Presentación

En el Perú no hay trabajo, hay “cachuelos”. Esta caricatura popular es confirmada por la ENAHO 2000, que muestra cómo el 72% del empleo se concentra  en la microempresa,  sector que aporta solo un 40% del PBI1. Es decir, la productividad  media del trabajo en la microempresa  es alrededor de la mitad que  el promedio  de la economía  peruana, que  es en sí misma una  economía subdesarrollada.

Por ello, resulta evidente  que se requiere  elevar la productividad  de la microempresa  para lograr una reducción  significativa de la pobreza  en el Perú. Entre las políticas relevantes para dicho fin destaca  la promoción  del microcrédito.  Con este tipo de  financiamiento,  los microempresarios pueden incrementar  su productividad  a través de la inversión en activos para la producción. Se generarían  así mayores ventas, ingresos familiares y puestos  de  trabajo.  Asimismo, el crédito  en pequeña escala  puede  beneficiar a las mujeres con iniciativa empresarial, contribuyendo a superar las barreras de género, tanto en el hogar como en el mercado  laboral.

El mercado  de microcrédito se aleja del modelo  de la competencia perfecta.  Existen en él asimetrías de información, altos costos de transacción, problemas de garantías y barreras socioculturales. Es por ello necesario diseñar  marcos regulatorios y políticas que permitan superar estos obstáculos. En este sentido,  el Consorcio  de  Investigación Económica y Social (CIES), con el auspicio de  la Fundación Ford, viene  patrocinando una red de investigación en microcrédito,  pobreza  y género en el Perú. Los tres primeros trabajos resumidos en esta publicación son producto  de dicha red.

La investigación de Felipe Portocarrero Maisch, profesor de la Universidad del Pacífico,  analiza las principales fuentes de microcrédito formal: algunos bancos, ONG especializadas,  cajas municipales, cajas rurales y Entidades de Desarrollo de la Pequeña  y Mediana Empresa (Edpymes). Examina sus características financieras, económicas  e institucionales,  así como  el marco  regulatorio y las funciones que cumplen el Estado y la cooperación internacional en este sector. Finalmente, subraya la necesidad  de ciertas transformaciones  institucionales y cambios en el mercado  para facilitar la viabilidad de las instituciones de microfinanzas.

El trabajo de Carolina Trivelli, investigadora del Instituto de Estudios Peruanos (IEP), busca identificar y caracterizar a los clientes de las instituciones de microfinanciamiento, formales y no formales. El documento analiza los datos de las ENNIV 1994, 1997 y 2000, incidiendo sobre las características socioeconómicas  y el acceso  al crédito  en tres sectores:  las mujeres,  los microempresarios  y los pobres.  La autora  desarrolla un modelo  que  permite  estimar la relación  entre  diversas variables (edad,  género,  educación, lengua  materna,  tasa de  dependencia y pobreza,  entre  otras) con  la probabilidad de acceder al crédito. Constata que las diferencias más significativas se originan en los niveles de pobreza  y de instrucción. Asimismo, el trabajo examina  los casos de tres instituciones proveedoras  de microcrédito,  accediendo a las respectivas bases de datos sobre sus clientes.

La contribución  de Francisco Galarza y Javier Alvarado, ambos investigadores del  Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES), estudia el mercado  microfinanciero de Huancayo.  El trabajo es parte de un estudio de caso más amplio sobre esta provincia, que está siendo desarrollado por la red de microcrédito.  Analiza las principales características del sistema financiero formal y no formal; y las tecnologías crediticias aplicadas por las diferentes entidades  prestatarias, así como los mecanismos utilizados en la captación de depósitos.

Los siguientes tres artículos de la presente  edición  de Economía y Sociedad resumen  otras tantas investigaciones auspiciadas por el Consorcio sobre diversos temas.  El estudio de casos de Patricia Ames, investigadora del IEP, analiza el uso en el aula de los materiales educativos donados  por el Ministerio de Educación en tres escuelas rurales. Mediante un trabajo de tipo etnográfico, examina las razones de los docentes  para utilizar o no dichos materiales. Entre las principales limitaciones para un mayor uso de los mismos, destacan  la baja expectativa del maestro sobre el potencial de aprendizaje  de sus alumnos y la predominancia de las aulas multigrado en el medio rural.

La investigación de Manuel Vargas, profesor de la Universidad Peruana Cayetano Heredia (UPCH), examina y describe la situación actual de los medicamentos en el Perú. Subraya que cerca de dos tercios de los enfermos que requieren atención  no la demandan por falta de recursos. No tanto por el costo de la consulta, sino por el de las medicinas. Según sus hallazgos, es esencial considerar dentro  de una política de medicamentos, el acceso limitado a los medicamentos esenciales para los sectores pobres, el uso irracional de las medicinas por su inadecuada dispensación  y el control de la calidad.

Máximo Torero, investigador del Grupo de Análisis para el Desarrollo (Grade), estima el impacto de la privatización de la Compañía Peruana de Teléfonos (CPT) y la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL), a través de la medición  del excedente de los consumidores  de telefonía fija. El estudio utiliza datos de las zonas urbanas de las principales ciudades del Perú, para el período 1994-1998, desde el momento inicial de la privatización hasta el final de la concurrencia limitada.

Por último, Economía y Sociedad recoge  una  contribución  de  Fernando  Paredes,  profesor de  la Universidad Nacional de San Agustín, que analiza los problemas de gobernabilidad regional, a la luz de  las recientes  movilizaciones populares  contra  la privatización en Arequipa.  Subraya cómo  la agenda pública regional ha estado marcada  por “comisiones que vienen y delegaciones que van”, pero no existe un espacio de representación y mediación  política entre lo regional y lo nacional.

Carlos Eduardo Aramburú
Director Ejecutivo

Javier Portocarrero Maisch
Director Adjunto

La oferta de microcrédito en el Perú1

Como resultado  de la crisis internacional  y del  Fenómeno  de  El Niño,  se interrumpió  el ciclo de rápido crecimiento que experimentó la economía  peruana  en el período  1993-1997, y el PBI registró una caída de 0,4% en 1998 y un débil incremento de 1,4% en 1999. La consecuente recesión en las actividades orientadas  al mercado  interno  en  1998-1999 y el menor ingreso de capitales a corto plazo, determinaron que el sistema  financiero  local enfrentara una  restricción de  los niveles de liquidez  y una  elevación  de  la morosidad. Ello llevó a una reducción de las colocaciones bancarias, que  pasaron  de  US$ 13.320  millones  a  fines de  1998  a  US$
10.732 millones en abril de 2000.

Dentro de este contexto, la banca comercial tradicional ha reducido drásticamente su presencia  en  el crédito PyME. Así, el portafolio de microcréditos  en  la banca  múltiple pasó de 1,16% del total a fines de 1999, a tan solo 0,81% en abril de 2000.  Excluyendo a Mibanco, las colocaciones vigentes de la banca múltiple a la microempresa han disminuido de US$ 153,2 millones al 31 de diciembre de 1999, a US$97,24  millones al 30 de  abril de 2000; y el número de prestatarios se  ha  reducido   de  42.249   a 27.773,  con un crédito promedio de US$ 3.491 por cliente.

De esta forma, las entidades especializadas proveen  lo esencial del financiamiento  a las microempresas, especialmente a las de menor tamaño. Como se puede  observar en  el cuadro  1, en  las entidades especializadas,  el crédito  PyME vigente  promedio  ascendió  en 1999 a US$ 901, significativamente inferior a los US$ 3.625  registrados por la banca comercial, exceptuando a Mibanco. Sin embargo, existen algunas diferencias interesantes en la composición de la clientela de las diferentes  entidades especializadas. Mibanco otorga los créditos más pequeños, por lo que muestra los mayores niveles de  cobertura.  A su vez,  las CRAC registran los mayores  promedios,  lo que  indicaría  que  se dirigen a sectores más consolidados de las PyME.  El resto de estas entidades  se sitúa cerca  del promedio,  confirmando  así su clara orientación  al grupo meta.

Márgenes financieros, costos y sostenibilidad en las microfinanzas

El examen  de los márgenes financieros de las entidades  de microfinanzas resulta  de  importancia central para establecer el costo del crédito y la eficiencia en la intermediación,  de  los cuales depende su viabilidad. Para llevar a cabo esta tarea, conviene diferenciar entre los intermediarios de la banca de consumo que combinan los créditos  PyME con los préstamos personales a trabajadores asalariados  y aquellos  que  orientan  sus colocaciones principalmente hacia la microempresa.

Del examen  de  los márgenes  financieros  (ver el cuadro  2) pueden  derivarse varias conclusiones importantes:

a)  La amplitud  de  los márgenes depende, en  lo fundamental, del nivel de las tasas de interés cobradas a los clientes. Esas tasas se sitúan en un nivel intermedio en las CMAC y las Edpyme, mientras que son más elevadas en la banca de consumo y en Mibanco y más reducidas en las CRAC, por el mayor grado de dolarización de sus colocaciones y por sus problemas institucionales y administrativos.

b) Los márgenes  financieros  son bastante diferenciados entre las instituciones financieras intermediarias  (IFI), alcanzando sus máximos niveles en la banca de consumo  y en Mibanco y los menores  en las CMAC y las CRAC, aunque  en estas últimas no aseguran su viabilidad financiera.

c) Los costos de  riesgo también están muy diferenciados. En el Banco del Trabajo, las provisiones por colocaciones representan el 11,67% de la cartera promedio, por las deficiencias en la evaluación  y seguimiento crediticio. En el resto de las IFI, los costos del riesgo son bastante más reducidos, especialmente en Mibanco y Financiera Solución.

d) El otorgamiento de un gran número de pequeños créditos se ve reflejado  en  los elevados egresos operativos.  Su variabilidad, sin embargo,  refleja los niveles de  eficiencia alcanzados. La banca de consumo  registra los mayores costos operativos (44,45% en el Banco del Trabajo y 40,39% en Solución), seguida  por  Mibanco  y las Edpyme y, en un nivel considerablemente menor,  por  las CMAC y las CRAC. No se advierte una clara relación entre el tamaño  de la entidad  y sus niveles de  eficiencia,  lo que indica  que  no  se están  generando economías de escala.

e)  Como consecuencia de los factores señalados, la rentabilidad es muy variable y alcanza altos niveles en  las CMAC (con un ROE del 32,14%), resultados interesantes en la banca de consumo  y bajos indicadores  en Mibanco y las Edpyme.

«... la rentabilidad es muy variable y alcanza altos niveles en las CMAC (con un ROE del 32,14%)»

De esta manera,  las CMAC registran los mejores logros en cuanto a eficiencia y rentabilidad, aunque todavía podrían racionalizar sus costos operativos.  Mibanco,  así como  la banca  de  consumo,  deberían, asimismo, reducirlos significativamente para consolidar su viabilidad. El  Banco del Trabajo, además, requeriría mejorar la evaluación  y seguimiento  crediticio para reducir sus costos de riesgo. Por su lado, las Edpyme tienen que racionalizar sus costos operativos, mientras que las CRAC precisarían una reestructuración más general para mejorar su calidad de cartera y superar sus pérdidas.

Examen institucional de las principales instituciones de microfinanciamento

Desde el punto de vista institucional, las instituciones de microfinanciamiento  (IMF) más importantes se agrupan en dos conjuntos  fundamentales.  Por un lado, las entidades  bancarias y financieras privadas que se han especializado en atender  a los sectores de bajos ingresos, como el Banco del Trabajo, Mibanco y Financiera Solución. Estos intermediarios  están  autorizados a realizar operaciones  múltiples, desarrollan  sus actividades en  el ámbito  nacional  y tienen mayores requisitos de capital mínimo. Por el otro, los intermediarios financieros no bancarios (IFINB), como las CRAC, CMAC y Edpyme, que enfrentan exigencias de capital mínimo sustancialmente más reducidas,  operan  en  general a escala regional y están facultadas para realizar un conjunto más limitado de operaciones. Todos se encuentran bajo la supervisión de  la SBS y utilizan como fuentes  de  financiamiento  líneas de crédito y depósitos de ahorro y a plazo, con excepción de las Edpymes, que  no están  autorizadas a captar depósitos y, por tanto, dependen exclusivamente  de  las líneas de crédito (ver el cuadro 3).

Los principales productos financieros ofrecidos por el Banco del Trabajo y Financiera Solución incluyen  los préstamos  de  consumo para asalariados y capital de trabajo de  corto  plazo para  la microempresa. Estos intermediarios aplican tecnologías crediticias altamente estandarizadas y basadas en el credit scoring, adoptando una organización  muy centralizada  y jerarquizada,  con un amplio despliegue de  una  fuerza de  ventas remunerada con comisiones variables en relación con las colocaciones. En Mibanco  y en  los IFINB, los productos  activos incluyen  al microcrédito de capital de trabajo y, con  una  menor  gravitación, al crédito de consumo  y al financiamiento  de  activos fijos para  las PyME. Estas entidades  se organizan en  forma más descentralizada, apoyándose en los analistas de crédito para la evaluación y el seguimiento  del crédito.  Es importante subrayar que mientras las CRAC y las Edpyme son intermediarios privados,  las CMAC son propiedad de  sus respectivos gobiernos  locales, aunque  la actual Ley de Bancos abre la posibilidad de  su privatización,  proceso  que se encuentra en curso.

