Resumen
El territorio local adquiere cada vez mayor protagonismo en los procesos de reestructuración productiva, donde las instituciones sociales y gubernamentales, los dirigentes económicos y actores sociales en general cobran gran relevancia para hacer valer su capacidad de intervención. La participación de los agentes locales en la promoción del desarrollo local es importante en la búsqueda de alternativas que les permitan la inserción más favorable a los procesos globales.
Aunque los avances en el desarrollo local en esa perspectiva no son aun significativos, indudablemente los Gobiernos ya hacen suyos los Planes de Ordenamiento Municipales y Provinciales, los cuales constituyen la etapa inicial para llevar a cabo un desarrollo sostenible.
El Modelo Referencial tiene como objetivo, perfeccionar la Guía Metodológica para la elaboración de los Planes de Ordenamiento Urbano aplicable a todo el país; se abordan como antecedentes elementos teóricos, conceptuales y metodológicos esenciales del desarrollo local, un diagnóstico con enfoque estratégico; lo cual permitiría un desarrollo local sostenible; partiendo de un sistema de indicadores, interactuando Ordenamiento – Gestores – Actores y viceversa como un proceso de implementación dinámico y de permanente retroalimentación.
De alguna forma, se busca romper con las lógicas asistencialistas tradicionales, estimulando el ejercicio y auto reconocimiento de deberes y derechos para sí mismos y para los habitantes de la comunidad. También se busca la suma de esfuerzos y el trabajo conjunto del gobierno local, los organismos públicos, las organizaciones de la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales (ONG’s) mediante la creación y desarrollo de diversas redes permanentes de trabajo de nivel comunal y, en algunos casos, regional.
Las experiencias innovadoras estarán orientadas a las temáticas de fortalecimiento de organizaciones para la participación y la gestión de planes y programas locales. En la práctica, muchas de las experiencias traspasan los límites de esta clasificación analítica, erradicando sus acciones hacia otros ámbitos del quehacer de la localidad o promoviendo el trabajo intersectorial.
La combinación temas – actores, especialmente en actores, da lugar a ideas y prácticas innovadoras que se manifiestan en la identificación de una diversidad de problemáticas y de formas de abordarlas.
Introducción
En el actual escenario internacional de incertidumbre, el que también se refleja en nuestro país, el Ordenamiento Territorial en sus procesos de transformación y desarrollo ha tenido que apostar prospectivamente por el futuro que queremos y podemos construir a mediano plazo, a pesar de no contar con la perspectiva socioeconómica para cada territorio a largo plazo.
Estas circunstancias nos imponen la necesidad de crear sistemas metodológicos de proposición de gestión y control acorde a las exigencias actuales, donde no todo el proceso es medible cuantitativamente, sino que es necesario incluir mediciones de desempeño también cualitativamente, fundamentado sobre bases científicas.
El Instituto de Planificación Física, a partir de 1994, en un intento por desarrollar la actividad de Planeamiento a partir de las nuevas concepciones consultadas sobre el planeamiento y resultado del análisis estratégico elaborado en ese momento sobre la propia actividad (y ante la incertidumbre de estos tiempos sin una segura economía planificada), inicia la experimentación en la conformación de nuevos instrumentos de trabajo a fin de pasar de un enfoque del planeamiento para el desarrollo planificado, a un nuevo enfoque para el ordenamiento del territorio con permanencia en el tiempo, en el cual, el planeamiento constituye una fase inicial, complementada con posterioridad con la gestión y el control.
El Ordenamiento Territorial es la disciplina a partir de la cual se prepara el territorio, a sus líderes y a su población para formular, gestionar y controlar las determinaciones sobre los procesos de transformación y desarrollo por lo que su coordinación y toma de decisiones además de estar fundamentada científicamente, debe constituirse en integral y multidisciplinariamente.
Por todo lo antes expuesto el Ordenamiento Territorial y Urbano es un instrumento facilitador para la toma de decisiones del gobierno en diferentes niveles, necesitando de técnicas viables para medir su desempeño y así la gestión y el control del mismo con una instrumentación sólida y fundamentada, la que constituirá una clave para evaluar las transformaciones estructurales y funcionales del territorio en sus recursos naturales e infraestructurales y en las condiciones y nivel de vida de su población
Para lograr el cambio se necesita: Desarrollar un Modelo Referencial para el perfeccionamiento de la actual Guía Metodológica del Planeamiento Urbano, base del desarrollo local sostenible.
