Influencia de la Planeación en el Desarrollo Humano de Colombia

INTRODUCCIÓN 

Se presenta este ensayo, como requisito para optar al título de Especialista en Proyectos de Desarrollo; un ejercicio académico encaminado a reflejar la influencia de los conocimientos recibidos de los diferentes módulos que se desarrollaron durante la especialización; el impacto que haya generado, en la formación académica del estudiante, la valoración del saber recibido, la agregación y el enriquecimiento al conocimiento que se poseía, para crear puntos de reflexión frente a la realidad que se enfrenta en la vida diaria, o en el área en la que se desempeña la persona, para crear una actitud propositiva hacia la solución o el manejo de los problemas que afronta la humanidad.

Pues bien en el caso particular, lo entendido en la especialización, me han dejado inquietudes, que me han permitido explorar, buscar, cuestionar, analizar y reflexionar, frente a situaciones, que se pueden mejorar o solucionar, en el campo de la planeación nacional, local y personal; y que consideró influyen en el desarrollo humano de las comunidades y por ende en el progreso y desarrollo de un país. Este es el Planteamiento que tratare de exponer en este ensayo; que indudablemente me servirá como punto de referencia, en mi actitud permanente de superación y de mejoramiento continuo de vida profesional y el reto que asumí, en el instante aquel en que decidí ser administrador público, hoy una fascinante actividad profesional, de la que me encuentro cada día más maravillado, y de la que no me cansaré de valorar y de agradecer al que no se ve, al que los sabios consideran el origen de todo y que se encuentra más allá de todo pensamiento.

El presente documento contiene una parte inicial que pretende identificar y definir el problema que se plantea, que para este caso, es mostrar como la falta de planeación, influye en el desarrollo humano, y este a su vez incide en el desarrollo y progreso de un País.  Una segunda parte en la que se expone una breve historia de la planeación en Colombia con su respectiva problemática, para luego abordar el tema principal que es el desarrollo humano en Colombia, su perspectiva en el plano internacional, su relación con la planeación, la influencia en la formación de una sociedad mejor, como paradigma para la acción del desarrollo, y la municipalización del desarrollo humano, y una última parte en la que se plantea unas conclusiones y recomendaciones para el caso de Colombia.

LA INFLUENCIA DE LA PLANEACIÓN EN EL DESARROLLO HUMANO 

  1. Planteamiento del Problema.

En los cursos de profundización se nos recalcaba muchísimo sobre la importancia de la cultura del proyecto, y como está herramienta de planeación, cada día, ha adquirido la obligatoriedad legal, para acceder a la asignación de unos recursos financieros, por ser la forma técnica para probar la optimización en la utilización de los recursos económicos que se van a invertir y mostrar que el proyecto será exitoso en la solución de un problema que afecta a una comunidad, y que la nación obtendrá una rentabilidad social en el cumplimiento de las responsabilidades que la constitución le ha encomendado, como es la de satisfacer las necesidades básicas insatisfechas, y además en la de aportar al desarrollo del País; caso contrario a los proyectos de origen privado, cuyo objetivo básico es obtener beneficios financieros y económicos, individuales, o para un grupo particular de personas asociadas, sin desconocer indudablemente, que la materialización del mismo influiría en la vida de la sociedad donde se desarrollaría. Pero bueno para el tema que se expondrá en este documento se analizará desde La perspectiva del sector público.

El origen del problema empieza, en la escuela o colegio, la que consideramos nuestra segunda familia, ahí inicia la construcción del conocimiento nuestro, en la que se adquieren los conocimientos básicos para interpretar la naturaleza, a la sociedad, a sus semejantes, conocimientos que luego influirá en el futuro de nuestra vida, y en esa cadena innegable de familia-sociedad –país; desde luego en la creación de capital social para el desarrollo de  una Nación. Sí, ese es el primer encuentro inconsciente para el niño claro está, y consciente para el educador, de  que es, ese ciudadano el futuro de un pueblo; tremenda responsabilidad de nuestros educadores, como actores de la formación de País.

¿Pero será en los educadores donde recae la mayor responsabilidad de la formación de capital social de un país? Si y no, diría yo, en mi mediano conocimiento, pues ellos obedecen a una planeación de una actividad que los regula, que es la educación, organizada por un gobierno, que expide un marco jurídico para el cumplimiento y desarrollo de una función.  ¿Pero es el sistema educativo en Colombia excelente?, no el sistema educativo en Colombia es pobre; atrasado en contenidos, formas y procesos; excluyente; desintegrado; ineficiente; no responsable a las necesidades sociales e individuales y desconoce a sus principales actores: maestros, estudiantes y sociedad.

La Educación en Colombia no ha sido bien planeada, esta ha sido copiada de modelos extranjeros, no obedece a un proyecto de nación, desconoce los elementos propios de la multicultura de cada región, se basa en conceptos que no se complementan con los principios que hacen que el individuo sea coherente con su condición humana y social, se aleja del interés colectivo y del desarrollo humano, y tal como dice Durkheim, “No suscita en los individuos estados físicos, intelectuales y morales que exige de él la sociedad política y el medio especial al que está particularmente ligado…” [1].

De otra parte no forma ciudadanos con habilidades para enfrentar los retos de los cambios mundiales, pues no desarrolla en él competencias básicas (lecto-escritura, expresión oral, cálculo y solución de problemas, y la capacidad de comunicar ideas y conceptos), la formación de la personalidad (Proyecto de Vida), y la formación para el trabajo, la ciencia y la tecnología; en otra perspectiva del desarrollo humano, lo que Howard Gardner[2] expone como la teoría de las inteligencias múltiples.

Es evidente que dentro del currículo educativo que se imparte en Colombia, no hay una materia o cátedra sobre la formación de la personalidad del individuo; unos conocimientos que le ayude al alumno a conocerse a sí mismo, a planear su vida, su presente y futuro, que le ayuden a elaborar “Un Proyecto de Vida”, en la que identifique sus actitudes, capacidades y talentos para enfrentar la vida, que tenga en cuenta su familia, la sociedad en que vive, las potencialidades de su País, y las estrategias para enfrentar el mundo cambiante.   Pues bien es aquí donde valido el trillado llamado de los catedráticos de la especialización, de la importancia de la cultura del proyecto, no solamente para formular proyectos de inversión, sino para construir proyecto de vida personal y proyecto de nación; que interesante saber que el conocimiento teórico que se recibió, te sirve para tu vida practica.

Apenas en los años noventa se comenzó a liderar y hablar de una nueva educación para Colombia, y es así como en el gobierno del presidente Cesar Gaviria Trujillo[3] se delega y conforma la famosa misión de los sabios (Gabriel García Márquez, Eduardo Aldana Valdés, Rodolfo LLinás, Manuel Elkin Patarroyo Murillo, etc.) para la ciencia, educación y desarrollo; de este ejercicio intelectual, se produce el informe conjunto denominado “Colombia al Filo de la oportunidad[4], que no es más que un documento de planeación, en el que se propone unos cambios a la educación, a la ciencia, tecnología y desarrollo en Colombia, para que el país alcance el desarrollo humano, que le brinde  la oportunidad de salir del subdesarrollo.

Hay muchas de las propuestas que se plantearon en tan interesante documento, que no se han adoptado, por ejemplo:

  • Elevar al nivel presidencial la orientación y definición de las políticas estatales sobre la educación; a políticas de estado y no como un programa de gobierno.
  • Reformar el Ministerio de Educación Nacional, y crear un instituto descentralizado que se ocupe del sistema escolar básico.
  • Elaborar un conjunto de criterios mínimos de formación académica, así como series de perfiles ocupacionales y de características personales, que orienten a los establecimientos educativos en la selección de sus rectores y docentes.
  • Reformar el Sistema Educativo Formal, en cuanto a dar prioridad a la calidad de la educación y a invertir al menos el 0.1% del PIB.
  • Reformar la educación inicial de la infancia para hacerla más integral, para que alcance la excelente formación, las actitudes apropiadas y el desempeño exitoso que necesita el niño en esta etapa crucial de su vida.
  • Transformar la educación postbásica y su relación con el mundo del trabajo.
  • Preparar al bachiller básico en conocimientos, habilidades y destrezas mínimas para el ingreso a la universidad.
  • Renovar la Educación Superior para hacerla más investigativa.
  • Dignificar la profesión de docente, capacitando en una formación continuada.
  • Multiplicar las redes de bibliotecas.