Por otro lado,  en  las CRAC y las Edpyme predomina  una estructura difusa de propiedad. En las primeras se presenta  una  gran fragmentación  del  accionariado,  ya que  con  la promesa  de  obtener crédito se reunió en muchas CRAC a un  numeroso  grupo  de accionistas con aportes individuales reducidos.  Por su parte, en las segundas, la mayoría del capital se encuentra en manos de ONG. Esta configuración del accionariado plantea  problemas  en la estructura de  incentivos. Carecen  de  un propietario  que tenga como prioridad la maximización  de los beneficios de  la entidad  y que  disponga  de  la posibilidad  de  realizar aportes  adicionales de capital en un momento de crisis. Asimismo, sus accionistas se encuentran expuestos  a conflictos de  interés relacionados con sus restantes actividades empresariales, en el caso de los accionistas privados, o con su orientación y objetivos sociales, en el caso de las ONG.

« ... el mercado de microcrédito formal se encuentra bastante fragmentado, en contraste con la situación predominante en la banca comercial»

Resulta muy importante, entonces, impulsar reformas institucionales en las IMF que incluyan:

a)  La privatización de las CMAC, que permita incorporar accionistas estratégicos que generen una mayor estabilidad  institucional,  refuercen  su base  de capital y tecnología, propicien una mayor racionalización  de los costos operativos y posibiliten ampliar  sus operaciones al área metropolitana, elevando  los niveles de  eficiencia y productividad.

b) El refuerzo institucional de las CRAC y Edpyme, que será promovido por la conformación de una estructura de propiedad más definida, con la presencia de accionistas estratégicos que asuman el control de la gestión.

Por esta vía se dotará a estos intermediarios  de una mejor estructura  de incentivos y se superarán muchos de los problemas de gobernabilidad que enfrentan actualmente.

Es interesante  destacar,  finalmente, que  el mercado  de  microcrédito formal se encuentra bastante fragmentado,  en contraste  con la situación predominante en la banca comercial.  En efecto,  las IMF que  operan  a  escala  nacional –Mibanco y Financiera Solución– tienen una participación del 18,5% en  el total  de  colocaciones  del microcrédito.  El resto del mercado se divide entre las trece CMAC (46,8%), las trece CRAC (26,7%) y las siete  Edpyme  (7,9%), cuyos ámbitos  de  operación  regionales les dificultan alcanzar significativas economías de escala y diversificar adecuadamente los riesgos crediticios. Las dos reformas planteadas tendrían un efecto en la reducción del  grado  de  segmentación  del mercado de microcrédito, así como la intensificación de las presiones competitivas  entre  un número menor de entidades  de mayor dimensión y alcance nacional.

Normas  para la privatización  de las CMAC

Para dotar de mayor transparencia y seguridad jurídica al proceso de privatización de  las CMAC, sería necesario aprobar un dispositivo legal que incorpore las orientaciones fundamentales  que se describen a continuación.

En primer lugar, las municipalidades deberán  desempeñar un papel central en la privatización de las CMAC. Cada  Concejo  estará facultado para decidir si acepta la participación  de personas naturales o jurídicas privadas en  el accionariado  de su CMAC, pudiendo alcanzar esa participación hasta el 100% del capital social de una Caja. Las CMAC podrán asociarse entre  sí para incorporar  en forma conjunta a accionistas privados.

En segundo  lugar, el proceso  de incorporación de nuevos accionistas privados deberá realizarse mediante  una licitación pública con precalificación, convocada  por el respectivo  Concejo  Provincial o Concejos Provinciales en caso de asociarse varias CMAC. Esa convocatoria deberá contar con la opinión favorable de la SBS. De esta manera,  se asegurará  la transparencia del proceso y se obtendrán las mejores condiciones,  a través de una licitación competitiva adecuadamente preparada. La precalificación ayudaría a garantizar que los postores cuenten con la requerida idoneidad técnica y moral, así como con una amplia solvencia para lograr el mayor aporte al desarrollo de las CMAC. Asimismo, una comisión constituida por la CMAC y ratificada por el Concejo Provincial deberá  encargarse  de todos los aspectos operativos de la licitación, como elaborar las bases de la licitación y plantear la modalidad de venta de acciones, cuestiones que también deberán ser aprobadas  por el Concejo.

Refuerzo institucional  de las CRAC y las Edpyme

El objetivo central de estas medidas sería mejorar la naturaleza de los incentivos presentes  en  estas entidades,  propiciando  la conformación de una estructura de propiedad  más definida,  con la presencia de  socios estratégicos que asuman el control de la gestión.

a) El caso de las CRAC

En primer lugar, si bien el objetivo básico  es consolidar  a mediano plazo un bloque mayoritario de accionistas privados de buena  calidad en  cada  Caja, es necesario un período  de transición para reforzar a las CRAC, a fin de reformar sus estructuras  y mejorar  su gestión, para  permitir una  posterior incorporación  de un socio estratégico privado. De hecho, el Estado y la cooperación internacional ya han adquirido  una participación  accionaria  importante  en las CRAC, en forma directa o indirecta, a través de operaciones  de underwriting. Juntos deben  organizar el proceso  de  transición de manera  eficiente,  y diseñar  adecuadas estrategias e incentivos para controlar el problema de agencia en dicha etapa.

En segundo término, para fortalecer la estructura patrimonial de las CRAC, se debe  elevar el capital mínimo a US$ 1,3 millones (nivel requerido  para pasar al módulo 1 previsto en la Ley de Bancos) para garantizar que  las Cajas puedan lograr los aportes  adicionales  de capital  requeridos  o se fusionen. Asimismo, se  requiere  llevar a cabo una política de promoción de las fusiones entre  las CRAC y la ampliación de las operaciones  de underwriting con plazos más dilatados y mayores montos  para  las entidades  más prometedoras.

En tercera instancia, se deberá propiciar la mejora del portafolio crediticio, a través de un sinceramiento de la cartera para poder apreciar adecuadamente su estado  actual, constituir las provisiones requeridas y mejorar la imagen de las CRAC.

Simultáneamente, debe  mejorarse la tecnología crediticia para que las deficiencias en la evaluación crediticia no  vuelvan a generar  una importante cartera pesada. Finalmente, se deberán incrementar las captaciones de depósitos de las CRAC, para lograr la diversificación y atomización  de los pasivos.

b) El caso de las Edpyme

Los problemas en las estructuras de incentivos no son tan marcados en las Edpyme como en las CRAC. Sin embargo,  el predominio  de  las ONG  en  su accionariado  puede generar  dificultades porque  ellas no cuentan con una adecuada base patrimonial para realizar aportes  frescos de  capital o para estabilizar su situación en un momento de crisis, y porque  su prioridad social no siempre genera los incentivos adecuados para alcanzar la sostenibilidad.

Por ello, es recomendable apoyar una creciente participación de accionistas privados en el accionariado de las Edpyme, de modo que se permita consolidar un socio estratégico que asuma el control de la gestión. Esta alternativa  puede ser impulsada por el sector público y la cooperación internacional, a través del otorgamiento de financiamientos subordinados y la inversión temporal  de  capital de  riesgo; la provisión de asistencia técnica y capacitación; y la promoción de las fusiones entre las Edpyme para que puedan  graduarse al módulo  1, lo cual les permitiría captar depósitos.

El marco regulatorio y de supervisión de las IMF

La reforma financiera iniciada en la década  de  1990,  ciertamente, creó un entorno  favorable para el desarrollo  de  las microfinanzas.

Con el fin de consolidarlo resultan necesarias ciertas medidas  de carácter  general.  En primer  lugar, deben  mejorarse  las condiciones para ejecutar  los contratos  y asegurar los derechos  de propiedad, a través de una reforma judicial y mejora en la titulación y los registros. En segundo lugar, es necesario el abandono de  las intervenciones públicas que distorsionan el mercado financiero, como los programas de crédito  subsidiado  del Banco de  Materiales, las disposiciones dictadas para reestructurar la deuda  agraria y la ejecución de garantías (dispuesta mediante  Decreto de Urgencia del 31 de mayo de 2000). Finalmente, se requiere el logro de una mayor estabilidad macroeconómica, evitando  marcadas fluctuaciones del nivel agregado de  actividad que  erosionan la capacidad  de  pago de  los microempresarios y propician la inestabilidad en el sistema financiero.

Asimismo, se  requieren varias medidas específicas, como la mencionada  anteriormente de  incrementar  a US$ 1,3 millones el capital mínimo de las IMF que movilizan ahorros;  la aprobación  de nuevos límites para  las operaciones activas y pasivas de las IMF (que los préstamos  asciendan  como máximo al 5% del patrimonio, que ninguna fuente  de recursos realice depósitos  por  más del 30% y que no se otorguen líneas de crédito por más del 50%); la disminución de la cobertura del FSD a US$ 4.000;  entre otras.

El papel del sector público y de la cooperación internacional

El sector público puede  fomentar el desarrollo  de  las IMF a través de  la creación  de  condiciones propicias para la estabilidad  y el crecimiento económico, así como a través de un marco normativo y regulatorio adecuado. Sin embargo, dados los límites de las IMF en las captaciones  de  ahorros,  también resulta indispensable  su respaldo financiero. Los fondos públicos deben  ser canalizados con tasas de  interés  positivas en  términos reales, para evitar distorsiones en  el mercado  financiero,  y, por otro  lado,  deben  estar provistos con  incentivos  adecuados. Además, el sector público no debe intervenir directamente en  el mercado  de  las microfinanzas, como ocurrió, por ejemplo, cuando a través del Decreto  de Urgencia No.31  (mayo de  2000),  el gobierno suspendió  la ejecución  de garantías a los deudores morosos de microcrédito  agrario.

«... el sector público no debe intervenir directamente en el mercado de las microfinanzas...»

Cofide, la institución pública que funciona como organismo de segundo piso para canalizar fondos, muestra una importante  apertura a la participación de las IMF. Además de garantizar su autonomía  y tener  como objetivo la sostenibilidad financiera  para  generar  incentivos en  su gestión, es necesario que  asuma  las siguientes orientaciones:

a) Neutralidad:  adoptar  criterios de elegibilidad rigurosos, transparentes  y estables para seleccionar a las IMF que  canalizarán los fondos.  Asegurarse de promover  a los intermediarios más prometedores, reduciéndose  así los riesgos crediticios de la entidad de segundo piso.

b) Complementariedad: establecer que los fondos canalizados tengan un costo positivo en términos reales y asuman un carácter complementario con el esfuerzo de movilización de recursos de  cada  intermediario,  fijando un máximo para la participación en los pasivos de la entidad  de segundo piso, con el fin de evitar la dependencia de las IMF.

c)  Condicionalidad: estipular metas claras en los financiamientos a ser acordados, relacionándolas con el cumplimiento  de objetivos de importancia  clave en la gestión de las IMF.

d) Diversificación: apoyar  a  las IMF en la diversificación de sus pasivos, otorgando a las más prometedoras, facilidades de mayor plazo y garantías parciales para facilitar su acceso al mercado interno de capitales.

e)  Promover el refuerzo patrimonial de las IMF, para apoyar a las que exhiben mejores indicadores, a través de la inversión temporal de capital de riesgo y de financiamientos subordinados.

f)   Desarrollar un instrumental de apoyo a las IMF que enfrenten dificultades temporales  de liquidez, pero que muestren adecuados  niveles de solvencia.

Las tareas  de  asistencia  técnica para  mejorar  la eficiencia y productividad de las IMF también pueden  ser desarrolladas  por la entidad  de segundo  piso como  tarea complementaria, pero ello podría generar  un conflicto de  intereses con su papel principal, por lo cual es recomendable que se enfoque fundamentalmente en la intermediación de fondos. El papel principal de apoyar a las IMF debe  ser asumido por la cooperación internacional. En efecto, distintos organismos de cooperación internacional, además  de canalizar recursos a Cofide para incrementar los fondos destinados a las IMF, han provisto a estas de recursos financieros directos y cooperación técnica.

