ochenta han demostrado que los tipos de cambio, si
están muy sobrevaluados, aumentan inexorablemente los déficit en la balanza de pagos al
dificultar sobre todo las exportaciones industriales y facilitar las importaciones. Los países que
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admiten una sobre valuación persistente de su moneda obstaculizan por partida doble el
desarrollo de un aparato eficiente de producción industrial:
Provocado por la sobre valuación, el encarecimiento de las exportaciones no abre ante las
empresas una posibilidad realista de orientar su producción en el mercado mundial como
marco de referencia.
El abaratamiento artificial de las importaciones da pie a que las empresas pierdan
competitividad en el mercado interno, razón por la cual la inversión se concentra en el área de
los productos no negociables o los capitales son inclusive exportados del país.
De ahí la necesidad de impedir que los niveles del tipo de cambio acusen un pronunciado perfil
anti -exportador. Lo que debe procurarse más bien es un tipo de cambio más equilibrado o un
régimen que implique un ligero perfil pro-exportador. Pero ni en este último caso puede ser
demasiado grande la distancia hasta el nivel de equilibrio, ya que de lo contrario encarece
mucho la importación de capitales e insumos, sobre compensando el abaratamiento artificial de
los insumos nacionales. El tipo de cambio no es por consiguiente un precio entre tantos otros,
sino más bien la variable estratégica que determina si una economía nacional está o no en
condiciones de crear las condiciones macroeconómicas básicas para establecer industrias
competitivas a nivel internacional.
La política comercial, igual que la cambiaria, está en la obligación de transmitir señales claras
al empresariado para que oriente sus estrategias en función del mercado mundial como marco
de referencia. Y los gobiernos que quieren abandonar una estrategia de sustitución radical de
importaciones para acometer la integración activa al mercado mundial, tienen a su disposición
dos conceptos muy distintos entre sí:
Liberalización general de importaciones: este concepto apunta a establecer un tipo arancelario
bajo y uniforme para todas las categorías de productos. Confía en la vigencia del principio de
las ventajas comparativas de costos y acepta que sobrevivan tan sólo las industrias adecuadas
a la dotación de factores con que cuenta el país en el corto plazo. Apuesta en consecuencia
por una liberalización no sólo indiscriminada, sino además muy rápida de las importaciones.
Liberalización selectiva de importaciones: la liberalización se efectúa en este caso de acuerdo
con un plan desarrollado mediante un análisis de los potenciales previsibles de respuesta por
parte de las industrias existentes y de los requerimientos que plantea el desarrollo de los
núcleos industriales tanto antiguos como nuevos.
El primer concepto acarrea elevados costos sociales. No presenta por cierto alternativa posible
cuando el Estado tiene poca capacidad de gestión económica; lo máximo que se puede hacer
en este caso es frenar el ritmo de la liberalización del comercio exterior. El segundo modelo,
aplicado entre otros por Corea, apunta por un lado a no rebasar la capacidad de adaptación de
las empresas y, por otro, a dar tiempo suficiente a los necesarios procesos de aprendizaje de
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las industrias y de desarrollo de políticas estructurales de flanqueo. La política comercial pasa a
formar parte en este caso de una política de formación activa de estructuras industriales.
Competitividad internacional: ¿basta con la estabilización macroeconómica?
En un análisis presentado en fecha reciente, el Banco Mundial atribuye el exitoso crecimiento
económico y la elevada competitividad internacional de los países del Este y Sureste Asiático a
una buena gestión macroeconómica y a una política activa de fomento a la exportación,
combinada con una política arancelaria moderada25. Según este análisis, las políticas macro
orientadas a la estabilidad estimularon particularmente el ahorro, permitiendo fuertes
inversiones tanto públicas como privadas. Como complemento a lo anterior, la considerable
apertura frente a las tecnologías extranjeras, aparejada con un sistema de incentivos dotado de
una preferencia pro-exportaciones contribuyeron en forma sustancial a desarrollar un sector
privado dinámico.
Pero, atribuir el exitoso crecimiento y la elevada competitividad internacional de esos países a
la observancia de los principios fundamentales de la macroeconomía y a una política
relativamente liberal en el área del comercio exterior es una exageración que induce a error. Y
lo es porque salvo los países de escasa población (Singapur, Hong Kong) los países
medianos como Taiwan y Corea aislaron en medida considerable su mercado interno de la
competencia exterior hasta fines de los ochenta o aún más tarde, combinando para ello
barreras arancelarias con barreras ante todo para-arancelarias, admitiendo al país únicamente
importaciones complementarias y muy poco competitivas. Esta política no sólo resultó esencial
para prevenir desequilibrios mayores en el comercio exterior, sino que el fuerte proteccionismo
aunado a una política comercial selectiva deparó a la industria nacional una fase de treinta
años de tranquilo aprendizaje. En segundo lugar,salvo Hong Kong fomentaron
metódicamente el desarrollo de industrias competitivas a nivel internacional al crear ventajas
comparativas dinámicas, siendo la protección de las industrias jóvenes sólo uno de numerosos
elementos integrantes de un complejo enfoque macro. De ahí las abrumadoras críticas dirigidas
al Banco Mundial por afirmar que las intervenciones selectivas efectuadas en Corea y otros
países no ejercieron influencia digna de mención ni en la estructura industrial ni en la
productividad de las empresas industriales. Es precisamente al agudizarse la pugna
competitiva en los mercados mundiales cuando los gobiernos hacen bien en combinar macro
políticas estabilizadoras con un concepto de formación activa de estructuras.
Nivel micro
Las empresas se ven confrontadas hoy con requerimientos cada vez más fuertes que resultan
de distintas tendencias: 26,27,28
25 The East Asian Miracle. Economic Growth and Public Policy. Oxford ,etc.: Oxford University Press World Bank 1993
26 The New Competition. Institutions of Industrial Restructuring. Cambridge: Polity Press. Best, M.H. 1990.
27 Mit Mikroelektronik zum "best practice"? Radikaler technologischer Wandel, neue Produktionskonzepte und Perspektiven der Industrialisierung
in der Dritten Welt. Peripherie, N 38, pp.30-50. Meyer-Stamer, J. 1990.
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la globalización de la competencia en cada vez más mercados de producto;
la proliferación de competidores debido a los procesos exitosos de industrialización
tardía (sobre todo en el Este Asiático) y al buen resultado del ajuste estructural y la
orientación exportadora (p. Ej. en EE.UU.);
la diferenciación de la demanda;
el acortamiento de los ciclos de producción;
la implantación de innovaciones radicales (nuevas técnicas [microelectrónica,
biotecnología, ingeniería genética, nuevos materiales], nuevos conceptos
organizativos);
avances radicales en sistemas tecnológicos que obligan a redefinir las fronteras entre
las diferentes disciplinas (p.ej. solapamientos entre la informática y las
telecomunicaciones [telemática] o entre la mecánica y la optoelectrónica
[optomecatrónica]).
Para poder afrontar con éxito las nuevas exigencias, las empresas y sus organizaciones
necesitan reorganizarse en gran medida, tanto a nivel interno como dentro de su entorno
inmediato. A tal efecto no bastan los cambios incrementales como los que se proyectaban en
los años ochenta con la automatización intensiva y la creación de redes informáticas (bajo el
lema de "automatizar el taylorismo”). La consecución simultánea de eficiencia, flexibilidad,
calidad y velocidad de reacción presupone más bien introducir profundos cambios en tres
planos diferentes:
Organización de la producción: los objetivos consisten en acortar los tiempos de producción,
sustituyendo por ejemplo las tradicionales cadenas de ensamblaje y los sistemas de
transferencia por celdas e islas de fabricación y ensamblaje para responder así con prontitud a
los deseos del cliente reducir las existencias en depósito para disminuir los costos del capital
de giro.
Organización del desarrollo del producto: la estricta separación entre desarrollo, producción y
comercialización encarecía en muchos casos los costos que implica el diseño de los productos;
en otros casos, los productos no eran de la preferencia del cliente. La organización paralela de
diferentes fases del desarrollo y la reintegración del desarrollo, la producción y la
comercialización, contribuyen a acortar drásticamente los tiempos de desarrollo, a fabricar
productos con mayor eficiencia y a comercializarlos con más facilidad.
Organización y relaciones de suministro: las empresas reducen la profundidad de fabricación
para poder concentrarse en la especialidad que asegura su competitividad; reorganizan el
suministro introduciendo sobre todo sistemas articulados just-in-time y reorganizan su pirámide
28 Technology and the Economy. The Key Relationships. Paris: OECD, The Technology/Economy Programme. OCDE 1992.
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de subcontratación al reducir la cantidad de proveedores directos, elevando a algunos de ellos
a la categoría de proveedores de sistemas integrados al proceso de desarrollo del producto.