Es esto uno de los problemas estructurales de la planeación en Colombia, se formulan los proyectos, se adelantan los estudios necesarios, se consolidad los respectivos documentos; pero estos quedan en los anaqueles y archivos de las instituciones, sin que se brinde la oportunidad de materializarlos, de reformularlos, de adaptarlos  a la actualidad y a la modernidad del mundo cambiante, sin un orden, sin un seguimiento, sin un interés, sin que se le aplique los principios del compromiso, la flexibilidad, la continuidad, la unidad, en fin es aquí donde valido de cómo la planeación influye en el desarrollo humano.  A continuación se abordará la problemática de la planeación en el sector público y en especial en los entes territoriales “Municipio”, como organismo delegado por mandato constitucional y Legal de asumir unas funciones claras como de:

  • Planificar el desarrollo económico, social y ambiental de su territorio, de conformidad con la ley y en coordinación con otras entidades.
  • Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal, para solucionar las necesidades básicas insatisfechas.
  • Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del respectivo municipio.
  1. Una Mirada a la Historia de la Planeación del Desarrollo en Colombia.

Con el gobierno militar del General Gustavo Rojas Pinilla, y después de un largo periodo de violencia, caracterizado por la pelea del poder entre los partidos políticos tradicionales (Liberales y Conservadores), situación que se recrudece con la muerte del líder político Jorge Eliecer Gaitán, momento señalado como el origen de la guerrillas colombianas; arranca en Colombia una serie de estudios que pretendían identificar las necesidades de la Población Colombiana y sus correspondientes soluciones.

Es con un grupo de comisiones internacionales (Kerry, Kemerer, la misión Lounchin Currier, fundaciones privadas como Ford, Kellogs)[5], invitadas por el gobierno de esa época, que se concluyen que el Aparato Estatal Colombiano, necesita de unos procesos de modernización; igualmente la Comisión económica para América Latina (CEPAL)[6], impulsa un modelo económico a ser aplicado en todos los países de la región, el cual consistía en generar procesos orientados a la sustitución de las importaciones y generar por este medio mayor empleo e incrementar la producción nacional, iniciativa que tenía que llevarse de la mano con la modernización y reorganización del Estado Colombiano.

Con el nacimiento del Frente Nacional se legitima el plebiscito de 1957, y alguno de los acuerdos de este plebiscito se plasman con la expedición de la Ley 19 de 1958 que fue la que determinó la reorganización de la Administración Pública en Colombia, la cual crea el Departamento Administrativo del servicio civil (hoy Función Pública), La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, La Carrera Administrativa y la ESAP, dando respuesta a los estudios de asesoría generados por las comisiones que habían venido a Colombia y a la iniciativa dada por la orientación de la CEPAL; cuyo objeto era asegurar mejor la coordinación y la continuidad de la acción oficial conforme a planes de desarrollo progresivo que se establezca por la ley; la estabilidad y preparación técnica de los funcionarios y empleados; el ordenamiento racional de los servicios públicos y la descentralización de aquellos que puedan funcionar más eficazmente bajo la dirección de las autoridades locales; la simplificación y economía en los trámites y procedimientos; evitar la duplicidad de labores o funciones paralelas y propiciar el ejercicio del adecuado control administrativo.

En el primer Gobierno del Frente Nacional presidido por el entonces Alberto Lleras Camargo, se da los procesos de mejoramiento y racionalización de la gestión pública, dando inició a la asistencia técnica regional de los municipios y departamentos, con algunas restricciones de tipo administrativo y académico debido a que Colombia en ese entonces tenía un modelo de Gestión Centralizado.

Es en este período en el que el Estado Colombiano dentro de una política económica, establece un modelo de pensamiento político administrativo, identificado como “Reforma Administrativa”, que pretendía alcanzar la racionalización y la modernización del aparato estatal mediante procesos de formación burocrática, que se consideraba una alternativa para grandes deficiencias que habían antecedido a la gestión del Estado, en torno a intereses particulares más que al interés del bienestar general.

Colombia ha realizado en los últimos lustros grandes esfuerzos para modernizar sus Instituciones, y del conjunto de transformaciones realizadas no se duda en señalar que el proceso de Descentralización ha sido el que ha resultado más conveniente, aceptado y eficaz de todos.

La reforma de la organización territorial, planteadas desde la fallidas reformas constitucionales de 1974 y 1978 y consagrada en forma definitiva en la Carta del 91, ha demostrado ser capaz de responder a tres grandes desafíos: mejorar la eficiencia administrativa del Estado, recuperar la legitimidad y ampliar nuestra Democracia, al mismo tiempo que contribuir a un mayor desarrollo económico y social.

2.1  Burocratización e Ineficiencia del Estado.

En ese mismo intento de desconcentrar la función del Estado, para atender las demandas de las regiones y avanzar en la políticas sociales y de obras publicas, sucede una etapa dentro de la historia de la organización del Estado Colombiano (1970-1974), que es el último período del llamado Frente Nacional (pacto entre liberales y conservadores para repartirse la burocracia del Estado), que desencadena en un estado ineficiente y burocratizado.

Es en el año 1975 en l administración de López Michelsen, en la que se hace un nuevo intento fallido por descentralizar administrativa y fiscal la función del estado, pero manteniendo la centralización en el poder político.

2.2 El Primer Modelo: “Desconcentración y Delegación de Funciones (1978-1985).

En 1978 se vinculó a los departamentos a la tarea de armonizar la planeación regional y municipal, intentando delegarles algunas funciones nacionales prestadas por “Entidades Descentralizada”.  En 1981 se busco incorporar a las regiones al proceso de elaboración del Plan Nacional de Desarrollo; y en 1985 se crearon las regiones de Planificación y los Corpes, con el fin de fortalecer la planeación territorial y la participación regional en la elaboración del Plan Nacional de desarrollo y en la programación del presupuesto de la entidades centrales.

Pues bien podemos concluir que desde 1983 se avanza en el fortalecimiento de los Municipios tratando de dar mayor autonomía a los gobiernos locales y trasladándoles funciones y recursos del nivel central.

2.3 El Segundo Modelo: “La Descentralización, Renovación y Reestructuración del Estado”. 

 Tal como lo hemos visto es desde mediados de los años 80, que Colombia opta por la senda de la descentralización para enfrentar y superar los problemas ocasionados por el centralismo, tales como: inequidad en la asignación de recursos, ineficiencia en la prestación de servicios y suministro de bienes públicos.

Esto se empieza a materializar en 1986, cuando se eleva a norma constitucional la elección popular de Alcaldes y desde ese mismo año se inicia las transferencias a los municipios del impuesto al valor agregado, pero es con la Constitución Nacional de 1991, con la que se da la descentralización de Colombia, se establece el Estado Social de Derecho, se define a Colombia como una república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática y participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.

Se empieza la descentralización en Colombia, con la Constitución de 1991, dándosele fundamentos legales a la planeación a través de los artículos 339 y siguientes, creándose los entes encargados de la planeación en el País y los mecanismos para su implementación; Prevé la elaboración de planes de desarrollo para orientar la gestión a nivel nacional y territorial, precisa el contenido de los planes y plantea la necesidad de concertación y participación de la comunidad en la formulación; así mismo se expide la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo (Ley 152 de 1994) la que reglamenta los preceptos constitucionales, determinando procedimientos, entes, seguimiento y control a los planes de desarrollo.

Si bien es cierto que con la expedición de esta normatividad en materia de planeación, se buscaba mayor eficiencia, eficacia, participación y autocontrol en  la gestión territorial, también es cierto que el traslado de competencias a los entes territoriales, desbordo en el abuso de ellas y desencadeno una crítica situación financiera de los municipios, que obligó a la intervención del Estado  mediante leyes (Ley 617/2000, Ley 715 de 2001, Ley 819 de 2003, etc.) que le exigen a estos entes territoriales, la racionalización del gasto público y el Saneamiento fiscal, sometiendo a los entes territoriales a toda suerte de cargas impositivas, que exigen una mejor prestación de los servicios, con menos gastos de funcionamiento para el logro de las responsabilidades que le encomienda la constitución y la Ley.

