POLÍTICAS ECONÓMICAS DEL ECUADOR 2003

Xavier Huayamave Betancourt

Política económica

02-2004

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1. Introducción.

Con un vertiginoso triunfalismo tras los resultados de las elecciones en Brasil, Ecuador, Bolivia y la trifulca social en Argentina, se revela una reacción popular diferente, frente a los resultados de cerca de veinte años de programas de ajuste y política neoliberal en los países sudamericanos. Desde los años ochenta del siglo pasado el diseño de la política económica en nuestros países ha estado definido por las fluctuaciones del sector externo de la economía. La situación dominante ha sido el déficit en la cuenta corriente, en la cual el costo de la estabilización ha afectado a casi todos los grupos sociales, pero en especial a aquellos cuya situación económica es débil. Los principios económicos que se han buscado aplicar con el ajuste han sido: primacía del mercado, privatizaciones, apertura comercial y libre flujo de capitales, buscando en la mayoría de los casos la eliminación del “estado benefactor” y la integración de las economías nacionales al proceso de globalización económica, el sueño más anhelado para la consolidación hegemónica de Norteamérica.

Todas las iniciativas que convergieron hacia el ajuste terminaron por sacrificar las posibilidades de crecimiento futuro y por hacer más vulnerables a las economías nacionales frente a choques adversos. Inclusive el diseño de las políticas económicas no han podido elaborarse de manera autónoma porque en este proceso han aparecido involucrados los intereses de los acreedores externos, lo cual ha dificultado el logro de las mejores intenciones y propuestas internas. La quiebra de las empresas, la desnacionalización de las economías, la pérdida de importancia del gasto social en el marco de la inversión pública y de las decisiones de política económica, el aumento alarmante de la pobreza y de la explotación económica son los resultados sociales que nos deja este período.

El rechazo a estas políticas se expresó en las urnas, con triunfos inquietantes, y con expectativas de cambios radicales. Tanto en Brasil como en Ecuador, Da Silva y Gutiérrez asumieron el poder en medio de una crisis fiscal aguda y de un fuerte endeudamiento que comprometen seriamente las posibilidades de un programa económico de carácter popular, su ascensión al poder matizada por promesas exageradas y por esperanzadores resultados (sin un consenso y estudio previo), hacen prever dificultades a corto plazo, y en estas condiciones es difícil siquiera pensar en una política de bienestar social basada en el incremento del gasto público. Bajo esta óptica las probabilidades de acción de los nuevos gobernantes apuntan hacia el desarrollo de programas de estabilización, quizás no en la misma lógica implacable del ajuste estructural, pero si con el predominio de la estabilización de todas maneras.

En el caso concreto de nuestro país, el triunfo inicial de Gutiérrez fue expresión del rechazo al neoliberalismo y a la vieja dirección política y sus partidos tradicionales, la votación que decidió quienes pasaron a la segunda vuelta se dio en 16 provincias, marginadas de las decisiones administrativas y de la política económica. Desde esta perspectiva, es también un rechazo al viejo Estado centralista y a sus formas de establecer la hegemonía política, bipolar o quizás a base de tres centros administrativos y económicos. El Ecuador marginado, decidió una elección presidencial y es una clara advertencia a un Estado centralista que se está descomponiendo. Los consensos y la estabilidad política han olvidado la fuente del poder de Lucio Gutiérrez: las provincias excluidas de los centros regionales de poder. Parece que aquí se encuentra la clave para desarrollar un programa distinto inclusive en condiciones fiscales apremiantes como las actuales. Y al parecer estas consideraciones iniciales le podrían resultar apremiantes al momento de tomar las mejores decisiones para la conducción del país, estos últimos días observamos como su centro de poder y de acción coyuntural (basado en las mayorías móviles); están desplazando a las fuerzas de poder políticas que le ayudaron en la ascensión a Carondelet.

El eje central de toda economía es la producción y la misma en nuestro país no es adecuadamente encaminada, no tenemos canales de distribución adecuados, perdemos la poca producción en nuestros campos y no existen programas o planes que la impulsen. Promoviendo líneas de crédito blandas y haciéndolas de fácil acceso, sin trabas ni trámites burocráticos para que sean de real apoyo productivo. La importancia de la producción se ha cedido a los equilibrios financieros dejando de lado la esencia del crecimiento, que es la formación de la nueva riqueza a través de la producción, el trabajo y el mejoramiento a través de una adecuada transferencia de recursos.

La distribución de la riqueza siempre ha estado concentrada en pocas manos de poder que no buscan el interés general, ellos tratan de perennizar el interés personal. La buena redistribución de los ingresos del estado debe ser una de las políticas de estado a largo plazo, promoviendo el desarrollo social y la inversión pública, creadora de trabajo y crecimiento, y disminuyendo el servicio y la importancia que le damos a la deuda externa. Si un enfermo debe dinero el acreedor debe darle de comer, para que pueda trabajar, y así tener la esperanza de recuperar su dinero; no debe quitarle la comida, darle un golpe y dejarlo morir.

Básicamente mi objetivo es el de hacer una reseña de los logros, expectativas y desaciertos de las políticas económicas aplicadas por el gobierno del coronel Lucio Gutiérrez a lo largo del año 2003, así como añadir los temas no tratados en el Programa Económico (Carta de Intención) firmada con el Fondo Monetario Internacional.
 
2. Políticas económicas del Ecuador (año 2003).

Al tomar en cuenta las variables macroeconómicas, es posible evaluar la marcha global de una economía. Para analizar el funcionamiento de la economía, hay que centrarse en el estudio de varias variables que nos permiten establecer objetivos concretos y diseñar una adecuada política macroeconómica[1], acorde a la realidad de nuestro país. El conjunto de políticas está integrado por varias medidas diseñadas por el gobierno destinadas a influir sobre la marcha de la economía en su conjunto. Estos objetivos suelen ser la inflación, el desempleo y el crecimiento, junto a estos, las autoridades económicas también se preocupan del presupuesto público, las cuentas con el sector externo y el nivel de endeudamiento de nuestro país.