La tarea a emprender en los tres planos es la combinación creativa de innovaciones tanto
organizativas como sociales y técnicas. La reorganización suele ser el factor inicial que crea las
condiciones necesarias para aplicar racionalmente el nuevo hardware computarizado. Las
innovaciones sociales (reducción de planos jerárquicos, delegación de ciertos márgenes de
toma de decisiones al nivel operativo) constituyen el requisito indispensable para el
funcionamiento de nuevos conceptos de organización.
Los crecientes requerimientos a las empresas van de la mano con requerimientos cada vez
mayores al entorno de las mismas. Es por ello que las empresas que actúan en el mercado
mundial ya no compiten de una manera descentralizada y hasta aislada, sino en forma de
clusters industriales, es decir, como grupos empresariales organizados en redes de
colaboración. La dinámica de su desarrollo depende en gran medida de la efectividad de cada
una de las localizaciones industriales, vale decir del contacto estrecho y permanente con
universidades, instituciones educativas, centros de I+D, instituciones de información y
extensión tecnológica, instituciones financieras, agencias de información para la exportación,
organizaciones sectoriales no estatales y muchas otras entidades más.
Formación de estructuras en el nivel meso - La relevancia de las políticas selectivas
El entorno empresarial las instituciones y los patrones políticos situados en el nivel meso ha
venido cobrando mayor importancia a lo largo de la última década debido al cambio
tecnológico-organizativo y a la superación del tradicional paradigma de producción fordista. Los
efectos acumulativos de aprendizaje y las innovaciones van de la mano con la formación de
redes de colaboración Inter. empresarial a nivel micro y con relaciones de cooperación tanto
formales como informales entre las empresas y los conjuntos de instituciones relacionados con
los clusters; la creación de esos conjuntos institucionales constituye la médula de toda política
locacional activa. La capacidad tecnológica en cuanto fundamento de la competitividad se basa
a su vez en "stocks” de conocimientos y procesos de aprendizaje acumulativo difícilmente
transferibles y muchas veces no codificados que van materializándose en el curso de la
interacción entre empresas e instituciones. De esta manera van surgiendo los patrones y
ventajas competitivos específicos para cada país y región, que no son fáciles de imitar.
Los actores políticos que, al desenvolverse en el plano meso político de sus países, omiten
desarrollar una perspectiva estratégica que guíe la actividad del Estado y del empresariado y
apuestan en primer término por reacciones espontáneas ad-hoc y procesos de prueba y error,
estarán subestimando:
la importancia que tiene el desarrollo oportuno y selectivo de la estructura física y sobre
todo inmaterial para la competitividad internacional de las empresas,
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la duración del período que requiere desarrollar el capital humano y la infraestructura
tecnológica, es decir, las determinantes claves de la competitividad internacional,
la influencia negativa que ejercen sobre las estrategias empresariales ofensivas la
inseguridad tecnológica 29 y las situaciones de riesgo que una empresa sola es incapaz
de apreciar en su totalidad o de modificar a su favor.
El Estado, las empresas y las instituciones intermedias en el nivel meso - Se rompen las
dicotomías tradicionales
A medida que las empresas elaboran productos más complejos van creciendo los
requerimientos al entorno comunal, regional y nacional. Tanto la idea de que el Estado, como
centro rector de la sociedad, es el único capaz de conducir los procesos tecnológicos y
económicos, como el dogma de la subsidiariedad del Estado frente a los procesos del mercado,
distan mucho de la realidad. Los casos exitosos de la economía mundial revelan la existencia
de un amplio margen de acción para llevar a cabo políticas que fortalezcan la competitividad de
las localizaciones industriales. Y ese margen de acción se sitúa entre dos extremos: el
intervencionismo dirigista y el laissez-faire limitado a establecer las condiciones generales del
funcionamiento económico. En los planos social y político se están perfilando nuevas formas de
organización y gestión de modo análogo a como ocurre en la producción industrial.
En muchos casos, las condiciones de demanda favorables a la competitividad son el resultado
de medidas iniciales como la desregulación, la privatización de empresas estatales y el apoyo
financiero externo. Resulta esencial además la creación de una infraestructura física al servicio
de la exportación (p. ej. sistemas de transporte y telecomunicaciones). Lo que opone muchas
más dificultades es reformar y desarrollar con criterios de competitividad las instituciones
educativas, investigativas y tecnológicas, así como las demás políticas locacionales de soporte
industrial dirigidas a estructurar el nivel meso. El problema radica no solamente en los
instrumentos a aplicar (ver diagrama 2). La cuestión clave está en cómo seleccionarlos y
combinarlos, en saber qué procesos de toma de decisiones podrían servir de base para
desarrollar e implementar políticas locacionales adecuadas a la complejidad de la producción
industrial. Resulta, pues, que la estructuración del nivel meso es en primer término un problema
de organización y gestión. De lo que se trata es de desarrollar una eficiente estructura
institucional (hardware) y de promover en especial la capacidad de interacción estrecha entre
actores privados y públicos al interior de un clúster (software).
Las nuevas estrategias de localización industrial difieren en grado fundamental de los enfoques
estatistas de las políticas tradicionales referentes a la industria, la planificación industrial y la
conducción de la inversión, pero difieren también de los enfoques neo corporativistas de los
setenta en los que estaban involucradas tan sólo las cúpulas de las asociaciones
empresariales y de los sindicatos. Los dos enfoques son hoy inoperantes, pues en el plano de
29 Sources, Procedures, and Microeconomic Effects of Innovation. Journal of Economic Literature, Año 26, pp. 1120-71. DOSI, G. 1988
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la política locacional y del desarrollo de políticas meso, los potenciales de acción, el know-now
necesario para formular políticas largo placistas y las capacidades de implementación están
repartidos entre numerosos titulares tanto estatales como privados e intermedios (empresas,
asociaciones, sector científico, instituciones estatales, instituciones privadas intermedias,
sindicatos)30. Durante la fase del fordismo y de los patrones industriales altamente
estandarizados aún era posible establecer con éxito grandes empresas de integración vertical
basadas en la planificación industrial estatal centralizada (en la URSS, la India o incluso Brasil).
Hoy, en cambio, los patrones reguladores unidimensionales y centralistas están condenados al
fracaso cuando se trata de desarrollar y apoyar la creación de redes empresariales complejas y
conjuntos de instituciones especializadas.
Los patrones de organización social, el rápido flujo informativo, los canales abiertos de
información, las estructuras y la comunicación articuladas se convierten ellos mismos en
factores competitivos. Los "medios suaves de gestión” como el flujo de información, la
integración de intereses y la fijación de procedimientos van cobrando importancia debido al
cambio de las condiciones estructurales. Esos medios ejercen dos funciones: por un lado, la
política estatal meso depende de los recursos que ofrecen el know-how de las empresas, el
sector científico y otros actores estratégicos; y, por otro lado, esos nuevos medios de gestión
se corresponden con el carácter interactivo de la innovación y con el carácter sistémico de la
competitividad. Las políticas meso van asumiendo un carácter procesal. La formación de
estructuras a nivel meso (en contraposición con las políticas macroeconómicas) es promovida
no sólo por la control público, pues las empresas, las instituciones intermedias y las
asociaciones (por separado o en conjunto) también pueden y deben aportar lo suyo a la
configuración de la localización industrial (por ej. presentando ofertas de formación,
desarrollando sistemas de información o acelerando el flujo de informaciones).
Estas nuevas formas de gestión han cobrado importancia en países como el Japón tras el
predominio de las políticas industriales clásicas en los años setenta (aranceles y barreras para-
arancelarias, promoción de la importación vía desgravaciones tributarias, subsidios a la I+D,
creación de cárteles obligatorios). Los planes y visiones presentados por el MITI son
concebidos en el curso de un prolongado y minucioso proceso de comunicación con
representantes del sector privado y de la investigación científica. Presentados con regularidad
para un período de tres a diez años, esos planes no guardan la menor similitud con las
directivas de una economía centralista, ya su cumplimiento no es de obligatoriedad directa ni
para las empresas ni para las entidades públicas. Las visiones esbozadas por los principales
actores sociales dan una idea general del rumbo que debería asumir el desarrollo
macroeconómico, un rumbo deseado y considerado por muchos como correcto. Esos planes
también establecen objetivos a corto y mediano plazo para diferentes sectores, recurriendo a
tal efecto a un análisis conjunto de los cuellos de botella, los puntos fuertes y los posibles
30 Policy-Netzwerke und die Logik von Verhandlungssystemen. In A. Heritier (Ed.), Politische Vierteljahresschrift, Número especial 24, Policy-
Analyse. Kritik und Neuorientierung (pp. 39-56). Opladen: Westdeutscher Verlag. Mayntz, R. 1993.