  1. Problemática del Proceso de la Planificación en Colombia.

Total desarticulación existente en las políticas, en los planes y en las acciones a cargo de diversas instituciones, del nivel central y descentralizado, al interior de cada uno de los sectores productivos de la economía nacional en los distintos ámbitos territoriales.  Divergencia entre la formulación de políticas del nivel central y los objetivos que deben alcanzar en el mismo tiempo y espacio los entes descentralizados, esta situación ha conducido a la planeación de estrategias y acciones contrapuestas; a un paralelismo de funciones; a la ineficiente utilización de los recursos y a la indeterminación de los niveles de responsabilidad.

Se evidencia características de descoordinación en el proceso de ejecución de planes y proyectos en los diferentes organismos estatales, que conciben su propia función institucional en forma independiente de otras instituciones gubernamentales sin conseguir integrarse al proceso de planeación, perdiendo así los beneficios que podrán resultar de su interrelación; se actúa aisladamente, sin coherencia, con total desconocimiento de las funciones que cumplen los ministerios e institutos descentralizados de la nación; se dejan al lado los planes, programa y proyectos  que los anteriores gobernantes iniciaron en sus periodos y que no alcanzaron a concluir, solo por egoísmo y politiquería barata.

Distorsión por parte de los funcionarios públicos de los principios básicos del proceso de la planeación y perdida de su dinámica; estas características se traducen generalmente en un esquema de simple recolección de información, de elaboración de diagnósticos y de formulación de un plan de desarrollo -documento que elaboran para el cumplimiento de un requisito legal, pero que omiten cumplir, quedando los recursos financieros sin el acompañamiento de un proceso de planeación, convirtiéndose en dinero de bolsillo del día a día, de los mandatarios de turno.

Persistente desbordamiento de la capacidad operativa y financiera de los organismos gubernamentales a cargo de programas y proyectos, al comprometerlos en acciones que no se compadecen con las estructuras administrativas, se exigen el cumplimiento de funciones sin contarse con los respectivos presupuestos, y se proyectan desde el gobierno central exigencias técnicas que riñen con la verdadera realidad que se vive en la región.  No se cuenta con una verdadera política de capacitación a funcionarios de gobiernos locales sobre la importancia de la planeación, donde se les enseñe la técnica e indique las políticas de desarrollo del gobierno de turno, que facilite la identificación de las oportunidades de desarrollo local.

Se presenta imprevisión en el cálculo de costos necesarios para alcanzar los objetivos de cada programa y proyecto, cuyo alcance no contempla el logro del desarrollo armónico; no se establecen prioridades de inversión, por eso se planean proyectos de obras accesorias de suntuosos costos, por encima de obras de inminente ejecución, que solucionen problemas que mejoren la calidad de vida de los ciudadanos.  No se cuentan con verdaderos bancos de proyectos municipales organizados de conformidad con las normas técnicas, o se tienen en ellos proyectos de vieja data sin ningún tipo de actualización o reformulación.

Total diferencia entre programas de gobierno, frente a planes de desarrollo, situación que resulta de quererse ganar el consenso de la comunidad, prometiendo proyectos y obras, que frente a la realidad financiera de los municipios no se podrán cumplir, por la irresponsabilidad civil y la politiquería mezquina, de los intereses personales, por encima del interés general; no hay una verdadera visión de desarrollo regional, pues no se hacen ejercicios de planificación regional donde se conjuguen conceptos, enfoques de desarrollo y alternativas metodológicas que, desde las perspectivas locales y regionales, propicien el manejo de lenguajes comunes que faciliten la elaboración de sus propios proyectos, así como la articulación de acciones entre sectores y niveles de gobierno.

  1. Banco de Inversiones Nacional BPIN.

El Banco de Proyectos de Inversión Nacional, nace jurídicamente con la Ley 38 de 1989, conocida como el Estatuto Orgánico de presupuesto, como una herramienta básica para la racionalización del gasto público y para el fortalecimiento de las actividades de Preinversión, fundamentales en todo proceso importante de toma de decisiones. Se crea a partir del convenio DNP – BID – Ilpes 1989 – 1993 y  La institucionalización del Proyecto Bpin en DNP se da a partir de 1993 y continúa hasta el 2000

 4.1  Misión del Bpin.

Administrar la información sobre la preinversión pública colombiana financiada o cofinanciada con recursos del presupuesto general de la Nación

 4.2  Funciones del Bpin.

  • Establecer políticas y estrategias de desarrollo y operación de los bancos de programas y proyectos de inversión pública en Colombia.
  • Consolidar información sobre la inversión pública nacional.
  • Promover acciones para consolidar cultura de la preinversión, la planeación, la presupuestación, y apoyar el control, el seguimiento y la evaluación de resultados a partir de programas y proyectos.
  • Dirigir procesos de capacitación y asistencia técnica en teoría de proyectos, metodologías y marco conceptual de bancos de proyectos, así como en el manejo del aplicativo Bpin.

4.3  Los componentes del Bpin

 4.3.1 Metodológico:

Avalar y apoyar el diseño de metodologías de identificación y evaluación exante de proyectos de inversión Institucional-Legal: Escribir y divulgar manuales operativos y de flujos de información a las entidades estatales hacia el Bpin, y consolidar el piso legal de dicha operatividad y de flujo de información.

4.3.2 Capacitación y asistencia técnica:

Capacitar en el empleo de las metodologías, en el marco conceptual del Banco de Programas y Proyectos de Inversión, en el manejo de las herramientas computacionales, y en teoría de proyectos, así como asistir a las entidades en estos temas.

4.3.3  Sistemas:

Diseñar y divulgar herramientas computacionales desarrolladas para el manejo de la información en los bancos de programas y proyectos de inversión.

4.3.4  Objetivos.

  • Apoyar la gerencia y toma de decisiones sobre inversión pública.
  • Contribuir a la incorporación de criterios de eficiencia y eficacia en la asignación y ejecución de recursos estatales.
  • Facilitar logro de objetivos de política y de los planes de desarrollo.
  • Proporcionar información veraz y confiable sobre los resultados de la inversión pública.
  • Servir de unidad de consolidación de la información sobre inversión pública nacional y territorial.
  • Apoyar los procesos de evaluación exante, seguimiento y evaluación de resultados de la gestión de la inversión pública.

4.4  Logros del BPIN

  • Expedición de normas para dar un piso legal a los bancos de programas y proyectos de inversión.
  • Preparación de metodologías para formulación y evaluación de proyectos.
  • Elaboración del Manual de Procedimientos del nivel nacional.
  • Capacitación y asistencia técnica en teoría de proyectos, metodologías, marco conceptual de bancos de programas y proyectos de inversión y herramientas computacionales.
  • Desarrollo del sistema de información del Bpin (herramienta donde se inscriben programas y proyectos viables para ser financiados con Presupuesto General de la Nación).
  • Consolidación de una red de cómputo.

 4.5.  Críticas a la Metodología al BPIN.

  • El marco legal requiere ajustes dado que se han aprobado normas que pueden deslegitimar otras anteriores, y generan confusión.
  • Las metodologías deben ser ajustadas ya que no incorporan indicadores de producto, impacto, y gestión que provean de elementos al seguimiento. Algunas están desactualizadas.
  • Algunos subsectores como el ferroviario o sectores como Medio Ambiente requieren de nuevas metodologías.
  • Se requieren ajustes a las herramientas computacionales. Por ejemplo, el Bpin, aunque cuenta con un modulo de seguimiento, no ha sido puesto en práctica y se ha desactualizado.
  • No existe red de bancos, ya que aunque la segunda fase del Sinagep toma este nombre, lo propio es que los bancos regionales y nacionales se intercomuniquen y se basen en la misma herramienta computacional.
  • No está claro el apoyo a seguimiento a partir del Bpin, de proyectos, políticas y Plan Nacional de Desarrollo.
  • No se entiende el Bpin como una herramienta que permita hacer eficiente la asignación de recursos. En numerosas oportunidades se considera un trámite más, y se justifica el desinterés en que pocos proyectos son tenidos en cuenta para la conformación del Plan Operativo Anual de Inversiones (documento que incorpora los proyectos de inversión a ser parte del Anteproyecto de Ley de Presupuesto que se presenta al Congreso para su aprobación) debido a escasez de recursos.
  • Hay problemas en la calidad de la información.