Metodología empleada
La Guía para la Elaboración del Plan General de Ordenamiento Territorial y el Urbanismo que ahora se presenta fue elaborada en 1998 por un grupo de expertos del Instituto de Planificación Física, se corresponde con esa necesidad y se fundamenta también en las decisiones estratégicas de municipalizar el planeamiento y de recuperar el Urbanismo, en los avances del Proyecto de Ley del Ordenamiento Territorial y el Urbanismo, así como en la definición del ¨Encargo Estatal¨
El objetivo Central de la reformulación de este instrumento de planeamiento es elevar la capacidad de dirección del gobierno municipal sobre los procesos de Ordenamiento Territorial y el Urbanismo, lo que lleva implícito:
- El fortalecimiento y precisión de los vínculos planeamiento – gestión,
- La creación de capacidades institucionales y de recursos humanos para conducir los cambios que genera el propio Plan,
- La flexibilidad para evaluar y asimilar las nuevas oportunidades que se vayan presentando,
- Y el desarrollo de un proceso participativo, institucional y ciudadano, para la producción de territorios y ciudades ordenados de manera consciente y responsable.
La guía vigente para la elaboración de un plan urbano contribuye a través del desarrollo de estos objetivos, el Plan de Ordenamiento Territorial y Urbanismo contribuye a las siguientes finalidades con relación a la sociedad:
- Mejorar el nivel y calidad de vida de la población en todo el municipio y en cada uno de sus asentamientos, tanto desde el punto de vista material como social y cultural.
- Impulsar el desarrollo económico local y fortalecer su integración.
- Utilizar adecuadamente y potenciar los recursos naturales locales y desarrollar la l sostenibilidad ambiental.
- Compatibilizar los objetivos del ordenamiento territorial y urbanismo con los intereses de la defensa.
Las debilidades de la guía actual para la elaboración del plan general de ordenamiento urbano.
Se han concebido parcialmente, no instrumentados aun, componentes de: Determinación de variables que contribuyan a la evaluación de escenarios. En el marco de este estudio se han evaluado con los actores de la localidad variables de proceso; gestión, solo a nivel municipal; participación, sin apropiación del instrumento por los actores del plan estando identificados pero no apropiados del mismo; evaluación parcial de Ordenamiento sin diferenciación de indicadores para el control.
No se ha instrumentado: El actor- gestor en la localidad; la evaluación de impactos en diferentes etapas; el control con sus indicadores de seguimiento; el sistema de información regional urbano como soporte informático y de indicadores; el enunciado de Proyectos de Ciencia y Técnica e investigaciones que contribuyen a un mejor accionar.
Estas consideraciones que completan el ciclo: INFORMACIÓN – PLANEAMIENTO – GESTIÓN – CONTROL son premisa básica para lograr un instrumento metodológico que contribuya en toda su amplitud e integralidad con el desarrollo local del territorio en cuestión; especialmente los asentamientos urbanos que de una forma u otra se constituyen en centros agentes de actividades de servicios por lo regular; administrativas; políticas y en otras de gestión económica, científica , turística cultural, entre otras.
Aspectos básicos que deben ser moderados en el perfeccionamiento metodológico para los escenarios actuales donde la localidad con sus potencialidades y restricciones adquiere un protagonismo especial:
Determinación del Actor – Gestor de la localidad desde el inicio.
Activa participación ciudadana.
Definición de variables claves que definen posibles escenarios y por tanto alternativas de soluciones.
Instrumento de Gestión y Control en la localidad.
Determinación de Indicadores de Control.
Evaluación de Impactos en diferentes etapas.
Sistema de Información local que facilite además de indicadores de Ordenamiento, lograr indicadores de Control.
El modelo propuesto
El Modelo parte de la premisa de mantener el procedimiento actual en las actividades complementarias e interaccionar con el Consejo de la Administración Municipal y de reorganizar e interrelacionar estas en 3 grandes etapas
complementándolas:
I- Etapa preparatoria (Diseño)
II- Etapa de Ordenamiento Urbano (Visión de Futuro)
III- Etapa de Implementación (Gestión y Control)
La reorganización de las Etapas nos permiten agrupar momentos a fines y a su vez ampliar determinaciones o actividades claves no consideradas con anterioridad.
La I Etapa concibe 4 actividades básicas:
1. El Diagrama Organizacional: Determinación del entorno de la localidad, diseño, lanzamiento, equipo de trabajo, Plan Operativo, Convocatorias y Talleres. Incluye la determinación del Actor- Gestor representante del Plan en la Localidad.
2. Marco de Referencia Metodológico: Subsistemas Básicos, nuevos conceptos.
3. Directrices externas e internas: Lineamientos de Sistema de la Planificación Física Nacional y Provincial, Políticas, otras.