- 39 -
cambios radicales. Facilitan asimismo guías a la banca para que ésta adopte decisiones sobre
la concesión de créditos, a las empresas para que tomen decisiones sobre inversiones a largo
plazo, al sector privado para que pueda asignar recursos a la investigación, y a las instituciones
intermedias (instituciones educativas y centros de investigación) para que reorienten y
rectifiquen el rumbo de su gestión. Una política locacional de tal naturaleza reduce el grado de
inseguridad, estimula la búsqueda de innovaciones y las inversiones en I+D, permitiendo que
las empresas sigan estrategias de largo plazo orientadas al crecimiento y a la conquista de
segmentos de mercado.
Otro ejemplo de la creciente importancia que tienen los medios suaves de gestión y los canales
operativos de comunicación entre grupos sociales, instituciones y organizaciones relevantes
son las "conferencias regionales” que se han institucionalizado en algunos estados federados
de Alemania, sobre todo en zonas críticas en las que se han efectuado y se siguen efectuando
amplias obras de reconversión (por ej. en Renania del Norte-Westfalia). Dentro de este
contexto, numerosos actores sociales afectados intentan llegar a un consenso acerca de las
futuras oportunidades de desarrollo de su región, tratando de identificar cuellos de botella en el
proceso de modernización y de anticipar los costos ambientales y sociales del mismo con el
objeto de elaborar orientaciones para la toma de decisiones a nivel tanto político como
empresarial. En las regiones involucradas van surgiendo complejas redes de colaboración que
engloban a organizaciones empresariales, sindicatos, asociaciones, administraciones locales,
institutos tecnológicos y universidades. Esas redes se sitúan entre el Estado y el mercado,
elaborando visiones o, en términos más pragmáticos, escenarios para el desarrollo regional,
preparando decisiones estratégicas fundamentales y posibilitando una gestión política no
estatista de los programas de reconversión económica, así como la formación activa y
participativa de estructuras a nivel de localización industrial tanto regional como nacional.
Orientaciones para la acción en situaciones de cambio radical y de consolidación
La búsqueda de áreas económicas con futuro en sectores dotados de un gran potencial de
valor agregado y el desarrollo de una política estructural anticipativa es una tarea ambiciosa.
Por regla general, esta forma de objetivo encierra posibilidades de éxito sólo en economías
consolidadas y sólo en base a la experiencia acumulada al coordinar la actuación de las
empresas con la del gobierno y la del sector científico.
El objetivo estratégico y las meso políticas selectivas avanzan parejos con el desarrollo de un
complejo sistema de monitoreo. Justamente en las fases de reestructuración económica resulta
clave el enfoque estratégico del objetivo por parte de las instituciones blicas (Ministerio de
Economía, equipos de asesores). Los gremios y lobbies empresariales defenderán
primordialmente sus intereses particulares, presionando para que sus respectivas industrias
sean definidas como núcleos estratégicos. En las fases de cambio radical, los actores que
siguen una orientación estratégica deben cooperar en las entidades públicas con asesores y
expertos independientes a fin de poder identificar núcleos industriales con potencial de
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desarrollo. En la fase de consolidación de la economía, la tarea central consiste en desarrollar
un sistema más amplio de monitoreo que se base en el pluralismo de los actores y de las
instituciones. Los institutos de investigación económica, los centros universitarios de
investigación, las instituciones sectoriales de tecnología y asesoramiento, los gremios
empresariales, los centros investigativos del sector privado, los sindicatos y las consultorías
contribuyen por su parte a mejorar constantemente la base informativa sobre la dinámica del
sector productivo. Todos ellos interactúan mediante la publicación de estudios, la polémica
científica, los congresos y la investigación colectiva.
El know-how atesorado en las instituciones así como las modalidades formales e informales de
interacción entre ellas (red cooperativa) permite que todos los actores sociales realicen un
proceso de aprendizaje continuo en términos de economía y localización industrial, hacen ver
con mayor transparencia los aspectos eficientes y deficientes y los desafíos a la economía
nacional y mejoran la capacidad de orientación tanto de las empresas como de las instituciones
privadas y públicas. Lo primero que tienen que hacer numerosos países en desarrollo es crear
instituciones en cuyo seno vaya surgiendo el know-how sobre el sector productivo, mientras
que en los países avanzados esa acumulación es un proceso en gran medida autónomo, ya
que las mencionadas entidades se comunican entre sí mediante intercambio de informes,
seminarios, proyectos conjuntos de investigación, consejos consultivos, y muchos otros
recursos más. Aparte de existir esa organización autónoma horizontal, las instituciones
promotoras de la investigación suelen trazar las prioridades correspondientes.
Por cierto que para traducir ese know-how en política económica hace falta una orientación
estratégica para la acción. Las instituciones estatales situadas en el área de la política
económica y locacional asumen también esta vez la importante misión de acopiar y cohesionar
el know-how existente, explotar corredores de desarrollo, cooperar con los actores estratégicos
en la formulación de visiones de mediano alcance y procurar sobre esa base el mejor diseño
posible de la localización industrial. La formación de nuevos patrones de organización de la
sociedad y de "técnicas de intervención y regulación más compatibles con la autonomía” a nivel
meso facilita al mismo tiempo la gestión y la configuración de los procesos de mercado,
atenuando las deficiencias de la regulación puramente mercantil y las de la planificación
estatista.
La dimensión nacional, regional y local del nivel meso
Aparte de la existencia de un contexto general favorable a la innovación (educación básica,
incentivos tributarios para I+D), la creación de ventajas competitivas dinámicas exige aplicar
meso políticas específicas y selectivas. A diferencia del tan difundido "fomento con regadera”,
la selectividad en el plano meso político apunta a "fortalecer a los fuertes” para erigir con
rapidez núcleos industriales dinámicos y localizaciones industriales eficientes que ejerzan su
poder de irradiación sobre áreas menos desarrolladas.
La selectividad va dirigida hacia tres niveles:
- 41 -
a) la concentración de meso políticas en clusters industriales con potencial de desarrollo,
b) a nivel de clusters, al desarrollo de un entorno eficiente para los mismos, esto es, un
contexto propicio a la innovación, un instrumental capaz de promover a los mejores
gerenciadores y conducirlos lo antes posible hasta las mejores prácticas
internacionales, así como la formación de estructuras que ayuden a las empresas con
potencial de desarrollo a dar alcance al grupo de los mejores empresarios;
c) el fortalecimiento de las regiones en desarrollo donde surjan grupos empresariales
dinámicos o clusters.
Las políticas que configuran el nivel meso poseen una dimensión nacional y una regional o
local. A nivel nacional, las políticas meso apuntan a desarrollar las infraestructuras físicas
(transportes: puertos, redes ferroviarias y de carreteras; telecomunicaciones: sistemas de
abastecimiento y de eliminación de residuos: energía, agua y desagüe, desechos) y las
infraestructuras inmateriales (formación de sistemas educativos, etc.) adecuadas a los clusters.
Son de importancia asimismo las políticas selectivas y activas de comercio exterior (política
comercial, estrategias de penetración a los mercados), así como la defensa activa de intereses
a nivel internacional (por ej. de los países en desarrollo frente al proteccionismo de los países
industrializados).
Al tiempo que se produce esta mejora sistemática del nivel meso nacional, ganan importancia
las políticas de soporte específico a los clusters a nivel tanto regional como local. La creciente
importancia que revisten los factores estructurales espaciales para la competitividad de las
empresas hace necesario aplicar políticas descentralizadoras y reconsiderar las atribuciones de
las instancias políticas nacionales, regionales y locales. Se torna decisivo extender las
atribuciones y los márgenes de financiamiento de las administraciones regionales y comunales.
Todo ello es preciso para ampliar las estructuras institucionales que permitan formar a su vez
otras estructuras en las localizaciones locales y regionales (formación de estructuras desde
abajo).
La descentralización no debe interpretarse como una delegación esquemática de
responsabilidades hacia niveles de decisión subsidiarios ni menos aún como una desconexión
entre las regiones y el Estado nacional. Tal como sucede en las empresas modernas, donde la
incrementada autonomía que poseen los Centros de Beneficio no implica de modo alguno la
supresión de niveles directivos, sino el incremento de capacidades de control y nuevas tareas
para la gestión central (organización de redes cooperativas y desarrollo de visiones
estratégicas para la empresa en su conjunto en vez de gestión centralizada de todas sus
divisiones), una descentralización eficaz del sector público tiene que implicar cambios
complementarios a nivel central. El Estado central conserva su importancia para cohesionar
aglomeraciones dinámicas dentro de una estrategia nacional de desarrollo, poner en marcha
retroacciones productivas entre localizaciones locales y regionales e implementar una política
activa en materia de comercio exterior (formación de estructuras desde arriba).
