Cuando se aborda el tema de auditoría o fiscalización se hace desde lo general, sin embargo, el presente ensayo parte de lo específico. Dado que es tiempo de teorizar desde la concreticidad en las Entidades de Fiscalización Superior.
La LXXIV Legislatura del estado de Michoacán (México) pretende modernizar o reformar a su Órgano Técnico sin reparar en la falsa concepción que prevalece en su Ley de Fiscalización Superior (incluso la reciente Ley de Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas de fecha 29 de marzo de 2019). Dado que la visión que tradicionalmente ha conducido en las reformas ha sido, no diferenciar auditoría de fiscalización. Y pareciera un asunto irrelevante debido al supuesto que todos entendemos lo que decimos cuando hablamos de auditoría y fiscalización, y en consecuencia, aceptamos que los demás lo entienden. Además, “En el ámbito internacional, especialmente en el mundo anglosajón, no se distingue entre auditoría y fiscalización”[1].
De tal forma que resulta familiar entender que, auditoría, evaluación, fiscalización, inspección, investigación, revisión, verificación, y vigilancia resulten términos afines o sinónimos. Sin embargo, el presente ensayo pretende enfatizar la importancia de diferenciar auditoría de fiscalización. Aunado con el entramado legal Anticorrupción recién aprobado, cuyo objetivo es garantizar que los Órganos del Estado cuenten con un Sistema Anticorrupción que prevenga, investigue y sancione las faltas administrativas, los actos y hechos de corrupción.
Y todavía más, ante el proceso de integrar en la iniciativa de Ley Orgánica de la Fiscalía General de Michoacán, la participación de organizaciones de la sociedad civil, sectores sociales y ciudadanos que puedan aportar propuestas para fortalecer la autonomía de esta institución y robustecer la procuración de justicia en el estado, y dado que un área primordial se constituye a partir de los delitos relacionados con hechos de corrupción. Luego, pretender fortalecer la justicia, en el tema de la corrupción, sin robustecer la auditoría (y esto es diferenciarla de la fiscalización) conduciría a una ley fallida, tal como han resultado todas las reformas a la Ley de Fiscalización Superior de Michoacán.
Michoacán necesita que sus políticos respeten a sus instituciones y el Poder Legislativo a su Órgano Técnico, porque ellos pasan, pero esta permanece. Y así, después de innumerables reformas fracasadas en la Auditoría Superior de Michoacán, la actual Legislatura planteó cambios sin cambiar. Por ello es preciso llamar la atención no sólo de su Comisión Inspectora, (la cual tiene la responsabilidad de vigilancia y seguimiento de las actividades de la Auditoría Superior, así como de evaluar su desempeño) sino también de la totalidad de los integrantes del Congreso Estatal de Michoacán.
En los hechos, el Sistema Nacional Anticorrupción y sus Sistemas Locales enfrentan dificultades, obstáculos e inercias que explican sus escasos o nulos resultados. Imputando su incumplimiento a la falta de voluntad política, a las deficiencias o irresponsabilidades de los encargados de implementar tales Sistemas, e incluso, en el Sistema Anticorrupción en Michoacán se ha acusado a su Secretario Técnico de estar impidiendo que funcione dicho Sistema. Pero, “He subrayado que es un error- y es un error grave- suponer que la corrupción es cosa de individuos aislados”[2]. Y de la misma forma considerar que el impedimento de luchar contra la corrupción o la deficiencia en la fiscalización pueda ser atribuible a un individuo, es también un error.
La implementación del Sistema Anticorrupción en México, ciertamente está resultando muy compleja, es obvio, contiene cantidad de elementos: los partidos políticos, gobiernos, intereses de cada legislatura y de los sistemas anticorrupción, grupos de presión, organizaciones sociales, medios de comunicación, entre otros, y más que interrelaciones y equilibrios se están presentando disputas y desequilibrios. Y resulta sorprendente la casi inexistente teorización acerca de los errores en su diseño, y la omisión de la auditoría, en tanto herramienta básica de la fiscalización, como factor interpretativo de las fallas en el Sistema Anticorrupción, y por ende, en el Sistema Nacional de Fiscalización.
Por lo anterior, encontrar opiniones que ayuden a clarificar el tema es de suma importancia, tal como la afirmación de, Arturo Bucio Ibarra, magistrado presidente del Tribunal de Justicia Administrativa de Michoacán e integrante del Comité Coordinador del Sistema Estatal Anticorrupción en el Estado, “recientemente participó en una reunión regional en Guadalajara en donde el tema prácticamente es el mismo, tenemos dificultades para poder hacer operativa una norma que es muy general, pero que en la práctica se hace muy compleja, es decir, la confluencia de todos los órganos que conforman el Comité Coordinador debe estar muy bien orquestada y ese es el tema que a nivel nacional no se ha podido remontar” [3]. La cual señala dos aspectos, el primero, la descoordinación del Comité Coordinador en los Sistemas Locales.