4. Diagnóstico Territorial: Diagnósticos temáticos, interno y externo, procesos de transformación a jerarquizar en el diagnóstico territorial y zonas a priorizar.
La II Etapa concibe 2 momentos:
1. El avance del Plan, donde hay 3 actividades básicas.
- Visión de Futuro con evaluación de alternativa del uso físico- espacial del suelo y selección de la alternativa.
- Determinación de variables, actores claves y alternativas de Escenarios y seleccionar por el que apostamos.
- Determinación de los Ejes Estratégicos.
2. El Plan de ordenamiento Urbano con 4 actividades básicas.
- Integración de elementos precedentes resultantes del Diagnóstico, de la Etapa 0, del Modelo y Escenario a apostar y de los Ejes Estratégicos.
- Determinación de Ejes Estratégicos priorizadas.
- Plan de Acciones, medidas, regulaciones, inversiones, según actores.
- Resumen ejecutivo a concertación por actores y aprobación gubernamental.
La III Etapa de la implementación concibe 4 actividades fundamentales.
1. La Gestión, no solo desde el Municipio sino por Actor- Gestor de la Localidad: Apropiado de Plan con Autoridades, Resto de Actores, enmarcamientos a entidades, establecimiento de convenios.
2. El Control: Evaluación del desempeño con un sistema de Indicadores de Control y su Sistema de Información.
3. Los impactos: Evaluar resultados del Plan Urbano en la etapa inmediata, en el segundo año y hasta el quinto año.
4. Instrumentos facilitadores de la gestión, el control y la Evaluación de Impactos.
Es esta tercera etapa la que se encuentra menos instrumentada metodológicamente, por lo que atendiendo a las consideraciones antes señaladas se propone el siguiente modelo que sirve de instrumento básico para el desarrollo local sostenible:
Aportes al plan urbano de la localidad pepito tey, aprobado en el año 2004 a partir de esta propuesta.
I Etapa
- Trama Entorno – Asentamiento:
- Actor – Gestor representante del Plan en la localidad:
- Referencias sobre Sistemas de Control y Evaluación de Impactos.
- Definición de espacios, condiciones adversas o especiales, incompatibilidades de uso en el Diagnóstico.
- Variables de proceso que resultan útiles salidas para el análisis posterior de variables claves y los escenarios seleccionados.
II Etapa
¨ Determinación de variables claves para la selección del escenario:
¨ Integración de elementos precedentes.
III Etapa
- La Gestión y el Control
- La Determinación del Actor- Gestor
- La Determinación de los Indicadores de Control
- El Sistema de Información Local
- La Evaluación de Impactos en la Etapa de Implementación
- Los Instrumentos facilitadores de la Gestión, el Control y la Evaluación de Impactos.
Legalidad y Normas Generales propuestas para la aplicación del Modelo Referencial
El espacio de los Asentamientos Urbanos y sus entornos tienen una fuerte significación en Cuba, tanto por las funciones político- administrativas locales como por constituirse por lo general en Centros de Servicios Medios de la localidad; en otros con oferta de empleos diversos y hasta de actividades de transporte y recreativas; generalmente como centros de Consejo Popular.
El Modelo fundamenta la necesidad de perfeccionar la actual Metodología General de Planeamiento Municipal y Urbano y hace énfasis en la aplicación en este tipo de Asentamientos en primera instancia:
Artículo 1: El Modelo tiene la naturaleza de Diagrama técnico- organizativo para perfeccionar la guía Metodológica General para la elaboración de los Planes Municipales y Urbanos, dispuesto en las disposiciones especiales del Decreto Ley No 21 del Consejo de Ministros, de 1987 sobre “El Reglamento de la Planificación Física”.
Artículo 2: Finalidad del Modelo: El Modelo tiene como finalidad de acuerdo con las disposiciones especiales primera y segunda del Decreto Ley No 21 del Comité Ejecutivo de Consejo de Ministros: “Reglamento sobre Planificación Física” de contribuir al Perfeccionamiento de la actual guía Metodológica para la elaboración del Plan General Urbano a partir de la cantidad de estudios elaborados desde 1999 y cuenta con un nivel medio de implementación y su actualización, excepto en las cabeceras municipales.
Artículo3: Objetivo General: El Modelo: Es el perfeccionamiento de la Guía Actual para Procurar un Plan que contribuya con mayor efectividad al Desarrollo Local Sostenible de los ámbitos entorno, de cada Centro Urbano seleccionado, en este caso: Pepito Tey.
