Financiamiento y desafíos de la descentralización en Perú

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Economía y Sociedad 48, CIES, abril 2003
Introducción
El financiamiento de la descentra-
lización es, probablemente, uno
de los principales problemas por
resolver para que esta reforma ten-
ga el éxito que muchos están es-
perando. Es necesario, sin em-
bargo, precisar qué tipo de des-
centralización hay que financiar,
si la económica o la política. Cada
una tiene mecanismos y canales
distintos de financiamiento y, so-
bre todo, objetivos diferentes. La
descentralización peruana, actual-
mente en sus inicios, está centra-
da en la conformación de gobier-
nos regionales y en la transferen-
cia de funciones del gobierno cen-
tral a los gobiernos regionales y
municipales. Se trata de una des-
centralización más política que
económica; además, el compo-
nente económico, visto por el lado
fiscal, es bastante pequeño.
El principal problema de este pro-
ceso es que el Perú tiene un Estado
pequeño y débil. Desde el punto
de vista tributario, el Estado perua-
no da cuenta por el 15,7% del PBI
y, desde el punto de vista institu-
cional, es débil en la medida que
no es capaz de cobrar los impues-
tos a los sectores empresariales
grandes, de resolver problemas de
justicia o de seguridad de una ma-
nera más o menos aceptable. Una
descentralización estatal con un Es-
tado pequeño y débil es, en princi-
pio, un desafío, sobre todo si se tie-
ne en cuenta que los peruanos de
fuera de Lima están esperando que
la descentralización resuelva sus
problemas de empleo, ingresos, se-
guridad y de servicios sociales.
Lo que la teoría señala es que la
descentralización estatal puede
El financiamiento y desafíos de la descentralización
Efraín Gonzales de Olarte  PUCP  IEP
tener éxito, si el Estado es grande
y fuerte. En caso contrario, cuan-
do el sector privado es grande y
fuerte, se aconseja una descentra-
lización económica basada en la
iniciativa privada. Cuando se com-
bina un Estado pequeño y débil
con un sector privado nacional
centralizado y débil, en este caso,
la descentralización se convierte
en un problema más que en una
solución.
En esta presentación nos limitare-
mos a tratar el tema del financia-
miento de la descentralización es-
tatal y, al final, analizaremos some-
ramente el financiamiento de la
descentralización económica. Se-
gún nuestro criterio, esto último es
lo más importante, no solo por su
repercusión en las economías re-
gionales y locales en producción
y empleo, sino porque una des-
centralización económica que ge-
nere crecimiento incrementaría la
base tributaria en las regiones, lo
que favorecería la descentraliza-
ción estatal. Es muy dudoso que la
descentralización estatal favorez-
ca a la descentralización econó-
mica, tal como los políticos espe-
ran, pues el peso del gasto públi-
co que se puede descentralizar
solo se ha de limitar a algunos pun-
tos del PBI, insuficientes para pro-
mover vastos procesos de desarro-
llo regional o local.
Partiremos, en consecuencia, de
lo que está en curso, para luego
ocuparnos brevemente de la des-
centralización económica y su fi-
nanciamiento.
El financiamiento de
la descentralización
estatal
Debido a las circunstancias políti-
cas del período 20002001, de
dictadura, crisis económica y cen-
tralismo, el nuevo gobierno demo-
crático ha impulsado un proceso
de descentralización estatal, con
relativo apuro y con cierto grado
de improvisación. Lo cierto es que
estamos frente a un proceso por
iniciarse e independientemente
de cómo se ha gestado, es nece-
sario contribuir en la medida de
lo posible para que tenga éxito.
El modelo de descentralización
adoptado es el de descentraliza-
ción pública distributiva (Gonza-
les 2003)1; en donde el actor prin-
cipal es el Gobierno Central, que
debe desprenderse de recursos y
funciones para transferirlos a los
nuevos gobiernos regionales y a los
gobiernos municipales, con el pro-
pósito de mejorar la distribución
de la riqueza y de los ingresos des-
pués de impuestos. Es decir, el
principal instrumento de la des-
centralización, por lo menos en la
primera etapa, será el gasto públi-
«El principal
problema de
este proceso es
que el Perú tiene
un Estado
pequeño y
débil»
1/ Gonzales de Olarte, Efraín (2003). Des-
centralización para el desarrollo humano.
Lima: PNUD, en prensa.
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Economía y Sociedad 48, CIES, abril 2003
co descentralizado. El tema es
cómo se ha de financiar este gasto.