Perspectivas del microcrédito

Actualmente,  los principales  problemas  del mercado  de  microfinanzas son los siguientes:

• Los altos costos del crédito  en términos reales, como consecuencia  de  la segmentación  y fragmentación del mercado del microcrédito.  Los intermediarios cobran tasas en dólares que fluctúan  entre  26% y 36% al año, mientras que en soles varían entre  56% y 138% (frente a una inflación local del 3,7% anual en 1999). Estos altos costos perjudican  a las microempresas y a su capacidad  de mejorar sus niveles de  empleo  e ingresos.
• La limitada cobertura en el segmento de la microempresa  rural, que  registra un menor  acceso al crédito por su precaria rentabilidad, dispersión geográfica y mayor exposición  a los riesgos naturales y de mercado.
• La poca profundidad  del mercado,  que  cuenta  con escasos recursos  de  mediano  y largo plazo  para  la financiación  de activos fijos de las microempresas y para el apoyo  a la construcción  progresiva de  viviendas,  que  representan muchas veces la inversión más considerable en este mercado.
• La falta de un amplio programa de reforma institucional que permita  superar los cuellos de botella que enfrenta el desarrollo de las IMF. Solo de esta forma se podrá reforzar una base institucional capaz  de ampliar a escala masiva el crédito  a la microempresa   y reducir  sus costos financieros y de transacción,  permitiendo  así que  la clientela  se beneficie  de  las mejoras de productividad y eficiencia  alcanzadas  por los intermediarios.

Es importante considerar, además, las barreras que enfrentan los más pobres  para acceder  al microcrédito.  Para ampliar la frontera  del sistema financiero e incluir a estos sectores, es conveniente  distinguir entre pobres urbanos y rurales. Los primeros podrían ser incorporados como clientes de las IMF, en mayor medida, por la vía de una mayor competencia y una ampliación de los puntos de atención al público, la innovación  de  las tecnologías crediticias, la reducción de los costos operativos de  los intermediarios y el diseño  de  productos apropiados  para  la demanda de estos estratos. Los pobres  rurales, por su lado, enfrentan dificultades más marcadas para acceder al crédito formal, por su dispersión y los mayores  riesgos naturales  y de mercado  a los que  están expuestos. La superación  de estas barreras debería  ser el resultado de un esfuerzo sistemático y de mayores alcances para ampliar el financiamiento  formal en  el sector rural, tarea  cuya exploración  desborda el alcance del presente  trabajo.

Por último, resulta relevante plantear algunas de las probables tendencias de evolución de las microfinanzas en el Perú, si se implementan las recomendaciones sugeridas:

a)  Se generaría una consolidación de un número menor de IMF de mayor dimensión por la vía de las reformas institucionales propuestas, que operando a escala nacional superaría la actual fragmentación  de la industria y la segmentación  del mercado.

b) Se reforzaría la sostenibilidad de  las IMF por  efecto  de  las mejores   estructuras de incentivos para su gestión, del mayor papel del sector privado en su desarrollo y de un entorno más favorable generado por la intervención del sector público y la cooperación internacional.

c)  Se diversificaría la provisión de servicios financieros de las IMF: se incluiría entre los productos activos el crédito  de inversión e hipotecario;  y entre los pasivos, una ampliación de las facilidades de depósito  y de realización de pagos, así como una mayor integración de las IMF al mercado  interno  de  capitales, a través de la emisión de certificados de  depósitos  negociables y de bonos.

«Los intermediarios cobran tasas en dólares que fluctúan entre 26% y 36% al año, mientras  que en soles varían entre 56% y 138% (frente a una inflación local del 3,7% anual en 1999)»

Clientes de las instituciones de microfinanciamiento1

Introducción

El objetivo del presente  estudio es identificar y caracterizar a los clientes de las principales instituciones de microfinanciamiento, formales y semiformales, en el Perú. Conocer el perfil de los clientes de las instituciones de microfinanzas resulta fundamental  para comprender el tipo de productos  y tecnología financiera utilizada por estas instituciones; y en esa medida conocer, además,  el impacto potencial de este tipo de finanzas en la economía  de  los pobladores  de menores  ingresos o de  aquellos pertenecientes a grupos vulnerables, como las mujeres.

El estudio se divide en cuatro secciones. En la primera se comenta brevemente lo que se sabe de las entidades de microcrédito en el Perú.  En la segunda  sección  se analizará, de acuerdo  con los datos de la ENNIV, tres sectores considerados importantes para la demanda  de  microcrédito:  las mujeres, los microempresarios  y los pobres.  En la tercera  sección,  se presentarán los principales resultados de tres estudios de caso realizados en  instituciones  microfinancieras del Perú.

¿Qué sabemos sobre los clientes de las entidades de microcrédito en el Perú?

Los estudios de microcrédito  que se centran en la perspectiva de los demandantes son muy escasos en el Perú.  Es difícil encontrar  estudios sobre las características de los clientes de las entidades microcrediticias, incluso en las instituciones formales. Además, no existen evaluaciones de impacto del crédito. Estas falencias se pueden explicar principalmente por dos razones: (i) es costoso (la mayoría de las entidades microfinancieras está luchando por llegar a ser sostenibles), y (ii) el “éxito” de  una  entidad microfinanciera  se mide  en  función del conjunto de resultados financieros  favorables y no,  necesariamente,  por el impacto  en las actividades de sus clientes.

Definir el tipo de  clientes de  las entidades que ofrecen microcrédito resulta una tarea prácticamente imposible.  Por un lado,  existe una gama amplia de instituciones que  ofrecen  este tipo de servicio financiero,  por  lo que  es difícil pensar en una estrategia común y/ o un mismo público objetivo. Por otro lado, existe una gran heterogeneidad  entre los clientes actuales y potenciales.

Sin embargo, la teoría nos sugiere que  las instituciones que  ofrecen microcrédito atienden especialmente a los grupos vulnerables, tradicionalmente desatendidos por el sector formal. Podemos  partir del supuesto de que los pobladores de menores  ingresos, que  no suelen acceder  a crédito  formal, constituyen el universo de posibles clientes de las entidades  de microcrédito. Dentro de este universo, existen numerosos  subgrupos  de clientes:  los campesinos,  las mujeres (jefas de hogar y las dependientes), los pobres, los microempresarios  de  distintas ramas  y/o escalas, etc. Nuestro estudio analizará estos últimos grupos.

Los demandantes potenciales de microcrédito en el Perú

Según la evidencia  recogida  por ENNIV, la importancia  relativa de algunas fuentes de crédito ha cambiado  durante  el período  1994-2000. Los bancos han aumentado su participación en el mercado de crédito para los hogares, de 7% en 1994  a 28% en el año 2000  (ver el cuadro  1). Las CMAC que  han mostrado una trayectoria interesante solo fueron incluidas de manera  explícita en  la encuesta  del año  2000,  por  ello no  podemos discutir la evolución de su importancia  como  oferente2   de crédito. Otro sector que ha crecido de manera  importante  es el de  las tiendas  y bodegas3.  Estas empresas prestan pequeños montos, básicamente  a través del “fiado”.

«Definir el tipo de clientes de las entidades que ofrecen microcrédito resulta una tarea prácticamente imposible»

Analizando  el acceso  al crédito por nivel de  pobreza  y sexo del jefe del hogar para cada  tipo de prestamista, encontramos que no se registran diferencias  significativas en la participación  de hombres y mujeres.

Esta neutralidad  con  respecto  al sexo del jefe de  hogar, se puede explicar por varias razones. En primer lugar, por la gran importancia del sector prestamista de las tiendas y bodegas,  cuyas clientas son predominantemente mujeres.  En segundo lugar, porque los hogares conducidos  por mujeres no se encuentran  necesariamente en  los estratos más pobres  (el 37,9% de los hogares conducidos  por mujeres son pobres, cifra muy inferior al 48,2% de los hogares conducidos por hombres). En tercer lugar, podemos  mencionar  la inexistencia de políticas discriminatorias en el grueso de los prestamistas. La única excepción  sería el caso de los créditos agropecuarios, donde la presencia de mujeres es mínima.

«... (el 37,9% de los hogares conducidos por mujeres son pobres, cifra muy inferior al 48,2% de los hogares conducidos por hombres)»

Algunas características de los prestatarios según el acceso  al crédito

El estudio analiza tres grupos relevantes al tema  de  microfinanciamiento: mujeres (usando como variable proxy los hogares  dirigidos por mujeres), microempresarios y hogares pobres, en función de su acceso a crédito. La presencia del sector formal en cada uno de  los tres grupos ha crecido  de manera  considerable  en el período  estudiado  (ver el cuadro  2). Este crecimiento es el resultado de la expansión del crédito, en general, y de  la estrategia  de  ampliación de clientela emprendida por varios intermediarios formales (sobre todo los no bancarios y los bancos de  consumo).  Es importante señalar que  los microempresarios han visto un marcado  cambio de tendencia en cuanto a su acceso a financiamiento  del sector formal.

«El monto promedio adeudado por los hogares dirigidos por mujeres es relativamente bajo (US$ 353)»

Los hogares  dirigidos por mujeres

El porcentaje  de hogares dirigidos por mujeres con crédito  en Lima (18,2%), es ligeramente  superior al promedio  nacional. Este hecho coincide con la mayor oferta crediticia en  Lima y con  el menor acceso al mismo por parte de los hogares  rurales4 . Las mujeres jefas de hogar con crédito formal son más educadas  que  aquellas  con crédito no formal y sin crédito.

El  promedio  de  años  de  educación de las jefas de hogar con crédito  es 8 años.  Para el caso del crédito formal es de 11 años, muy por encima de los 6 años promedio de las jefas de hogares sin crédito. Además, un 36% de las mujeres  con  crédito  formal posee educación superior universitaria. El promedio  de educación  de las jefas de hogar con crédito es significativamente  mayor  al nivel educativo  de  los microempresarios con crédito formal. El promedio de  edad  de  las mujeres  con crédito  formal es 58 años, mientras que las que cuentan  con crédito no formal tienen  en promedio 51 años. Aquellos hogares que poseen  crédito formal son de habla castellana en un 86%, mientras que  aquellos con crédito  no formal son solo 77%.

El monto promedio adeudado por los hogares dirigidos por mujeres es relativamente  bajo (US$ 353). Como era de esperarse,  el monto promedio  adeudado al sector formal en Lima Metropolitana, por hogares dirigidos por mujeres, es de US$ 1.133,3; mientras que el monto con fuentes no formales es apenas US$ 77,6. En la sierra urbana,  la brecha  entre  sector formal y no formal es menor, US$ 608 del primero  contra  US$ 170  del segundo. Sorprendentemente, los hogares de la sierra rural cuentan con deudas muy pequeñas con el sector  no  formal, US$ 67,1  en promedio,  mientras  que  la deuda promedio  con el sector formal es de US$ 752.

La relación  entre  la deuda  y los ingresos en este sector es en promedio 0,09, aunque es superior en el caso de los hogares con crédito formal (0,17).  En promedio,  el 17% de  los hogares  cuenta  con ahorros. En el caso de aquellos con crédito formal, este porcentaje  asciende  a 28%.

Los microempresarios

El conjunto  de hogares de microempresarios  (as) representa  cerca del 70% de  los hogares del país. Del total de hogares de microempresarios, el 41% se encuentra por debajo  de la línea de la pobreza. El 19% de  los hogares de  microempresarios tuvo algún crédito en el año  2000,  de  acuerdo  con  lo reportado en la ENNIV, y el 36% de los hogares con crédito lo obtuvo de alguna fuente formal. El 88 % del crédito  total se concentra  en microempresarios hombres5. La edad  promedio  de  los jefes de hogar con crédito fue de 45 años. Al igual que en el caso de los hogares dirigidos por  mujeres,  este promedio  fue mayor para el caso de los hogares con crédito formal (49 años).

En promedio,  los microempresarios con crédito cuentan con 8 años de educación; sin embargo, la diferencia entre  los años de educación promedio  de los que poseen crédito formal y crédito no formal es mínima.

El  monto  promedio  de  la deuda para este sector es de US$ 756,5, prácticamente el doble que la registrada por los hogares dirigidos por mujeres. Si se excluyen los créditos obtenidos  por los microempresarios rurales para  llevar adelante su producción agropecuaria, este promedio  cae a US$ 419. El promedio  de  los créditos  obtenidos por  los microempresarios  en la sierra rural (US$ 652) es mayor a los obtenidos en Lima y la sierra urbana (US$ 515 y US$ 544, respectivamente),  por las características del negocio agropecuario.

La relación  entre  la deuda  y los ingresos en este sector es en promedio 0,24, aunque es muy superior en el caso de los hogares con crédito  formal (0,41). En promedio, el 14% de los hogares cuenta con ahorros.

Los hogares  pobres

Según la ENNIV del año 2000, el 16% de los hogares pobres obtuvo algún crédito.  Esto indicaría que aparentemente no enfrentan una situación distinta a la de los otros dos grupos analizados en este documento. Los hogares pobres,  con  y sin crédito,  estarían dirigidos por  jefes de  hogar  de edades similares, alrededor de los 47 años. Sin embargo, al comparar  las medianas,  encontramos que los hogares con crédito tienden a ser los más jóvenes. Al igual que  en  los casos anteriores,  los hogares con crédito formal tienen en  promedio  jefes de  hogar  de mayor edad  que los hogares que tienen  crédito  de fuentes no formales. En todo  caso, las diferencias no resultan significativas.