- 42 -
La estructuración del nivel meso para que pueda crear capacidades es una tarea permanente
del sector público y privado; la política meso debe ser entendida como una tarea trans sectorial
dirigida a mejorar en forma constante la localización económica. Es más: un nivel meso bien
estructurado no sólo sirve para incrementar y mantener la competitividad internacional de la
economía, sino que es también la base de una implementación efectiva de las políticas sociales
y ambientales de flanqueo.
Las estructuras de redes de colaboración y su manejo
Es en el nivel meso donde se extienden las estructuras basadas en redes cooperativas y la
coordinación horizontal autónoma. Allí interactúa la gestión jerárquica con la gestión basada en
esas redes31. Los mecanismos basados en redes de colaboración predominan en el nivel meso
porque los recursos de gestión están muy diseminados por toda esa área política (capacidad
de identificar problemas, conocimiento de las relaciones causales relevantes para la gestión,
capacidad de implementación). El nivel meso se distingue por el fenómeno de las "soberanías
compartidas” 32, que afecta por igual a las instituciones públicas, las empresas y las
organizaciones intermedias. La configuración de una localización económica a través de un
conjunto de medidas de política tecnológica, innovativa, educacional, industrial y regional
depende por tanto de que los actores sociales de los niveles micro y meso estén
estrechamente articulados. A nivel meso se mueven los actores de la administración estatal (de
nivel local hasta nacional), así como las instituciones intermedias tanto públicas como privadas
(por ej., entidades tecnológicas, consultivas y educativas; también cámaras de comercio,
asociaciones). A través de la interacción van surgiendo procesos acumulativos que potencian la
capacidad de todas las partes involucradas, incluida la del nivel meso en su conjunto.
Tres puntos son relevantes en este contexto: el primero, la relación específica entre los niveles
meso y meta; el segundo, el alcance de las políticas meso; y el tercero, su importancia para el
surgimiento de la competitividad internacional.
La relación entre los niveles meso y meta:
Como ya se ha destacado, en el nivel meso se superponen diferentes patrones de organización
y gestión. Quiere decir que justamente la tarea de configurar esta dimensión depende de la
capacidad organizativa y estratégica de que disponen numerosos actores sociales. Es por ello
que la capacidad de los patrones organizativos situados en el nivel meso y basados en redes
de colaboración está muy vinculada a las estructuras profundas de cada sociedad involucrada
y, por ende, al nivel meta. En el nivel meta es donde hay que buscar los factores que deciden si
los actores colectivos serán capaces o no de orientarse en la solución de problemas. Todo
intento de implementar la gestión basada en redes colaborativas estará condenado al fracaso
si:
31. Coordination in Hierarchies and Networks. In ders. (Ed.), Games in Hierarchies and Networks (pp. 125-67). Frankfurt: Campus Scharpf, F.W.
1993
32 Die Transformation des Politischen. Frankfurt. Meyer, T. 1994.
- 43 -
los actores involucrados tienden a orientarse exclusivamente en lobbies,
no hay experiencia histórica en el tratamiento de conflictos y en la búsqueda de
soluciones consensuales, por lo que las estructuras basadas en redes colaborativas
pueden desembocar fácilmente en un "desacuerdo interminable”,
la falta de seguridades propias de un Estado de derecho dificulta la generación de
"confianza generalizada” entre los actores, una premisa importante para la gestión
basada en redes colaboración.
Cuando las condiciones son propicias en el nivel meta, las tareas a ejecutar en el nivel
meso consistirán en
optimizar la capacidad de los actores involucrados (de las empresas, de los clusters
empresariales, de las asociaciones patronales y obreras y de otros grupos de interés,
así como de las instituciones intermedias),
la acción coordinada entre los mismos con vista a la generación de efectos sinérgicos y
a la cohesión de recursos muy diseminados de gestión, sin socavar la autonomía
relativa de los actores,
el equilibrio entre intereses propios e intereses conflictivos y colectivos.
Hace falta además un sistema de countervailing powers (contra poder), que impida descargar
sobre la sociedad los costos (ambientales, sociales y económicos) que representan las redes
de colaboración del nivel meso. La configuración del nivel meso plantea por consiguiente
fuertes requerimientos a las sociedades, siendo una tarea difícil de ejecutar para los países en
desarrollo o en transformación. De ahí que la estructuración del nivel meso constituye un
ensayo para comprobar la capacidad de organización y gestión existente en una sociedad
dada.
El alcance de las políticas y de las actividades privadas a nivel meso:
En contraste con las reformas macroeconómicas, cuyos alcances se ven limitados en algunos
campos por la globalización de la economía (por ej. por la pérdida de soberanía sobre las tasas
de interés), el nivel meso se presenta como una dimensión que ofrece un margen de maniobra
más amplio, siendo su importancia cada vez mayor. Si damos por cierto que la efectividad a
nivel meso se materializa a través de la acción coordinada de los actores sociales y que como
lo indican los estudios de Porter, de la OCDE, de los adeptos a la teoría de los distritos, y otros
trabajos más, las dimensiones local, regional y nacional no pierden relevancia, existiendo más
bien ventajas competitivas nacionales (Porter), y si la creación de ventajas competitivas está
vinculada por lo tanto a las localizaciones industriales, resulta entonces que los requerimientos
a las políticas meso son grandes, pero al mismo tiempo son amplios los márgenes para
configurarlas. Si bien es posible aprovechar potenciales externos (know-how extranjero,
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participación en redes tecnológicas internacionales), el nivel meso permanece en cambio
circunscrito a una sola zona geográfica, siendo un sistema institucional y organizativo articulado
que no se puede exportar ni importar. La aglomeración es fomentada en medida especial por
los patrones de organización y gestión basados en redes de colaboración y predominantes en
el nivel meso.
La importancia del nivel meso para la creación de competitividad sistémica:
De estos últimos planteamientos es posible inferir la importancia que tiene el nivel meso para la
creación de ventajas competitivas nacionales. Mientras que las políticas a nivel macro se van
homogeneizando a nivel mundial, las localizaciones industriales difieren mucho de país a país.
El "diseño” locacional viene determinado en primera línea por la constelación de instituciones
existentes en el nivel meso. Es allí donde se generan las ventajas competitivas tanto
institucionales como organizativas, los patrones específicos de organización y gestión y los
perfiles nacionales que sirven de base a las ventajas competitivas y que son difícilmente
imitables por los competidores. Este enfoque contrasta vivamente con las hipótesis de autores
como Knieper33, quien sostiene que en la economía mundial están surgiendo cada vez más
localizaciones uniformes, "sin fisonomía propia”, y que los inversionistas, al adoptar sus
decisiones, se fijan más bien en los niveles salariales y en las tasas fiscales del país
destinatario. Lo más probable es que precisamente la competencia global haga surgir patrones
competitivos nacionales muy diversos y específicos en el marco de la economía mundial.
El rol de la innovación
Las PyME y las políticas de difusión tecnológica
Según Pyke (1994)34, hay tres maneras básicas a través de las cuales las PyME pueden
mantenerse y prosperar en un ambiente globalizado:
1. pueden fortalecer sus intenciones de convertirse en proveedores preferenciales de
grandes corporaciones mejorando sus estándares de calidad y plazos de entrega;
2. pueden tratar de competir "individualmente" en mercados finales, probablemente en
nichos específicos;
3. pueden buscar fortalecerse colectivamente asociándose con otras firmas pequeñas,
quizás en distritos industriales, para cooperar, producir y vender a través de alianzas,
instituciones colectivas y consorcios.
Mientras que la primer posibilidad corresponde, por ejemplo, a los patrones de vinculación
característicos de la producción magra o lean production, la última está asociada, centralmente,
a las famosas experiencias de los llamados "distritos industriales" italianos. Allí, la proximidad
33. Staat und Nationalstaat. Prokla, N 90 Knieper, R. 1993
34. Industrial Development Through Small-Firm Cooperation. Theory and Practice. Geneva: International Labour Office. Pyke, F. 1992
- 45 -
de proveedores de materias primas y equipos, productores de componentes y subcontratistas,
junto con la combinación de intensa rivalidad Inter.-firma y cooperación a través de las
asociaciones de productores, han generado procesos de aprendizaje colectivos y senderos
evolutivos de desarrollo para las firmas instaladas en dichos distritos35
De aquí ha surgido, en ocasiones, la idea de que la asociatividad, al menos en el caso de las
PyME, se identifica con vínculos a nivel local, idea que, ciertamente, no es correcta. En este
sentido, Humphrey y Schmitz35 formulan una distinción muy importante entre clusters, redes y
distritos industriales. Según dichos autores, el aprendizaje mutuo y la innovación colectiva
pueden existir en clusters definidos como concentraciones sectoriales o geográficas de
empresas, o por redes de PyME que no se encuentran necesariamente en el mismo sector o
localidad. Recordemos que un cluster se define por la concentración sectorial y geográfica de
firmas, la cual debería estimular la generación de economías externas, pero no implica el
desarrollo de relaciones de especialización y cooperación entre agentes locales. Un distrito
industrial emerge cuando un cluster desarrolla no sólo patrones de especialización Ínter firma,
sino también formas implícitas y explícitas de colaboración entre agentes económicos locales y
fuertes asociaciones sectoriales. Finalmente, una red no implica necesariamente la proximidad
geográfica de las PyME, ya que la cooperación entre firmas y el aprendizaje colectivo puede
existir aún entre empresas que no están en la misma localidad.