Los planificadores de la política económica estudian el impacto, las causas y los costos que suponen para la sociedad la inflación, así como las posibles soluciones y consecuencias de las posibles medidas a tomar. Otro factor importante de estudio es el desempleo que cuestiona para los gestores de la política económica porqué el mercado de trabajo presenta unos porcentajes elevados de desempleo y las posibles medidas para tratar de reducirlo, ya que además del alto costo social, el desempleo obliga a un incremento sustancial de transferencias por parte del gobierno. El crecimiento es materia de un importante análisis por parte de los planificadores de la política económica, ya que un crecimiento considerable de la producción trae por si solo un gran aumento del consumo, ingreso real, nuevos puestos de trabajo y el bienestar general de los individuos crece. Lo contrario ocurre cuando la economía no crece suficientemente o incluso decrece. Además de estos componentes el déficit presupuestario público, esto es, la diferencia entre el gasto público y los ingresos públicos, aparece como una grave restricción al momento de elaborar las políticas económicas adecuadas, para el caso ecuatoriano históricamente hemos cubierto este déficit con más endeudamiento.

Este alto endeudamiento ha provocado un incremento presupuestario destinado al servicio de la deuda, y un decrecimiento del presupuesto destinado a educación, salud e inversión. Otro factor es el déficit externo, provocado por la salida de dinero por importaciones versus el ingreso de dinero por exportaciones, es decir un déficit en la balanza comercial influye en la elaboración de políticas comerciales que tiendan al incremento de las exportaciones.

Para poner en práctica las políticas macroeconómicas, las autoridades económicas emplean un conjunto de variables denominadas instrumentos de política económica, entre los que caben destacar los impuestos, el gasto público, la cantidad de dinero y el tipo de cambio. Dependiendo de las circunstancias que experimente una economía se elaboran políticas, encaminadas a fortalecer, cambiar o ratificar políticas económicas aplicadas con anterioridad.

Frente a estas aseveraciones y tomando con objetividad las propuestas y planteamientos hechos por el presidente Gutiérrez analizaré el programa económico firmado con el Fondo Monetario Internacional que es la única fuente de planificación o de política disponible en materia económica, y a continuación, evaluaré las políticas económicas que se han cumplido y las que no, así como todo el planteamiento de propuestas colaterales que deberían ejecutarse para fortalecer el sistema de dolarización vigente:
 
3. El marco macroeconómico

1.  “El marco macroeconómico para el 2003 prevé un aumento moderado de la actividad económica y un progreso sostenido en la reducción de la inflación. Se proyecta un crecimiento del producto de aproximadamente 3.5%, impulsado por un incremento de las exportaciones de petróleo... Se prevé que el consumo crecerá a un ritmo más moderado que en años anteriores... Está previsto un aumento moderado del déficit externo en cuenta corriente, mientras que se proyecta que la inflación de los precios al consumidor disminuirá a alrededor del 6% para fin de año..”; las cifras previstas para este año quizás no se cumplan pues según el boletín de junio de este año del BCE el PIB ha disminuido en un 0,3% en el primer trimestre de este año con relación a igual período del año anterior, las actividades económicas han decrecido al punto que día a día se incrementa el número de desempleados y subempleados, según el banco central del Ecuador, hasta mayo de este año, el 48.8% de los ecuatorianos estaba subempleado y el 10% corresponde a desempleados (equivalente a unas 500.000 personas), una disminución del 0.7% (sin tomar en consideración el número de emigrantes); la inflación anualizada de junio del 2002 a junio del 2003 está en niveles del 7.6% según datos del Banco Central del Ecuador.
 
2.  “El mantenimiento de políticas fiscales prudentes y la continuidad de las reformas estructurales son indispensables para lograr un fuerte crecimiento de la producción... El superávit fiscal primario tendrá que mantenerse en un nivel alto a partir del año 2004, mientras que los ingresos provenientes de las exportaciones adicionales de petróleo se destinarán en gran medida a la reducción de la deuda pública... Esta estrategia fomentará la confianza en la sostenibilidad fiscal y de la deuda y disminuirá el déficit en cuenta corriente... lo cual servirá para reducir el nivel de las tasas de interés y el diferencial de riesgo...”. El crecimiento esperado de la producción no se ha logrado a pesar de mantener un aceptable manejo de las cifras macroeconómicas, el gobierno ecuatoriano no brinda las señales adecuadas de seguridad, confianza y adecuado ambiente para que los factores productivos puedan converger hacia la productividad, la inversión y la reactivación económica. Esto permitirá mantener la dolarización y acrecentar la confianza en los sectores productivos que son quienes generan la riqueza, el trabajo y la producción que necesitamos para superar las barreras de la pobreza; aunque dentro del sector empresarial existen dos criterios muy disímiles entre sí: Para la empresaria Isabel Noboa aún estamos a tiempo para rectificar y emprender un rumbo muy esperanzador, para otros del mismo sector empresarial las condiciones actuales no les permiten competir adecuadamente[2]. A lo largo del año 2003 se ha mantenido el superávit fiscal primario llegando hasta Abril a USD 143.4 millones de dólares. Los ingresos petroleros se han mantenido por el alto precio del barril de petróleo que hasta el 15 de Julio llegó a USD 27.32, pero aún así los excedentes provenientes del petróleo no se han destinado a la recompra de la deuda pública. Por el lado del déficit de la cuenta corriente este si se ha reducido de niveles de USD –191 millones en el último trimestre del año 2002 a USD – 60.3 millones en el primer trimestre de este año. 
 