Este modelo se basa en la descen-
tralización de las funciones de
educación, salud, infraestructura
básica, empleo temporal, progra-
mas alimentarios, seguridad y de
lucha contra la pobreza extrema
(Burki et al. 1999)2. En cada ni-
vel de gobierno se asigna un con-
junto de competencias, definidas
con criterios de racionalidad es-
pacial y de equidad distributiva.
Por tanto, para que el modelo sea
eficaz, es necesario que la pro-
ducción de bienes y servicios, en
cada nivel de gobierno, tenga
menores costos marginales que
aquellos que tiene el Gobierno
Central. Es decir, la descentraliza-
ción debe generar mayor eficien-
cia. Las ganancias en eficiencia
(menores costos, mayores produc-
tividades, menores costos de tran-
sacción) son las que permitirán
beneficiar a un número mayor de
personas necesitadas de los bie-
nes y servicios públicos. Por ello,
en este modelo, una mayor efi-
ciencia en el gasto público pue-
de llevar a la disminución de las
desigualdades y de la pobreza.
Cuando se trata de financiar un
proceso de descentralización, es
necesario saber cuáles son sus
metas y sus objetivos de largo pla-
zo. Una cosa es financiar a los go-
biernos subnacionales, para que
estos provean mejor sus bienes y
servicios a la comunidad, y otra
es financiar el proceso de creci-
miento económico descentraliza-
do, basado en la inversión esta-
tal. Los gobiernos regionales y lo-
cales se van a limitar, por el mo-
mento, a mejorar lo que está ha-
ciendo el Gobierno Central, con
los mismos recursos financieros,
cuando se les transfiera recursos
y competencias de manera efec-
tiva. En consecuencia, la medida
del éxito de la descentralización
será que con los mismos niveles
de gasto público, los bienes y ser-
vicios públicos sean mayores y
mejores que los que actualmente
se están ofreciendo de manera
centralizada. Es decir, que los ni-
veles de bienestar aumenten.
Los principales problemas del fi-
nanciamiento son: los niveles de
recaudación de impuestos, las
transferencias intergubernamenta-
les, las posibilidades de acceder al
crédito interno y externo y la ge-
neración de ingresos no tributarios.
Los niveles de
recaudación de
impuestos
Según información disponible, el
Estado en su conjunto recaudará el
año 2003 alrededor de 44,5 mil
millones de soles y financiará un
82% con recursos propios y el 18%
con operaciones de crédito. Esto
representará entre el 16% y 3% del
PBI, respectivamente. El Gobier-
no Central recauda el 93% y los
gobiernos locales el 7%. Después
de las transferencias3 que el Go-
bierno Central le hace a las muni-
cipalidades, este se queda con 87%
y las municipalidades con 13%.
Este es el punto de partida del fi-
nanciamiento de los gastos. En el
año 2003, el Gobierno Central gas-
tará el 74%; los gobiernos regiona-
les, el 22% y los gobiernos locales,
el 4%. El total de las transferencias
previsto alcanza 8,1 mil millones
de soles, de los cuales el 75% se
destinará a los gobiernos regiona-
les, incluyendo el Fondo de Com-
pensación Regional (Foncor) y el
Fondo Intergubernamental de Pro-
moción para la Descentralización
(Fide), y el 22% a las municipalida-
des (Fondo de Compensación Mu-
nicipal-Foncomun, Vaso de leche).
La descentralización ha de partir
con modestos recursos; es decir,
las transferencias a los gobiernos
regionales alcanzarán un 2 a 3%
del PBI y a las municipalidades,
menos del 1% del PBI. En suma, el
gasto descentralizado no será su-
perior al 5% del PBI.
Desde el punto de vista ma-
croeconómico, la verdad es que
se parte de niveles de ingresos
tributarios bastante bajos, en com-
paración con países como Argen-
tina, Brasil, Colombia, Venezuela
y México, que en su conjunto tie-
nen ingresos tributarios de más
del 25% del PBI.
El primer desafío es incrementar
la recaudación tributaria. En ese
sentido, la pregunta es: ¿el siste-
ma descentralizado de recauda-
ción podría generar mayores ni-
veles de impuestos que un siste-
ma centralizado? Nuestra hipóte-
sis es que la descentralización tri-
butaria podría incrementar la re-
caudación, fundamentalmente,
«Cuando se
trata de
financiar un
proceso de
descentralización,
es necesario
saber cuáles
son sus metas y
sus objetivos de
largo plazo»
2/ Burki, Shahid; Guillermo E. Perry y William
Dillinger (editores) (1999). Más allá del cen-
tro: la descentralización del Estado, Estudios
del Banco Mundial sobre América Latina y el
Caribe. Washington D.C.: Banco Mundial.