Aunque la promoción de clusters, redes y distritos industriales es una de las líneas más
promisorias dentro de las políticas de difusión tecnológica para PyME, está lejos de ser la
principal.
De acuerdo a sus metas, se plantean tres niveles de profundidad en los programas de
innovación. El primer nivel apunta a mejorar la adopción de tecnologías específicas por parte
de las empresas productoras de bienes y servicios. Este objetivo se logra por medio de
programas sectoriales, institucionales o por sector de uso o a través de programas de
demostración.
El segundo nivel tiene como propósito mejorar la capacidad tecnológica receptora general de
las firmas. Con ese objetivo se plantean programas de asistencia técnica para diagnosticar los
requerimientos tecnológicos de las firmas y asesorarlos en la búsqueda de soluciones, redes
de información para acceder a los respectivos oferentes tecnológicos y asistencia en el
desarrollo de una incipiente capacidad de I+D.
El tercer nivel apunta a desarrollar la capacidad de innovación tecnológica de las firmas.
Implica impulsar la colaboración entre las universidades y la industria, benchmarking para
compararse con la mejor práctica internacional, diagnósticos sectoriales de necesidades
tecnológicas y asistencia a las empresas para desarrollar un management orientado a la
innovación.
35 "The Triple C Approach to Local Industrial Policy", World Development, Vol. 24, N° 12. Humphrey, J. y H. Schmitz 1996,
- 46 -
Los programas organizados en función de tecnologías, instituciones o sectores específicos son
los más tradicionales aunque han ido evolucionando de acuerdo a la experiencia acumulada y
los cambiantes objetivos de la política tecnológica.
En la actualidad los programas que promueven la difusión de tecnologías microelectrónicas
como CAD/CAM entre las PyME son los más frecuentes. Aquellos basados en ciertas
instituciones son los que más han ido cambiando para transformarse en algunos casos en
redes que hacen desarrollo y difusión de tecnología en función de las demandas de la industria.
Un ejemplo es la Sociedad Fraunhofer en Alemania que es una red de 46 institutos de
investigación con fuertes nculos con las universidades y las industrias regionales. Los
contratos de investigación con la industria son el principal mecanismo de financiamiento de los
desarrollos tecnológicos.
Los programas de difusión tecnológica para mejorar la competitividad de determinados
sectores industriales siguen siendo muy importantes. En algunos países como Austria en lugar
de ser el sector el destinatario son los clusters o grupos de firmas relacionadas vertical u
horizontalmente los destinatarios de los programas en cuestión. Los programas regionales que
tradicionalmente apuntaban a facilitar la modernización tecnológica de industrias radicadas en
una región específica han ido evolucionando para transformarse en promotores de vínculos
entre firmas localizadas en un ámbito geográfico determinado e instituciones que le pueden
brindar servicios o desarrollos tecnológicos como es el caso del programa RUSH en Noruega.
Los programas de asistencia técnica incluyen no sólo los esfuerzos tradicionales de
extensionismo industrial para solucionar el primer nivel de los requerimientos tecnológicos de
las firmas mencionado más arriba. También se han incorporado servicios más sofisticados
como los que brinda los Manufacturing Extension Partnership (MEP) en los Estados Unidos o el
Industrial Research Assistance Programme (IRAP) de Canadá.
Muy ligados a los programas de asistencia técnica son aquellos que apuntan a brindar
ilustraciones prácticas del uso de ciertas tecnologías u organizar visitas a establecimientos que
ya aplican la tecnología en cuestión como el Inside UK Entreprises en el Reino Unido.
Los servicios de referencia que apuntan a facilitar el acceso a las fuentes relevantes de
información codificada han proliferado en todos los países industrializados. Sin embargo, se
han creado servicios de referencia para ubicar expertos en diagnóstico de empresas,
planificación tecnológica y otros servicios especializados como el Technology Network
financiado por el gobierno canadiense dentro del IRAP.
A los efectos de vincular las demandas tecnológicas de las firmas con oferentes de tecnologías
disponibles (patentadas o no) en algunos países como Dinamarca se ha creado un servicio de
consejeros (o brokers). A menudo los consejeros trabajan con las empresas para definir más
precisamente sus requerimientos tecnológicos y las ayudan a encontrar las tecnologías
disponibles.
- 47 -
Los programas de entrenamiento de la fuerza de trabajo son centrales para que las empresas
puedan identificar, absorber y usar creativamente las nuevas tecnologías. De mayor
envergadura, son aquellos programas destinados a introducir los cambios organizacionales y
administrativos necesarios para desarrollar en las empresas una capacidad de innovación
tecnológica.
En Noruega el programa BUNT fue uno de los primeros focalizados en desarrollar las
capacidades de resolver problemas en las firmas y de incorporar en forma sistemática el
cambio tecnológico. El programa, claramente basado en la demanda, proveía fondos para que
consultores especializados asistan a las firmas en esa tarea y al mismo tiempo organizaba
cursos de entrenamiento al respecto. Tanto el programa austríaco de Integrated Production
Innovation como el esquema Managing Integration of New Technology (MINT) de los
programas SPRINT de la Unión Europea están basados en los enfoques utilizados en el
programa BUNT.
La promoción de redes electrónicas para facilitar información a las firmas sobre nuevas
tecnologías como la colaboración Inter. empresarial para la difusión tecnológica han recibido un
gran impulso en los últimos años. Esta última es un componente clave en la conformación de
un Sistema Nacional de Innovación (SNI) y apunta a promover diversos tipos de vínculos entre
firmas e instituciones, a través de programas específicos como el PLATO en Bélgica, el sistema
regional de centros de innovación en Holanda y los programas regionales en Alemania.
Sin embargo, gran parte de la evolución histórica de los distritos industriales del Norte de Italia
se hizo en forma espontánea, aunque las políticas públicas han tenido un papel coadyuvante
en algunos de ellos. Por ello Humphrey and Schmitz35 consideran que las políticas públicas
tienen un rol, no en la etapa inicial de emergencia de los distritos, sino en orientar su evolución
posterior hacia un sendero de crecimiento innovativo.
En contraste, Pyke34 sugiere que, salvo algunas excepciones, el movimiento más fuerte a favor
de la colaboración Inter. empresaria provienen de las agencias públicas que operan a nivel
regional o nacional. Sin embargo, el mismo autor hace notar claramente las condiciones
contextuales necesaria para la difusión de la colaboración entre las firmas. De la experiencia
europea, estas condiciones incluyen la existencia de algún tipo de catalizador externo (que
puede ser desempeñado por agencias estatales, individuos especialmente entrenados para ser
brokers profesionales, institutos técnicos, asociaciones patronales, etc), la existencia de un
medio ambiente culturalmente favorable a la cooperación, que prevalezca la confianza en las
relaciones ínter empresarias, la proximidad geográfica entre las firmas y un entorno favorables
en términos de instituciones, regulaciones, leyes y prácticas. (Meso)
Mientras que la justificación de orientar los programas de difusión tecnológica en función de la
demanda y de las necesidades específicas de las firmas está bien establecida, la promoción de
formas de colaboración ínter empresaria en redes o clusters aunque bien atractiva en teoría y
- 48 -
totalmente congruente con el enfoque del SNI parecería ser mucho más complicada en la
práctica.
De todas formas, en función de la experiencia acumulada en los países industrializados en lo
que respecta a las mejores prácticas en programas de difusión tecnológica, en el referido
documento de la OCDE se hacen las siguientes recomendaciones:
1) Los programas deberían ser orientados por la demanda y focalizados en función de las
cambiantes necesidades técnicas de los usuarios.
2) Los programas deberían tener metas amplias, ser comprensivos y cubrir diferentes
tipos de tecnologías, firmas y sectores productivos y de servicios;
3) Los programas deberían proveer una gama de servicios. En lugar de sólo brindar
asistencia técnica acotada, se deberían proveer diferentes tipos de servicios (como el
entrenamiento y el networking) para cubrir las múltiples facetas de una exitosa
adquisición de tecnologías
4) Los programas deberían estar integrados y coordinados. Los programas deberían
desarrollar fuertes vínculos con todos los proveedores de servicios relacionados con la
tecnología y promover redes entre usuarios y proveedores. Aún cuando estén
orientados hacia regiones o localidades específicas, es importante la coordinación a
nivel nacional para que vayan construyendo los SNI.