 
 
4. Políticas fiscales

3.  “Las políticas fiscales del Gobierno apuntan a los siguientes objetivos principales: aliviar la presión inmediata de liquidez y resolver los atrasos dejados por el Gobierno anterior, fortalecer la posición fiscal a fin de corregir las desviaciones en el período 2001/2002, proteger a los pobres mediante la estabilización de sus ingresos y el fortalecimiento de los programas sociales, y flexibilizar la política fiscal...”; las cifras oficiales del sector económico no reflejan un déficit de divisas a la vista, no hay colapso de las exportaciones privadas, pero tampoco una expansión del sector. Se firmó un decreto de austeridad, que regula los gastos del sector público, pero la vieja costumbre populista de prometer y prometer nos ha metido en más de un problema en el pasado y como no en la actualidad, por este motivo continuaremos teniendo crisis económicas periódicas, antes estas crisis se solucionaron aplicando ajustes vía devaluación e inflación, con dolarización este ajuste solo se puede dar vía contracción de la economía[3]. Es cierto que el gobierno del doctor Noboa dejó atrasos por más de 700 millones, pero no se ven claros visos de aplicar una verdadera política de austeridad. El propio presidente ha realizado anuncios de compra de un avión a ser utilizado para los viajes del primer mandatario; y al cerrar la primera quincena de julio realizó una nueva declaración de adquisición de una residencia de “descanso presidencial” para recibir a los mandatarios visitantes de otros países, el presidente cambió de opinión con relación a las adquisiciones, pero queda la duda en cuanto al manejo de la austeridad. Los ingresos fiscales se han mantenido estables por un precio del petróleo que se colocado en niveles de hasta USD 26.98, manteniendo la zozobra con relación a las futuras ventas de Estados Unidos instalado en territorio iraquí. Los programas sociales se han centrado en la entrega de picos y palos, y el incremento del bono solidario (hoy bono de desarrollo humano.) La política fiscal se ha centrado en cuatro aspectos básicos: Incremento del gasto gubernamental en sueldos y salarios (por los paros y huelgas), poca inversión en reactivación de la producción y casi nula inversión social, incremento de las transferencias por aumento del bono de desarrollo humano, y un alto endeudamiento nuevo (por nuevos desembolsos de organismos internacionales.)
  uir el déficit en cuenta corriente y cumplir con las obligaciones del servicio de la deuda... el Gobierno aplicó un conjunto de medidas correctivas... consistente con el fortalecimiento del balance primario del Sector Público No Financiero (SPNF) que pasa de 4,5% del PIB en 2002 a 5,2% del PIB en 2003. Se proyecta que el saldo global del SPNF en 2003 será de USD 509 millones, o 1,9% del PIB, que da como resultado una reducción del coeficiente de endeudamiento del sector público de 59% del PIB a fin de 2002 a 52% a fin de 2003”. En el manejo de las finanzas públicas el gobierno del coronel Gutiérrez se ha manejado aceptablemente, ha presentado un superávit primario positivo durante los cuatro primeros meses de su mandato que suma de enero a abril USD 522.3 millones; e inclusive en los meses de enero, marzo y abril un superávit global positivo que suman de enero a abril USD 257.2 millones. Obviamente las correcciones por ser de un modelo uso-utilización son susceptibles de modificaciones, macroeconómicamente las cifras presentan un panorama muy alentador, pero en el aspecto microeconómico y en la vida diaria de los ecuatorianos la vida se torna cada día más dura. Realmente es muy necesario que se realice otro enfoque en las políticas económicas que permitan que otros sectores que hasta el momento están relegados, se conviertan en el caldero que genere la energía necesaria para mover el motor de la economía de nuestro país.
 
5.  “Se prevé que los ingresos del SPNF aumenten en 0,9 puntos porcentuales del PIB a 26,9% del PIB en 2003. Como piedra angular del esfuerzo de ajuste, el 19 de Enero se elevaron los precios de los combustibles en un 25% en promedio, con lo que se generará aproximadamente USD 400 millones (1,5% del PIB) en 2003... Asimismo, el Gobierno se ha comprometido a reducir subsidios, incluidos los precios de servicios públicos.... también procurará la aprobación de leyes para la unificación de la estructura salarial del sector público.. se prevé generará USD 20 millones en ingresos adicionales para el Seguro Social en 2003”. Los ingresos del sector publico no financiero aumentaron considerablemente por el incremento de los precios de los combustibles que se incrementaron en un 42% en promedio[4], lo que a finales de este año significarán USD 800 millones aproximadamente, este ingreso considerable no tiene el peso adecuado dentro de los ingresos globales del gobierno pues los egresos también se han incrementado considerablemente[5], mientras que aumentan los costos, el gobierno no ha mejorado las fuentes de ingresos: en seis meses no ha logrado convocar un concurso para atraer la inversión extranjera en la producción de petróleo. Los subsidios especialmente el que existe al gas de uso domestico no ha tenido la aprobación y apoyo necesario, varios miembros del gobierno lo consideran un subsidio muy delicado de tratar por el impacto social que acarrea, por el peso político y coyuntural que puede acarrear y por evitarse quizás un nuevo levantamiento popular que ha sido el fantasma al que aparentemente le teme el gobierno del coronel Gutiérrez. Por último la propuesta de unificación salarial no ha tenido la acogida legislativa que el gobierno esperaba, su segundo proyecto legislativo fue remitido por la vía ordinaria y terminó aprobándose el 17 de junio pasado, se trata de una reforma al código de trabajo en su artículo 113 que se refiere al incremento de USD 8 a USD 121.91 a cada trabajador, público o privado por concepto del decimocuarto sueldo[6]. De última hora se conoció que la comisión de lo laboral y social presentará el informe para primer debate sobre el proyecto de ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, enviado por el ejecutivo con el carácter de urgente en materia económica.
 