 El Concepto de Desarrollo Humano.

El concepto de desarrollo humano es un paradigma que ha sido impulsado y promovido desde la década de los noventa, que introduce la dimensión humana como eje vital del desarrollo en contraposición con la línea de pensamiento imperante y fuertemente respaldada tradicionalmente, que asocia el bienestar y progreso de las sociedades a la capacidad de las mismas para producir bienes materiales (riqueza). De acuerdo con la línea de pensamiento de Amartya Sen[7], el desarrollo humano es un concepto que hace referencia a la capacidad de generar procesos a través de los cuales se consigue que los habitantes de un país o de una región aumenten sus opciones de elección en diversos escenarios, tales como el educativo, cultural, laboral, material, recreativo, entre otros.

Según el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo publicó  en 1990 el primer Informe sobre el desarrollo humano en el mundo, dicho informe estableció el Índice de Desarrollo Humano (IDH), por medio del cual se busca medir el bienestar de los miembros de una comunidad, toda vez que este IDH está integrado por tres elementos principales a saber: Longevidad (esperanza de vida al nacer), Educación (Tasas de alfabetización y matrícula) y el Nivel de Vida (Ingreso per cápita).

El paradigma del desarrollo humano ha sido un tema que desde hace varias décadas ha adquirido gran importancia en la agenda internacional y ha comenzado a permear las decisiones públicas en los diferentes países, bajo un nuevo concepto en donde la acción pública, gravita en torno al individuo, concepto que trasciende el enfoque tradicional por medio del cual el bienestar se mide en función del ingreso. Ahora bien, la manera de incluir el tema varía según cada estado, pero a nivel general se observa que son las interacciones entre los diferentes niveles de poder y actores lo que garantiza su inclusión integral en las políticas de desarrollo, sin desconocer que lo ejecutivo juega un papel fundamental en el otorgamiento de incentivos.

El desarrollo humano, como consecución del bienestar de los individuos, no es un tema ajeno a la voluntad de los Estados, lo novedoso está en la manera como se aborda y se mide para materializarlo en las diferentes políticas públicas.  En Colombia el tema ha sido tenido en cuenta principalmente por el gobierno central, dentro de sus políticas, macro, pero ha faltado la iniciativa del nivel central, para socializar el tema con los gobiernos territoriales, constituyéndose en un serio obstáculo para  la inclusión del paradigma en los diferentes programas de gobierno, a diferencia de otros países, donde existen orientaciones expresadas desde el marco jurídico y directivas gubernamentales, que de manera explícita convocan a las instituciones a trabajar para dar cumplimiento a las Metas del Milenio, que son objetivos concretos que los países han planteado  y a través de los cuales, se piensa que se puede llegar al Desarrollo Humano.

Un aspecto que se debe tener en cuenta es que en el país ya existen dinámicas de funcionamiento que han creado vínculos entre niveles de gobierno, y han establecido mecanismos y fórmulas concretas para la asignación de recursos del nivel central a los niveles departamentales y municipales, esto se concreta con el sistema general de participaciones.  El gran reto es instar a las entidades territoriales a que tengan en cuenta ciertos factores que son indispensables para analizar qué tipo de capacidades pueden desarrollar  y que llevarían a hablar de desarrollo humano local. Estos factores son:

  • El establecimiento de visiones estratégicas sobre el tipo de sociedad y ciudad a la que se aspira.
  • El desarrollo de instituciones locales enfocadas y reorganizadas estratégicamente.
  • El fortalecimiento de la capacidad fiscal y de inversión propias.
  • La provisión de bienes y servicios públicos que han permitido ampliar la cobertura de programas sociales básicos.
  • El establecimiento de servicios de atención ciudadana que mejoran la calidad y oportunidad de los bienes y servicios prestados.
  • El fortalecimiento de mecanismo de participación ciudadana y descentralización interna.
  • El establecimiento de sistemas e indicadores de monitoreo y evaluación.
  • El desarrollo de alianzas entre los sectores público y privado.
  • La generación de procesos que permitan cierta continuidad política e institucional.
  • El uso del conocimiento y la experiencia nacional e internacional.

Es claro que, la inclusión de estos factores, anteriormente expuestos, en los diferentes planes de desarrollo es la forma más concreta para materializar el proceso y los recursos de los que dispone el gobierno nacional para la inversión en el nivel territorial, deberían dirigirse prioritariamente a aquella entidades territoriales que incluyan y desarrollen en sus planes este concepto.

El objetivo fundamental de la planeación es el desarrollo sustentable, tiene gran significancia para el logro de los propósitos del Estado ya que permite generar un proceso de carácter sistemático y global para el futuro de un país o parte del él, sin discutir acerca de los diferentes modelos debe poseer en sus políticas cinco atributos, independiente de  los objetivos  y de los medios que se establezcan; El Consenso, es decir el acuerdo fundamental sobre el modelo de sociedad que se quiere; La Integralidad, que consiste en la concurrencia armónica de las diferentes variables para el logro de los objetivos propuestos; La Equidad, que se puede definir como la erradicación de las discriminaciones de todo tipo ( económica, sociales, de género, edad, étnica, políticas, etc.), ampliando y democratizando el acceso de los bienes y servicios y al control de los mismos, garantizando la igualdad de oportunidades y la distribución equitativa de los beneficios del desarrollo y allanando los obstáculos para la participación de la sociedad civil; La Sustentabilidad, trata de lograr las condiciones para mantener, renovar y ampliar la situación del desarrollo, tanto del proceso como de la búsqueda de resultados, desde lo económico, lo social, y de los manejos de los recursos naturales.

Al momento de planear es importante tener en cuenta dos aspectos fundamentales;  la importancia de establecer metas y objetivos alcanzables. Es por ello que la Planeación del desarrollo es ante todo una definición política de los objetivos que serán perseguidos con la gestión pública y con la conducción de la acción social. No se trata de un proceso de definiciones técnicas elaboradas por personas sin intereses y ajenas a cualquier tipo de vinculación política, la historia ha mostrado que dicho planteamiento no sólo es ingenuo sino, sobre todo, inviable.

El ejercicio de la planeación del desarrollo consiste en definir las prioridades que guiarán los esfuerzos colectivos en toro a una visión de lo que queremos como comunidad hacia el futuro. Por estas razones es que podemos afirmar que un Plan de Desarrollo no es un mero catálogo de realizaciones infraestructurales, ni tampoco una mera aplicación de los recursos financieros. Un plan de desarrollo es la concreción de esfuerzos necesarios en todas las actividades públicas desde un plano político y económico hasta lo social y ambiental, para alcanzar el nivel y el modo de convivencia que queremos.

  1. El Índice de Desarrollo Humano Para Un País.

Hasta hace algo más de un decenio los países valoraban su progreso únicamente por medio del crecimiento del PIB, pero al darse cuenta que este indicador no captaba la multidimensionalidad del concepto, durante los últimos años comenzaron a valorar no solo en términos de acumulación sino también en la manera en que estos fueron alcanzados y como se han distribuido.  Así el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD- promueve evaluar el progreso a través del índice de Desarrollo Humano IDH, permitiendo así la comparación entre países al contener tres dimensiones: un ingreso suficiente como para tener acceso a la propiedad y bienes básicos, una vida larga y saludable y un buen nivel educativo, por lo tanto el desarrollo es concebido como libertad. Sobre este aspecto Amartya Sen hace una diferenciación, libertad es la igualdad en la posibilidad de selección de medios, condición necesaria para elegir, pero no es suficiente porque es necesario evaluar si el resultado es la liberación en cuanto a miseria económica, exclusión política que somete a los más pobres, y exclusión social.