5) Los programas deberían incluir tecnologías duras y blandas. Deberían ir más allá de la
solución de los problemas técnicos específicos y orientarse a los cambios tecnológicos,
gerenciales y organizacionales requeridos para adoptar el cambio técnico. Deben
buscar remediar la falta de management y de entrenamiento adecuado en los operarios
que impiden la efectiva adopción de tecnologías y la adaptación a largo plazo de las
firmas.
6) Los programas deberían tener estabilidad y tener una perspectiva de largo plazo.
Deberían contar con recursos suficientes para trabajar con un número significativo de
firmas a lo largo del tiempo. En lugar de experimentar con esquemas de corto plazo,
los programas deberían poder agregar o modificar los servicios ofrecidos en la medida
en que se vaya aprendiendo más acerca de las peculiaridades del proceso de difusión.
Finalmente, los programas deberían incorporar mecanismos de evaluación incluyendo
la retroalimentación de las firmas usuarias.
Estas recomendaciones constituyen un conjunto sensato de propuestas, totalmente congruente
con el enfoque del SNI, para diseñar e implementar programas de difusión tecnológica para
PyME dentro de una política tecnológica en economías abiertas.
Al considerar estas políticas como las mejores prácticas en el tema, no puede soslayarse una
cuestión fundamental: estas prácticas son el resultado de una largo proceso de evolución
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histórica en países industrializados que enfrentan los desafíos de la creciente competencia
internacional con empresas en general acostumbradas a operar en economías abiertas y a
incorporar el cambio tecnológico, con instituciones públicas y privadas que disponen de
personal capacitado y experimentado para facilitar el esfuerzo de modernización tecnológica en
el sector productivo y con marcos regulatorios en general más proclives al desarrollo de los
SNI.
Un breve examen de los casos chileno y argentino nos va a servir para dar cuenta de algunos
de los problemas que enfrentan el diseño e implementación de políticas similares en
situaciones históricas e institucionales muy distintas a las de los países industrializados o las de
los países asiáticos en desarrollo. En función de ello en la sección final se plantearán los
desafíos que implica adoptar las mencionadas recomendaciones al contexto latinoamericano.
Políticas tecnológicas para PyME en América Latina
En contraste con los países industrializados, la experiencia latinoamericana en lo referente a
clusters y distritos industriales es muy limitada y en lo que respecta a política tecnológica en
general y para PyME en particular es mucho más incipiente. Al mismo tiempo, el enfoque
neoclásico sigue siendo predominante entre los hacedores de política económica y, es justo
reconocerlo que, en función de algunas de sus recomendaciones, se han registrado aumentos
significativos en la eficiencia y productividad de los factores.
Sin embargo, las dificultades que experimenta parte del aparato productivo y, en especial las
PyME, en adaptarse al nuevo marco regulatorio con los problemas de empleo y equidad que
esto conlleva y la propia experiencia de los países industrializados con enfoques distintos al
neoclásico están comenzado a crear un ambiente mucho más proclive hacia el diseño e
implementación de políticas específicas para PyME, entre las que se incluyen algunas referidas
a la absorción y adaptación de tecnologías.
Dado que no existe un documento similar al que ha realizado la OCDE para los países
latinoamericanos que permita un examen de conjunto, vamos a hacer una breve referencia a
los avances y problemas que enfrentan los programas de modernización tecnológica para
PyME puestos en marcha en Chile en base al excelente trabajo de Dini y Katz (1997) y de Dini
1993, (citado en Humphrey & Schmitz, 1996)28
Entre otros instrumentos, en 1990 se pusieron en marcha los Proyectos de Fomento (Profo)
que son subsidios para el programa de desarrollo de un grupo de empresas, orientado a los
negocios y al desarrollo competitivo. Este instrumento busca promover la cooperación entre las
PyME y focalizar la oferta de servicios de apoyo por parte de SERCOTEC.
SERCOTEC identificaba empresas en una localización determinada, diagnosticaba sus
problemas y las trataba de convencer de que le podía proveer un apoyo útil. Con grupos de 10
a 30 empresas que están dispuestas a formar parte de un Profo y que SERCOTEC las
considera viables, se nombra un gerente por un período de tres años. El gerente hace de
- 50 -
interfase entre los integrantes del Profo y las instituciones públicas y privadas que le pueden
ofrecer los servicios de apoyo. Al mismo tiempo, el gerente promueve mejores relaciones entre
las firmas integrantes del Profo y desarrolla su auto estima. Al cabo de los tres años, las firmas
deben auto sostener el esquema y cubrir totalmente el salario del gerente. Aparentemente siete
de los 10 Profo que estaban en marcha por 20 a 30 meses en 1993 alcanzaron algunos de los
criterios prefijados para ser sostenibles al cabo de tres años lo que supero las expectativas
iniciales.
Por otra parte, los autores señalan que, a fines de 1993, la CORFO abandonó la modalidad de
operar en forma directa los instrumentos de acción y trasladó esta función a instituciones de
fomento público y privados a las que denomina agentes operadores, una de las cuales es
SERCOTEC.
Con este nuevo esquema la CORFO triplicó los recursos asignados a actividades de fomento
horizontal y aumentó en forma significativa el número de empresas atendidas, especialmente
en el área de modernización empresarial. En la actualidad, se observa una evolución hacia
instrumentos que privilegian actividades colectivas y reglamentos más flexibles que los
planteados originalmente.
A pesar de los avances realizados, en una evaluación de algunos problemas de la reciente
experiencia de CORFO para poner en práctica una política basada en la demanda sobre la
base de instrumentos estandardizados ejecutados por agentes operadores, se hace notar que
los costos de acceso al sistema de fomento llevan a que un núcleo restringido de empresas
tenga, por definición, prioridad de acceso al mismo, siendo estas firmas las más dinámicas y
las que, en teoría, menos necesitan del apoyo público. Por otra parte, como lo que está en
juego son activos tácitos sujetos a incompleta especificación y a muy imperfecta
transferibilidad, aquellas empresas beneficiarias difícilmente tengan incentivos o incluso
posibilidades para transmitir a terceros su propia experiencia, con lo cual se reducirían
fuertemente las externalidades36
Mientras que en Chile se ha avanzado bastante en este tipo de programas para PyME, en la
Argentina la experiencia es incipiente.
Uno de los desafíos que enfrenta la Argentina es cómo aumentar el esfuerzo tecnológico
endógeno del sector privado (que, en proporción al PBI, es mucho menor que el que se realiza
en Chile y Brasil, por ejemplo) y promover las interacciones entre las instituciones públicas de
I+D y las demandas específicas del sector privado, en especial de las PyME, que han tenido
muchas dificultades para adaptarse a las nuevas reglas del juego..
Con esa idea y como parte de la elaboración del mencionado Plan de Ciencia y Tecnología, el
Instituto de Industria de la Universidad Nacional de General Sarmiento ha hecho un diagnóstico
de la demanda, esto es, de los desafíos tecnológicos que enfrentan las PyME industriales.
36 "Los Proyectos de Fomento", SERCOTEC, Santiagode Chile. Dini, M. 1993
- 51 -
En los diversos encuentros realizados con PyME se puso de manifiesto que sus demandas
apuntan a lograr información calificada sobre tecnologías de productos y de procesos
incluyendo mecanización, mejoras de calidad y normas técnicas. Asimismo, requieren
asesoramiento especializado sobre optimización del proceso de producción, productos
tecnológicamente más complejos, materiales adecuados, aseguramiento de calidad,
reconversión de la firma y búsqueda de nuevos nichos de mercados y de productos. Todo esto
implica no sólo contar con asesoramiento destinado a mejorar sus competencias sino también
necesidades específicas de capacitación.
Por otra parte, se puso en evidencia las fallas de información sobre la oferta de servicios de
organismos públicos, universidades, empresas y otras instituciones. En los casos en que las
PyME han recurrido a estos oferentes, se ha puesto de manifiesto la necesidad de que éste
sea más flexible y adaptado a las peculiaridades de este tipo de empresas. Surgla demanda
de contar con servicios especializados que no sólo diagnostiquen mejor los problemas
tecnológicos de las PyME sino que ayuden a encontrar posibles soluciones.
En función de ese diagnóstico e inspirado en algunos de los programas de los países
industrializados y en el Programa Cambio Rural de la Secretaría de Agricultura, se ha
planteado un Programa de Mejoramiento de la Capacidad Tecnológica de las PyME que se
propone facilitar un progresivo desarrollo de la oferta de servicios tecnológicos para que
contribuyan efectivamente al mejoramiento competitivo de las firmas usuarias y promover una
mayor articulación entre los demandantes de servicios técnicos y los oferentes, públicos y
privados.
Los Consejeros Tecnológicos son el eje del Programa. El papel del consejero es lograr que la
empresa evalúe sus capacidades técnicas, establezca necesidades y busque las soluciones y
alternativas que considera más útiles. El consejero amplia los elementos para la toma de
decisiones y ayuda a la puesta en marcha del proceso de fortalecimiento de las capacidades.