3/ Transferencias provenientes del 2% del
impuesto general a las ventas (IGV), del im-
puesto al parque automotor y a las embarca-
ciones de paseo, es decir, el denominado
Fondo de Compensación Municipal.
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Economía y Sociedad 48, CIES, abril 2003
por dos razones: 1. Los costos ad-
ministrativos de la recaudación
centralizada son tan altos que no
permiten cobrar impuestos en lo-
calidades de bajos ingresos. Con-
trariamente, un gobierno regional
o municipal que paga menores
sueldos y tiene menores costos fi-
jos que la Sunat, podría recaudar
de manera más eficiente. 2. La
cercanía de los gobiernos descen-
tralizados en relación con los con-
tribuyentes, permitiría un mayor
control y ampliación de la base tri-
butaria (Gonzales 2001)4.
El segundo desafío es saber qué
impuestos son cobrados eficiente-
mente en el nivel nacional, regio-
nal y local. Esto lleva a tratar el tema
de la estructura tributaria en el es-
pacio. Nuestra hipótesis es que los
impuestos indirectos o al consumo
(IGV, ISC) deben cobrarse en el
nivel nacional, sobre todo porque
el IGV debe ir hacia un auténtico
impuesto al valor agregado, lo que
significa que no deben haber ba-
rreras regionales y locales para
que el crédito tributario funcione
adecuadamente. Los impuestos
directos, sobre todo el impuesto a
la renta y al patrimonio de capital
físico, deberían ser cobrados y
administrados por los gobiernos
regionales, por dos razones: 1.
Porque ello permitiría establecer
un registro tributario con menor
evasión y elusión. 2. Porque las
tasas de este impuesto podrían ser
un mecanismo para atraer a la in-
versión privada; es decir, podría
ser un mecanismo de las regiones
para competir por fondos de in-
versión. A la postre, una mayor
inversión se traduciría en mayo-
res impuestos. Los impuestos al
patrimonio predial deben conti-
nuar como están, bajo la adminis-
tración de los gobiernos munici-
pales. En cambio, el canon a la
explotación de recursos naturales5
debe ser cobrado por el Gobier-
no Central, con la supervisión de
los gobiernos regionales y munici-
pales, y debería convertirse en una
de las principales fuentes de ingre-
sos del Fondo de Compensación
Regional (Foncor).
El tercer desafío es, ciertamente,
la eliminación progresiva de las
exoneraciones. Estas no han re-
sultado en mejoras en el desarro-
llo de aquellos sectores o regio-
nes que gozan de este privilegio.
La estrategia más razonable es ir
transfiriendo la recaudación de los
impuestos materia de exonera-
ciones a las regiones, al mismo
tiempo que se les va transfirien-
do funciones que requieran de
dicho financiamiento.
Las transferencias
intergubernamentales
Las transferencias son los instru-
mentos que permiten financiar
aquellas regiones o localidades de
menores recursos. Actualmente, el
Foncomun es la principal transfe-
rencia que el Gobierno Central
otorga a los gobiernos locales, y su
peso equivale aproximadamente al
1% del PBI. En el futuro, el Foncor
deberá permitir transferir recursos
a los gobiernos regionales. Existen
dos temas que hay que resolver:
1. ¿De dónde salen los fondos para
las transferencias? 2. ¿Hasta cuán-
do deben durar?
«...se parte de
niveles de
ingresos
tributarios
bastante bajos,
en comparación
con países
como
Argentina,
Brasil,
Colombia,
Venezuela y
México, que en
su conjunto
tienen ingresos
tributarios de
más del 25%
del PBI»
«Actualmente, el
Foncomun es la
principal
transferencia
que el Gobierno
Central otorga a
los gobiernos
locales, y su
peso equivale
aproximadamente
al 1% del PB
Las transferencias provienen, en
general, de una parte de los im-
puestos recaudados por el gobier-
no de más alto nivel. En conse-
cuencia, es deseable que dicha
recaudación sea lo más alta posi-
ble y lo más eficiente. Por ello es
que, cuando se cobran centraliza-
damente impuestos como el IGV
o el ISC, pueden generar econo-
mías de escala, tanto por la reduc-
ción de los costos de administra-
ción como por la utilización de
tecnologías intensivas en capital.
Las transferencias no pueden ni
deben ser eternas, lo ideal es que
aquellas regiones o localidades que
inicialmente requieren de recur-
sos fiscales, en el mediano plazo,
4/ Gonzales de Olarte, Efraín (2001). Cen-
tralización fiscal en el Perú en los años 2000,
(Ms). Lima: Instituto de Estudios Peruanos (IEP).