Por lo tanto el PNUD hace énfasis en la calidad de vida, en la expansión, y uso de las capacidades humanas. El desarrollo humano es proceso de ampliación de las opciones de la gente, decidiendo lo que hacen y quieren hacer. También tiene que ver con el proceso de procurarlas de manera equitativa, participativa y sosteniblemente. La equidad es una característica que califica el desarrollo. Por lo anterior se ha puesto en tela de juicio el vínculo “automático” entre crecimiento económico y desarrollo humano.

El IDH es la expresión de dos propósitos: la profundización en la comprensión del
desarrollo humano y la búsqueda de una forma empírica y universalmente
comprensible de medir sus logros. Así a través de los años se han ido
presentando variaciones a los índices implementando nuevos aspectos,
generando avances en los métodos de medición.

Las modificaciones persiguen tres objetivos: describir de la mejor manera la interacción entre ingreso y bienestar (el impacto del ingreso en el bienestar va siendo menor a medida que crece el ingreso), aumentar la capacidad de discriminación del índice entre los países ricos, y mejorar la escala de referencia para comparar con mayor precisión el poder adquisitivo del ingreso entre los países.  En el caso educativo antes solo se tenía en cuenta el analfabetismo ahora también la matricula de primaria, secundaria y terciaria.

El Índice de Desarrollo Humano Como Valoración del Desarrollo.

Cualifica diferentes componentes (protección a salud, seguridad pública, saneamiento ambiental, etc.) y lo ordena en el conjunto de todos los países, para luego ver como inciden en la duración media de la vida, esperanza de vida, que si crece significa una mejor calidad de vida. Por su parte la educación sintetiza varias dimensiones del desarrollo humano; como capital humano, mide la inversión que la sociedad hace en las personas, como factor de producción, mide el motor de crecimiento económico, unas mejores instituciones y como aumento de capacidades humana permite que las personas accedan y disfruten de los bienes. La educación se incluye en el IDH por dos indicadores: tasa de alfabetización y tasa de matricula combinada de primaria, secundaria y terciaria.

La valoración de los aspectos económicos se hace a través del PIB por persona, que es una aproximación a la cantidad y diversidad de los bienes y servicios, valorados económicamente, que un país ofrece a sus asociados, no informa sobre el nivel de concentración del ingreso y el Gini lo corrige para medir la concentración y con índices de equidad de género.

En la Ciudad de Copenhague[8], del 6 al 12 de Marzo de 1985 se celebró la “CUMBRE MUNDIAL SOBRE DESARROLLO SOCIAL”, con la presencia de 117 jefes de Estado y de Gobierno, los cuales se comprometieron a asignar la más alta prioridad a “la promoción del progreso social, la justicia y el mejoramiento de la condición humana”.

Entre sus principales compromisos destacan, “la creación de un entorno favorable al desarrollo social, la erradicación de la pobreza, el pleno empleo, la integración social y el logro de la igualdad y la equidad entre el hombre y la mujer”. De igual forma, se establece la necesidad de lograr el acceso universal a una educación de calidad y la atención primaria de la salud, la aceleración del desarrollo de África, la inclusión del desarrollo social en los programas de ajuste estructural y la cooperación internacional.

Compromisos:

  • Crear un entorno económico, político, social, cultural y jurídico, que permita el logro del desarrollo social.
  • Como imperativo ético, social, político y económico de la humanidad, a lograr el objetivo de erradicar la pobreza en el mundo mediante una acción nacional enérgica y la cooperación internacional.
  • Promover el objetivo del pleno empleo como prioridad básica de nuestras políticas económicas y sociales y a preparar a todas las mujeres y hombres para conseguir medios de vida seguros y sostenibles mediante el trabajo y el empleo productivos elegidos libremente.
  • Promover la integración social fomentando sociedades estables, seguras y justas, y que estén basadas en la promoción y protección de todos los derechos humanos, así como en la no discriminación, la tolerancia, el respeto de la diversidad, la igualdad de oportunidad, la solidaridad, la seguridad y la participación de todas las personas, incluidos los grupos y las personas desfavorecidos y vulnerables.
  • Promover el pleno respeto de la dignidad humana y a lograr la igualdad y la equidad entre el hombre y la mujer y a reconocer y aumentar la participación y la función directiva de la mujer en la vida política, civil, económica, social y cultural, y en el desarrollo.
  • Promover y a lograr los objetivos del acceso universal y equitativo a una educación de calidad, el nivel más alto posible de salud física y mental, y el acceso de todas las personas a la atención primaria de la salud, procurando de modo especial rectificar las desigualdades relacionadas con la situación social sin hacer distinción de raza, origen nacional, sexo, edad o discapacidad; a respetar y promover nuestras culturas comunes y particulares; a procurar fortalecer la función de la cultura en el desarrollo; a preservar las bases esenciales de un desarrollo sostenible centrado en las personas; y a contribuir al pleno desarrollo de los recursos humanos y al desarrollo social. El fin de estas actividades es erradicar la pobreza, promover un empleo pleno y productivo y fomentar la integración social.
  • Acelerar el desarrollo económico, social y humano de África y de los países menos adelantados.
  • Velar por que los programas de ajuste estructural que se acuerden incluyan objetivos de desarrollo social, en particular, la erradicación de la pobreza, la generación de empleo pleno y productivo y la promoción de la integración social.
  • Aumentar sustancialmente o a utilizar con mayor eficacia los recursos asignados al desarrollo social con objeto de alcanzar los objetivos de la  Cumbre  mediante  la  acción  nacional y la  cooperación  regional  e internacional.
  • Mejorar y fortalecer con espíritu de coparticipación, el marco de la cooperación internacional, regional y subregional para el desarrollo social por medio de las Naciones Unidas y de otras instituciones multilaterales.

En Italia, ciudad de Roma, del 13 al 17 de noviembre de 1996, igualmente se llevó a cabo la Declaración y Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre Alimentación, donde se afirma que se establece como objetivo común la seguridad alimentaria en todos los niveles; se dice entonces que existe seguridad alimentaria cuando “todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana”.  Por ello se reafirmó la necesidad de una acción concertada a todos los niveles: “Cada país deberá adoptar una estrategia en consonancia con sus recursos y capacidades para alcanzar sus objetivos propios y, al mismo tiempo, cooperar en el plano regional e internacional para dar soluciones colectivas a los problemas mundiales de la seguridad alimentaria”

Además, en Nueva York, del 23 al 27 de junio de 1997, se llevó a cabo la Cumbre para la Tierra + 5, la cual establece que El objetivo que se fijó fue el de determinar y reconocer los adelantos alcanzados en la aplicación de los acuerdos alcanzados en la Cumbre para la Tierra y en impulsar acuerdos similares en todo el mundo. De igual forma se promovió la asociación mundial necesaria para alcanzar el desarrollo sostenible. Se llegó a la conclusión que a pesar del progreso que se había alcanzado en muchos ámbitos, el medio ambiente sigue deteriorándose a escala mundial. A pesar de que se buscó adoptar medidas posteriores, se alcanzaron pocos compromisos concretos.

También en la ciudad de Nueva York, el 7 de septiem­bre de 2000 se llevó a cabo La Cumbre del Milenio, en la cual 190 jefes de Estado se comprometieron a tomar las decisiones necesarias y a adoptar las políticas oportunas para alcanzar en el 2015 una serie de metas concretas, a saber:

Meta 1: la pobreza extrema y el hambre:

Objetivo 1: Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporción de personas cuyo ingreso es menor a un dólar diario

Objetivo 2: Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporción de personas que sufre de hambre

Meta 2: Lograr la enseñanza primaria universal:

Objetivo 3: Asegurar que para el año 2015 todos los niños y niñas puedan completar la educación primaria.

Meta 3: Promover la igualdad entre los sexos.

Objetivo 4: Eliminar, preferentemente para el 2005, las disparidades de género en la educación primaria y secundaria, y en todos los niveles para el 2015.