6. “Se proyecta estabilizar el gasto primario del SPNF en 21,7% del PIB en 2003.

· Esto refleja principalmente el decreto de austeridad expedido por el Presidente Gutiérrez el 22 de Enero, y que dispone el congelamiento de los salarios en 2003; la eliminación de horas extra; reducción del 20% en el sueldo del presidente, y una reducción del 10% en las remuneraciones superiores a USD 1.000 de los funcionarios de libre remoción... los cargos a cubrir por el nuevo Gobierno se reducirán en un 10%.

· También limita el gasto del Gobierno central en bienes y servicios...

· Se redujo en unos USD 100 millones el rubro asignado a Petroecuador.

· El gasto destinado a la red de protección social se ampliará en 2003. El programa Bono Solidario de asistencia a los pobres pasó de USD 11,50 a USD 15,00 mensuales por beneficiario... y la asistencia social a los ancianos pobres aumentó en USD 5 mensuales por persona a partir de Enero de 2003, con un costo global de unos USD 60 millones”

· Las pensiones del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS)... se las elevó nuevamente en un 25% en Enero de 2003... Para cubrir el costo de estos significativos incrementos en las pensiones, el IESS no concederá nuevos préstamos a sus afiliados, lo que reducirá las operaciones de crédito de USD 158 millones en 2002 a un repago de créditos de USD 40 millones en 2003”. Luego de las alzas salariales del sector público dictadas por el gobierno anterior, el equilibrio fiscal está pendiendo de un hilo, dependiendo del precio del petróleo, que a lo largo de este año se ha mantenido por encima del precio presupuestado (techo de USD 32.13 en junio). Es por todos bien visto que el asunto fiscal sea el principal objetivo del ministro de economía Mauricio Pozo, todo esto plasmado en la pro forma presupuestaria enviada al Congreso. Una vez posesionados en el gobierno se promulgó el decreto de austeridad, que aunque pareciera muy estricto, este no se ha cumplido a cabalidad, no obstante estas disposiciones, el gasto en remuneraciones del SPNF se incrementará en unos USD 260 millones, a USD 2.251 millones, debido al arrastre de los fuertes aumentos otorgados en 2002, así como por el aumento del decimocuarto sueldo impuesto por el Congreso en Diciembre de 2002, y los ajustes por escalas salariales. Entre las restricciones se incluyen viajes oficiales al extranjero (que contrastan con los 3 viajes del mandatario al exterior en vuelo charter), la regulación del uso de vehículos y teléfonos celulares, y una prohibición de compra de nuevas oficinas y muebles. En Petroecuador se ha reducido el presupuesto en unos USD 100 millones, pero aparentemente las autoridades de control cederán en parte a las peticiones del nuevo contrato colectivo a ser suscrito por Petroecuador sus filiales, y, los sindicatos de empleados de dichas empresas. El Seguro Social no ha emitido créditos hipotecarios, pero incrementó las pensiones jubilares de sus afiliados hasta en un 30%, la idea inicial de tomar los fondos de los jubilados como colchón o base para un probable repago de la deuda externa fue descartada por el gobierno una vez recibidas las severas críticas de parte de la opinión pública. El Bono Solidario se convirtió a partir del mes de Julio en Bono de Desarrollo Humano con un pago de USD 15 por mes para desempleados y USD 11 para la tercera edad, a esto se le descuenta USD 1 para aplicarlo al seguro médico piloto[7] para los beneficiarios de la ciudad de Guayaquil.
 
7.  “Continuarán los esfuerzos para fortalecer el sistema de seguridad social. El Gobierno recibirá asistencia técnica de instituciones internacionales para evaluar los procedimientos operativos y los balances actuariales de los tres fondos de seguridad social (IESS, ISSFA, ISSPOL) para finales de Septiembre de 2003... la reforma incluirá la eliminación de los déficit actuariales y la reducción al mínimo de las transferencias provenientes del Gobierno Central”; la situación de inestabilidad financiera continúa en las tres entidades de seguridad social, ya que por un lado en el IESS no se realizan las modernizaciones y el cambio administrativo que necesita por parte del Consejo de Administración, y por otra parte al ISSFA e ISSPOL (Fuerzas Armadas y Policía) se les adeuda un monto superior a los USD 52 millones de dólares, que les impide cumplir con sus afiliados.

8.  “El Gobierno desea distribuir más equitativamente el subsidio del gas doméstico... En el primer semestre, el Gobierno emprenderá un proyecto, con ayuda del BID, para mejorar la base de datos del Bono Solidario a fin de focalizar mejor la ayuda en efectivo a los más pobres y eliminar el subsidio al precio del gas doméstico. Se prevé que estas medidas generarán USD 40 millones (netos) en 2003”; la focalización del subsidio al gas a tenido varios intentos sin éxito por parte del ministro de Economía que no tuvo el respaldo de su aliado político Pachakutik, pero aún así el mismo ministro no descarta la idea de conseguir dicho subsidio mejorando la base de datos de los beneficiados con el bono de desarrollo humano, efectivamente en la nueva lista de asignatarios de tal bono se han excluido a unas 2,500 personas que constaban en el anterior listado, quizás este puede ser el inicio del plan para reiniciar el plan de focalización del gas.