5/ El canon debería tener un diseño distinto
al que está vigente, que corresponda a la esen-
cia del pago por el volumen extraído de re-
cursos naturales no renovables.
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Economía y Sociedad 48, CIES, abril 2003
deberían ir generando progresiva-
mente recursos propios hasta lle-
gar al ideal de la descentralización
fiscal, que es la posibilidad de que
cada circunscripción regional o
municipal pueda recaudar los su-
ficientes impuestos como para fi-
nanciar sus gastos.
El financiamiento por
endeudamiento
Las posibilidades de que los go-
biernos regionales y locales se en-
deuden es uno de los principales
temores de economistas, organis-
mos internacionales y los secto-
res empresariales. El riesgo de este
financiamiento depende de si el
país tiene un sistema federal o un
sistema de Estado unitario. Los
riesgos son mayores en los siste-
mas federales, como lo ha demos-
trado varias veces Argentina. La
razón es que en estos regímenes,
los Estados, además de tener ma-
yor autonomía política vis a vis el
gobierno federal (central), cuen-
tan con bancos centrales que pue-
den emitir dinero. Es decir, el ries-
go proviene básicamente de la
posibilidad de financiar el déficit
fiscal con dinero emitido por go-
biernos subnacionales.
En cambio, en los países como
Perú, de Estado unitario, esta po-
sibilidad no existe, salvo el caso
que algún gobierno regional o lo-
cal grande (Lima, por ejemplo)
quiera emitir bonos y ponerlos en
el mercado. Aun así, no se puede
hacer sin el consentimiento del
Gobierno Central.
Si se tiene un marco legal relati-
vamente seguro y un sistema de
control a las operaciones de en-
deudamiento de los gobiernos
descentralizados, el financia-
miento de algunos gastos de los
gobiernos descentralizados a tra-
vés del endeudamiento puede
ser factible y, en algunos casos in-
«Las
posibilidades
de que los
gobiernos
regionales y
locales se
endeuden es
uno de los
principales
temores de
economistas,
organismos
internacionales
y los sectores
empresariale
clusive, deseable. Las condiciones
para que el endeudamiento sea
un instrumento de desarrollo re-
gional o local son: 1. Todo présta-
mo debe ser estrictamente para
inversiones rentables, con pro-
yectos de factibilidad adecuados
y garantías reales. 2. Los servicios
de deuda de los préstamos no
deben ser mayores al 20% del
presupuesto de ingresos de los
gobiernos subnacionales. 3. De-
ben ser aprobados por el Gobier-
no Central, cuando se trate de
préstamos de una envergadura
mayor a un porcentaje del PBI
regional o local. El propósito es
que se debe evitar inversiones
que están más allá de las posibili-
dades financieras de la región o
municipalidad.
El endeudamiento con fuentes
extranjeras, que involucra un ser-
vicio de deuda en dólares, debe-
ría tener estudios adicionales so-
bre su contribución a la genera-
ción de divisas y de precios som-
bra de las divisas requeridas. La
idea es que las regiones no deben
subir la ratio deuda externa públi-
ca/exportaciones.
La generación de
ingresos no tributarios
Las posibilidades de generación de
ingresos no tributarios por los go-
biernos regionales, van por el lado
de la conformación o no privatiza-
ción de empresas públicas existen-
tes actualmente. La teoría señala
que no hay ninguna razón para
asumir que la empresa pública sea
inferior a la privada o viceversa. En
realidad, lo que importa es la expe-
riencia; por ello, en algunos países,
las empresas públicas son eficientes
y en otros, no. Inclusive en el Perú
mismo, se puede mostrar que algu-
nas empresas públicas del mismo
rubro, por ejemplo electricidad,
son más eficientes unas que otras.
Por estas razones, no se deben
descartar las posibilidades de que
los gobiernos regionales o locales
establezcan empresas públicas des-
centralizadas, como medio de ge-
nerar recursos adicionales. Los cri-
terios económicos que sustenta-
rían la viabilidad de estas empre-
sas son dos: 1. Que no haya nin-
guna posibilidad de que el sector
privado invierta. 2. Que genere
atracción a la inversión privada en
sectores colaterales. Por ejemplo,
una planta eléctrica podría atraer
a inversionistas en sectores que
utilicen electricidad como uno de
los insumos principales.
En el conjunto, cada gobierno re-
gional o municipal debe tener una
estrategia de financiamiento diver-
sificada, saneada y eficiente. Por
su parte, el gobierno central debe
actuar como un coordinador y ar-
ticulador del financiamiento des-
centralizado, fiscalizando dentro
del marco de la Ley de Bases y de
la Orgánica, pero sobre todo pro-
moviendo un sistema de financia-
miento moderno, cauteloso y efi-
caz. Para ello, ciertamente se ha
de necesitar algún mecanismo de
coordinación y planificación. Pro-
bablemente, el Consejo Nacional
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Economía y Sociedad 48, CIES, abril 2003
de la Descentralización podría
desempeñar este papel.