En este sentido, no es función del consejero suplir estas carencias sino ayudar a superarlas.
Se han previsto dos tipos de consejerías:
1) Consejería Tecnológica Institucional
2) Consejería Tecnológica Individual.
En el primer caso, se establecerá un esquema de consejería con pasantías de jóvenes
graduados en ingeniería y carreras científicas y tecnológicas afines. Este componente se
organiza a través de instituciones públicas y/o privadas sin fines de lucro (por ejemplo
departamentos de ingeniería de universidades) que ofrezcan a las PyME un apoyo de
consejería por medio de pasantes radicados en cada firma y supervisados por profesionales
experimentados. Cada institución puede organizar uno o más grupos de consejería.
- 52 -
En el segundo caso, se trata de consejeros individuales que apoyan y aconsejan a un grupo
reducido de empresas en forma personal. A través de cámaras y entidades empresariales o
uniones transitorias de empresas se conforman conjuntos de una docena de PyME que
dispondrán de un consejero exclusivo a través de un programa de actividades y de
necesidades colectivo. Cada entidad presentará un programa de trabajo al llamado a concurso
que hará el Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR).
El financiamiento del programa de Consejerías Tecnológicas se hará con fondos de la Ley
23.877 de Promoción y Fomento de la Innovación Tecnológica que administra el FONTAR,
con los aportes de las empresas usuarias del servicio y con otros fondos que dispongan las
entidades que van a realizar los servicios de consejería.
No hay duda que el Programa es una buena iniciativa que se encuadra muy bien dentro del
enfoque del SNI y se inspira parcialmente en la mejor práctica internacional de cómo hacer
políticas para PyME.
En lugar de los numerosos programas existentes en la Argentina que están basados en la
oferta de financiamiento o servicios no financieros a empresas individuales y que generalmente
subsidian las inversiones físicas o el capital de trabajo, en este caso el programa ha sido
motivado por las demandas del sector productivo y apunta a vincular instituciones públicas
tecnológicas y universidades con grupos de empresas y no con empresas individuales.
El subsidio a las firmas para facilitar el pago de los servicios de consejería va permitir que las
PyME incorporen (en muchos casos por primera vez) ingenieros a sus planteles de personal y
empiecen a valorizar la importancia de sus servicios profesionales.
Al mismo tiempo, el esquema provee oportunidades de empleo a jóvenes ingenieros y facilita el
contacto con la realidad del sector productivo desde el inicio de la carrera profesional. También
hace que los profesionales con experiencia se vinculen mejor con las necesidades específicas
del sector productivo, supervisen las prácticas de los jóvenes graduados y enriquezcan el
propio trabajo dentro de sus instituciones con información de primera mano de lo que ocurre en
la realidad fabril.
El hecho de que los consejeros no vayan ocasionalmente a las firmas sino que se incorporen
en forma sistemática en la vida fabril haría más fluida la transmisión y desarrollo de
conocimientos tácitos y del aprendizaje haciendo e interactuando. A su vez, una misión central
de los consejeros es facilitar a las empresas el acceso a los servicios de las instituciones
científicas y tecnológicas del sector público y hacer que éstas tengan mucho más en cuenta las
especificidades de las demandas del sector productivo.
Sin embargo, no pueden soslayarse las dificultades que puede enfrentar la puesta en marcha
de este Programa. Además de la falta de experiencia en el FONTAR y, en general, en el país
en este tipo de instrumentos de política, las empresas pueden ser renuentes a participar de los
mismos por diversas razones: aversión a trabajar en grupos y en forma cooperativa,
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desconfianza hacia la capacidad de los consejeros o de las instituciones de proveer un buen
servicio, dificultades para financiar la parte de los servicios que no está subsidiada desde el
Estado, etc.
Asimismo, las universidades y otras instituciones pueden no estar suficientemente motivadas
para encarar tareas a las que no están acostumbradas y donde los beneficios directos no son
significativos. A su vez, los conocimientos que tienen los jóvenes graduados pueden no resultar
adecuados para las tareas que se plantean y las PyME pueden sentirse rápidamente
decepcionadas.
Por otra parte, el Programa en cuestión debería interactuar estrechamente con los numerosos
programas para PyME actualmente vigentes. Este deseo choca con una realidad difícil de
modificar en donde abundan la dispersión de esfuerzos y la falta de coordinación en esta
materia.
Si sobre la marcha se van superando algunos de estos obstáculos iniciales y el Programa gana
experiencia y credibilidad, sería oportuno tener en cuenta los tipos de problemas que el trabajo
de Katz y Dini37 plantean que pueden aparecer en mecanismos para PyME guiados por la
demanda.
Las luces y sombras de los programas de reformas estructurales puestos en marcha en la
región en la última década, por un lado, y, por el otro, las dificultades de los enfoques
neoclásicos y lineal de captar la compleja realidad de la problemática tecnológica y la rápida
difusión que está teniendo el enfoque del SNI entre los hacedores de política tecnológica están
creando un marco propicio para que los problemas que enfrenta el diseño e implementación de
la política tecnológica en economías abiertas puedan comenzar a superarse en un promisorio
pero lento proceso de aprendizaje colectivo.
Este marco propicio ayuda a explicar que en el Plan Nacional Plurianual de Ciencia y
Tecnología38 aprobado por el gobierno argentino, uno de los que más ha avanzado en la
aplicación de las reformas estructurales y que más éxito ha tenido en reducir la inflación y
promover el crecimiento económico en la región, se haga un severo diagnóstico:
"En este proceso, la capacidad de incorporar conocimientos, equipos e insumos provenientes
del exterior avanzó de una manera más rápida y espontánea que la utilización del acervo de
recursos humanos y técnicos del país. Del mismo modo, se obserun avance más dinámico
por parte de las grandes unidades productivas -y, por ende, de los sectores y regiones en que
se localizan- que en las firmas independientes o de menor tamaño, con menos posibilidades de
37 "Nuevas formas de encarar las políticas tecnológicas en América Latina", REDES. Revista de Estudios Sociales de la Ciencia, Buenos Aires
Dini, M. y J. Katz 1997
38 Gabinete Científico-Tecnológico (GACTEC) (1997) Plan Nacional Plurianual de Ciencia y Tecnología, 1998-2000, Buenos Aires
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financiar sus inversiones" (p. 20) y se planteen los siguientes conceptos, que resumen buena
parte de la discusión previa:
"La necesidad de una política pública activa en materia de Ciencia, Tecnología e Innovación
basada en la existencia de fallas en los mercados de bienes, capitales y de información está
universalmente aceptada. Entre otros factores, estas fallas derivan del carácter de bien blico
que reviste la investigación básica, de la incertidumbre que caracteriza el proceso de
innovación tecnológica y de las economías de escala y aglomeración que existen en la
producción de los bienes y servicios que incorporan las innovaciones.
Por otra parte, cuando los conocimientos a los que da lugar el proceso de innovación no
pueden ser totalmente apropiados por los que los generan, los beneficios sociales son mayores
que los privados y dan lugar a numerosas externalidades. Esto puede motivar que tanto las
empresas como los bancos sean renuentes a asignar los recursos requeridos para desarrollar
esfuerzos endógenos en forma sistemática. Las fallas hacen que haya menor disponibilidad y
flujo de conocimientos que lo deseable para satisfacer las necesidades productivas y sociales y
para alcanzar progresivamente las mejores prácticas internacionales.
El enfoque sistémico proporciona nuevos elementos analíticos que comprenden la
especificidad de las actividades innovativas. Además de las fallas en el funcionamiento de los
mercados y de las instituciones públicas o privadas, atiende a la ausencia o debilidad de las
interacciones o retroalimentaciones entre las diversas instituciones, todo lo cual debilita la
posibilidad de aprovechar el potencial de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación para el
desarrollo económico, social y cultural del país.
La configuración de un SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN es una responsabilidad
compartida de las instituciones públicas y privadas. El objetivo común debería ser la detección
y corrección de las fallas sistémicas, proporcionando un marco de largo plazo que garantice el
adecuado desarrollo de los recursos humanos y contribuya al posicionamiento competitivo de la
Argentina en el escenario internacional, reduciendo la brecha que nos separa de los países
industrializados. La intervención del Estado debe jugar un papel catalizador en materia de
Ciencia, Tecnología e Innovación, potenciando la cultura innovativa tanto en el sector público
como privado, promoviendo una concertación de esfuerzos que asegure una infraestructura
adecuada y generando un marco de incentivos que estimule las interacciones entre los
distintos agentes e instituciones que participan de un SISTEMA NACIONAL DE
INNOVACIÓN"(pp. 4 y 5)38.