9.  “Se estima que las necesidades de financiamiento del sector público no financiero ascenderán a casi USD 2.000 millones en el 2003. El componente principal es la amortización de la deuda, que se prevé se situará en USD 1.200 millones (incluida una recompra de deuda de USD 29 millones en el último trimestre...). Se incluyen también atrasos externos que ascienden a unos USD 100 millones, y atrasos internos, calculados en USD 400 millones, que también se liquidarán. Se ha programado que las necesidades de financiamiento se atenderán mediante el superávit fiscal de USD 500 millones; la renovación de aproximadamente USD 400 millones de deuda interna que vence durante el año; USD 300 millones en financiamiento para proyectos, y financiamiento excepcional por aproximadamente USD 600 millones (USD 130 millones del Banco Mundial, USD 100 millones del BID y de la CAF, respectivamente, USD 160 millones del FMI, y la cooperación que el Gobierno busca del Club de París y otros acreedores oficiales para aliviar presiones de flujos de caja dentro del mismo año a través de una reprogramación de USD 150 millones de la deuda externa). Con estos montos, el programa para 2003 estaría totalmente financiado. Ecuador no buscará un préstamo garantizado con petróleo”; en la práctica más de la tercera parte del presupuesto es para pagar préstamos, nuestro país espera que hasta el año 2006 recibamos USD 3,855 millones de dólares. El gobierno ha firmado convenios de créditos con el Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial; Fondo Monetario Internacional y Corporación Andina de Fomento. La CAF nos ha ofrecido USD 2,000 millones, parte de este dinero será destinado para promover nuevas empresas. Únicamente para el caso de los créditos con la CAF no necesitamos el aval del FMI. La deuda también se ha incrementado con la emisión de bonos que se realizó el 29 de mayo de este año cuando se emitió el Registro Oficial número 92, por el cual se colocaron bonos de deuda interna por USD 440 millones, aunque el decreto aclara que el dinero producto de la venta de estos bonos servirá para pagar deuda interna y externa, y financiar proyectos de inversión pública. El dinero del BM y del BID será desembolsado una vez que nuestro país cumpla las 22 condiciones solicitadas por el FMI y se concrete el acuerdo que está vigente hasta marzo del próximo año. Hasta ahora el Fondo nos ha desembolsado USD 41 millones de dólares, pues el resto del préstamo según el cumplimiento de la carta de Intención.

10.  “El presupuesto para el 2003, cuya aprobación en el Congreso está prevista para finales de Febrero... y supone un precio de USD 18 por barril de crudo ecuatoriano. Si los ingresos obtenidos del petróleo cayeran por debajo del nivel programado, el Gobierno compensaría la totalidad de la merma con reducciones del gasto. Si los ingresos superaran el nivel programado, se los destinará íntegramente a la acumulación de depósitos del Gobierno en el Banco Central (Fondo de Estabilización Petrolero por Liquidar) o a la reducción de la deuda pública. Todo ingreso excedente del sistema de seguridad social también se ahorrará y se utilizará para ampliar su base de activos. Por último, con el objeto de proteger los ingresos presupuestarios, el Gobierno ha expedido normas para la nueva ley de turismo para evitar la creación de nuevos escudos fiscales”; El gobierno ha abandonado su ambicioso programa de inversiones en los campos de Petroecuador, y para preservar la operación para el estado y el poder real para el sindicato, desecha la contratación de operadoras extranjeras para la operación de dichos campos, con lo que deja de percibir un rubro muy importante para los intereses del estado. Por otra parte el dinero que obtiene el estado por entregar el crudo a las refinerías, es mucho menos de lo que recibiría si lo exportase (es decir lo subsidia en el precio de entrega), esta acción es injustificada, y es un saludo a la ineficiencia y la corrupción que existe en esta empresa, se debe entregar dicha operación a una administradora profesional de las actividades correspondientes al estado y las adicionales a empresas que quieran invertir en este sector tan estratégico para nuestra economía.
 
11.  “Antes de finales de Febrero de 2003, el Gobierno presentará al Congreso, con carácter de urgente, una ley de reforma de la administración aduanera. La reforma tiene por objeto facilitar la reestructuración administrativa y de personal de la dirección de aduanas, permitir que el Servicio de Rentas Internas (SRI) actualice el sistema de información de las aduanas, y trasladar la administración de aduanas al SRI. El Gobierno estima que la reforma permitirá reducir la corrupción en la aduana y mejorar la recaudación”; el primer proyecto aprobado fue el que reformó la ley de aduanas, pero no en la forma en que fue planteado por el Gobierno, el proyecto inicial fue replanteado en el Parlamento por los bloques socialcristianos, roldosistas y prianistas, trastocándose el objetivo central que era fusionar la actual Corporación Aduanera Ecuatoriana con el Servicio de Rentas Internas, modificando los miembros de su directorio y obteniendo que finalmente las Aduanas se queden con una administración de la Costa. El proyecto económico urgente finalmente se aprobó el 22 de abril pasado, cuando se tramitó el veto parcial. En el proyecto inicial el gobierno se quedó solo, ya que el diputado Gilmar Gutiérrez no logró reunir los votos suficientes para insistir en la desaparición de la CAE, pese a que la Izquierda Democrática había anticipado su apoyo a la fusión de los dos organismos de control en el cobro de aranceles aduaneros. 
 
12.  “Antes de fin de Abril de 2003, el Gobierno presentará al Congreso un proyecto de ley para la unificación salarial del sector público y reforma de la administración pública (incluidas enmiendas a la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa)... Con la unificación, los distintos componentes remunerativos se consolidarán en una sola cuenta salarial...La implementación del proceso de unificación salarial se realizará en un período de cuatro años sin que las mayores contribuciones resultantes impliquen un incremento en la masa salarial... El Gobierno procura obtener la aprobación del Congreso para finales de Agosto de 2003”, hasta el 15 de Julio (inicio de vacancia legislativa) el bloque legislativo de Sociedad Patriótica, haciendo gala de su inexperiencia legislativa y de negociación política, no ha influido a su favor para que el Congreso encuentre los votos necesarios para estructurar una mayoría firme que influya en la indecisión del bloque gobiernista respecto al envío del proyecto sobre unificación salarial. Remitió un paquete de reformas al Código de Trabajo que lo retiró a los 15 días. Hace una semana el presidente Gutiérrez envió una nueva carta retirándolo, pero en el mismo día devolvió solo el texto sobre la ley de servicio civil y carrera administrativa, por la vía urgente, el tema está en la comisión especializada de lo laboral y social.