Meta 4: Reducir la mortalidad infantil.

Objetivo 5: Reducir en dos terceras partes, entre 1990 y 2015, la tasa de mortalidad en la población menor a cinco años de edad.

Meta 5: Reducir la mortalidad materna.

Objetivo 6: Reducir, en tres cuartas partes, entre 1990 y 2015, la tasa de mortalidad materna.

Meta 6: Detener la propagación del VIH/SIDA y el paludismo.

Objetivo 7: Detener y comenzar a revertir la diseminación del VIH/SIDA para el año 2015.

Objetivo 8: Detener y comenzar a revertir la incidencia de la malaria y de otras enfermedades importantes para el 2015.

Meta 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.

Objetivo 9: Integrar los principios del desarrollo sostenible en las políticas y los programas nacionales y revertir la pérdida de los recursos ambientales.

Objetivo 10: Reducir a la mitad para el 2015 la proporción de personas sin acceso sostenible al agua potable y a la sanidad básica.

Objetivo 11: Realizar una mejora significativa para el 2015 en las vidas de al menos 100 millones de habitantes de tugurios.

Meta 8: Fomentar una asociación mundial para el desarrollo, con metas para la asistencia, el comercio y el alivio de la carga de la deuda.

Objetivo 12: Desarrollar sistemas comerciales y financieros abiertos, regulados, predecibles y no discriminatorios,  incluyendo un compromiso por el buen gobierno, el desarrollo y la reducción de la pobreza, tanto en el ámbito nacional como en el internacional.

Objetivo 13: Responder a las necesidades especiales de los países menos desarrollados. Lo anterior incluye dar acceso, libre de tarifas y de cuotas, a las exportaciones de los países menos desarrollados, mejorar el programa de alivio de deuda para los países pobres altamente endeudados y cancelación de la deuda oficial bilateral, y una más generosa asistencia oficial para el desarrollo para los países comprometidos con la reducción de la pobreza.

Objetivo   14:   Responder   a   las   necesidades   especiales   de   los   países mediterráneos y de los pequeños países insulares en vías de desarrollo.

Objetivo 15: Abordar de forma integral los problemas de deuda de los países en vías de desarrollo a través de medidas nacionales e internacionales que hagan a la deuda sostenible en el largo plazo.

Objetivo 16: En cooperación de los países en desarrollo, desarrollar y aplicar estrategias para lograr empleo decente y productivo para la juventud.

Objetivo 17: En cooperación con las compañías farmacéuticas, proveer acceso a medicinas esenciales en los países en desarrollo.

Objetivo 18: En cooperación con el sector privado, hacer accesibles los beneficios de las nuevas tecnologías, especialmente de la información y la comunicación

Ahora bien, a través del Documento Conpes 091 de Marzo 14 de 2005, emanado por El Consejo Nacional de Política Económica y Social del  Departamento Nacional de Planeación, tendiente al cumplimiento de los Objetivos del Milenio, fijó las  Metas y Estrategias de Colombia para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio 2015.

  1. Antecedentes del Desarrollo en Colombia.

 En cuanto al enfoque del Desarrollo Humano en Colombia, este se puede describir a partir de 1990, con la evolución de cada uno de los tres componentes del Índice de Desarrollo Humano: producto interno, esperanza de vida, y educación.  En relación con el producto interno, se ha presentado un crecimiento continuo pero lento, exceptuando la crisis de 1999, que produjo un retroceso de cerca de cuatro años del que actualmente  está recuperando.  La esperanza de vida de la población colombiana aumento aproximadamente 5 años durante la década de los noventa, producto de cambios epidemiológicos y demográficos importantes, como las mejoras de la mortalidad infantil y materna y en los servicios de salud, logrando una recuperación paulatina del indicador, aunque con algunas diferencias entre géneros, debido al mayor impacto que sufren los hombres por efecto de la violencia.  En educación, el esfuerzo de los últimos 14 años, impulsado por la reforma constitucional de 1991, ha producido notables avances que aunque fueron frenados por la crisis económica.

En cuanto al cumplimiento de los Objetivos del Milenio, aún no han sido diseñadas una estrategia y canales que incluyan la perspectiva del desarrollo humano como política de Estado y por tanto no se han desarrollado acciones tendientes a la consecución de las metas planteadas. No obstante el gobierno nacional mediante la expedición del documento Compes social No.91, empieza a dar los pasos hacia la inclusión de los objetivos dentro de sus políticas, es por ello que tiene planteadas dentro de sus metas el reducir la pobreza, la indigencia, ampliar la cobertura en educación  y mejorar la equidad de la mujer, entre otras.

Aunque el panorama general es positivo, aún se presentan grandes diferencias entre los distintos grupos poblacionales, convirtiéndose la equidad en el principal reto para el desarrollo humano colombiano. Por departamentos los indicadores de Bogotá son semejantes a Hungría (país de alto desarrollo humano, puesto 38 en el mundo) en tanto los de Chocó se asemejan a Kenia (país de bajo desarrollo humano, puesto 148 en el mundo). Por zonas, la mayor parte de los indicadores en el área rural son inferiores a los de la urbana y entre grupos sociales la distribución por deciles de ingreso es insatisfactoria Los Objetivos de Desarrollo del Milenio representan para el país la oportunidad de definir de manera precisa y evaluable los retos y avances en la senda del desarrollo. El desafío del siglo XXI es un desarrollo social más acelerado, internacionalmente competitivo, nacionalmente equilibrado, incluyente y en paz.

Se reconoce también hoy en día que la generación del desarrollo no puede ser asumida exclusivamente por el Estado, sino que su tarea ha de ser la de sumar a los suyos, los esfuerzos realizados por los agentes del mercado y las expresiones de la sociedad civil.

Así, el principal reto del desarrollo es, justamente, el de incorporar los actores y representantes de estos sectores en la concertación de los objetivos a seguir y las estrategias para alcanzar dichos objetivos.

Justamente, esta fue la visión de la planeación del desarrollo plasmada por los Constituyentes de 1991 y recogida en la Ley 152 de 1994. Se señala allí la existencia de los Consejos de Planeación para los diferentes niveles territoriales, precisamente con el propósito de garantizar la intervención de la sociedad civil en la discusión y aprobación de los planes, en especial con la participación de la comunidad que esquíen, reconoce y vive la problemática a solucionar por parte de los gobiernos de turno.

Ahora bien, en lo que respecta a la normatividad que sobre la materia se ha elaborado tanto en el plano nacional como internacional, la planeación en el desarrollo humano encuentra fundamentos claros de interés por concentrar todos los esfuerzos en llevar a cabo una política de Estado que tenga inmerso el primordial interés en la búsqueda del bienestar de la población y de la sociedad civil.

No existe en el Derecho constitucional colombiano, una referencia directa al Desarrollo como un derecho humano. Si bien la Corte Constitucional ha hecho un despliegue interesante del tema en sus sentencias, se ha referido siempre a él de forma tangencial. La parte en que mayor incidencia ha tenido la Corte es en el tema del medio ambiente y en la responsabilidad del Estado al respecto. También ha hecho énfasis en la importancia de la educación frente al desarrollo integral, pero en general, hasta ahora, fuera de algunas obiter dictum al respecto, la Corte no ha tenido oportunidad de referirse directamente al tema de la exigibilidad individual de los beneficios del desarrollo o a la exigibilidad grupal de un modelo de desarrollo humano y sustentable, excepto, como se ha dicho, en lo que corresponde al tema ambiental.

En lo que respecta a la forma en que el Estado está organizado frente al Desarrollo, vale decir que la Constitución de 1991, con su enfoque descentralizado y participativo, junto con el desarrollo normativo de las leyes y los decretos, han establecido un sistema complejo de amplia participación y con un interesante grado de coparticipación por parte de los distintos entes de la Administración.

A priori, esta red de participaciones, seguimientos y ejecuciones que integran a todos los sectores sociales tienen una apariencia de progresividad en cuanto a la protección y garantía de los derechos de todos y todas, sin embargo subyace un problema fundamental: puesto que el Desarrollo no está constituido como un derecho de la comunidad ni de los individuos, la exigibilidad de las metas planteadas sigue estando bajo el control de los mismos órganos de plantación, sin que finalmente, exista una obligación real de cumplimiento de los objetivos, por parte del Estado.