Aunque en el Sistema Nacional también se ha presentado y denunciado, Jacqueline Peschard al término de su gestión en la presidencia de dicho Comité señaló, “¿De qué ha servido que tengamos un Comité Coordinador (…) si uno sigue por su lado y el otro por el suyo?”[4].
Y en Michoacán han sido lamentables los desencuentros entre los integrantes del Sistema Estatal Anticorrupción, debido a sus diversos intereses, puntos de vista y motivaciones; al respecto la Dip. Miriam Tinoco Soto, integrante de la Comisión Inspectora de la ASM, “Refirió que el Poder Legislativo no puede ser indiferente frente a la situación de crisis por la que atraviesa el Sistema Estatal Anticorrupción y que han venido señalando los integrantes de su Comité Coordinador”[5].
Más “se impone encontrar fórmulas inteligentes de coordinación que integren la actividad de los diversos participantes sin perder de vista el objetivo a alcanzar”[6]. Y segundo, el magistrado Arturo Bucio ha reconocido “tenemos dificultades para poder hacer operativa una norma que es muy general, pero que en la práctica se hace muy compleja”.
Luego, la hipótesis: ¿Cuál es la causa de que la normativa Anticorrupción sea inoperativa y compleja, y en específico, en relación con la Auditoría Superior de Michoacán?
Desarrollo
“El presidente de la Comisión de la Auditoría Superior de Michoacán (ASM) en el Congreso del Estado, Marco Polo Aguirre Chávez aseguró que existe la disposición de las diferentes bancadas para lograr acuerdos en las reformas para renovar la ASM en la entidad, órgano que ha sido duramente criticado por la falta de resultados en su labor (…) percibo que podemos tener avances importantes en lo que resta del año, para poder tener una ruta clara de cómo podemos lograr, meterle mano fuerte a la Auditoría Superior”[7].
Sin embargo, la aprobación de la Ley de Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas del 29 de marzo de 2019 y el Reglamento Interior del 29 de mayo de 2019, así como la designación de jefes de departamento, direcciones, auditor especial de fiscalización municipal y titular de la unidad de evaluación y control, y sobre todo, la ausencia de una reestructuración en el órgano técnico, adolecieron de una ruta clara para reformar verdaderamente a la Auditoría Superior.
Lo anterior, refleja no solamente la inoperatividad del Órgano de Fiscalización del Congreso del Estado y del Sistema Estatal Anticorrupción sino la falta de claridad en los legisladores sobre ambos problemas. Porque el Poder Legislativo en Michoacán se ha acostumbrado a creer que el incumplimiento de la Ley de Fiscalización Superior y sus reformas se deriva de los defectos morales e intelectuales de los funcionarios y personal de la Auditoría Superior.
Y en consecuencia, el presidente de la Comisión Inspectora reitera continuamente “meterle una mano fuerte”. Tal como si primordialmente se tratara de una ausencia de carácter, disciplina o de valores en el personal (dado que “meter una mano fuerte” sólo se aplica a personas, no a estructuras ni concepciones). Y tampoco la crisis en el Sistema Anticorrupción en Michoacán se reduce a una cuestión personal de disputas o por el control del poder. Va más allá, en tanto forma parte del Sistema Nacional Anticorrupción al heredar las deficiencias de su diseño.
Sin embargo, no se pretende analizar éste Sistema ni mucho menos el entramado Nacional Anticorrupción sino que las reformas a la Ley de Fiscalización Superior y la Ley del Sistema Estatal Anticorrupción para el Estado de Michoacán han establecido una práctica de auditoría y fiscalización en contra de sus propios actos, conduciendo a su incumplimiento e ilegalidad.
En este sentido la LXXIII Legislatura, reformó la Ley de Fiscalización Superior, con base en la iniciativa que consideró que tales modificaciones “deberán impactar de forma positiva, de tal manera que se establezcan nuevos procesos o mecanismos (…) e incorporando requerimientos de información dentro de la planeación de auditorías que hagan éstas más asertivas”[8]. Pero un año después se reconoció “la Auditoría Especial de Fiscalización Municipal no ha sufrido ningún cambio y se ha tenido que adecuarse a la nueva legislación sin contar en muchos casos con la experiencia idónea, y en otros el perfil profesional no adecuado a los lineamientos de la nueva ley” y “se encuentra en una situación complicada para dar cumplimiento cabal de las responsabilidades y funciones que tiene encomendadas”[9].