Artículo 4: Entornos Urbanos. Los entornos urbanos en que se apliquen los elementos que se incorporan en el Modelo, y la actual guía deben estar establecidos y aprobados por el Consejo de la Administración Municipal de cada Municipio a propuesta del grupo de expertos de la Dirección Municipal de Planificación Física y del actor – gestor de la localidad o en su defecto de no estar aprobado, a propuesta del Presidente del Consejo Popular correspondiente.
Artículo 5: Efectos: Las determinaciones de este Modelo vincularán tanto al Sistema de la Planificación Física como a las Entidades que participan en el perfeccionamiento de la guía actual.
En el Acuerdo No 3435 del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros de 1999, en su Anexo No 2 sobre funciones y atribuciones de las Direcciones Administrativas de la Administración Local; específicamente en las funciones y atribuciones de Direcciones Municipales se plantea en la No 8 y 9 “ La elaboración de la información necesaria que no se obtiene de otras instituciones y realizan las investigaciones necesarias para desarrollar, profundizar y actualizar los problemas del Ordenamiento de Espacios Municipales; así como los enfoques, conceptos, métodos y técnicas”… por lo que este Modelo tendrá carácter de Norma, Directrices y Lineamientos con las siguientes incorporaciones:
a) Las Directrices son determinaciones vinculantes en cuanto a sus fines por lo que se plantean en este carácter:
- La determinación de la trama entorno- asentamiento como localidad funcional a estudios aprobado por el Consejo de la Administración Municipal.
- La definición del actor- gestor representante del Plan de Ordenamiento en primera instancia y de los procesos de desarrollo local con posterioridad.
- La definición de espacios con condiciones adversas, especiales con incompatibilidades de uso u otras causas o efectos indeseados.
- La evaluación de impactos en sus tres etapas.
b) Las normas son determinaciones de aplicaciones directas y vinculantes para los procesos de control y evaluación de impactos, planteándose en este carácter:
- La determinación de los Indicadores de Control.
- El sistema de Información Local.
- Los instrumentos facilitadores de la gestión, el control y evaluación de impactos.
c) En este carácter planteamos:
- Referencias en el marco metodológico sobre sistemas de control y evaluación de impactos.
- Variables de proceso que resultan para el análisis posterior de Variables Claves y de Escenarios.
- Determinación de Variables Claves para la selección del Escenario. (Podría trabajarse con Planificación Estratégica, mientras se capacitan las técnicas prospectivas)
- Integración de elementos precedente del Diagnóstico y del Avance del Plan para lograr el Plan Urbano.
Artículo 6: Documentación que aporta el modelo: El aporta elementos teóricos, evaluativos del Plan Urbano precedente, la propuesta de diagrama técnico- organizacional a desempeñar y el documento para su legalización; así tenemos:
a) Capítulo I: Marco Teórico y Conceptual sobre el Desarrollo y Desarrollo Local
b) Capítulo II: Síntesis del Diagnóstico y Propuestas del Ordenamiento Urbano como etapa inicial del Desarrollo Local
c) Capítulo III: El Modelo Referencial propuesto para el Perfeccionamiento de la Guía Metodológica de Ordenamiento Municipal y Urbano.
d) El documento que somete a legalización el Modelo y sus normas generales propuestas para su aplicación.
Artículo 7: Programación de Implementación del Modelo:
a) Aprobación por el Consejo Técnico de la Dirección Provincial Planificación Física en Noviembre- Diciembre 2005.
b) Presentación de tesis de Maestría de Desarrollo Local “Propuesta de un Modelo Referencial para el Perfeccionamiento de la Guía Metodológica del Plan Urbano para un Desarrollo Local Sostenible. Estudio de Caso”. Enero- Febrero 2006.
c) En el Consejo Técnico Asesor Provincial de Desarrollo Local. Marzo- Junio 2006.
d) En el Consejo Científico Multisectorial del Instituto de Planificación Física- Ministerio de Economía y Planificación. Julio- Agosto 2006.
e) Aplicación al Perfeccionamiento Metodológico por el Sistema de la Planificación Física a partir de Noviembre 2006, según se programe en la Planificación Estratégica 2007- 2010.
f) Elevar por la vía del Consejo de la Administración Municipal de Cienfuegos el Estudio de Caso al nivel Provincial y Nacional de los OLPP para que sean analizados en lo fundamental, las directrices propuestas para apoyo de la gestión del Desarrollo Local, Noviembre- Diciembre del 2006.
