El miedo a la información pública, alimenta la banalidad en la fiscalización.
Los órganos especializados en la investigación para combatir la corrupción han aceptado tácitamente la banalidad de la auditoría, y por ende, la fiscalización.
No obstante la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) se muestra ajena a la realidad, al establecer en la Visión General del Plan Estratégico 2011-2016, luchar contra la corrupción, y además guiar en éste combate. Sin embargo, Juan Ramallo, miembro del Tribunal de Cuentas Europeo (TCE) afirmó “No es el cometido del TCE investigar casos de fraude. Para eso existe la Oficina Europea de Lucha Contra la Corrupción (OLAF). Lo que si hacemos es comunicar a la OLAF todos los casos en que nuestros auditores consideran que existen sospechas de fraudes” . Y específicamente en España se menciona “Es muy difícil que el Tribunal de Cuentas detecte cualquier tipo de fraude en la actividad que realiza. Su prioridad no es luchar contra la corrupción, sino verificar que el presupuesto que se aprueba tiene su destino, señala uno de los 12 consejeros del Tribunal de Cuentas” .
En México, el titular de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) unas veces afirma que “la auditoría gubernamental no es una herramienta ex profeso como instrumento contra la corrupción” y otras, “En cuanto a la lucha contra la corrupción, sostenemos que la labor auditora representa una importante herramienta para coadyuvar a cerrar los espacios a manejos inadecuados” . Es decir, la ASF se contradice, por una parte sostiene que, sí revisará, si hubo actos de corrupción, en el caso concreto de Oceanografía, el escándalo más reciente en México, la cual fue fiscalizada por la ASF y la Secretaría de la Función Pública (órganos rectores de fiscalización) e incluso por una comisión de diputados, y a pesar de ello, ninguna detectó las facturas falsas a Banamex, en la indagación para detectar posibles facturas apócrifas y corroborar quién firmó los contratos. Y por otra, que no, “será complicado determinar si se incurrió o no en actos de corrupción (…) ¿Cómo demuestra uno que un servidor público recibió dinero?” . Esto último coincide con la afirmación de, Baltasar Garzón Real, en conferencia en la Secretaría de la Función Pública en la ciudad de México, dice “Lo que sucede con las investigaciones de corrupción es que son muy difíciles, muy difíciles porque no nos enfrentamos a casos de mordidas normales y corrientes (…) un tráfico de influencias o una información privilegiada ¿y cómo se comprueba esto?” . En el mismo sentido, los inspectores del Banco de España admitieron “que como su labor principal es la detección de problemas de solvencia y de gestión de las entidades financieras, y por la dificultad de probar conductas complejas, no se trabaja activamente en la persecución del delito (…) Por ello, la forma habitual de reacción ante los indicios de delito es mirar hacia otro lado” .
Se acepta generalmente en el mundo de la auditoría y fiscalización que la función de los auditores no es descubrir fraudes, sino emitir una opinión técnica sobre si los estados financieros o cuentas públicas representan razonablemente o fielmente la realidad. Aunque desde el año 1999, Vicente Montesinos Juive, catedrático de economía financiera y contabilidad de la Universidad de Valencia, señaló “Tradicionalmente, se ha dicho que la auditoría no estaba orientada al descubrimiento de fraudes, sino que en todo caso, los ponía de manifiesto en la medida que se detectaban dentro del normal desarrollo del proceso de auditoría. Esta apreciación está siendo matizada en los últimos años como consecuencia de la aparición de casos importantes de fraude y corrupción en el sector público” . Pero la matización no ha conducido a clarificar ni determinar los problemas de la auditoría y fiscalización con respecto a la lucha contra la corrupción, pese que la corrupción se ha constituido en una de las mayores preocupaciones de los ciudadanos españoles. Por ejemplo, la V Jornada de auditoría del sector público, a celebrarse en Barcelona el 24 de abril del 2014, ha establecido en su primer punto a discutir, la prevención del fraude en el sector público.