Y no obstante lo anterior, así como haber reprobado las últimas cinco Cuentas Públicas, y las duras críticas de los legisladores tal como en, Consideraciones para Reformar a la Ley de Fiscalización Superior, que señaló “La Auditoría, es responsable de la fiscalización de los recursos, y parte del problema es el tipo de fiscalización que se realiza, porque estamos muy retrasados y somos ineficientes en la fiscalización”[10].
Por lo que se agregaron nuevos tipos de auditorías en la Ley de Fiscalización del 2017, quedando: auditoría legal; auditoría de cumplimiento financiero; auditoría presupuestaria; auditoría de desempeño; auditoría de inversiones físicas; auditoría a las tecnologías de la información; auditoría forense; y, auditoría integral. Es decir, 8 auditorías. Luego, la reciente Ley de Fiscalización del 2019 estableció: financieras, de cumplimiento o legalidad, de obra y de desempeño. 4 tipos de auditorías a realizar. Y pareciera un asunto menor la diferencia.
Sin embargo, cuando el objetivo central de la Ley del Sistema Estatal Anticorrupción para el Estado de Michoacán, es prevenir, investigar y sancionar las faltas administrativas, los actos y hechos de corrupción. Y cuando se ha aprobado que “las Auditorías Especiales de Normatividad y Control de Calidad; de Fiscalización Estatal; de Fiscalización Municipal; y Unidad de Cuenta Pública, Seguimiento, Evaluación y Desempeño constituirse en autoridades investigadores en el marco del Sistema Estatal Anticorrupción, teniendo todas las atribuciones y obligaciones que emanen de las disposiciones legales que regulan la materia de combate a la corrupción”[11].
Y además, se ha establecido el objeto de la Auditoría Superior de Michoacán “regula su organización y atribuciones, incluyendo aquellas para conocer, investigar y substanciar la comisión de faltas administrativas” (Ley de Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas, artículo 1). Pero, ¿cómo se cumplirán con tales objetivos si se ha soslayado a la auditoría?
En la Ley de Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas de 2019 se observa:
- “La Auditoría Superior de Michoacán revisará, fiscalizará y evaluará la gestión de los Poderes del Estado…” (artículo 2, segundo párrafo).
- En el Glosario de lo que debe entenderse por algunos términos no se define a la auditoría.
- “Ordenar la práctica de visitas, inspecciones y compulsas necesarias para el cumplimiento de sus funciones de fiscalización e investigación”. (artículo 10, XII, atribuciones del Auditor Superior). No se menciona la práctica de auditorías, lo que constituye no sólo una omisión sino una probable violación al principio de legalidad, al no estar fundado ni motivado las órdenes de auditoría que pueda expedir el titular de la Auditoría Superior. Y que la Ley de Fiscalización Superior del 2017, sí la consideraba al establecer “Ordenar en su caso, la práctica de visitas, auditorías e inspecciones necesarias para el cumplimiento de sus funciones” (artículo 14, XI).
El problema fundamental ha sido considerar que auditoría es sinónimo de fiscalizar, revisar, investigar o inspeccionar, lo cual se muestra en su Ley y normatividad secundaria. Resultando tautológica, no aclara ni dice nada, y en consecuencia, su indefinición. Imprecisión que trasciende lo conceptual al manifestarse en la inoperatividad de la normatividad, en el cumplimiento de sus principios y bases generales que garanticen que la Auditoría Superior lleve a cabo la prevención, investigación y sanción de las faltas administrativas, los actos y hechos de corrupción. Aunque para sancionar se requiere probar, y esto ha sido el quid de la auditoría. Luego, la auditoría debería colocarse en el centro del análisis y reflexión. Puesto que “la auditoría no es función pública dejada al arbitrio de su ejecutante, sino que deberá seguirse a un proceso que regule su validez; y en concreto, sujetarse a las normas, lineamientos, manuales, guías y procedimientos”[12].
Más, cuando el nuevo Sistema de Justicia Penal Acusatorio, señala, en el auto de vinculación a proceso, sólo se expresará el delito que se impute al acusado. El lugar, tiempo y circunstancias de ejecución, así como datos que establezcan que se ha cometido un hecho que la ley señale como delito y que exista la probabilidad de que el indiciado lo cometió o participó en su comisión. Es decir, ya no habrá lugar para que los órganos de control y fiscalización simplemente presenten las denuncias ante la autoridad judicial, “Quién resulte responsable”.
Tal si los peritos de las Procuradurías, o ahora las Fiscalías Anticorrupción pudieran establecer no sólo que se haya incurrido en un delito sino también que los expedientes contengan en forma clara los indicios o elementos probatorios y razonables de quienes, con nombre y apellido, permitan suponer que cometieron tales ilícitos. Y aquí es donde se entronca la confusión o complejidad con la inoperatividad del Sistema Anticorrupción y de la ineficacia de la Auditoría Superior de Michoacán en su lucha contra la corrupción e impunidad.