En otras palabras, en Colombia, los ciudadanos no tenemos derecho a exigir un modelo específico de Desarrollo, ni siquiera podemos exigir que se cumpla el modelo de Desarrollo que el Estado ha adoptado, la única exigencia, según la Corte, es que su ejecución no afecte el medio ambiente.  Por otra parte, hasta hoy no existe precedente alguno sobre la exigibilidad de los individuos o de las colectividades para que los beneficios y oportunidades del desarrollo sean distribuidos de forma equitativa. La norma constitucional así lo prevé, pero pese a ello, no existe jurisprudencia que confirme la existencia de este derecho.

Finalmente, los colombianos y colombianas ni siquiera podemos exigir que los objetivos que se han planteado en el Plan de Desarrollo se cumplan. No existe un mecanismo de control político o de otra naturaleza para garantizar el cumplimiento del Plan, y de hecho, tal como se presentan hoy en día los resultados se fundamentan en cifras de dudosa credibilidad.  La constitución Política (Julio 7 de 1991), en su preámbulo establece el ejercicio del poder soberano, la unidad de la nación y los intereses que se persiguen en beneficio de la sociedad y su desarrollo humano.

Una de las principales funciones del Estado, además de incentivar el crecimiento económico y garantizar la seguridad y la estabilidad de los indicadores macroeconómicos, es promover las condiciones para que la equidad sea efectiva, y en este sentido, adoptar medidas que favorezcan el mejoramiento de las condiciones de vida de la población, particularmente de aquella en situación de pobreza, miseria o vulnerabilidad extrema.  Se deben revisar algunos criterios de política que deberán guiar las acciones para el logro de las metas planteadas en materia de planeación de desarrollo, particularmente para los sectores sociales.

En primer lugar, aprendiendo de la experiencia de Colombia y de otros países tras varios años de implementación de las políticas del llamado Consenso de Washington, hoy es claro que la economía de mercado y la democracia son condiciones necesarias más no suficientes para lograr resultados sociales. La política gubernamental debe entonces considerar no sólo la parte cuantitativa del crecimiento, sino también su componente cualitativo y plantear estrategias explícitas para alcanzar las metas sociales. En segundo lugar, y relacionado con el anterior, el crecimiento no debe considerarse como un objetivo en sí mismo, sino como un medio para alcanzar las metas de calidad de vida y bienestar de la población.

En tercer lugar, la solución a los problemas sociales no es exclusivamente técnica o de recursos; es sobre todo política e institucional. Tanto, o más importante que el monto de los recursos destinados a lograr las metas, es adecuar la normatividad, los marcos regulatorios, los arreglos institucionales y obtener los consensos necesarios para implementar las políticas con efectividad.

En cuarto lugar, el éxito de las políticas públicas depende de la existencia permanente de programas de evaluación del gasto que aseguren la eficiencia, eficacia y mayor impacto de las inversiones públicas. Las decisiones para crear, ampliar, suspender o modificar programas y asignaciones presupuestales deben tomarse con suficiente información. Ésta debe ser de calidad, no sólo para poder evaluar la efectividad del gasto, sino sobre todo para eliminar las grandes brechas y asimetrías de información que existen entre la opinión pública, el gobierno y los grupos de interés organizados.

Para 2019 Colombia deberá contar con una estructura productiva que incorpore y aproveche plenamente –además del capital y el trabajo– recursos como la tierra, los mares, la biodiversidad, el paisaje y la localización geográfica. Para hacer esto posible, el país deberá estar integrado al mundo, pues el mercado interno es demasiado pequeño para que absorba el potencial de producción agropecuaria, minera, manufacturera, de servicios y de talento humano. Para dar tan solo un ejemplo, el área sembrada agrícola de Colombia es 4,2 millones de hectáreas con un potencial de más de diez millones de hectáreas y, aun así, ya es un exportador neto de productos agrícolas.

La gestión del desarrollo implica de suyo el concurso de acciones sistemáticas tendientes a dar cumplimiento a los objetivos propuestos; aquí la planeación y la gestión del plan municipal, aparecen como dos categorías interdependientes: una y otra son partes integrales de un mismo proceso. Tal como afirma Boisier[9], “La planeación del desarrollo es ante todo una actividad societal, en el sentido de ser una responsabilidad compartida por varios actores sociales: el Estado desde luego (…) y la propia región en cuanto a comunidad regional, polifacética, contradictoria y difusa a veces, pero comunidad al fin, especialmente específica y diferenciada”.

  1. Las Inequidades del Desarrollo Humano en Colombia.

 A grandes rasgos, las Metas del Milenio pueden ser cumplidas a nivel nacional pero algunas regiones presentan niveles de rezago que requieren esfuerzos particulares. Por lo tanto, la estrategia consiste en darles cumplimiento con especial énfasis en los ámbitos regional y local que presentan atrasos significativos en el logro de los objetivos que deberán cumplirse para el 2015.  Por eso el gran reto que plantea los Objetivos del Milenio es llegar a un verdadero encuentro entre las metas que se ha planteado el gobierno nacional y aquellas líneas de acción que se diseñan en el escenario local.

  1. El Gasto Social.

 El Gasto orientado a los distintos sectores constituye una contrapartida a las reformas institucionales implementadas durante la década de los noventa. El gasto social se redujo más rápidamente que el PIB, esta tendencia descendente es especialm3ente clara en educación y en seguridad y asistencia social.  La crisis fiscal que se dio a partir de 1997 y que llevó a la reducción de la inversión, fue especialmente grave en los sectores de educación, por otra parte el aumento del gasto social durante la primera mitad de la década del noventa estuvo asociado a una reducción en la proporción de pobre por línea de pobreza.

De esta manera durante la década del noventa se evidenció una asociación inversa entre las variaciones en el gasto social y la evolución de la pobreza mediada por ingresos.  A medida que se aumenta la edad, se evidencia que grupos de hogares con ingresos más altos comienzan a presentar el problema de disminución de la asistencia escolar. Estas cifras son preocupantes ya que una vez el estudiante abandona el sistema educativo, difícilmente retorna y la deserción tiene un efecto directo sobre la formación de capital humano, sobre el ingreso futuro de los hogares y por lo tanto sobre el desarrollo humano de las personas.

En el caso de la salud, la afiliación al sistema de seguridad social muestra una disminución generalizada en la afiliación entre 1997 y 2000. La disminución de cobertura en salud se presenta a pesar de que el gasto social para este sector no sufrió reducciones en el periodo.

  1. Hacia la municipalización del Desarrollo Humano: ¿Pueden los municipios impulsar el Desarrollo Humano?

Tal como hemos venido argumentando, los municipios pueden impulsar el desarrollo humano. Sin embargo, una cosa es la posibilidad en general y otra, es la realidad concreta de las alcaldías del país. A continuación exponemos lo que podría ser el encadenamiento de situaciones propicias al desarrollo, en otras palabras, ¿con qué realidad institucional se encuentra el nivel local cuando quiere emprender estrategias de desarrollo humano local?

En primer lugar, el Alcalde, el concejo municipal o el gobernador, deben tener la idea del desarrollo humano y local como elemento fundamental de su estrategia política y, a partir de ello, estimular al resto de los actores locales y ciudadanos en general, en relación con esta idea. En este marco, cobran significado todas las actividades de inversión económica, social, intelectual y cultural que la autoridad realice, de manera que su acción no sea casuística y, no aparezcan como acciones aisladas, -una escuelita aquí, un ambulatorio más allá, una biblioteca acullá- sino como formando parte de un plan de largo plazo para capitalizar el municipio y su gente. Ello significa dotar de un proyecto de municipio a la localidad. Lo mismo vale para el gobierno estatal.