Volviendo al inicio. El problema de
los gobiernos descentralizados, a
partir del año 2003, es que van a
contar con escasos recursos, bási-
camente, porque el Estado perua-
no es pequeño y no tanto porque el
Gobierno Central no quiera descen-
tralizar. En consecuencia, será ne-
cesario tener una estrategia doble:
1. Por un lado, es preciso ampliar la
base tributaria y la descentraliza-
ción puede ayudar a hacerlo, si se
permite una cierta descentraliza-
ción del cobro de impuestos y se
reducen las exoneraciones tribu-
tarias. 2. Por otro lado, se requiere
acceder a nuevas fuentes de in-
gresos, incluyendo los préstamos,
para lo cual se necesita un plan de
financiamiento de la descentrali-
zación, que permita priorizar pro-
yectos y, sobre todo, que permita
la coordinación entre gobiernos re-
gionales y municipales.
La descentralización del
trabajo como un medio
de financiamiento
Existen muchos programas y pro-
yectos que constituyen trabajo
comunal y colectivo convertido en
obras, es decir, en inversiones. Esta
es una manera de autofinancia-
miento que es necesario apoyar y
desarrollar. Desde su inicio han
sido y son esfuerzos descentraliza-
dos en el sentido más amplio, no
solo porque son iniciativas de los
pobladores de los lugares más apar-
tados del centro, con algo de apo-
yo del Estado, sino también por-
que son posibles gracias a su pro-
pia fuerza de trabajo.
Incorporar estos proyectos, tanto
privados (comunidades campesi-
nas y nativas) como públicos (v.g.
Cooperación PopularCoopop),
dentro del proceso de descentra-
«El problema de
los gobiernos
descentralizados,
a partir del año
2003, es que van
a contar con
escasos recursos,
básicamente,
porque el Estado
peruano es
pequeño y no
tanto porque el
Gobierno Central
no quiera
descentraliza
lización es algo que se esperaría
de manera natural. Los gobiernos
locales podrían incorporar estos
programas como recursos adicio-
nales, que permitirían convertir el
trabajo colectivo o comunal en
inversiones, que bajo la orienta-
ción y planificación del municipio
se traducirían en un recurso pro-
pio, con muy bajo financiamien-
to. En un país donde la mano de
obra es abundante y a menudo
desocupada, utilizarla de manera
creativa y productiva constituiría
un importante mecanismo para el
financiamiento de infraestructura.
El financiamiento de
la descentralización
económica
El modelo económico espacial del
Perú funciona de la siguiente ma-
nera. El centro económico, Lima
(54% del PBI), y las principales ciu-
dades (20% del PBI) explican casi
las tres cuartas partes de la econo-
mía peruana. Sin embargo, la arti-
culación de Lima con el resto del
país y de las principales ciudades
con sus respectivos entornos rurales,
es débil (Gonzales 2000, 1993)6.
Como consecuencia, el crecimien-
to de los centros no significa nece-
sariamente el crecimiento del país
o de la región. El resultado es la
marcada desigualdad en el desa-
rrollo regional y el heterogéneo de-
sarrollo humano entre las provin-
cias del Perú (PNUD, 2002)7. El pro-
blema de fondo de la centraliza-
ción económica es que no genera
desarrollo por doquier.
Por ello, si no se resuelve el pro-
blema de la centralización econó-
mica, ya sea mediante una mayor
articulación entre los centros y las
periferias o mediante un creci-
miento más vigoroso de las ciuda-
des intermedias alternativas a Lima,
el panorama del desarrollo a largo
plazo en el Perú no ha de cambiar.
6/ Gonzales de Olarte, Efraín (2000). Neocen-
tralismo y neoliberalismo en el Perú, Serie Co-
lección Mínima. Lima: IEP, Consorcio de In-
vestigación Económica; y (1993). La econo-
mía regional de Lima: crecimiento, urbaniza-
ción y clases populares urbanas, Serie Análisis
Económico. Lima: IEP, Consorcio de Investi-
gación Económica.
7/ Programa de la Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) (2002). Informe sobre de-
sarrollo humano: aprovechando las potencia-
lidades. Lima: PNUD.