13. “Para fines de Agosto de 2003, el Gobierno presentará al Congreso un proyecto de ley integral de reforma tributaria orientada a mejorar la asignación del gasto público y a ampliar la base imponible. La reforma incluirá: la eliminación de la preasignaciones de ingresos, la eliminación de exoneraciones fiscales, la eliminación de impuestos pequeños, un incremento de la recaudación de impuestos a los vehículos, una reducción de la base imponible del impuesto a la renta de las personas naturales, y la eliminación de escudos fiscales... El Gobierno procura obtener la aprobación del Congreso para finales de Noviembre de 2003”; no existe ninguna propuesta legislativa en firme ni en estudio con relación a reformas tributarias, el ministro de economía en estos momentos (Julio/22/2003) está en intensas gestiones para lograr el segundo desembolso por USD 41 millones de dólares por parte del Fondo Monetario Internacional, esto quizás ha impedido que se realice algún tipo de gestión al respecto.

14. “Las reformas descritas anteriormente crearán el marco para la obtención de un superávit presupuestario sostenible.... El nuevo oleoducto de crudos pesados (OCP) tiene la capacidad para duplicar las exportaciones de petróleo... en Enero de 2003, el Gobierno expidió normas para la aplicación de la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal adoptada por el Congreso en Septiembre de 2002...”; aparentemente los aspectos claves de la ley sus disposiciones son que el la mayor parte de los ingresos del sector público provenientes del nuevo oleoducto no se utilizarán para incrementar el gasto corriente, sino que se los depositará en un fondo de estabilización petrolero FEIREP. De los recursos de dicho fondo, un 10% se destinará a gasto social; un 20% se ahorrará para afrontar contingencias, como catástrofes naturales o caídas precipitadas del precio del petróleo, y un 70% se destinará para la recompra de deuda. Está previsto que el nuevo oleoducto entrará en funcionamiento en el último trimestre de 2003. En la actualidad está en tela de duda la expansión petrolera con la inauguración del nuevo oleoducto porque se han incrementado las vías del transporte del crudo, pero el gobierno no se ha preocupado de obtener las formas adecuadas de incrementar la producción a corto plazo, las rondas petroleras fracasaron y no existen inversionistas a corto plazo que deseen o estén interesados en los pozos petroleros que administra Petroecuador. Esto hace difícil de poder cumplir la meta establecida de crecimiento y de creación del nuevo fondo de estabilización petrolero FEIREP y por ende la proyección de reducir el cociente de deuda de 59% del PIB a fin de 2002 a menos de 40% a fines del 2006.
 
5. Medidas relativas al sistema financiero

1. “El Gobierno intentará actuar decisivamente y sin demora para liquidar Filanbanco y, al menos, ocho de los bancos cerrados que se encuentran en manos de la Agencia de Garantía de Depósitos (AGD) para poner fin a la dolorosa experiencia que significó la crisis bancaria de 1999...”
2.  “Filanbanco. Para finales de Febrero de 2003, y con carácter de acción previa dentro del marco del programa, las autoridades firmarán contratos con empresas independientes que administrarán el fideicomiso en el que se encuentran depositados los activos fijos de Filanbanco, y recuperarán o venderán la cartera de préstamos de la entidad...”
3.  “La liquidación de los bancos cerrados que están en manos de la AGD tendrá lugar en dos etapas. En primer lugar, hasta fines de Abril de 2003 se llevarán a cabo las auditorias independientes que dispone la ley, como mínimo en ocho entidades... Concluida esa etapa, se declarará la liquidación oficial antes de fin de Mayo de 2003...”
4.  “Paralelamente a la liquidación de los bancos en manos de la AGD, para fin de Marzo de 2003 se subastará la cartera reestructurada de esos bancos...”
5.  “La privatización del Banco del Pacífico se realizará en dos etapas. En primer lugar, hasta fin de Marzo de 2003, el propio banco contratará un banco de inversión internacional, encargado de llevar a cabo un análisis institucional que permita poner al banco en condiciones de venta para fin de Julio de 2003”.

En todo ejercicio de gobierno, es demostrado que los grupos que captan los ministerios de economía, gobierno y relaciones exteriores, determinan las líneas más importantes en la gestión del mismo, tornando irrelevantes las líneas políticas que asumen los restantes ministerios e instancias de gobierno, los cuales terminan por supeditarse a los dictados de las primeras. Bajo esa premisa y a pesar de las proclamas populistas de campaña e incluso en contra de los planteamientos de sus aliados de campaña, Lucio Gutiérrez procedió a entregar el Ministerio de Economía a Mauricio Pozo, funcionario del Produbanco y hermano del Gerente del Banco del Pichincha y, Ministro de Gobierno a Mario Canessa, ex Presidente de la Asociación de Bancos Privados del Ecuador. Entregó la política exterior a la bancocracia al nombrar Embajador Itinerante a Guillermo Lasso, Gerente del Banco de Guayaquil, quien ha asumido un papel relevante y definitivo en este sector, como se demostró durante la visita de Lucio Gutiérrez a los Estados Unidos. Desde otra perspectiva y en términos pragmáticos, el predominio y privilegio de los intereses de la bancocracia lo demuestra el contenido de la política económica adoptada al inicio del gobierno, como de la Carta de Intención, los que responden al recetario neoliberal impuesto por el FMI. En el caso de la primera, vale recordar, que medidas tales como la eliminación de la Agencia de Garantías de Depósitos (AGD) recrea dos situaciones: La pérdida de la garantía que disponen los depositantes para la devolución de sus recursos depositados en los bancos en proceso de reestructuración o saneamiento; y la eliminación de la instancia que podía demandar el pago de las grandes deudas que mantienen los grupos de poder económico para con la banca en proceso de cierre, deudas que ascienden a más de 1.410 millones de dólares según las propias fuentes oficiales, en otras palabras el presidente a la vez que elimina la garantía para los depositantes, elimina la posibilidad de cobrar las deudas de los grandes grupos de poder deudores de la AGD. A lo anterior debe agregarse que los bancos bajo la administración de la AGD pasaran a liquidación, y que durante ese proceso, para cualquier compra de los activos a liquidarse, podrían utilizarse los papeles de la deuda interna, y resulta evidente el beneficio que se otorga a los grandes grupos de poder teniendo en cuenta que: Los bienes que se liquidan habitualmente sufren castigos en sus precios de un 50 por ciento, como lo demostraron los remates que efectuó la AGD; y los papeles de la deuda interna sufren un castigo que no supera el 40 por ciento, durante su colocación en el mercado interno. Además los papeles de deuda interna se hallan en manos de la propia banca ecuatoriana, adicionalmente para este año el país deberá recuperar gran parte de los USD 1,410 millones de dólares que emitió para financiar a la AGD entre 1998 y 1999.