El  nivel educativo  promedio  de estos hogares es menor que el de los dos grupos anteriormente analizados (7 años de  educación  en promedio).  El porcentaje  de jefes de hogar de habla castellana también es menor que en los otros dos casos  (81% en  promedio).  Sin embargo, se mantiene el hecho de que  los hogares con  mayor educación son los que acceden  a créditos formales.

El monto  de la deuda  vigente de los hogares pobres es, en promedio, muy pequeño (US$ 382,7). Sin embargo,  al eliminar los créditos agropecuarios, el promedio adeudado por los hogares pobres en el ámbito nacional baja a US$ 254. Esto refleja que  el crédito  de  los hogares dirigidos por mujeres y de los microempresarios,  no es necesariamente  para  los más pobres. Este promedio debe analizarse detalladamente para cada región. Así, en Lima, la brecha entre el crédito formal y el no formal es considerable (US$ 845 contra US$ 114). Esta brecha también es bastante considerable  en la sierra rural, pero es menor  para  la sierra urbana.  La relación entre  la deuda  vigente y los ingresos de  los hogares es de 0,19.  Es muy superior en el caso de los hogares con crédito formal, 0,39. El porcentaje de hogares con ahorros es menor  que  en los dos otros casos (9,6%).

En general, existe gran heterogeneidad  al interior de cada grupo, pero existirían variables clave, tales como el nivel educativo, para identificar a los clientes  reales y potenciales.  La estrecha  relación entre  acceso  a crédito  formal y mayor  educación  debe  ser profundizada, pues podría interpretarse como  que  un determinado nivel de educación  resulta condición necesaria para acceder a créditos formales. Finalmente, los resultados presentados  indicarían que  existe un sector que  actualmente tiene crédito (no formal en su mayoría), que  podría  ampliar su endeudamiento.

Una aproximación a la probabilidad de tener  crédito

Para profundizar  en la caracterización de los prestatarios actualmente atendidos, realizamos un ejercicio con una estimación simple  para  identificar  las variables que  afectan  la probabilidad  de que  un hogar cuente  con  crédito.  Para  este  fin estimamos  un modelo  probit,  basado  en  la siguiente  especificación:

Probabilidad de tener crédito = (sexo, edad, edad2, educación, tasa de dependencia, lengua materna, nivel de ingreso, pobreza, ámbito)

Se estimaron  cuatro  modelos.  El primer modelo fue estimado utilizando toda la muestra de hogares de la ENNIV; el segundo,  los hogares dirigidos por mujeres; el tercero,  el conjunto  de  hogares  de microempresarios;  y el cuarto, los hogares pobres.

Los resultados del primer modelo muestran  que la probabilidad de acceder  a crédito es afectada positiva y significativamente por las variables edad, educación y lengua materna; y negativamente por la tasa de dependencia y el hecho de que  el hogar sea pobre.  Estos resultados son bastante sólidos desde el punto de vista estadístico.

En el caso del modelo  solo para hogares encabezados por mujeres, vemos que  el impacto  de  la lengua materna  es mayor que en los otros modelos. Los hogares de lengua materna castellano tienen 10% más posibilidades de acceder a algún crédito que un hogar similar, pero de habla distinta.

Para el caso de los microempresarios, la variable pobreza  desempeña un papel importante.  La probabilidad de que un hogar de microempresarios  tenga  crédito  es 5% mayor, si el hogar es no pobre.

Para los hogares pobres, encontramos que las variables significativas son educación  y lengua materna. Las elasticidades asociadas a cada una de estas variables revelan que los impactos son menores a los registrados en los otros grupos.

Las estimaciones  presentadas  nos permiten  concluir que  la variable sexo del jefe del hogar, no resulta significativa en ninguno de los casos.

«La probabilidad de que un hogar de microempresarios tenga crédito es 5% mayor, si el hogar es no pobre»

Tres estudios de caso: clientes de  entidades de microfinanzas

Los resultados,  aquí presentados, se basan en el análisis de la información que los propios prestamistas poseen  sobre  sus clientes  en tres instituciones de microfinanzas. El objetivo del análisis de estos casos es delinear similitudes (si existen) entre los clientes de estas organizaciones, que refuercen o nieguen  las apreciaciones  generales mostradas en la sección anterior.

Los casos seleccionados

Los tres casos seleccionados  para este trabajo son el del Instituto de Fomento  a la Comercialización Campesina (IFOCC), de la Asociación Benéfica Prisma (sede Pampas, en San Juan de Miraflores) y de  la CMAC de  Huancayo  (sede de la ciudad Huancayo).

Metodología empleada

La metodología  utilizada  para abordar estos estudios de caso fue seleccionar una muestra representativa y aleatoria de los clientes de cada una de las instituciones y, sobre la base de una ficha común a estas, recabar  la información  disponible sobre determinadas características de sus clientes (demográficas, socioeconómicas,  sobre créditos vigentes e historia crediticia con la institución).

Los resultados

IFOCC

La información  recabada  en  el IFOCC, del  Cusco,  nos  permite comprobar  que la mayor parte de sus prestatarios se encontraban en el ámbito rural (91%). Los primeros resultados  muestran  que  el 37,5% de los clientes del IFOCC son mujeres, la mayoría de las cuales vive en zonas rurales y se dedica al comercio.  Los clientes varones, por su parte,  se dedican  a actividades agropecuarias y al comercio.  El promedio  de edad  de los clientes del IFOCC es 40 años. El 13% de los clientes, de los que tenemos  información, reporta  no tener ningún nivel educativo y solo el 7,7% tiene algún nivel de educación técnica o superior (completa o incompleta). El nivel educativo promedio  equivale a primaria completa.

Los créditos  otorgados  por  el IFOCC son principalmente  para capital de trabajo y, en su mayoría, usan grupos solidarios6 . El monto promedio de los créditos vigentes es alrededor  de  US$ 335  en zonas  rurales y de  US$ 930  en zonas urbanas.  Se cobra una tasa de interés mensual fija de 2,7% en dólares y 5,3% en soles (igual para todos los clientes).

Tanto  el porcentaje  de  jefes de hogar con lengua materna distinta al castellano, como el de las jefas de hogar mujeres que  tienen  acceso a créditos del IFOCC, están muy por encima del promedio  reportado  por la ENNIV.  El promedio prestado  está por encima  del sector informal en este ámbito. En general, encontramos que esta institución  ha logrado llegar a algunos grupos tradicionalmente desatendidos.  Asimismo, encontramos que la morosidad (morosidad “histórica” y no contable) es bastante alta y que existe cierta relación entre  morosidad  y variables como educación, sexo y monto de la deuda,  que deberían  ser exploradas en detalle  para  llegar a resultados conclusivos.

Prisma, Sede Pampas (San Juan de Miraflores, Lima)

La información de los clientes está basada en una muestra de 15 bancos comunales que agrupan a 200 clientes.  Los bancos  comunales operan sobre la base de ciclos (rotaciones), con un máximo de 6 ciclos por banco. Existe un límite al monto  que Prisma puede  otorgar a cada miembro  de un banco (alrededor  de US$ 300). La tasa de interés cobrada a los clientes es de 4% mensual en soles (flat), aplicable a los fondos otorgados por Prisma a cada banco,  y de entre  5 y 10% mensual  en  soles, sobre  los recursos propios  de  cada  banco. Al igual que  en el IFOCC, la tasa es fija para todos los clientes.

Los 15 bancos analizados poseen colocaciones por 258 mil soles, lo que implicaría un crédito promedio por  cliente  cercano  a los S/. 1.291 (US$ 360 aproximadamente). Esto se explica por  el mayor monto de crédito registrado en algunos grupos con  varias rotaciones, que han acumulado capital adicional al aportado  por Prisma. Así tenemos  que  el 64,5% de los clientes de  los bancos  comunales en San Juan de Miraflores son mujeres, cifra más alta que la reportada para la institución como conjunto.

Casi todos los clientes se dedican al comercio. Los clientes de la sede Pampas son bastante jóvenes (mediana de 35 años), todos hablan el castellano como lengua materna y tienen en promedio 11 años de educación. Por otro lado, las mujeres tienen  relativamente  menos años de educación  que  los clientes varones.

Al comparar  a los clientes que alguna vez han sido morosos con los no morosos, encontramos que, al igual que  en  el caso del IFOCC, las mujeres resultan mejores pagadoras que  los hombres.  De igual modo,  los morosos  son relativamente  más  jóvenes  que  los no morosos. Aparentemente, no habría diferencias significativas en el nivel educativo  de  los morosos y los no morosos.

La CMAC de Huancayo

La CMAC Huancayo es una de las más importantes fuentes de crédito a las PyME en el centro del país, en  especial  a las PyME urbanas. Los bajos niveles de morosidad se justifican por el riguroso control de las operaciones crediticias, la apropiada  asignación del crédito  y el control efectivo de las aprobaciones de los créditos.

A junio de 2000, el saldo de la cartera de colocaciones  era de US$ 8,16 millones, de los cuales el crédito PyME no agrícola representaba el 72% y la cartera agrícola, el 11,3% del total. El crédito promedio  fue  de  US$ 490,  siendo  el préstamo  agrícola promedio  el mayor, con US$ 784.

Las tasas de interés que se cobran en  la CMAC Huancayo  fluctúan entre  55,55%  como  mínimo  y 74,52% anual en soles como máximo, definidas en función de la evaluación de cada cliente. A pesar de  no tener  “enfoque  de  género”,  el porcentaje  de  clientes mujeres es bastante alto (45%). El grueso de  los clientes  y clientas vive en zonas urbanas y se dedica al comercio o posee una PyME.

La ratio  deuda/ingreso  para  sus clientes es bastante  alto (0,78 en promedio)  e inclusive superior  al hallado basándose en información de la ENNIV. Esto podría estar evidenciando que los microempresarios que solían trabajar con crédito no formal, ahora habrían incrementado su endeudamiento al acceder  a fondos de la CMAC. Asimismo, a diferencia de lo encontrado en los otros dos casos, el porcentaje de mujeres morosas es mayor.  Es decir,  no  se cumpliría que  las mujeres  son mejores  pagadoras.  Sin embargo,  hay que resaltar que a pesar de que la institución no hace enfoque de género,  el 45% de  sus clientes son mujeres.  Además, la CMAC aparentemente estaría generando  relaciones de  largo aliento  con  sus clientes. Aunque  solo el 22% de ellos han  obtenido  más de  cinco créditos, estos son los que tienen mayores ingresos. Inclusive, aquellos con más de 5 créditos tienen deudas por el doble del monto que aquellos con menos de 5 créditos.

Para cerrar esta sección presentaremos algunos de los resultados de los tres casos, para  tener  una  visión más general con respecto  al tema de los clientes (ver el cuadro 3). En la sección de las conclusiones comentaremos sobre los principales hallazgos y diferencias encontradas en los estudios de caso.

Los estudios de caso realizados nos demuestran la heterogeneidad existente entre las instituciones de microcrédito.  Las diferencias  en las instituciones son de todo  tipo (tipo de clientes, tecnología,  grupos metas,  escala, diversificación de cartera, etc.). Esta heterogeneidad dificulta el análisis de los clientes como un solo grupo.

Los resultados de  los estudios  de caso llevan a pensar que las entidades de microcrédito proporcionan recursos a mujeres de distintos grupos tradicionalmente desatendidas, tanto en zonas urbanas como rurales. Además, la evidencia sugiere que  las mujeres  son mejores pagadoras y que tienden a ser más fieles a la institución con la que trabajan.

Los clientes de las tres instituciones analizadas se encuentran por encima del promedio de su grupo de referencia,  según la lectura de  la ENNIV. Esto puede deberse tanto a que las instituciones de microcrédito trabajan con los mejores (mejor dotados  de capital físico y humano)  miembros  de  los grupos meta (microempresarios, mujeres, hogares pobres, etc.), como a que el acceso a fuentes de crédito  se convierte en uno de los mecanismos para mejorar  la situación de los clientes. La discusión sobre este punto  es amplia y se requiere  de mayor investigación en el tema.

Existe poco consenso en el sector sobre  la importancia  de  obtener información  acerca  de  los clientes, sobre cómo usarla, procesarla y almacenarla.  Las tres instituciones poseen mucha información que  no usan o que  está incompleta.  El costo para  las entidades  de microfinanzas de recopilar esta  valiosa información  es relativamente bajo. Sin embargo, el diseño de los sistemas para hacerlo,  la capacitación  en  cómo archivarla y, sobre todo, en cómo usarla es inexistente (y podría ser una función de las entidades como la asociación de CMAC, Copeme u otras redes).

Finalmente,  es importante  recalcar  que  este  trabajo  representa un  primer  intento  por  entrar  en el tema  de  las características  de los clientes. Sobre la base de esta exploración podremos avanzar hacia esfuerzos más orgánicos, para conocer  a los demandantes reales  y potenciales  de  las entidades  de microfinanzas.