Artículo 8: Vigencia, revisión y ajustes del Modelo: El Modelo tendrá vigencia hasta que concluya el perfeccionamiento del Instrumental Metodológico Municipal Urbano y adoptará para su propio perfeccionamiento las sugerencias de los consejos y tribunales revisores.
a) No se consideran modificaciones al Modelo, los ajustes resultantes de su introducción, desarrollo y ejecución en el perfeccionamiento metodológico.
Artículo 9: Gestión y Seguimiento: El desempeño del Modelo contará con:
a) Gestión y Seguimiento por el Consejo Técnico de la Dirección Provincial Planificación Física de Cienfuegos con la movilización del autor del estudio y del grupo de expertos creado al efecto, según lo legitimado en el Acuerdo No 3435 del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros de 1999 en su Anexo No 1,sobre Funciones y Atribuciones de la Dirección Provincial Planificación Física en la No 13 y 14: “Investigaciones,… sobre enfoques, métodos y técnicas y actividades científico técnicos para el perfeccionamiento de los instrumentos de Ordenamiento Territorial y Urbano del nivel Provincial y Municipal”; se convoque a partir de lo programado en el Artículo 7.
b) La finalidad del seguimiento por el consejo Técnico de la Dirección Provincial Planificación Física será la coordinación para la realización de las acciones previstas y sin perjuicio de las competencias atribuidas a los diferentes Consejos, Tribunal y Grupo de Expertos Metodológico del Sistema de la Planificación Física; velar por el cumplimiento general de las previsiones del Modelo; así como conocer los convenios y gestiones necesarias para adoptar medidas pertinentes para su mejor desempeño.
Conclusiones
1. Para tener éxito en el desarrollo local hay que lograr una mejora en la calidad de vida de la población en el espacio local atendiendo a una mejora en las dimensiones relacionadas con lo económico, lo social, particularmente con el fortalecimiento de los actores locales: de su identidad y cultura, de su capacidad de gestión del propio desarrollo de los actores presentes en el territorio, de su capacidad de relacionamiento asociativo y de su capacidad de imaginar respuestas a los desafíos planteados por los cambios en la dinámica de los globales en los que se reconocen lo ambiental y lo político- institucional.
2. EL ciclo: INFORMACIÓN – PLANEAMIENTO – GESTIÓN – CONTROL- son premisa básica para lograr un instrumento metodológico que contribuya en toda su amplitud e integralidad con el desarrollo local del territorio en cuestión; especialmente los asentamientos urbanos que de una forma u otra se contribuyen en centros agentes de actividades de servicios por lo regular; administrativas; políticas y en otras de gestión económica, científica, turística cultural, entre otras.
3. El Ordenamiento Territorial en el contexto latinoamericano, constituye un instrumento o estrategia de desarrollo sostenible, especialmente a partir de acciones que buscan inducir la mejor ubicación de las actividades económicas y sociales, infraestructuras y equipamientos, con relación al aprovechamiento racional de los recursos naturales; delimitar los fines y usos de la tierra, de acuerdo con su vocación ecológica y la demanda que exista sobre ella; señalar espacios naturales, históricos, arquitectónicos y culturales sujetos a régimen especial de protección, conservación o manejo y orientar la dimensión espacial de las infraestructuras y equipamientos del territorio, así como de los procesos de urbanización, industrialización y desarrollo rural.
4. El nuevo Modelo integra y reformula la actual Guía Metodológica, el cual sirve de instrumento rector para el nuevo contexto de Gestión y Control superando sus limitaciones de enfoque e implementación.
5. Para un desarrollo local sostenible es necesario concebir un Actor – Gestor capacitado dentro de la nomenclatura de los Consejos Populares para desempeñar la Gestión y el Control del desarrollo Local.
Recomendaciones
El planteamiento y fundamentación del actor – gestor en la localidad, requiere de su estudio en todos los niveles del Poder Popular de mantenerse los tamaños de los municipios actuales por lo que recomendamos:
1. Perfeccionar la metodología general del Planeamiento Municipal y Urbano en función de un mayor apoyo técnico al desarrollo local.
2. Revisar en la ley de los Consejos Populares la instrumentación técnica base de apoyo al desarrollo local y su legalidad.
3. Realizar estudios de caso monitoreando y evaluando procesos de cambio en el desarrollo local, proyectos y acciones específicas o gestión de sus autoridades municipales, creando una cultura de información y enseñando a la población como utilizarla y participar de los cambios.
Modelo referencial para el perfeccionamiento de la guía metodológica del planeamiento municipal y urbano, instrumento básico para el desarrollo local sostenible. Procedimiento general del plan
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