La liquidación de los bancos no se ha dado porque aún no se han contratado las auditorias internacionales que son quienes valorarán institución por institución, para luego ponerlas a la venta. Para el caso del banco del Pacífico, este presentó utilidades para el primer semestre, y para el primer trimestre de este año mejoró su calificación a BBB, a pesar de esto oficialmente no existe un interesado nacional o extranjero que desee invertir en la compra de este banco estatal.
 
Otras medidas estructurales

Es fundamental afianzar la competitividad para sustentar el crecimiento y mantener la dolarización en el Ecuador. El gasto fiscal ha incrementado los costos de la economía y es necesario controlarlo tal como se describió anteriormente. Al mismo tiempo, se debe impulsar el mejoramiento de la productividad a través de reformas estructurales. A lo largo del año, el Gobierno adoptará varias medidas en ese sentido:

1. “Se debe incrementar la eficiencia de las empresas telefónicas (Pacifictel y Andinatel) y de distribución eléctrica. A tales efectos, para finales de Junio de 2003 las empresas deberán estar administradas por empresas internacionales privadas de prestigio. Será necesario, a la vez, eliminar paulatinamente los subsidios que reciben esas empresas. En Enero de 2003, los organismos reguladores (Conelec y Conatel; véase la tercera acción previa) levantaron la suspensión de los incrementos tarifarios; actualmente, las tarifas se ajustan mensualmente para llevarlas a equiparar los costos económicos...”; estamos a mediados de Julio del 2003 y las empresas telefónicas y eléctricas aún no están licitadas ni administradas por ninguna administradora ni consorcio extranjero, los subsidios no se han eliminado y la única novedad especial es la formación de la nueva operadora de telefonía celular denominada Telecsa (sociedad de Pacifictel y Andinatel), que entró a competir al mercado nacional a partir del mes de Junio de este año. En la telefonía fija existe la intención de reducir las planillas telefónicas en un 15%[9] Además la Defensoría del Pueblo envió al Gobernador del Guayas un proyecto cuyo objetivo es eliminar este impuesto que pagan las planillas telefónicas. En el caso del sector eléctrico, las autoridades definieron la primera quincena de Julio, la entrega de la administración, en un solo bloque, de las empresas de distribución eléctrica a una firma internacional. El presidente ejecutivo del CONAM, aseveró que esa fue la sugerencia del consultor extranjero contratado para tal propósito. Se están preparando las bases para la licitación, cuyo objetivo es contratar a la administradora externa hasta el 31 de agosto próximo, según el acuerdo con el Fondo Monetario. Por último el gerente del fondo de Solidaridad, informó que seis empresas de la Costa (El Oro, EMELGUR, Milagro, Santa Elena, Los Ríos y Esmeraldas) entrarán en liquidación porque desde 1998 presentan pérdidas superiores al 50%.

2. “Sector petrolero. Para fin de Junio de 2003, con la asistencia de expertos internacionales, el Gobierno elaborará un análisis económico y ambiental y preparará un plan de acción y un cronograma, para aumentar la eficiencia de la producción, distribución y venta del petróleo y sus derivados. Mejoras en estas áreas podrían generar ahorros sustanciales para la economía”; el análisis económico y ambiental no se ha elaborado, el ministro de Energía y Minas aún no se repone del levantamiento petrolero que lo dejó casi sin su cartera de estado, y las actividades necesarias para cumplir con esta parte del acuerdo no se han realizado en ninguno de sus aspectos.

3. El Gobierno impulsará la divulgación de datos y la transparencia del sector público a fin de mantener mejor informada a la ciudadanía. Las hojas de cálculo con las estadísticas fiscales mensuales que servirán de marco del programa y guía de su evolución se publicarán en las páginas web del Ministerio de Economía y Finanzas (datos sobre ingresos y gastos) y del Banco Central del Ecuador (datos sobre deuda y mora). Antes de Abril de 2003, Petroecuador, TAME (Línea Aérea del Ecuador) y todas las empresas del Fondo de Solidaridad publicarán en sus sitios web la memoria anual aprobada por sus respectivos directorios, empezando por la de Abril de 2002....”; hasta el cierre de los primeros seis meses de gobierno del coronel Gutiérrez la información más actualizada está en manos del BCE, que en sus boletines mensuales aclara que la información proporcionada es de carácter provisional, y con actualización de la información de dos meses de atraso; los datos de las empresas estatales se pueden obtener a través de una comunicación escrita con firma de responsabilidad, por no considerarlas de carácter público; los datos estadísticos y financieros del ministerio de finanzas tienen un atraso de cuatro meses y están considerados también como reservados.