Según nuestro criterio (Gonzales
2002, 2001, 2000: Ibíd.), la vía
para la descentralización econó-
mica es el incremento de la inver-
sión privada en dos aspectos: 1. El
aumento de la inversión privada
en las principales ciudades inter-
medias del Perú. 2. Las inversio-
nes privada y pública deben, con-
juntamente, tener la calidad de
promover articulaciones económi-
cas entre Lima y el resto del país,
entre las distintas regiones y den-
tro de cada región, entre centro y
periferia. Es decir, se debe ir ha-
cia un desarrollo de la división del
trabajo y la especialización regio-
nal con el propósito de generar un
modelo exportador, tanto hacia el
extranjero como, sobre todo, ha-
cia el interior. Tumbes debe ven-
35
Economía y Sociedad 48, CIES, abril 2003
der sus productos en Huancaveli-
ca y esta debe producir para ven-
der en Amazonas.
Dentro de esta perspectiva, el fi-
nanciamiento de la inversión pri-
vada descentralizada es funda-
mental pues, dadas las caracterís-
ticas económico-espaciales del
Perú, la descentralización econó-
mica debe ser privada, con una
fuerte participación y promoción
de parte del Estado en sus tres ni-
veles de gobierno.
Las principales ideas para un pro-
ceso de búsqueda de financia-
miento para la inversión descen-
tralizada son las siguientes. En los
estudios sobre determinantes de
inversión privada en el Perú, esta
es muy sensible a la existencia de
una demanda previa, al contexto
macroeconómico y legal, a la tasa
de retorno esperada y al acceso a
la tecnología. En consecuencia, el
proceso de descentralización eco-
nómica debe tener en cuenta es-
tos factores. En el Perú tenemos
estabilidad macroeconómica y un
poco de nerviosismo por la esta-
bilidad política y jurídica, entre
otros por el propio proceso de
descentralización. Por ello, los
otros factores demanda, renta-
bilidad y tecnología son los de-
terminantes sobre los cuales es
necesaria una acción, a través de
las políticas públicas.
La inversión pública
como promotora de la
inversión privada
descentralizada
Debido a las demandas regionales
estancadas, la inversión pública
debe ser una suerte de factor de
atracción de la inversión privada.
Para ello es necesario una acción
conjunta y, en vista de los escasos
recursos con los que se cuenta, un
uso de fondos de inversión públi-
ca muy seleccionado. La idea cen-
tral es que el gobierno, en cual-
quier nivel, debe invertir en infra-
estructura productiva (energía, irri-
gaciones, carreteras, puertos o
aeropuertos), siempre que el sec-
tor privado esté dispuesto a utili-
zar y favorecerse de esta inversión.
Las privatizaciones también se
deben utilizar como medio para
atraer la inversión privada, bajo tres
criterios: privatizaciones concer-
tadas, no aumento de las tarifas
vigentes y compromisos de inver-
sión sólidos y financiados. Sugiero
dos modalidades:
1. El modelo 2 por uno
Cada privatización debe traer
el doble de recursos al país y a
las regiones. Además de reci-
bir los ingresos por la transfe-
rencia de activos, los compro-
misos de inversión deberían ser
la base para apalancar mayores
recursos de otros inversionistas.
Toda privatización descentrali-
zada debería tratar de cumplir
una meta. Esto permite finan-
ciar la inversión privada dentro
de un marco de planes de desa-
rrollo y perspectivas regionales.
2. Las concesiones descentralizadas
Sería otra de las modalidades
para atraer inversionistas priva-
dos. Los criterios serían los mis-
mos, mucha concertación, par-
ticipación, planificación y com-
promisos de inversión serios. Los
servicios sociales tienen que pen-
sarse desde esta perspectiva. Las
concesiones son una manera de
fortalecer al sector privado, al
mismo tiempo que se fortalece
el gobierno local o regional.
La descentralización
financiera
Finalmente, el Perú requiere un
Banco de Desarrollo de segundo
piso, con un esquema parecido al
de los Bancos de Desarrollo, Mun-
dial o Interamericano. Es decir,
que financie solo proyectos, con
monitoreo técnico. La idea es ca-
nalizar recursos, vía préstamos, a
empresas, gobiernos locales o re-
gionales, cooperativas, que mues-
tren tener proyectos de inversión
factibles. Una función adicional de
este banco sería contribuir a ge-
nerar un sistema financiero des-
centralizado, financiando cajas
municipales, rurales, bancos gre-
miales, cooperativas, bancos regio-
nales, que demuestren tener capa-
cidad tanto de generar ahorro finan-
ciero como carteras de clientes.
La institución llamada a convertir-
se en un Banco de Desarrollo Des-
centralizado sería Cofide, capaz
de prestar a cualquier sector, a
proyectos multisectoriales. La forma
de financiar este banco sería a par-
tir de porcentajes de los ingresos por
privatizaciones y concesiones.