«... las entidades de microcrédito proporcionan recursos a mujeres  de distintos grupos tradicionalmente desatendidas, tanto en zonas urbanas como rurales»

Estudio del mercado microfinanciero de Huancayo1

Introducción

El presente informe resume los principales hallazgos de la investigación “El mercado microfinanciero de Huancayo”,  realizada en el marco  de  la Red CIES de  Microcrédito,  Género  y Pobreza  con el auspicio de la Fundación Ford. Presentaremos inicialmente el contexto socioeconómico de  la provincia de Huancayo,  para luego proceder a analizar las principales características de los sistemas financieros formales y semiformales. Posteriormente, se exploran  las tecnologías crediticias aplicadas por las diferentes entidades  prestatarias y los procedimientos utilizados en la captación  de depósitos. Finalmente,  se resumen  las principales conclusiones y lecciones obtenidas  de la investigación.

El contexto socioeconómico

La población  proyectada  a junio de 2002 para la provincia de Huancayo es de 476.456 habitantes, cifra que representa  el 38,2% de la población departamental. El 78,4% de dicha población  es urbana, según información del Censo INEI de 1993.  Las actividades comerciales y de servicios son las principales fuentes de empleo (38,4% del total), seguidas por la agricultura (21,3%) y la industria (10,8%)2 . La importancia  del comercio en la actividad económica provincial constituye un factor positivo para el desarrollo de actividades de  microfinanciamiento, dado que estas actividades requieren de bajos montos de financiamiento y rotan rápidamente el capital.

Por otro lado, de acuerdo  con información del III Censo Nacional Económico (CENEC), el departamento de Junín reúne el 6,6% de PyME del país. En la provincia de Huancayo,  el 89,3% de las PyME son personas  naturales,  el 4,2% son empresas unipersonales; y solo el 3,7% tiene formas empresariales formales –2,5% son sociedades de responsabilidad limitada (S.R.L.) y 1,2% son empresas individuales de  responsabilidad  limitada  (E.I.R.L.)–. Por otro  lado,  el 69,1%  de  las PyME se dedica  al comercio,  el 9,3% son restaurantes y hoteles,  y solo el 9,2% se dedica  a la industria. El resto de establecimientos se concentra mayoritariamente en  actividades de  servicios.

Huancayo  cuenta  con varias condiciones que favorecen el desarrollo de las microfinanzas con relación a otras ciudades  del interior del país. Su ubicación  geográfica y su articulación  con  Lima, han hecho  que las actividades comerciales adquieran un gran dinamismo e importancia. Además, el alto grado de urbanización  y una población relativamente instruida favorecen  la actividad  económica. Todo ello contribuye a que Huancayo sea la principal plaza financiera de la Sierra y una de las más importantes  del interior del país.

« ... el sistema financiero de Huancayo concentra el 86,5% de las colocaciones y el 71% de las captaciones del departamento»

El sistema financiero de Huancayo

Sistema  financiero  formal

El departamento de Junín ocupa el octavo puesto en el ámbito nacional en colocaciones,  y el primero en el nivel regional3 . A su vez, el sistema financiero  de  Huancayo concentra  el 86,5% de las colocaciones  y el 71% de  las captaciones del departamento.

A diciembre de 2001, el mercado financiero  formal de  Huancayo estaba constituido por cuatro bancos comerciales  (Crédito, Continental,  Wiese-Sudameris  e Interbank) que  operaban el segmento de la mediana y gran empresa, dos entidades especializadas en crédito de consumo (Banco del Trabajo y Financiera Solución) y tres entidades especializadas en créditos para la micro y pequeña empresa (Mibanco4    y dos entidades  financieras regionales: la CMAC5 Huancayo y la Edpyme6   Confianza). Estas cinco últimas son consideradas organizaciones de microfinanciamiento  (OMF)7 . La presencia  de la mayoría de las OMF en Huancayo es un fenómeno relativamente nuevo,  pues  hasta hace  cinco años prácticamente la única entidad  formal que  ofrecía servicios financieros  a  las PyME era  la CMAC de Huancayo.

En el caso del crédito, los productos ofrecidos son básicamente  de dos tipos: créditos PyME y créditos de  consumo  (personal), con variantes en modalidades dentro de un mismo producto. Cabe señalar que  solo la Caja Municipal y la Edpyme  Confianza  otorgan créditos para financiar actividades agropecuarias,  aun  cuando  solo en el caso de la Edpyme estas representan una proporción relativamente  elevada  de  su cartera. Por otro lado, aún no se aprecia una incursión decidida en los créditos hipotecarios, que podría darse con el uso de la línea MiVivienda (administrada por Cofide), que  ya está siendo  implementada por las cinco entidades  financieras consideradas.

Las colocaciones del sistema financiero formal de Huancayo crecieron 24% en el período 2000-2001 (ver el cuadro  1), gracias al buen desempeño de las OMF especializadas (principalmente de la CMAC Huancayo)  y de  las entidades de consumo.

«... dentro de la estructura del mercado de depósitos existe una marcada concentración de los bancos comerciales –los que reúnen el 85% del total de depósitos–»

El índice de morosidad provincial ha sido típicamente alto, aunque registra  una tendencia decreciente en los últimos dos años (alrededor del 20% en 1999, 17,5% en 2000 y 12,8% en 2001). Asimismo, como es usual en otros mercados financieros regionales, los bancos comerciales son los que explican en gran medida la magnitud de la morosidad (87% del total provincial). Por el contrario, las OMF especializadas muestran tasas de morosidad moderadas. Esto nos sugiere dos explicaciones no excluyentes. Por un lado, las empresas corporativas (mediana y gran empresa) regionales han sido más afectadas por la crisis económica que las PyME. Por otro lado, los cuadros gerenciales locales de los bancos corporativos han sido quizá menos competentes que el de las OMF.

Analizando la clasificación de la cartera de Huancayo según actividad económica, se observa una fuerte concentración en el comercio (35%) y, en menor medida, en el sector agropecuario (7,3%), en la industria (7%) y la minería (6%), como se muestra en el gráfico 1. Asimismo, los créditos de consumo se muestran importantes (11,4% del total). Las colocaciones departamentales tienen una distribución similar, salvo en el caso del sector agropecuario (13%), diferencia que se explica por el menor grado de urbanización afuera de la provincia de Huancayo.

La evolución de las captaciones en la provincia de Huancayo ha seguido una tendencia decreciente (ver el cuadro 2)8 . Asimismo, dentro de  la estructura  del mercado de  depósitos  existe una  marcada concentración de  los bancos  comerciales –los que reúnen  el 85% del  total de  depósitos–.  La Caja Municipal experimentó  un crecimiento notable de las captaciones (98% en 2001) impulsado por las campañas “Multiahorro”, que otorgaban premios y tasas muy competitivas. Por el contrario,  los depósitos de los bancos comerciales disminuyeron  en  14% promedio anual en el mencionado período.

En general,  los indicadores financieros de las OMF locales que operan en Huancayo han mejorado en los dos últimos años (ver el cuadro 3). Las dos entidades  locales presentan una situación estable, con índices de morosidad  menores  al 5%, niveles de  cobertura  de  cartera atrasada importantes, elevados niveles de rentabilidad  de activos –de casi el 5%– y del patrimonio –por  encima  del  20%–. Para las otras tres entidades  financieras se presenta información agregada, dado  que no se dispuso de datos de la plaza de Huancayo.

Sistema financiero no formal

Las organizaciones no gubernamentales (ONG)

Las principales ONG que otorgan crédito  en la provincia de Huancayo son cuatro:  el Instituto de Desarrollo del Sector Informal (IDESI) Huancayo,  la Asociación Benéfica  (AB) Prisma (agencia Huancayo),  el Grupo  Consultivo para  el Desarrollo  (GCOD) y el Centro  de  Asesoría Laboral (CEDAL). IDESI tiene  una  cartera básicamente urbana, mientras que el GCOD y Prisma participan, además, en el sector rural.

La cartera bruta conjunta de IDESI Huancayo,  GCOD y Prisma al final del ejercicio 2001  representó US$ 1.124.769, con  un  total de 5.460 clientes. Este monto es apenas el 6,5% de las colocaciones de las OMF especializadas en el sector de  las PyME, el 4,6% de  las OMF en su conjunto y solo el 2,2% de las colocaciones  brutas totales del sistema financiero  formal en dicha provincia.

La evidencia apunta hacia que los clientes de  las ONG poseen  menores recursos que los de las entidades  financieras  formales. Gracias a la mayor flexibilidad de las condiciones  para  acceder  al crédito en  las ONG,  el mercado  se ha segmentado  de tal manera que las entidades  financieras formales captan a los microempresarios con mayor capacidad  de pago.

Las cooperativas de ahorro y crédito cerradas

La principal  cooperativa  de  la zona  es Centrocoop  S.R.L., establecida originalmente por los mineros de la Cerro de Pasco Cooper Corporation.  La sede principal de esta cooperativa está en la ciudad de La Oroya (provincia de Yauli) y tiene  sucursales en  Huancayo  y Pasco. Opera bajo la modalidad de “cooperativa  cerrada”  (es decir, solo capta depósitos de sus socios, quienes  son a su vez sus únicos prestatarios).  Todos sus servicios financieros son ofrecidos mediante convenios con instituciones (públicas o privadas), lo cual le permite ofrecer créditos bajo la modalidad de descuento por planilla. Cuenta  con un estimado  de  650 socios (la mayoría de los cuales tiene créditos) y aportes  totales por 300 mil soles (alrededor de 87 mil dólares)9 . El aporte  mínimo obligatorio mensual es de 10 soles. La cantidad máxima de los créditos es equivalente  a tres veces los aportes acumulados.

Las tecnologías crediticias

Las tecnologías de las OMF formales

En el sector formal existe una clara tendencia a  otorgar  créditos con responsabilidad  individual en el pago, así como  a la reducción en el plazo de aprobación del crédito. Además, la creciente competencia ha llevado al mercado  hacia la simplificación de requisitos formales –como,  por ejemplo,  la reducción en la exigencia del aval para montos menores a mil soles– y ha acelerado  los procedimientos de evaluación crediticia.

Los requisitos exigidos para los créditos no personales dirigidos a la microempresa10, son  generalmente  los mismos: documentos de identidad  del titular y cónyuge, recibos de  pago  de  servicios público, documentos que acrediten la propiedad de vivienda, tener al menos 6 meses de funcionamiento del negocio –en ningún caso se financia  para  iniciar un negocio–;  y para el caso de empresas formales, la copia de licencia de funcionamiento o del RUC, pagos a la SUNAT. Para los casos de montos grandes –15 mil soles en  Solución, 7 mil dólares  en  la CMAC y 5 mil dólares en la Edpyme Confianza–,  se exige la inscripción de hipotecas en registros públicos.  Un   porcentaje  menor al 10% de las carteras de las OMF que operan en Huancayo está respaldado  por  garantías reales –que  es uno  de  los tipos de  garantías “preferidas”,  de  acuerdo con la clasificación de la SBS–.

Los plazos de crédito fluctúan entre  12  y 24  meses,  excepto  en aquellos dirigidos a financiar actividades  agrícolas, que  tienen plazos promedio  de 7 a 8 meses (o lo que dura el ciclo de siembra y cosecha de un producto  más un período para su comercialización) y se pagan en cuotas mensuales. Una de las características distintivas de Solución y el Banco del Trabajo es que  los créditos  se ofrecen  bajo la modalidad  de  “línea de crédito”, de tal manera que los nuevos  préstamos  pueden aprobarse  sin una  nueva  evaluación, hasta  el monto  de  la línea.  La aprobación  de los préstamos demora  entre  2 y 7 días, en  caso fuese un crédito agrícola. Dichos plazos pueden incrementarse  en caso se necesite  la constitución de garantías.

En los créditos agrícolas de la Caja Municipal,  se realizan  al menos dos visitas luego de los desembolsos correspondientes, para verificar el uso del préstamo.  Los analistas de los préstamos agropecuarios de la CMAC son profesionales de este campo,  lo cual indica que se busca que el seguimiento informe sobre los riesgos técnicos de la actividad.

Cuando una cuota del crédito está vencida, los analistas de crédito se encargan de la recuperación en los casos de la Edpyme y la Caja Municipal. En el Banco del Trabajo, Solución y Mibanco, transcurridos determinados días de vencido un crédito, este pasa al área legal dentro de  la entidad  misma o a una empresa  cobradora  externa  a la entidad  financiera.

Las tecnologías semiformales

En el caso de las ONG, los requisitos documentarios son similares a los establecidos  por las OMF formales, en  especial  en  el caso de los créditos a comerciantes formales otorgados por IDESI y Prisma. Las tasas fluctúan entre 60 y 80%, de acuerdo  con su historial crediticio pasado  y de  las garantías11 .