En segundo lugar, el poder local debe estar consciente que forma parte de un sistema nacional, que es una pieza del poder total de la nación y, en consecuencia, está sometido tanto a las posibilidades como a las dificultades propias del nivel central que está fuera de su control. Y esto vale más aún para aquellos servicios más dinámicos de la descentralización, los cuales se ven entorpecidos por la baja eficiencia, incoherencia, poca adaptabilidad e irregularidad con las cuales se ejecutan muchos programas sociales a nivel local.

En tercer lugar, se debe tener conciencia de cuánto se puede abarcar de acuerdo con la capacidad de hacer. No tiene sentido solicitar competencias sobre servicios públicos si no se cuenta con la capacidad administrativa para ello. Pero más importante aún es saber que no se tiene esa capacidad, no para quedarse en la inacción, sino para proceder a obtenerla. Y para solicitar servicios que si se pueden atender. En tal sentido, vale la pena citar por extenso la evaluación hecha por un alcalde acerca de los programas sociales de la Agenda Venezuela, ante la pregunta de cómo se han desempeñado dichos programas en su municipio.

  1. Conclusiones Para el Caso de Colombia.

 El índice de desarrollo humano ha sido exitoso porque ha logrado concretar y medir un concepto multidimensional del desarrollo el IDH tiene tres dimensiones:

  1. Un ingreso suficiente para tener acceso y disfrutar de la propiedad.
  2. Una vida larga y saludable (esperanza de vida) 3. Un nivel educativo que le permita aumentar la capacidad de dirigir su propio destino.

El IDH tiene dos (2) propósitos:

  1. Profundización en la comprensión del desarrollo humano, y
  2. la búsqueda universalmente comprensible de medir los logros. La educación sintetiza varias dimensiones del desarrollo humano: capital humano (inversión en las personas), factor de producción (utilización de innovación), principal motor del crecimiento y contribuye a la definición de instituciones y a las reglas del juego colectivas.

La educación: se mide por la tasa de alfabetización y la tasa de matricula combinada.

La esperanza de vida: protección de salud, programas de prevención y atención, sanidad y seguridad pública y saneamiento ambiental.

Ley 50/90: flexibilización laboral, para aumentar el empleo y mejorar la competitividad, lo más importante no es la estabilidad laboral sino la estabilidad del ingreso. El mercado laboral se ha hecho más informal y las posibilidades de asociación se han reducido. La desigualdad en la distribución del ingreso ha empeorado y no ha producido efectos positivos en la competitividad de la economía.  Ley 30/92: las universidades gana autonomía administrativa y financiera. Al principio hubo un aumento de recursos. La recesión económica 99-00 bajó el gasto destinado a la educación superior, incentivó la matrícula en las instituciones privadas.

Ley 60/93 y 715 del 2001: fortaleció el proceso de descentralización al fortalecer los aportes fiscales para educación y salud. Ley 60 le da a los departamentos su papel de ente administrador e intermediario. A los municipios les asigna la responsabilidad de inversión en infraestructura, el pago de personas (salud, educación). Al nivel central le toca la planeación, formulación de política macro, regulación y dirección. Y en los ingresos corrientes de la nación, la participación de los municipios pasa del 15% a 22%.

Ley 715 del 2001: introduce el Sistema General de Participaciones que integra el
situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la
nación, basado en la eficiencia y eficacia.  Ley 100/93: es un cambio radical al sistema de seguridad social del país. Define dos regímenes:

  1. El contributivo para las personas que tienen capacidad de pago.
  2. El subsidiado para quienes carecen de capacidad de pago.

Separa las funciones de aseguramiento y prestación creando las empresas promotoras de salud EPS como administradoras y las Instituciones Prestadoras IPS. Pero todavía no hay cobertura universal porque la afiliación de los más ricos dobla la de los pobres. Pero el avance ha sido distributivo, se mejoró el sistema de atención. El sistema de pensiones es inequitativo para el sector urbano.

Las diferencias en desarrollo humano entre la zona rural y urbana son muy altas que el valor del IDH para el rural no alcanza a ser igual al del país en su conjunto. Colombia tiene que fortalecer su solidaridad como Nación la inequidad crece con expansión económica y depresión. La crisis de los últimos tres años ha producido un aumento en la inequidad. Colombia atraviesa por una difícil situación económica que tiene impactos negativos en el bienestar de la población. La idea es buscar salidas que no afecte la tendencia positiva del IDH, y para que las soluciones sean positivas en el bienestar tiene que recordar que el balance fiscal y los equilibrios macroeconómicos son medios y no fines y que el desarrollo es para las personas, ya que las condiciones de desigualdad frenan el crecimiento y a largan las depresiones y hace más difícil la recuperación.

Es importante tener en cuenta que para la construcción del índice de Desarrollo Humano para cada uno de los municipios aporta elementos importantes para posteriores diagnósticos, no debe perderse de vista que el solo cálculo del índice es deficiente frente a los propósitos de desarrollo integral.  Además debe considerarse que en el corto plazo y debido a la poca movilidad de las variables que lo conforman y la precariedad de la mayoría de los sistemas de información en las municipalidades del país, el índice no arrojaría resultados contundentes para la toma de decisiones públicas.

Es importante combinar este indicador con otros, que en Colombia pueden ser: La Línea de pobreza (indicador de ingresos), el índice de necesidades básicas insatisfechas –NBI- (medida de necesidades), el índice de condiciones de vida –ICV- o el índice SISBEN, entre otros.

El uso de los indicadores en Colombia se debe institucionalizar, y deben ser construidos por las entidades que ejecutan los programas, es decir, que es un esfuerzo inocuo construir indicadores si las entidades no lo utilizan para el desarrollo de su gestión cotidiana.  El sistema de información será exitoso únicamente si logra incorporarse a la gestión regular de cada institución.  Un buen indicador debe reunir tres características:

  • Expresar un concepto.
  • Poseer holismo local.
  • Ser sencillo.   

Bibliografía

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[1] Durkheim, (1857-1917), teórico social francés y uno de los pioneros del desarrollo de la sociología moderna.

[2] Howard Gardner, (11 de Julio de 1943), Psicólogo Estadounidense, profesor de la universidad de Harvard, creador de la teoría de las Inteligencias Múltiples.

[3] Cesar Gaviria Trujillo, periodo presidencial (1990-1994).

[4] Informe Ejecutivo, Comisión de Sabios, “Colombia al Filo de la Oportunidad”, Ministerio de Educación Nacional, Santafé de Bogotá, Julio 21 de 1994.

[5] Comisiones Internacionales invitadas en los años 50 por el gobierno nacional para adelantar estudios de planeación.

[6] CEPAL, Una de las cinco organizaciones regionales de la ONU, creada el 25 de Febrero de 1948, como comisión económica para América Latina, integrada por 41 países miembros.

[7] Amartya Sen, (1933-), Economista Indio, Premio nobel de ciencias económicas en 1998 por su contribución al análisis del bienestar económico.

[8] Copenhague, Capital de Dinamarca, importante puerto y centro comercial.

[9] BOISIER, Sergio. Ensayos sobre Descentralización y Desarrollo Regional. Cuaderno del ILPES No.32. Santiago de Chile 1987, pág. 42.

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Lozano Guzmán Fermín Adán. (2016, febrero 24). Influencia de la Planeación en el Desarrollo Humano de Colombia. Recuperado de https://www.gestiopolis.com/influencia-la-planeacion-desarrollo-humano-colombia/
Lozano Guzmán, Fermín Adán. "Influencia de la Planeación en el Desarrollo Humano de Colombia". GestioPolis. 24 febrero 2016. Web. <https://www.gestiopolis.com/influencia-la-planeacion-desarrollo-humano-colombia/>.
Lozano Guzmán, Fermín Adán. "Influencia de la Planeación en el Desarrollo Humano de Colombia". GestioPolis. febrero 24, 2016. Consultado el 19 de Septiembre de 2018. https://www.gestiopolis.com/influencia-la-planeacion-desarrollo-humano-colombia/.
Lozano Guzmán, Fermín Adán. Influencia de la Planeación en el Desarrollo Humano de Colombia [en línea]. <https://www.gestiopolis.com/influencia-la-planeacion-desarrollo-humano-colombia/> [Citado el 19 de Septiembre de 2018].
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