Asimismo la reforma a la fiscalización debe comenzar por sus Principios. En forma general, un principio es una regla o norma que se cumple o debe cumplirse con el propósito de lograr un fin.
En la Ley de Fiscalización Superior del 2017 establecía que su actividad se regiría bajo los principios de legalidad, celeridad, eficiencia, eficacia, calidad en el servicio, vigilancia, fiscalización técnica oportuna, imparcialidad, confiabilidad, definitividad, en forma simultánea, anual, posterior, externa, independiente y autónoma (Artículo 1, segundo párrafo). Es decir, 16 principios.
Ahora con la Ley reciente del 2019 ya solamente 10. Se eliminó a la celeridad, eficacia, eficiencia, calidad en el servicio, fiscalización técnica oportuna y vigilancia. Pero reducir principios es una falsa solución. Los principios han sido más declaratorios que regulatorios. Se ha omitido cómo se demuestran. Lo que significa que se utilizan como puntos de partida, no como puntos de llegada. Legislar que la fiscalización se rige por dieciséis o diez principios no resulta valido sino existe regulación que permita verificar si cada auditoría cumplió con principios que aceptó haber sometido en su actuación.
Conclusión
“La Política Pública tiene una doble dimensión, política y técnica, un componente normativo y un componente científico-técnico. Por un lado son acciones de política, en tanto se orientan a realizar objetivos de interés y beneficio social general, y por el otro son acciones que se sustentan en un razonamiento técnico-causal con el fin de alcanzar los objetivos deseados y conseguir que las intenciones de los gobernantes se vuelvan hechos sociales”[13].
En esta perspectiva, la ineficiencia e incumplimiento de la Auditoría Superior de Michoacán con respecto a la razón de ser de sus responsabilidades se deriva de la inoperatividad normativa, de su Ley y normatividad secundaria. Y también por una concepción obsoleta de la auditoría que la confunde con otros términos, así como una auditoría anclada como simple técnica que no percibe que los problemas que enfrenta la Administración Pública son de orden social y político.
La auditoría, específicamente, la aplicada en el sector público debe trascender la noción de la técnica, y comenzar a construirse como ciencia. En tanto la técnica es una manera de hacer y la ciencia es una forma de conocer. Y los enormes retos que enfrentan las sociedades requieren que se formulen preguntas y más preguntas, no sólo para encontrar respuestas sino para cuestionar las respuestas establecidas en la ortodoxia de la auditoría y fiscalización y también en las estrategias que pretenden erradicar la corrupción e impunidad.
En consecuencia es preciso sensibilizar a los legisladores que los cambios o modificaciones en las leyes de fiscalización han tenido un carácter reactivo, y por lo tanto, llegan tarde, al dar respuestas desacertadas por el desconocimiento de las causas a los problemas. Y que la verdadera reforma en las Entidades de Fiscalización Superior no se logra a través de una carrera corta sino mediante un maratón.
[1] Melián Hernández, José A. Relaciones y diferencias entre fiscalización y auditoría. Razones para una reforma de las normas de auditoría del sector público, revista Auditoría Pública, número 39, p. 33.
[2] Merino, Mauricio. Salió peor, eluniversal.com, 26 de noviembre de 2018.
[3] Colapsado Sistema Estatal Anticorrupción, aseguran que no es elefante blanco, Revolución 3.0, 12/11/ 2018.
[4] Jacqueline Peschard y el combate a la corrupción: pocos logros, muchos pendientes, proceso.com.mx, 8/02/2018.
[5] Responsabilidad común que no se descarrile Sistema Estatal Anticorrupción: Miriam Tinoco, Conlupa.com, 19/11/18.
[6] Aguilar Villanueva, Luis F. La implementación de las Políticas, ed. Porrúa, 1993, p. 17.
[7] A fines de noviembre se conocerán alcances de reforma a Auditoría Superior de Michoacán, Respuesta.com, 19/11/18.
[8] Dictamen con Proyecto Decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley de Fiscalización Superior para el Estado de Michoacán de Ocampo, 12 de julio de 2017, p.13.
[9] Proyecto del Plan Anual de Fiscalización a la Cuenta Pública de la Hacienda Municipal 2017, entorno, 6 de junio de 2018. (negritas del autor).
[10] Dictamen con Proyecto Decreto, Ídem.
[11] Acuerdo Administrativo por el que la Auditoría Superior de Michoacán define funciones de las Autoridades Internas en Materia Anticorrupción, POE, 23 de julio de 2018.
[12] Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Contradicción de tesis 257/2007-SS, Tomo XXVII, febrero de 2008, página 597.
[13] Aguilar, F. Luis. Ídem, p. 13.