El financiamiento de la descentra-
lización económica requiere una
ingeniería institucional especial y
un conjunto de reglas, pero sobre
todo un contexto macroeconómi-
co favorable, con precios relativos
que favorezcan la inversión, con
crédito disponible y con una ma-
yor profundización financiera.
«...el Perú requiere
un Banco de
Desarrollo de
segundo piso, con
un esquema
parecido al de los
Bancos de
Desarrollo, Mundial
o Interamericano....
que financie solo
proyectos, con
monitoreo técnico»
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Economía y Sociedad 48, CIES, abril 2003
Comentarios
Eduardo Ballón  Desco
La descentralización debería ser
primero estatal y política, antes que
financiera. En este último momen-
to, entraría el sector privado.
Existen problemas legales que di-
ficultan el proceso de descentrali-
zación. Entre ellos podemos citar
la reforma de la Constitución, cuya
base sería la Constitución del año
1993 pero, todo parece indicar
que, se consideraría la del año
1979. En cuanto a la Ley Orgánica
de Regiones, esta fue aprobada en
un proceso poco claro y no ha sido
concertada con la Ley Orgánica de
Gobiernos municipales. Además,
la Ley Orgánica del Ejecutivo no
ha sido formulada aún. En resu-
men, el marco legal del proceso
es desordenado y contradictorio,
porque no existe una visión com-
partida sobre él, ni siquiera den-
tro del gobierno.
Asimismo, hay dos problemas prin-
cipales del financiamiento que li-
mitan el proceso de descentraliza-
ción. El primero es que la baja re-
caudación se debe a la pobre base
y a la baja presión tributaria. A
pesar de ello, se han logrado algu-
nos avances en este campo. Así
tenemos que, en el ámbito nacio-
nal, ha mejorado la recaudación
de los impuestos indirectos o liga-
dos al consumo; en el regional, los
impuestos ligados a la renta y al
patrimonio sobre local fijo; en el
local, los impuestos de patrimonio
predial. Sin embargo, se debe ha-
cer una reforma tributaria para que
la recaudación sea más profunda
y la descentralización se lleve a
cabo de una manera apropiada.
Dentro de la reforma, hay que tra-
tar el tema de las exoneraciones
tributarias. Por ejemplo, las exone-
raciones al capital son de S/. 400 a
«...se debe hacer
una reforma
tributaria para que
la recaudación sea
más profunda y la
descentralización
se lleve a cabo de
una manera
apropiada»
450 millones, cifra que es equiva-
lente al monto total que recibirán
los futuros gobiernos regionales
por concepto de inversiones en el
año 2003.
El segundo problema está en las
exoneraciones, ya que estas nun-
ca han funcionado. Actualmente
llegan a los S/. 4.000 millones, de
los cuales alrededor de S/. 3.000
millones son exoneraciones del
IGV. Si se llegan a eliminar, se po-
dría obtener un mayor financia-
miento y mejorar las transferencias
y la relativa autonomía de los go-
biernos regionales. Como res-
puesta a este problema se ha plan-
teado una progresiva eliminación
de las mismas, que es de dudosa
materialización.
La ley contempla un fondo adicio-
nal, (Fide), que pone en concurso
el financiamiento y el cofinancia-
miento de proyectos de inversión
intergubernamental. A pesar de
esta ley, el fondo es virtual y si bien
debería provenir de las privatiza-
ciones, estas no se van a realizar
en el corto plazo. La única dife-
rencia entre el fondo y el banco,
que propone Efraín Gonzales de
Olarte, es que la cobertura de este
último puede incluir a distintos
agentes económicos.
Hay una propuesta que alude a la
necesidad de generar un modelo
exportador de afuera hacia aden-
tro y viceversa. Un ejemplo de
esto sería el comercio de Huan-
cavelica a Amazonas y de Tumbes
a Huancavelica. Sin embargo, la
heterogeneidad estructural del
país y los ostensibles límites que se
observan en su base productiva,
hacen inviable la propuesta.
37
Economía y Sociedad 48, CIES, abril 2003
Para comenzar, en lo que respecta
al tema tributario, se puede apren-
der de experiencias anteriores y
extranjeras, tanto de los fracasos
como de los éxitos. En primer lu-
gar, se deberían eliminar las exo-
neraciones cuyos impactos posi-
tivos son difícilmente cuantifica-
bles y, muchas veces, son aprove-
chados por sectores distintos a aque-
llos a los que se debía beneficiar y
utilizar ese dinero en inversión pú-
blica directa, como en obras de in-
fraestructura, de salud y educación.