Lo anterior parece encomiable, debatir acerca de la prevención. Más, prever es anticipar, solamente se previene cuando un hecho o suceso podría o está por suceder. Y la prevención está encaminada a disminuir o erradicar dicho riesgo. En contra, la corrupción es un fenómeno que ocurre, que está, es un presente no una eventualidad. Y con la instauración de las Agencias, Oficinas o Fiscalías Anticorrupción se ha decretado que la auditoría privada o pública no tiene como objeto la corrupción. Por tal motivo, la V Jornada de auditoría pública se plantea la prevención del fraude, y en consonancia, las asociaciones e institutos de auditores y contadores también se han deslindado de abordar el tema de la corrupción. Sin embargo, se acepta la premisa que la existencia de un órgano especializado garantiza la lucha contra la corrupción, tal como es la directriz de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, pero paradójicamente es la causa que imposibilita cumplir con la finalidad de la referida Convención, porque ¿Cómo se promueve y fortalece el combate a la corrupción si se excluye a la auditoría en la investigación?
Desde su origen la auditoría, y específicamente, la fiscalización se autoexcluyó. Por ejemplo, Bernhard Friedmann, Presidente del TCE y Hubert Weber miembro austríaco del mismo Tribunal, justificaron que la Declaración de Lima “dejara de lado la cuestión básica del ámbito de las irregularidades y el fraude (…) dado que imperaba el deseo de evitar que la fiscalización se asemejara a las medidas policiales” . Así, la auditoría se encontró distante de precisar en sus conclusiones observaciones que fueran perseguibles penalmente. Y así ha sido durante su desarrollo, la reticencia en calificar determinar hechos, prefiriendo conceptuarlos como ‘irregularidades’. Noción genérica y vaga, que atiende más a la naturaleza administrativa y/o contable que penal. Robert Cortell Giner, Letrado Jefe de la Sindicatura de Comptes de la Comunitat Valenciana, coincide “Los informes de fiscalización deben también ayudar a despejar las dudas, adoptando una metodología que les permita concretar los supuestos de presunta responsabilidad contable que se detecten y dejando la debida constancia en el informe” . Y la Red por la Rendición de Cuentas (que nace entre la investigación académica, el periodismo de fondo, la acción de la sociedad civil y la responsabilidad institucional para crear las condiciones de opinión y exigencia para el diseño de una política de rendición de cuentas) afirman, es lo que ha conducido a la “falta de consecuencias efectivas derivadas de las auditorías” . Y a la indignación y denuncias.
Por ejemplo, Causa en Común (organización ciudadana enfocada a la construcción de comunidad, establecer relaciones de confianza y participación entre los mexicanos y sus instituciones, promueven mecanismos para transparentar la rendición de cuentas del gobierno, las acciones tienen como meta fortalecer el estado de derecho y la democracia), acusa que los informes de la ASF correspondientes a las cuentas públicas de los años 2009, 2010 y 2011 relativos al Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal, existen graves irregularidades que han quedado impunes, “no existe registro alguno que (la ASF) haya dado parte al Ministerio Público, ni que haya ejercido presión alguna para que se repare el daño a la sociedad” . Por lo que académicos y organizaciones sociales, entre otros, impulsan la propuesta de fortalecer a las instituciones de fiscalización, entre ellas principalmente, mediante la autonomía constitucional. Entendida como una construcción jurídica que pretende proteger a las entidades de fiscalización de la injerencia indebida de los poderes públicos y poderes fácticos. Sin embargo, éste no es el problema fundamental sino lo endeble de los principios y fundamentos de la auditoría y fiscalización. Ferrán Termes Angles, Síndico Mayor de la Sindicatura de Comptes de Cataluña, afirmó “en ninguna parte se define el significado de palabras tan básicas como fiscalización, así como tampoco se explica en ninguna parte el significado de una palabra tan utilizada en el terreno de la empresa privada como de auditoría” y Jorge Lozano Miralles, profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Juén, “La escasa por no decir nula, mención a la palabra auditoría en las leyes reguladoras de los órganos de control” .