6. Políticas de estabilización (Demanda Agregada.)[10]

A continuación detallaré ciertas medidas que no han sido consideradas por el actual gobierno ni se han planteado en la carta de Intención firmada con el Fondo Monetario Internacional. Estas políticas están integradas por el conjunto de medidas gubernamentales que intentan controlar la economía con el fin de mantener el PIB cerca de su nivel potencial manteniendo una tasa de inflación baja y estable. Las políticas estabilizadoras pueden tener carácter expansivo o restrictivo. Una política expansiva pretende aumentar el PIB efectivo, para disminuir la brecha de producción o recesiva existente, mientras que una política restrictiva trata de reducir el PIB efectivo en relación con el potencial.

Una política que faltó enunciar en la carta de Intención es:

Política Comercial: La política comercial influye sobre el comercio internacional mediante aranceles[11], cuotas, barreras no arancelarias y subsidios a la exportación. De hecho un régimen comercial internacional de perfecto libre comercio, es decir, una libre circulación de bienes y servicios entre países sin ningún tipo de trabas, no es imposible observar en el mundo real. Pero para efectos de nuestro país es casi imposible competir con el mercado mundial sin tener ciertas barreras que protejan nuestra escasa competitividad, tanto de precios como de calidad. En la literatura económica a este tipo de disposiciones se las denomina medidas proteccionistas. Que en ocasiones lo que se busca indirectamente es proteger a una industria que se considera estratégica para la seguridad nacional.

Las políticas comerciales que deberíamos emplear tienen que estar encaminadas a proteger principalmente las pocas industrias que generan empleo en nuestros países en la actualidad como son: Manufactura, artesanías, calzado, cuero, textiles, y productos agroindustriales.
 
7. Políticas de Ajuste (Oferta Agregada)[12]

Desde los años treinta hasta finales de los sesenta, la macroeconomía estaba orientada fundamentalmente hacia políticas de estabilización (Demanda agregada), pero en los últimos años, ha cambiado el acento y han cobrado importancia la oferta agregada y la economía de la oferta. Los economistas de la oferta sostienen que el crecimiento puede elevarse significativamente adoptando medidas que aumentaran la eficiencia, redujeran la regulación gubernamental, en fin que incrementen la disposición a trabajar y a invertir, este tipo de políticas es la que debe plantear el actual gobierno, que no escucha el pedido de los sectores productivos, empresariales y comerciales que le piden un enfoque real mediante la puesta en marcha de políticas productivas.

Los partidarios de políticas de ajuste sostienen que el aumento de los incentivos al trabajo elevará la cantidad de trabajo, dada la población, que el aumento de los incentivos al ahorro y la inversión aumentarán el capital existente, y que la disminución de la regulación por parte del estado, elevará la eficiencia con que trabajan los factores.

La oferta agregada especifica la relación entre la cantidad de producción que obtienen las empresas y el nivel de precios.

Las políticas de ajuste son las que propone el Banco Mundial y que sugiere la aplicación de los siguientes instrumentos de política económica, y que no se consideraron en la firma del acuerdo con el Fondo Monetario Internacional:

Política de Formación de Recursos Humanos: La evidencia apoya la idea de que la inversión en el desarrollo y la formación del recurso humano, incrementando la inversión en educación, en planes de desarrollo personal y profesional, y en la formación adecuada, tiende a aumentar la tasa de crecimiento, al menos durante un período transitorio. El capital humano se adquiere por medio de la educación formal y la formación de carácter informal, así como por la experiencia en el trabajo, la mejor formación del recurso humano se dificulta en los países en vías de desarrollo ya que resulta extraordinariamente difícil acumular factores de producción, capital físico o humano, dados los bajos niveles de renta que nos caracteriza. Lo poco que queda una vez cubierta la subsistencia no permite comprar mucha educación o mucho capital físico, aumentando el presupuesto en educación y mejorando las herramientas tecnológicas existentes podemos mejorar nuestra formación personal y ayudamos a mejorar nuestros niveles de productividad que por cierto no son tan fomentados como debería ser.
 
Política Tecnológica: La consecución de mayores recursos destinados a la inversión en nueva y mejor tecnología, produce la obtención de nuevos métodos mejorados para producir bienes y servicios. Una innovación tecnológica permite obtener, con los recursos existentes, un aumento en la capacidad productiva de la economía. La inversión en centros de desarrollo científico y tecnológico, podrían obtener nuevos métodos de cultivo o el desarrollo de u nuevo fertilizante o herbicida puede lograr que con el empleo de una misma cantidad de trabajo y tierra se produzca una mayor cantidad de alimentos sin necesidad de reducir la cantidad de otros productos. Esta claro que los países que tienen una real política de apoyo al desarrollo tecnológico, son países que han logrado un desarrollo económico sostenido.
Política de calidad: Está orientada a la obtención de un compromiso por parte de los productores de bienes y servicios, de producir con la mejor calidad disponible. El objetivo de esta política es la de dotar a quienes se encargan de la producción, de herramientas que le permitan producir con la calidad que exigen los mercados del exterior. Otro de los objetivos es el de dotar de capacitación técnica y formativa, para brindar a los generadores de la producción una mejor visión de los verdaderos beneficios que se obtienen vendiendo productos de calidad.

Política de Infraestructura: Dotando a todos los sectores productivos de la mejor infraestructura disponible, como carreteras, aeropuertos, puertos y vías alternas que le permitan desarrollar las actividades productivas de la mejor manera. Obviamente para obtenerlo se debe lograr por parte del gobierno una mejor inversión y asignación presupuestaria, que le permita al ministerio de obras públicas o a firmas extranjeras interesadas en invertir en este sector la consecución de estos objetivos.

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Xavier Huayamave Betancourt

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