Además, debe haber transparen-
cia en la distribución de las transfe-
rencias, las mismas que deben re-
girse por criterios de equidad.
Con respecto al
endeudamiento
En la modificatoria de la Ley de
Prudencia y Transparencia Fiscal,
se está discutiendo la propuesta de
que todo endeudamiento se desti-
ne exclusivamente al financiamien-
to de inversiones. Los gobiernos
regionales no pueden endeudarse
para cubrir los gastos corrientes. Si
no pueden costear sus propios gas-
tos corrientes, será difícil concluir
que puedan pagar una deuda futu-
ra y adquirir financiamiento adi-
cional para la inversión pública.
Por otro lado, se ha sugerido la
implementación de un banco de
desarrollo para el financiamiento
Waldo Mendoza  Consejo Nacional de Descentralización
de proyectos de los gobiernos re-
gionales. En este caso, lo más reco-
mendable es que, primero, revise-
mos cómo funciona el banco agro-
pecuario y que saquemos una lec-
ción de las malas experiencias de
los años 1980. En ese sentido, hay
que utilizar los fondos públicos con
responsabilidad y no llegar a extre-
mos cuyas consecuencias, tarde o
temprano, tendremos que afron-
tar a través de mayores ajustes.
Con respecto al
financiamiento
El ratio de deuda pública repre-
senta alrededor del 43% del PBI y
es una de las más grandes de la re-
gión. Pese a ello, de acuerdo con lo
establecido en el Programa Econó-
mico del MEF, se prevé que el dé-
ficit fiscal decrezca anualmente, de
modo que en el año 2002 llegue-
mos a 2,3%; en 2003, a 1,9%; en
2004, a 1,5% y a partir de 2005, a
1%. Este es un buen indicio de pro-
greso en materia de deuda pública.
Para aumentar el gasto público, se
tiene que mantener un ritmo de
crecimiento económico alto y sos-
tenible. Como ejemplo se puede
tomar el caso de China, que vie-
ne creciendo a altas tasas y de
manera sostenible durante las últi-
mas dos décadas. También se pue-
de elevar la presión tributaria,
pero no el déficit fiscal.
El gasto público se distribuye de
tres formas: gasto del gobierno na-
cional, de los gobiernos regionales
y de los gobiernos locales. Es com-
plicado hacer la distribución del gas-
to público en un contexto de res-
tricciones fiscales, como las que
enfrenta nuestro país. Además, se
requiere la mayor eficiencia posi-
ble en la asignación de los recursos
escasos, lo que implica optimizar
la distribución del gasto total entre
gasto corriente y gasto de capital.
No obstante, a corto plazo el gasto
público total es muy rígido, tenien-
do en cuenta que hay que pagar
sueldos, salarios, pensiones, amor-
tizaciones de deuda e intereses,
que en conjunto representan el
85% del gasto. El 15% restante es
parte de la inversión pública y gas-
to social en bienes y servicios.
En los próximos cinco a diez años,
nuestro país debe hacer pagos signi-
ficativos por concepto de la deuda
externa, lo cual implica que tendre-
mos que hacer sacrificios en térmi-
nos del presupuesto nacional. No
obstante, este es el único camino a
seguir, si queremos seguir siendo
considerados como sujeto de crédi-
to por los mercados financieros in-
ternacionales y si queremos conti-
nuar en la senda del crecimiento sos-
tenible a mediano y largo plazo.
«El ratio de deuda
pública representa
alrededor del 43%
del PBI y es una de
las más grandes de
la región»
«En los próximos
cinco a diez años,
nuestro país debe
hacer pagos
significativos por
concepto de la deuda
externa, lo cual
implica que
tendremos que hacer
sacrificios en términos
del presupuesto
nacional»

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Económica Y Social (CIES) Consorcio de Investigación. (2006, marzo 1). Financiamiento y desafíos de la descentralización en Perú. Recuperado de https://www.gestiopolis.com/financiamiento-desafios-descentralizacion-peru/
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Financiamiento y desafíos de la descentralización en Perú". GestioPolis. 1 marzo 2006. Web. <https://www.gestiopolis.com/financiamiento-desafios-descentralizacion-peru/>.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Financiamiento y desafíos de la descentralización en Perú". GestioPolis. marzo 1, 2006. Consultado el 16 de Agosto de 2018. https://www.gestiopolis.com/financiamiento-desafios-descentralizacion-peru/.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. Financiamiento y desafíos de la descentralización en Perú [en línea]. <https://www.gestiopolis.com/financiamiento-desafios-descentralizacion-peru/> [Citado el 16 de Agosto de 2018].
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