Además, en algunos casos, se cobra una comisión que va entre  el 1% y 5%, en función de los costos operativos. No se aprecia entre las ONG una perspectiva clara en cuanto al desarrollo de nuevos productos o a su expansión  en nuevos mercados. Los planes varían de acuerdo  con la realidad y las limitaciones que cada una de ellas enfrenta.

En Centrocoop  la tasa de  interés compensatoria, igual para  cualquier  monto  de  préstamo,  es de 42,6% anual en soles, al rebatir. El plazo de pago puede  ser de hasta 12  meses.  No existen préstamos en dólares.

Las tecnologías de captación de depósitos

Los requisitos para  abrir cuentas de  depósito  en todas las entidades formales, las únicas autorizadas para captar depósitos del público, son bastante simples. El trámite  es inmediato  y solo se requiere la presentación del DNI (y una copia) del titular.

Las entidades locales tienen mayor libertad para montar estrategias publicitarias de  acuerdo  con  el ámbito, mientras que las entidades nacionales, por lo general, se “cuelgan” de las campañas  que se dan en el nivel nacional. Este es, a nuestro entender, uno  de  los factores que explica el éxito que ha tenido la CMAC Huancayo  en la captación de depósitos del público.

«... las OMF especializadas en PyME aumentaron sus colocaciones en 52,8%, y sus captaciones en 99,4%»

Los productos  de  depósitos  ofrecidos por la Caja Municipal Huancayo  son  los más  rentables  del mercado  para  los ahorristas, pagando  intereses  mayores  al 10% anual en soles y al 5,25% anual en dólares12.

En las cuatro OMF analizadas, existe una tendencia generalizada a la reducción de los montos mínimos de apertura  de cuentas.  Estos varían entre 20 y 50 soles, mientras que  en  los bancos  de  Crédito  y Wiese se necesitan  al menos 500 soles para  un mismo tipo de  depósito. Además, en estos dos últimos casos, los costos de mantenimiento  son  tan  altos que  para cuentas de mil soles, por ejemplo, los intereses ganados no compensan los costos de mantenimiento13. Por el contrario, en las OMF analizadas no existen cobros de comisiones de mantenimiento en ninguna modalidad  de depósito.

Conclusiones y reflexiones finales

El mercado  financiero  de  la provincia de Huancayo se divide principalmente  en dos segmentos:  la banca  corporativa  y las organizaciones microfinancieras (OMF). Los primeros han visto disminuida sensiblemente  su cartera  de  créditos (13,3%) y sus captaciones (14%) en el año 2001. En cambio, las OMF especializadas  en PyME aumentaron sus colocaciones  en 52,8%,  y  sus  captaciones  en 99,4%. Dentro de este comportamiento destaca, sobre todo, la CMAC Huancayo.

El mercado microfinanciero de Huancayo está conformado por cinco OMF –de las cuales solo dos tienen su sede principal en la provincia–, cuatro organizaciones semiformales (tres ONG y una cooperativa  cerrada)  y algunas casas comerciales cuya participación en el mercado  es mínima14 . Las cinco OMF reúnen  el 48,3%  de  las colocaciones y el 15,1% de las captaciones realizadas en Huancayo. De  estas, aquellas  especializadas en las PyME concentran el 34,2% de los créditos y el 13,3% de los depósitos  (en este último caso se trata casi exclusivamente de la Caja Municipal). La participación de las OMF en el mercado de crédito ha aumentado considerablemente desde  1999,  cuando  su contribución era  apenas 15,7%.

El dinamismo de la oferta de créditos para las PyME ha estado respaldado por los buenos resultados financieros de  las OMF. Las tasas de morosidad han sido menores al promedio  del  sistema financiero de  Huancayo  y nacional.  Por el contrario, los bancos corporativos han  tenido  un pésimo  desempeño en cuanto  a las colocaciones. Sus tasas de  morosidad  han  sido bastante  altas en  los últimos dos años  –por  encima  del 20%–, en especial en el caso del Banco de Crédito,  cuyos índices  de  mora fueron  48,8%  en  el año  2001  y 59,4% en 2000.  La mayor rentabilidad de las OMF y menor  morosidad pueden ser explicadas por una mayor capacidad  de adaptación y de recuperación, en un contexto recesivo, de  los clientes de las PyME con respecto  a las medianas y grandes  empresas.  Además, cuentan  con una mejor aplicación de la tecnología crediticia, en especial en la etapa  de selección de clientes.

Existen indicios que, en el futuro, el mercado  microfinanciero  de la provincia de Huancayo  no crecerá al mismo ritmo. En ese sentido, las OMF pueden optar por dos estrategias no excluyentes:  desarrollar tecnologías que permitan ofrecer productos  a sectores  de  menores  ingresos, y buscar  nuevos mercados.  Esta última parece  ser la alternativa escogida por las OMF.

El mercado de créditos se encuentra segmentado según el monto de los préstamos. Los bancos comerciales se concentran en los grandes clientes. Las OMF se concentran  en  clientes  más pequeños, mientras las ONG prestan a pobladores de extrema pobreza  que no pueden acceder a los préstamos de las OMF. La tecnología  crediticia utilizada por  las OMF analiza  la capacidad  de pago y, por lo general, no toma en cuenta  las garantías reales preferidas (hipotecarias), como  sí lo hacen  los bancos  corporativos. No obstante,  en determinada escala de créditos, los requerimientos  de garantías se asemejan a los de los bancos grandes.

Las tasas de interés activas de los créditos para las PyME han tendido a la baja, como resultado de la competencia y de la reducción en los costos operativos de las OMF. No obstante, aún son mucho más altas que las cobradas por la banca corporativa.  Futuras disminuciones serán menos pronunciadas, pues los espacios para la reducción  en  los gastos de  operación son menores.

El fondeo de las carteras de créditos de las OMF locales varía. En el caso  de  la CMAC, tiene  como principal fuente de fondeo las captaciones  del público,  seguidas en importancia por los endeudamientos con  Cofide;  mientras  que  la Edpyme, que no puede  captar recursos del público, depende principalmente  de Cofide, seguida de la cooperación internacional.

El análisis del mercado microfinanciero de  Huancayo  nos deja  varias lecciones  que  son importantes para tener  cuenta  en el desarrollo de las microfinanzas en otras ciudades  del interior del país. Por un lado, es fundamental  apoyarse en las OMF locales, pues  son las que tienen mayor conocimiento y autonomía  en sus decisiones para la expansión  del  mercado.  A su vez, es posible que las OMF locales puedan  competir  en la captación de ahorros con las OMF nacionales y con los bancos corporativos. Finalmente, al no ser vista la innovación como una necesidad por  parte  de  las OMF, se podría considerar algunos mecanismos de subsidio muy puntuales, como apoyo a estudios de sobre tecnologías, estudios  de  mercado,  o el financiamiento de pruebas piloto de nuevas tecnologías.

«Existen indicios que, en el futuro, el mercado microfinanciero de la provincia de Huancayo no crecerá al mismo ritmo»

¿Libros para todos?

Maestros y textos escolares en el Perú rural1

Esta investigación analiza  el uso de materiales educativos (recientemente  donados  por el Ministerio de Educación) en las escuelas rurales2 . El uso de los materiales ha sido reconocido como  un refuerzo  fundamental  en  la metodología pedagógica.  La dotación de materiales en las áreas rurales representa  un soporte  básico en un contexto  caracterizado  por la falta de material impreso y letrado.  Sin embargo,  los materiales por  sí solos no  garantizan  una mejor  educación   y no  pueden constituirse  en  una  alternativa  a la mejora de la calidad de los docentes.  Son justamente  los docentes quienes determinan, en el aula,  el uso o no  que  se puede hacer de dichos materiales.

Por ello, la presente  investigación tuvo como  principales  objetivos analizar la manera cómo están siendo empleados los materiales en las aulas, y examinar  las razones  de los docentes  para utilizarlos o no. A través de estudios de caso en tres escuelas rurales, se exploraron algunos de los factores que  limitan o contribuyen al uso adecuado de dichos materiales.

Los casos seleccionados

La investigación se realizó en tres escuelas de la sierra rural, escogidas  con  fines comparativos.  Se consideraron  tres criterios para la selección  de  casos: la existencia de aulas multigrado en el ámbito rural (el 91,7% de las escuelas primarias públicas en el campo  presenta esta situación3 ), la diversidad cultural y lingüística, y finalmente que las tres escuelas hubiesen  recibido  los materiales  distribuidos por el Ministerio de Educación.

Se escogieron dos escuelas propiamente  rurales,  Ninaymi y Colli, que trabajan bajo la modalidad de polidocencia  multigrado4 . La tercera escuela,  Tambo, por el contrario, es una escuela polidocente completa; es decir, con un docente para atender  cada grado.

Tambo no es una escuela propiamente rural, dado que se ubica en una capital distrital. Sin embargo, recibe  alumnos  provenientes  de las comunidades aledañas. Los padres de familia hacen un esfuerzo especial  por  enviar a sus hijos a estudiar a dichas escuelas, que se consideran  mejores. Para motivos de la investigación, interesaba  establecer  si efectivamente  existían diferencias significativas entre  esta escuela y otras propiamente rurales.

El cuadro 1 resume algunos datos básicos sobre las escuelas y las comunidades en  que  se realizó la investigación.

La metodología

Se utilizó la misma metodología en las tres escuelas.  Esta se basó en  una  aproximación  cualitativa de tipo etnográfico, que implicaba el uso de diversas técnicas: entrevistas a los docentes sobre la recepción y el uso de los materiales educativos;  una guía de observación de aula que permitiera contrastar las entrevistas  con  el uso efectivo de materiales en el aula; entrevistas a los niños y sus padres y/o madres,  en  forma individual y/o colectiva; con los niños, además, se realizaron dibujos y dinámicas de trabajo grupal sobre sus nuevos libros.

Adicionalmente, se tuvo entrevistas con  los funcionarios  de  las USE5 respectivas sobre la distribución y el uso de materiales educativos en las escuelas de su zona, para establecer  el contexto  en el cual  estas escuelas  funcionan  y cómo  son distribuidos  los materiales educativos.

Inicialmente, se centró la observación en el aula de tercer grado, de modo  que  fuese posible comparar el uso de materiales en las tres escuelas con un grupo específico. Sin embargo, en el caso de las escuelas multigrado,  al encontrarse grados agrupados  de  modo  diferente,  se observó a todos los grados. En Tambo  se estudió  únicamente  el tercer grado.

Los libros en las escuelas

En los tres casos estudiados, la clase se organiza fundamentalmente sobre  la base  del trabajo  grupal, metodología  impulsada por la reforma en curso. El docente brinda los materiales  necesarios  para  la realización del trabajo grupal y monitorea  la ejecución  de la actividad, que culmina con la exposición de los trabajos. Esta metodología de trabajo en el aula contrasta con el tradicional dictado y copiado  que  aún es posible encontrar en otras escuelas y que incluso fue observada,  meses atrás, en uno de los casos.

Sin embargo,  no en todos los casos ni en todas las áreas se observa uniformemente esta nueva metodología. Ello revela un proceso progresivo de  incorporación  del trabajo grupal como parte de la metodología  de  trabajo  en  el aula, que  proviene  de  las capacitaciones que  han  venido  dándose  en los últimos años.

Con respecto al uso de los libros y cuadernos  de trabajo, este aparece  de  modo  escaso  y limitado como parte de la clase6 . A la poca frecuencia  de  su uso  se agrega cierta selectividad en las actividades que se realizan con los textos: se privilegian las relacionadas con el ejercicio de  actividades  mecánicas y se dejan  de  lado las que promueven el diálogo, la búsqueda de  información,  la reflexión y la comprensión.

En los tres casos es frecuente el uso intensivo  de  suministros básicos (papelógrafos,  plumones  y otros útiles escolares), que también han llegado como  parte  de  los materiales donados a las escuelas.

«Tanto en las escuelas de habla predominante o exclusivamente castellana como en la escuela quechua, encontramos los mismos argumentos con respecto  a la dificultad de los textos»

Las razones que esgrimen los docentes  para  justificar el limitado uso de los textos son similares: el nivel de dificultad de los libros, la poca  relación  de  los contenidos con  respecto  al contexto  de  los niños y las dificultades que plantea el atender  a varios grados a la vez  con  libros diferentes  para cada grado.

Tanto en las escuelas de habla predominante  o exclusivamente  castellana  como  en  la escuela  quechua, encontramos los mismos argumentos con respecto a la dificultad de los textos. Ello muestra que la frecuencia en el uso de los libros no  se debe  exclusivamente  a la lengua materna de los niños. En los tres casos se encuentra una crítica al contenido de los textos por estar poco relacionados con el contexto de los alumnos, ya sea que se trate de población rural indígena o población rural no indígena.