Y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, en el artículo 9, sobre contratación pública y gestión de la Hacienda Pública, en la fracción 2. Dice al calce “Cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, adoptará medidas apropiadas para promover la transparencia y la obligación de rendir cuentas en la gestión de la hacienda pública. Esas medidas abarcarán, entre otras cosas (…) inciso c) Un sistema de normas de contabilidad y auditoría, así como la supervisión correspondiente”. Y en artículo 12, del sector privado, establece “1. Cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, adoptará medidas para prevenir la corrupción y mejorar las normas contables y de auditoría en el sector privado”. Y en el punto “3. A fin de prevenir la corrupción, cada Estado Parte adoptará las medidas que sean necesarias (…) para prohibir los siguientes actos realizados con el fin de cometer cualesquiera de los delitos tipificados con arreglo a la presente Convención (…) inciso c) La utilización de documentos falsos”.
En México, la legislación federal ha establecido los tipos penales en cuanto al sujeto activo tenga la calidad de servidor público, entre los que destacan, el enriquecimiento ilícito; el cohecho a servidores públicos naciones y extranjeros; el peculado; el tráfico de influencia; el abuso de autoridad; el ejercicio indebido del servicio público, y los delitos contra la administración de justicia. Luego, la dificultad, e incluso, la imposibilidad de probar los delitos antes descritos pareciera confirmar la opinión del Auditor Superior de la Federación y de Baltasar Garzón para exonerar la participación en la investigación de la auditoría y fiscalización. En cuanto la OLAF no menciona la intervención de auditores, no obstante que señala su carácter pluridisciplinar. Dado que en lo básico manifiesta que, presta apoyo a las autoridades judiciales nacionales en procedimientos penales y de asistencia. Y la reciente creación de la Fiscalía Especializada en materia de delitos relacionados con hechos de corrupción, surge desde la Procuraduría General de la República, y en el Acuerdo se omite cualquier referencia a la auditoría o relaciones con las entidades de fiscalización superior u órganos de contraloría estatal. Por lo que surge la duda, ¿Cómo se pretende detectar e investigar los hechos de corrupción? Porque en el Acuerdo de creación de la Fiscalía no lo dice ni lo establece.
Habría que revisar otras prácticas similares, por ejemplo, la OLAF con cerca de 15 años de experiencia con respecto al nuevo órgano especializado en México. El Tribunal de Cuentas Europeo en Seguimiento del Informe Especial No. 1/2005 sobre la Gestión de la OLAF efectuó las siguientes consideraciones sobre el trabajo realizado:
- La OLAF debería aumentar el número de investigaciones y agilizar su realización, dedicando más tiempo a su función principal de investigación.
- La contribución de las unidades de inteligencia al trabajo de investigación debería esforzarse.
- Convendría revisar el marco legislativo de lucha contra el fraude y las irregularidades con el fin de simplificar y consolidar dicha legislación. Una revisión de este tipo debería abordar las insuficiencias constatadas en las competencias y procedimientos actuales de la OLAF.
Entre lo más significativo para el análisis presente. Y en España, la Oficina Nacional de Investigación del Fraude Fiscal (ONIF) creada en 1998, se afirma que sufre por la escasez de recursos y de especialización, y “Anticorrupción se enfrenta a una parte muy pequeña de los delitos de corrupción, entre un 10% y un 20% de este tipo de casos, según fuentes fiscales (…) Los fiscales jefes, para estos casos, piden equipos técnicos especialistas en contabilidad, fiscalidad y funcionamiento empresarial” .
Pero, no solamente se pretende reconocer las deficiencias de la Fiscalía Especializada en materia de delitos relacionados con hechos de corrupción en México, sino entender ¿Por qué la auditoría y fiscalización ha fallado, y por ende, se considera que es una banalidad?
El desarrollo de las ideas en la auditoría y fiscalización ha estado más en lo abstracto que en lo concreto, y ‘cuando toca tierra’ casi invariablemente es superficial. En el sentido que ha dejado lado permanentemente el problema de la corrupción. Por ello, el método, como primer punto a desarrollar, debe partir de casos específicos y concretos; una comprensión necesaria para re-dirigir el sentido de la auditoría y fiscalización.