A pesar de sus virtudes, es importante tener bien presente que el enfoque del SNI no es
ninguna panacea y que la experiencia histórica pone en evidencia formas muy diversas de
conformación y evolución de los SNI en cada caso específico. Sus debilidades normativas
hacen imprescindible que el diseño e implementación de la política tecnológica se hagan a
partir de un buen diagnóstico de la realidad que se pretende modificar y se tenga en cuenta
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tanto la idiosincrasia institucional del país o la región como las lecciones que surgen de las
mejores prácticas internacionales en la materia.
En el tema que nos ocupa, algunas de las recomendaciones que surgen de la experiencia de
los países de la OCDE en los programas de difusión tecnológica son bastante aplicables al
caso latinoamericano y otras requieren substanciales modificaciones.
En primer lugar, hay un consenso generalizado que los programas deberían ser orientados por
la demanda y focalizados en función de las cambiantes necesidades técnicas de los usuarios.
Sin embargo, en esta nueva concepción no puede obviarse el hecho de que la demanda está
constituida por un universo extremadamente heterogéneo de firmas con distintas trayectorias
evolutivas. De no tenerse en cuenta esta realidad y confiar en mecanismos automáticos, se
corre el peligro de no llegar a beneficiar a las firmas que más necesitan de este tipo de
servicios, como bien lo señalan Dini y Katz37.
En segundo lugar, los programas deberían ir más allá de la solución de los problemas técnicos
específicos y orientarse a los cambios tecnológicos, gerenciales y organizacionales requeridos
para adoptar el cambio técnico. Deberían buscar remediar la falta de management y de
entrenamiento adecuado en los operarios que impiden la efectiva adopción de tecnologías y la
adaptación a largo plazo de las firmas. En lugar de sólo brindar asistencia técnica acotada, se
deberían proveer diferentes tipos de servicios para cubrir las múltiples facetas de una exitosa
adquisición de tecnologías.
No hay duda que esta es la situación a la que se debería llegar en el mediano plazo y para ello
habría que ir capacitando al personal y a las instituciones respectivas. Teniendo en cuenta el
escaso desarrollo de los servicios tecnológicos en nuestros países, en el corto plazo el brindar
una asistencia técnica acotada pasa a ser una tarea fundamental. En este sentido, la
importancia que se le asigna a la asistencia técnica por parte de consejeros tecnológicos en los
programas chileno y argentino nos parece adecuada y congruente con la experiencia de
algunos países industrializados.
En tercer lugar, los programas deberían tener estabilidad y tener una perspectiva de largo
plazo. Deberían contar con recursos suficientes para trabajar con un número significativo de
firmas a lo largo del tiempo e incorporar mecanismos de evaluación incluyendo la
retroalimentación de las firmas usuarias.
Estas son condiciones indispensables para tener éxito en una tarea compleja y de resultados
inciertos. Sin embargo, los programas deberían estar acotados en el tiempo como ha ocurrido
en el caso de Dinamarca y, sobre todo, ser lo suficientemente flexibles para ir adaptando sus
metas en función de los resultados parciales que se vayan obteniendo y de las evaluaciones
que se vayan realizando.
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Finalmente, los programas deberían estar integrados y coordinados. Aún cuando estén
orientados hacia regiones o localidades específicas, es importante la coordinación a nivel
nacional para que vaya construyendo un SNI.
A los efectos de promover sinergias, evitar superposiciones y facilitar un servicio integral a las
firmas que lo necesitan, la coordinación efectiva de los programas es uno de los requisitos más
obvios en esta materia aunque, como lo demuestra la práctica cotidiana de nuestros países,
uno de los más difíciles de alcanzar. Justamente ante las dificultades en coordinar lo que ya
existe que, en general, es abundante, hay una tendencia a crear nuevos programas que, en
parte, se superponen con los existentes.
A su vez, no hay duda que el proceso de aprendizaje colectivo que está haciendo América
Latina en esta materia se vería beneficiado por estudios similares a los que ha hecho la OCDE
sobre las mejores prácticas que ya están emergiendo en la región, cuya institucionalidad en
esta materia es muy diferente a la europea, norteamericana o asiática.
El diseño e implementación de los programas de difusión tecnológica en cada país también se
verían muy beneficiados con la ejecución de estudios específicos desde una perspectiva
evolutiva sobre el complejo proceso de "destrucción creadora" que ha estado atravesando el
aparato productivo de la región en la última década y, en particular, la manera en que las PyME
han sobrevivido en forma individual y, tal vez en algunos casos en forma colectiva, con y más
frecuentemente sin ninguna ayuda estatal.
Finalmente, es importante tener en cuenta que el diseño y la implementación de la política
tecnológica va más allá de los programas de difusión tecnológica a las PyME. Cómo lograr
mayores esfuerzos endógenos y, a su vez, mayores derrames de las actividades productivas
de empresas nacionales y extranjeras que se están acercando a las mejores prácticas
productivas internacionales, cómo impulsar actividades basadas en conocimientos y cómo
promover interacciones entre las instituciones públicas de I+D y los requerimientos de los
sectores productivos y sociales son algunos de los temas prioritarios de la agenda en esta
problemática vital del desarrollo latinoamericano.
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Capítulo III
La experiencia internacional
El término asociatividad no está en el diccionario de la Real Academia Española, lo que
sugiere su novedad y es probable que su continuado uso en el futuro permita que se lo
incorpore al idioma como ha ocurrido con otros vocablos.
Por Asociatividad se entiende a un mecanismo de cooperación entre pequeñas y
medianas empresas, donde cada empresa participante continua manteniendo su
independencia jurídica y autonomía gerencial y decide voluntariamente participar en un
esfuerzo conjunto con los otros participantes para la búsqueda de un objetivo común.
Numerosas regiones del mundo han utilizado en los últimos años, esta estrategia
empresarial. Para mencionar alguna, Lombardía, Baden-Wuerttermburg, Rhones-Alpers y
Cataluña se han transformado en los denominados “Cuatro Motores para Europa”. En América
el más reconocido es el Silicon Valley, en California.
Lombardía (Italia), cuya ciudad más importante es Milán, es el motor económico de
Italia. Este estado, con su población de 9 millones de habitantes, es aproximadamente el
responsable del 21% del PBI italiano. Su ingreso per capita es 30% sobre el promedio italiano.
Lombardía es el mayor centro industrial y comercial responsable del 30% de las exportaciones
de Italia.
Baden-Wuerttemberg (Alemania), cuya capital es Stuttgart, tiene una población de 9.4
millones de habitantes y produce el 17 % de las exportaciones alemanas. Desde allí se
exportan productos automotores de primer nivel (Mercedes Benz, Porche y Bosch). Zeiss
también agrega a las exportaciones alto valor agregado al estado. Hay 12.000 empresas
industriales y de estas el 95% son Pymes.
La región Rhone Alpes (Francia) posee una población de 3 millones de habitantes y
su actividad económica nacional representa al 10% del total.
Cataluña, cuya capital es Barcelona, es el centro industrial de España, genera el 20%
del PBI español y representa el 27 % del total del rendimiento industrial de este país. Su
población es de 6 millones de habitantes.
El conocido Silicon Valley en California, USA, tiene 6000 empresas en las que trabajan
un millón de personas, la mayoría en el desarrollo de microelectrónica y computadoras.
Otra región italiana, que consideramos necesario citar, es la región de Emilia-Romagna
que ocupa el undécimo lugar entre las regiones de la Unión Europea, en cuanto a ingresos per
cápita, y su tasa de desempleo que es una de las más bajas de Europa (5 % de media y 2-3 %
en las provincias más industrializadas)
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Redescubrimiento de la territorialidad de la producción
Los desarrollos de la última década, más que demostrar el declive de las zonas industriales,
parecen conducir al redescubrimiento de la importancia de la ubicación geográfica de la
producción, y de las redes de interdependencia pactada y no pactada entre las empresas y los
agentes sociales en los que se lleva a cabo la producción. Según Sforzi39, la convicción
reciente de que el sistema de producción no se puede considerar separadamente de las
características locales y de los factores humanos que contribuyen a su realización, significa el
reconocimiento de la unidad productiva integrada. Tanto el sistema productivo como el
mercado de trabajo son locales, ya que tienden a ubicarse en la misma zona geográfica y a
compartirla.
Como señala Porter, "en todo el mundo, en un país tras otro, el centro del éxito competitivo
tiene un carácter cada vez más local".
La aptitud para crear una concentración de capacidades locales, tecnología local,
infraestructura local y proveedores locales en campos específicos, constituye la clave para el
éxito competitivo. La fuerza de homogeneización de un mundo que se estrecha cada vez más,
con tecnología informática al alcance de todos, forzará a las empresas a ser diferentes de sus
rivales. Estas diferencias, especialmente en términos de vitalidad económica, parecen estar
establecidas a nivel local.
Por lo tanto, en la lucha generalizada por la