Sin embargo,  existen algunas variaciones  significativas entre  las escuelas.  En el caso de  Colli, los libros y cuadernos  de trabajo son usados esporádicamente en clase, lo cual ocurre con menos frecuencia en los otros dos casos. Asimismo, en Colli, los niños tienen  acceso directo  a libros y cuadernos de trabajo –al hallarse estos en su aula–  y tienen  también  libertad para  usarlos durante  las clases e incluso fuera del horario escolar.

En contraste,  en Tambo y Ninaymi, los libros de la biblioteca escolar están fuera del alcance  de los alumnos.  Guardados  en la dirección, en el primer caso, y en los cuartos de las profesoras, en el segundo.  La única  manera  en  que estos libros llegan a los niños es a través del profesor.  En estos dos casos también  se encontraron diferencias en el uso de los cuadernos de trabajo. Los niños de Ninaymi poseen  sus cuadernos  y cargan con ellos todo el tiempo, mientras que los de Tambo deben  dejarlos apilados en el salón, en espera  de  una  orden  del  profesor para trabajarlos.

Estas diferencias resultan significativas, pues en los casos en que los niños  y niñas pueden entrar  en contacto  directo con los libros, se muestra una gran receptividad  de su parte. Altamente motivados por la curiosidad y el interés que despiertan los libros, los niños hacen un  mayor  uso de  los libros, demuestran un mejor y mayor conocimiento  de  sus contenidos,   y muestran cuidado en su conservación  cuando  pueden acceder  a ellos. Aun en los casos de acceso restringido, la presencia ocasional de los libros y cuadernos  de trabajo es recibida  con el mismo interés por parte de los estudiantes.

¿Por qué  no se usan los libros?

Una primera razón de los docentes para utilizar de modo limitado los libros y cuadernos  de  trabajo con que cuentan, tiene que ver con el nivel de dificultad que atribuyen a los textos. Esa percepción aparece relacionada con bajas expectativas respecto de lo que sus alumnos saben  y pueden aprender. Al mismo tiempo, los libros y cuadernos de trabajo son difíciles de entender  para los mismos docentes, quienes  no se sienten preparados para trabajar con ellos e integrarlos en la nueva dinámica de clase que la reforma promueve.

En cuanto  a la recurrente  queja respecto de la poca relación de los textos con la realidad de los niños rurales, se detectaron serias contradicciones  entre  esa crítica y el contenido  de las lecciones. Por lo general, en sus clases, los docentes tratan temas ajenos a la vida cotidiana de los alumnos y no hacen mayor intento por relacionarlos con su realidad. En relación con los libros y cuadernos de trabajo, existen  en  estos intentos  por ofrecer referentes más variados (y no únicamente  urbanos  y limeños), de modo que sea posible trabajarlos en distintas regiones y que favorezcan el conocimiento de otras realidades.

Ambos temas  se vinculan al problema de la formación docente y la falta de capacitación en el uso y manejo  de  los nuevos  libros que expresan los profesores. Formados en otra tradición y acostumbrados a trabajar con escaso material impreso, la presencia de los libros es tan  novedosa  para  los docentes que  no les resulta fácil integrarla en su dinámica de clases, especialmente en un contexto de cambios donde  están  sujetos a múltiples exigencias y no poca confusión.

El hecho de contar con materiales diseñados para cada grado representa  también  un problema  para los docentes  que  deben  manejar más de un grado a la vez, porque su visión del aula corresponde a un modelo monogrado tradicional, en el cual todos  los alumnos  deben encontrarse trabajando simultáneamente el mismo material. En el contexto de aulas multigrado, se pone sobre el tapete el tema de la pertinencia  de  ciertos materiales y la posible necesidad  de  contar con  otros complementarios, más adecuados a las características de ese contexto.

Al explorar las diversas modalidades de acceso a los libros y cuadernos  que  los docentes  permiten en sus aulas, descubrimos que la preocupación por cuidar el material bajo su responsabilidad hace que,  en dos de los casos, los docentes restrinjan el uso directo de los mismos por parte de los alumnos y alumnas. De esa manera, el docente se  constituye  en  una suerte de mediador,  limitando el contacto  directo  de  los alumnos con sus libros y desperdiciando así oportunidades directas de aprendizaje.

« ... acostumbrados a trabajar con escaso material impreso, la presencia de los libros es tan novedosa para los docentes que no les resulta fácil integrarla en su dinámica de clases»

En la única escuela en que los libros están al alcance de los niños, los textos se encuentran en buenas condiciones y los alumnos demuestran  un mayor y más amplio conocimiento de  sus contenidos, así como  interés  y entusiasmo  al acercarse a ellos. Esas actitudes se observan también  en las otras escuelas cuando  se dan situaciones en las que los niños pueden entrar en contacto directo con los textos.

En las tres escuelas,  los alumnos conservan con cuidado sus textos, contradiciendo así la opinión predominante  entre los docentes que los alumnos  no  sabrán  cuidar  el material.

Conclusiones y recomendaciones

Al examinar  las distintas razones por las que  los docentes  usan de forma limitada el material educativo donado, se encontraron varios aspectos  interrelacionados.

Un primer aspecto  es el nivel de dificultad de los libros y cuadernos de trabajo. Los resultados del trabajo etnográfico muestran  que  el nivel de dificultad atribuido  a los textos está relacionado con las bajas expectativas que  los docentes tienen  sobre los alumnos  rurales. El análisis de los textos escapa a los objetivos de la presente  investigación, pero sería conveniente  considerarlo en  estudios  posteriores para dilucidar cuáles son los aspectos considerados  problemáticos  y por qué.

Es indispensable  que se atienda  a las condiciones  que  afectan  el aprendizaje  que  tienen  que  ver con la salud y la nutrición, frecuentemente  mencionadas por los docentes. Sin embargo, la condición rural no debe ser excusa para proveer una educación  de menor nivel. Reconocer  que  es necesario garantizar habilidades  básicas no implica renunciar a habilidades de mayor nivel cognitivo, que  involucren procesos de razonamiento, comprensión y reflexión. Es necesario que la capacitación  docente provea a los profesores de los contenidos y las estrategias que le permitan desarrollar esas habilidades en los alumnos.

«... el nivel de dificultad atribuido a los textos está relacionado con las bajas expectativas que los docentes tienen sobre los alumnos rurales»

Un segundo  aspecto  se refiere a la necesaria  adecuación de los libros al contexto  de  los alumnos rurales. La popularización  de esta postura,  sin embargo,  ha llevado a una  errónea  interpretación de lo que significa la “adecuación  al contexto”, tomándola  en un sentido  muy  restringido.  Al mismo tiempo que se rechazan los libros por no hablar del medio  social y natural de los niños, el contenido de  las lecciones  que  desarrollan los maestros se refiere mayoritariamente a temas ajenos a su contexto. Simultáneamente, tanto los maestros como los niños y sus padres, reconocen en la escuela un espacio  para  la adquisición  de conocimientos que provienen del mundo  que  está fuera de  la comunidad y del ámbito estrictamente local.

El introducir  nuevos temas  no se contradice  con  la contextualización de los aprendizajes,  pero  es en este sentido que  parece  darse una confusión entre los docentes. Sin embargo,  los profesores  también tienen propuestas que deben ser recogidas.  El  planteamiento que hiciera un docente de Tambo para crear libros con la participación de los profesores de la zona sobre  temas  propios,  sin duda aportaría a una mayor variedad y riqueza de los textos que se pueden  ofrecer  en  las escuelas rurales. Los concursos regionales de literatura  infantil, cuyos textos se recogen  en  algunos de  los libros que integran la biblioteca escolar, son un paso en esa dirección.

El  tercer  problema  es la falta de capacitación  de los profesores en la utilización  de  los textos.  Los maestros reconocen la necesidad de capacitarse y actualizarse para el uso de los nuevos libros y materiales. Pero, a su vez, la rigidez que ejercen  para incorporar  los libros en el aula proviene de ciertos vacíos en su formación docente.

La distribución  de  libros y materiales educativos debería  ir acompañada  de  estrategias de  capacitación, orientación y seguimiento, para garantizar un mejor uso y manejo de los mismos. Esta capacitación no debe  verse como  un asunto  meramente técnico,  sino que debe apuntar al tipo de habilidades que  se quiere  desarrollar, con ayuda de los materiales, en el marco de la nueva propuesta educativa. Al mismo tiempo, debe asegurarse que la distribución de materiales sea oportuna  (i.e. al inicio del año escolar).

El cuarto aspecto estudiado  se refiere a la manera  cómo son atendidas las aulas multigrado. Los docentes son formados y capacitados en  estrategias para  la atención  a aulas monogrado. Sin embargo, en las áreas rurales, la mayoría de ellos deben hacer frente a una situación muy diferente.

Resulta entonces urgente elaborar estrategias metodológicas  para  el trabajo  en  aulas multigrado,  que les permitan utilizar de modo más flexible los materiales  con  que cuentan.  Al mismo tiempo,  debe considerarse  la elaboración  de materiales educativos complementarios,  especialmente diseñados para el trabajo en aulas multigrado. Ello proveería a los docentes de mayores recursos para enfrentar con éxito su labor cotidiana.

Finalmente, el último tema analizado  es el acceso  que  los alumnos tienen  a los materiales  educativos donados. Aunque las situaciones examinadas  presentan  diversos grados de restricción en el uso directo  de  los textos, en  un caso, se observó los efectos positivos que tiene el permitir y promover el contacto y manipulación directa  de los libros y materiales educativos  y su presencia  física en el salón de clases.

Es necesario  insistir sobre  este punto con los docentes: si bien es cierto  que  hay que  cuidar  de  libros, cuadernos  y material didáctico, estos se tornan  inútiles si no son utilizados directamente por los alumnos.

Hay, sin embargo,  que reconocer una serie de aspectos positivos observados en las escuelas. Destaca el interés generado  en los docentes por recibir cursos de capacitación  y actualización  que  les permitan  desarrollar mejor su trabajo educativo. Una mayor oferta de  cursos de  capacitación  en los últimos cinco años, y en el marco del PLANCAD, parece haber contribuido a ello.

Además, se ha constatado  la existencia de iniciativas locales, como la organización  de  talleres y cursos de capacitación para el uso de materiales, que brindan apoyo y orientación  al docente en su trabajo con los nuevos materiales.

Vale la pena resaltar la opinión de los usuarios:  los alumnos  de  las áreas  rurales.  La posibilidad  de contar  con libros y cuadernos  de trabajo atractivos, coloridos, variados y novedosos  es ampliamente valorada y, aun más, disfrutada. Los niños aprecian  sus libros, los cuidan y se acercan  a ellos con gran curiosidad e interés. En un contexto marcado por la escasez de tales materiales,  la experiencia  de  tenerlos a su alcance  es para  ellos positiva y estimulante.

Acceso y uso racional de medicamentos en el Perú1

Aunque el logro de un mejor estado  de  salud de  la población  depende  esencialmente de  las mejoras a largo plazo en  sus condiciones económicas,  políticas y sociales, las enfermedades e incapacidades originadas por la desnutrición,  las deficientes  condiciones sanitarias y la falta de  vivienda, pueden ser controladas en el corto plazo con un uso adecuado de medicamentos. En efecto, los medicamentos  no  solo le confieren credibilidad,  confianza  y eficacia a los sistemas de salud, sino también los legitima ante los usuarios. En particular,  los medicamentos esenciales –es decir, aquellos que satisfacen las necesidades  básicas del cuidado  de la salud de la mayoría de la población– constituyen herramientas  costo–efectivas para luchar contra las enfermedades.

Sin embargo, amplios sectores de la población,  especialmente los más pobres,  no  tienen  acceso  a medicamentos eficaces,  de  buena calidad y bajo costo. Por otro lado,  existen también  problemas por el lado de los prescriptores  y dispensadores, y del de los pacientes y consumidores:  es frecuente que se receten  demasiados  medicamentos,  que se prescriban medicamentos  costosos cuando  existen alternativas más baratas e igualmente  efectivas

La finalidad  del  presente  documento es describir la situación de los medicamentos en el Perú, identificando las áreas críticas que deben tomarse en consideración  en la formulación de una política de medicamentos que asegure el acceso universal a aquellos considerados esenciales, y que promueva el uso racional de todos ellos.

El escenario internacional

Desde  hace  casi dos décadas,  la Organización Mundial de la Salud (OMS) ha  promovido,  entre  los países miembros, políticas de medicamentos  que tengan como objetivo central el uso racional de los medicamentos y el acceso universal a medicamentos esenciales. Su estrategia considera factores como oferta, promoción,  prescripción y dispensación  inapropiadas; calidad subóptima; precios elevados; ausencia  de  políticas farmacéuticas nacionales;  y últimamente, acuerdos comerciales que influyen  sobre  el acceso  a  medicamentos  esenciales.