Por lo que expone el caso siguiente: Con fecha 6 de enero de 2014, la Coordinación de Contraloría, dependiente del Poder Ejecutivo de Michoacán, emitió Cédulas de observaciones y Recomendaciones, a la Comisión de Ferias, Exposiciones y Eventos del Estado de Michoacán (COFEEEM) con motivo del Evento Expo-Feria 2013.
La observación número 4, respecto al arrendamiento de espacios, se llevó a cabo confirmaciones a cada uno de los arrendatarios, obteniendo el resultado siguiente, “El C. José Martín Vega Moreno reconoce como importe pagado a la COFEEEM la cantidad de $62,500.00, así como mediante escrito sin número de fecha 28 de octubre de 2013 informa que a esa fecha no adeuda saldo alguno y que no firmó contrato respectivo; por lo que se desprende una diferencia con lo reportado por la COFEEEM de $58,000.00.
Respecto a los CC. Fernando Molina Ortiz y Fernando Arroyo Jiménez, no fue posible entregar las certificaciones respectivas, toda vez que se nos informó por parte de los habitantes que se encontraban ‘que ahí no vivía esa persona’”. Y la recomendación dice, “Se deberán realizar las aclaraciones correspondientes. De ello deberán presentar ante este Órgano de Control los documentos legales que acrediten el derecho de cobro y garantice el cumplimiento de sus funciones, debiendo resguardar el patrimonio de la COFEEEM”.
La observación número 6, señala “la falta de formalización en tiempo y forma de los contratos de arrendamiento de espacio, dado que algunos de ellos carecen de la firma del arrendatario por lo que no se cuenta con el documento legal que acredite el derecho de cobro, corriendo el riesgo de ser irrecuperable, lo cual suma la cantidad de $437,500.00. Recomendando, Exponer y documentar los motivos debidamente fundados, presentados en original para su cotejo, los documentos respectivos”.
Observación número 7, arrendamiento del centro de espectáculos, “En lo referente al domicilio señalado en el contrato a efecto de presentar la confirmación respectiva, misma que fue recibida por su hermana, al respecto manifiesta que ahí no vivía su hermano y que desconocía donde lo pudiéramos localizar. Se recomienda “informar el domicilio fiscal del contratante”.
Y al final de la misma Cédula de Observaciones y Recomendaciones referida, se pone la siguiente nota “En términos de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Michoacán, en adelante LAIPEMO, en sus Artículos 45, 46, y 47, este documento forma parte de un expediente clasificado como reservado, según Acuerdo de Reserva de la Información expedido por la Coordinación de Contraloría del Titular Ejecutivo Estatal, por lo que el contenido del mismo y su difusión son responsabilidad del servidor público a quien se dirige. Lo anterior a efecto de no incurrir en infracciones de la LAIPEMO, en su Artículo 52 que indica, El servidor público que teniendo bajo su responsabilidad la custodia de información clasificada como de acceso restringido y, la libere será sancionado en los términos que señale la Ley”.
Los artículos antes mencionados establecen:
Artículo 45. Se considera información reservada la así clasificada mediante acuerdo del titular de cada uno de los sujetos obligados, previo dictamen de procedencia emitido por el Instituto.
Artículo 46. La clarificación de la información como reservada procede cuando:
- Se trate de información cuya divulgación ponga en riesgo la seguridad del Estado o los municipios, la vida, la seguridad o la salud de las personas;
- Se trate de información cuya divulgación pueda causar un perjuicio a las actividades de prevención de los delitos, la impartición de justicia, la recaudación de contribuciones o cualquier otra acción que tenga por objeto la aplicación de las leyes;
- Sean expedientes de procesos jurisdiccionales o de procedimientos administrativos, en tanto no hayan causado estado.
Artículo 47. El acuerdo que clasifique la información como reservada debe demostrar que:
- La información encuadra en alguna de las hipótesis de excepción;
- La publicidad de la información puede amenazar el interés protegido por la ley; y,
- El daño que puede producirse con la publicidad de la información es mayor que el interés público de conocerla.
En contra parte, la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, en su artículo 13, incisos a) y b) De la participación de la sociedad, establece: Cada Estado Parte adoptará medidas adecuadas, dentro de los medios que disponga y de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, para fomentar la participación activa de personas y grupos que no pertenezcan al sector público, como la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones con base en la comunidad, en la prevención y la lucha contra la corrupción, y para sensibilizar a la opinión pública con respecto a la existencia, las causas y la gravedad de la corrupción. Garantizando el acceso eficaz del público a la información.
Y que está en consonancia con las reformas constitucionales y de transparencia en México, artículo 6º. “Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismos de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos (…) en el ámbito federal, estatal y municipal, es pública (…) En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad”.
Sin embargo, las observaciones, recomendaciones y la nota descrita anteriormente, muestra a un órgano de control intimidatorio que incumple con fomentar la participación de la sociedad civil, y además viola la LAIPEMO, el artículo 9, de la información mínima que debe ser difundida de oficio por las entidades públicas, fracción VIII. Los resultados de todo tipo de auditorías concluidas hechas al ejercicio presupuestal de cada una de las entidades públicas. Y sobre todo, cuando el estado de Michoacán se encuentra inmerso en un problema de seguridad pública, y por ende, de debilidad institucional, el Poder Ejecutivo ha enviado recientemente una iniciativa para reformar a la Auditoría Superior de Michoacán (órgano dependiente del Poder Legislativo Local) y se ha omitido en dicha reforma a la Coordinación de Contraloría (órgano dependiente del Poder Ejecutivo Estatal), cuando inobservan no solamente la falta de diligencia en el desempeño del servicio público sino la reiterada conducta de engaño y falseamiento en la información, que evidentemente originó un daño patrimonial a la hacienda pública estatal. Y por consiguiente las recomendaciones resultan inadecuadas y absurdas. Como la pretendida “reforma” de fiscalización impulsada por el Gobierno de Fausto Vallejo. La debilidad de las instituciones se podrá revertir mediante el fortalecimiento de las instituciones de control, por ello se sugiere a la recién creada Fiscalía Anticorrupción en México, que parte de la investigación sea a través de los informes de auditoría, porque:
- La corrupción no necesariamente es un acto oculto, ni tampoco un fenómeno complejo que sea difícil de probar.
- La corrupción ha sido inobservable en los informes de auditoría y fiscalización (se reconoce que señalar un caso concreto no sostiene una afirmación en lo general, pero las declaraciones y posiciones de las instituciones de control permiten inferir tal generalidad, y no se omite el trabajo pendiente para demostrar la aseveración). Y aunque hayan cumplido los Estados Parte de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción de cumplir con la tipificación de delitos de corrupción, como el lavado de dinero, el tráfico de influencias, entre otros. En México, como en otros países, persiste el engaño y la mentira como prácticas que no garantizan la confianza ni la veracidad de la información, tanto en el sector privado como el público.
Es decir, las reformas legales y jurídicas, una de las líneas de trabajo de la Subcomisión de la ONU, instalada el 14 de julio del 2004, para asegurar el cumplimiento de las disposiciones de la Convención son insuficientes para combatir la corrupción. Por ello, Ban Ki-moon, Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas, afirmó “todavía se requiere hacer mucho más para luchar contra la corrupción, vencerla, mejorar la legalidad y también involucrar a la sociedad civil”.
Y la ciudadanía responde, los principios, fundamentos y la visión que ha regido en la auditoría y fiscalización no responden al reto de luchar contra la corrupción.
El segundo punto, define o determina el pensamiento correcto en la auditoría y fiscalización. Y éstas deben precisar, qué es su objeto (como elemento del conocimiento). Un nuevo objeto requiere nuevos instrumentos conceptuales y nuevos fundamentos teóricos. Pero la tarea no es individual sino colectiva, y el desafío para las asociaciones e instituciones de auditores y contadores es aceptarlo o desaparecer.
Y el tercero, pretende difundir o transmitir el nuevo sentido de la auditoría y fiscalización para que no terminen en la historia como una banalidad.