La posición  de  la Organización Mundial del Comercio (OMC), por el contrario, no ha sido tan favorable.  Con su protección  a la propiedad intelectual  ha influido negativamente  sobre  la transferencia de tecnología, la capacidad de producción  local y los precios de  los medicamentos de  las empresas farmacéuticas innovadoras. De esta manera,  dolencias como el VIH/SIDA requieren medicamentos  que  mantienen protección  de  patentes  y que  resultan caros por el manejo oligopólico de mercados  terapéuticos  y/o por el posicionamiento de marcas registradas. Estas políticas de la OMC fueron materia de un intenso debate  en la reunión  ministerial de Qatar el año 2001, concluyéndose finalmente  en  una  resolución que  permite  a los países usar de manera  flexible las salvaguardas contenidas  en  el acuerdo,  como son las importaciones  paralelas y las licencias obligatorias.

«En Brasil, por ejemplo,  si el producto patentado no es producido localmente en un plazo de tres años luego de haberse otorgado la patente, el gobierno puede dar licencia a terceros para que fabriquen localmente el producto»

En el Perú, la actual ley de patentes ha fallado en la formulación de algunas  disposiciones.  Así, por ejemplo,  se ha establecido  que la explotación de la patente  incluye importación,  distribución  y comercialización  del  producto, lo cual no  favorece  la transferencia de tecnología. Una situación diferente  se aprecia  en  otros países. En Brasil, por ejemplo,  si el producto patentado no es producido localmente  en  un  plazo  de  tres años luego de haberse otorgado la patente, el gobierno puede  dar licencia  a terceros  para  que  fabriquen localmente el producto.

Asimismo, en la década  de 1990, el Grupo Andino (hoy Comunidad Andina de Naciones) intentó  mejorar las legislaciones y normas del campo farmacéutico  en áreas críticas, como  registro de  medicamentos, control de calidad, precios de medicamentos, normas farmacológicas y promoción  farmacéutica, entre  otras. Sin embargo,  en el Perú,  estas propuestas  fueron mayoritariamente ignoradas o solo parcialmente aplicadas.

La situación farmacéutica en el Perú

El acceso a medicamentos

El acceso a medicamentos no solo significa que  estos bienes  estén oportunamente disponibles  en el mercado  y en los sistemas de salud, sino que tengan un precio que permita  su adquisición  por quienes los requieran.  La disponibilidad, oportunidad y el ser asequibles constituyen los componentes fundamentales  del acceso.

Un estudio realizado en 1996 reveló que solamente el 45% de los pacientes atendidos en los establecimientos de salud (ES) del Ministerio de Salud (MINSA de aquí en adelante) adquirió la totalidad de los medicamentos prescritos, principalmente debido a la falta de dinero o a un costo muy elevado de los medicamentos desde el punto de vista de los pacientes.  Asimismo, en 1997,  la Encuesta Nacional de  Niveles de  Vida (ENNIV) mostró que únicamente el 50% de los pacientes enfermos pudo comprar los medicamentos prescritos.

Dos factores principales que afectan el acceso a medicamentos son: la cobertura  de los sistemas de salud y la pobreza.  Con respecto  al primero de ellos, es evidente que donde  no  llegan los sistemas de salud tampoco  llegan los medicamentos,  y las poblaciones  tienen que usar otras estrategias para combatir las enfermedades. Ello ocurre entre el 40% de los habitantes de  las principales  provincias del país y entre el 70% de las 187 provincias restantes.  La pobreza,  por su parte, representa otro serio problema  para  el acceso  a medicamentos, pues no solo ha pasado de 42,7% en 1997 a 54,1% en el año 2000,  sino que  incluso en 1996, antes del proceso recesivo actual, el 65% de  los enfermos  que  requería atención no la demandó por falta de recursos, según la ENAHO.

«(...) El valor promedio de cada unidad vendida pasó de US$ 0,93 en 1977 a US$ 5,40 en el año 2000...  lo que resulta finalmente en la exclusión de mayores segmentos  de la población»

Por otra parte, el valor del mercado  privado  de  medicamentos ha mostrado  una  clara tendencia al crecimiento.  Como se muestra en el gráfico 1, de US$ 126,1  millones en  ventas  anuales  en  1977, pasó a un poco más de 457 millones en  1997,  lo que  significa un crecimiento del 245,3%. Luego, hacia el año 2000, había bajado a 314 millones de dólares. En todo el período,  el crecimiento  en valores fue de 149%. Sin embargo, las unidades consumidas en dicho año representaron solo el 40% de las consumidas  en 1977.  El valor promedio  de cada unidad  vendida  pasó  de  US$ 0,93  en 1977  a US$ 5,40 en el año 2000, tal como puede  observarse en el gráfico 2. Ello significa que el crecimiento del mercado  de medicamentos se ha realizado sobre la base del aumento de  sus precios,  lo que  resulta finalmente en la exclusión de mayores segmentos de la población.

Los principales hechos  que  influyeron en el mercado  de medicamentos  y que  provocaron  estas tendencias fueron dos: la desregulación de los precios de los medicamentos  y la liberalización  del mercado  farmacéutico. En efecto, tras una década  en la cual los gobiernos  de  Acción Popular  y el APRA insertaron  mecanismos  de control de precios, a partir de 1990 se eliminaron  los controles  y los precios  pasaron  a definirse  por oferta y demanda. Paralelamente, como parte de la liberalización de la economía,  se redujo  la regulación del registro sanitario. A partir de entonces se podía registrar casi cualquier  producto  farmacéutico en  el país, sin importar  que  no haya mostrado  eficacia terapéutica o seguridad, que contenga combinaciones  irracionales o que  sea innecesario  para  el país. Así, se amplió  el número  de  productos farmacéuticos,  sin que  ello haya conducido  a una mejora en el acceso a medicamentos.

Una forma de aumentar  el acceso a los medicamentos es a través de los productos  genéricos. En la década  de 1990,  el gobierno estableció  la obligatoriedad  de  la prescripción  en  nombre  genérico. Los medicamentos genéricos son usualmente más baratos y, además  de  promover  la competencia  en  el mercado,  representan una alternativa eficiente para mejorar  el acceso  a los medicamentos. Un estudio realizado por Acción Internacional  para  la Salud (AIS)-Perú en  abril de  2001, encontró que, en nuestro país, los precios de  los medicamentos de las marcas innovadoras  eran  entre 2,7  a 9,8  veces el precio  de los medicamentos genéricos más baratos del mercado.

Muchos países, por otra parte, tienen  experiencias  de  sistemas intermedios  para la fijación de precios, ya sea con una parte del mercado  de  medicamentos bajo  el control  del gobierno  o mediante una estricta regulación de precios para evitar incrementos  no justificados. Es necesario que, basándose en las características del país, se establezcan  los mecanismos  más apropiados para disminuir los precios de los medicamentos.

El uso de medicamentos

En el último siglo se han producido importantes progresos que han disminuido notablemente la mortalidad y han incrementado la expectativa de vida. El desarrollo cultural de los pueblos, el gran avance científico registrado,  el mejoramiento  de las condiciones  sanitarias y de nutrición, y la provisión de medicamentos, especialmente los esenciales,  han  aportado  en forma sustancial a estos cambios.

Los medicamentos esenciales son los que satisfacen las necesidades de salud de la mayoría de la población. Como consecuencia, deben estar disponibles en todo momento, en las cantidades  adecuadas y en las formas farmacéuticas que se requieran.  Además de sus propiedades  intrínsecas de  eficacia, seguridad y calidad,  contribuyen  al logro de los objetivos de equidad, universalidad  y accesibilidad.  Estos medicamentos proporcionan tratamientos  efectivos para la mayor parte de enfermedades infecciosas, así como para las enfermedades no transmisibles. La mayoría de  las principales  enfermedades que conducen a malestar permanente,  invalidez y muerte  prematura pueden prevenirse, tratarse o, por lo menos, aliviarse con medicamentos  esenciales. Además, legitiman a los sistemas de  salud ante la población, aumentando su credibilidad  y efectividad.  Finalmente,  mejoran la relación costo/ efectividad del gasto farmacéutico.

Un  uso racional  de  los medicamentos implica, precisamente, no solo que los pacientes  reciban los medicamentos apropiados  en  las dosis necesarias  por  un  período adecuado, sino también  que  los reciban al menor costo posible. El uso de  los medicamentos costo/ efectivos reduce  la morbilidad  y mortalidad por enfermedades transmisibles y no transmisibles y, al mismo tiempo,  contribuye  a la disminución de costos y a la equidad de los servicios de salud. De esta  manera,  para  lograr un  uso racional de los medicamentos, es necesario que las autoridades realicen campañas  de  capacitación para mejorar la prescripción y que estas se acompañen de otras intervenciones que involucren la selección, adquisición, distribución y uso de los medicamentos.

La experiencia peruana en el campo de los medicamentos

Acceso a medicamentos

Diversos gobiernos de nuestro país se han preocupado por el acceso a  los medicamentos necesarios para la población  de menores  recursos. De  hecho,  el Perú  es un precursor en cuanto  a los programas de medicamentos esenciales. En efecto,  en el año 1959  se determinaron veinte medicamentos “sociales”, los que  eran ofrecidos a un  tercio  del precio  de  los de marca en los establecimientos públicos de salud. Este esfuerzo fue formalizado  con  el Programa de Medicinas Sociales en 1962.

En 1971 esta iniciativa dio paso al Programa de Medicamentos  Básicos, cuya cobertura era mayor que el primero. El programa se basaba en la participación  de las empresas productoras  de medicamentos en el país, a las cuales el gobierno militar les ofrecía licitaciones en un “mercado  estable” y les solicitaba  a cambio  precios  bajos. Sin embargo, el programa solo cubría el 20% del consumo  por  los pacientes;  registraba problemas  de calidad que afectaban su eficacia; mostraba problemas de financiamiento que originaban dificultades en el abastecimiento; y, finalmente, su uso no se promovía de manera eficiente, lo cual creaba una fuerte resistencia a la prescripción por parte de los médicos.

En 1982, asimismo, el gobierno de Acción Popular puso en marcha el Programa de Medicamentos Esenciales, con  el fin de  asegurar el suministro de medicamentos en los primeros niveles de atención. Este programa,  sin embargo,  fracasó casi desde  su inicio por la insuficiente  cobertura  de  los servicios de salud, la ausencia de financiamiento y la persistencia de los problemas  de  abastecimiento. En 1985,  el gobierno  aprista recibió el programa en estado deplorable, pero  logró algunas mejoras al establecer  un acuerdo  con  las empresas farmacéuticas, las cuales se comprometieron a abastecer  al programa  con  medicamentos de buena  calidad  y bajo  costo.  No obstante,  la falta de  promoción entre los prescriptores, los problemas de  financiamiento,  la ineficiencia  logística y, finalmente,  la grave crisis económica  hicieron fracasar nuevamente al programa.

En la década  de 1990  se han desarrollado  algunas experiencias que buscan superar problemas identificados en los programas anteriores. El Sistema Local de Suministro de  Medicamentos  Esenciales (Silomed), desarrollado en Apurímac, Cusco, Ayacucho y Huancavelica,  garantizó  el abastecimiento oportuno y permanente de medicamentos esenciales.  El Programa de Revitalización de Servicios de Salud (Proresep), desarrollado en Chimbote y Lima, fue una experiencia piloto que, con la participación de la comunidad en la gestión, mostró  la factibilidad de los fondos rotatorios para el suministro de fármacos. Finalmente, el Programa de Administración Compartida  de  Farmacias (Pacfarm) tomó como  base las experiencias anteriores.  Este programa  permitió mejorar  el abastecimiento  de medicamentos en  los centros  y puestos de salud de manera  descentralizada y con la cogestión de la comunidad, aunque  se han detectado problemas como la falta de promoción  del uso racional de los medicamentos y la falta de participación de la comunidad.

No obstante, en el Perú no ha existido un política de medicamentos, por lo menos de manera explícita y formal. El conjunto  de estas diversas iniciativas muestra una conducta del sector que puede ser considerada  errática  y de  corto plazo, y que incluso, en los últimos años, ha mostrado contradicciones entre los objetivos y las decisiones y prácticas institucionales. En efecto, hasta la dación  de la Ley General de  Salud en  1997,  el Perú tenía  una  normatividad  dispersa en lo que se refiere a medicamentos. El capítulo sobre medicamentos de la mencionada Ley, sin embargo, no hace sino consolidar las tendencias  que se habían visto en anteriores  normas.  Por citar algunos ejemplos,  se llega a un registro de medicamentos en el cual el Estado renuncia  a su facultad de evaluar los medicamentos que solicitan registro sanitario, no se definen mecanismos de regulación o control de precios, y tampoco  se define el control o regulación de la publicidad  y otras prácticas de promoción  de los medicamentos. Por lo demás, luego de casi cuatro años  de  haber  sido aprobada, la Ley General de Salud no termina de ser reglamentada.

Finalmente, como también ha ocurrido en otros sectores, las decisiones de política en el área de medicamentos  han sido tomadas  sin contar  con  la participación  de  la sociedad  civil. En este  caso,  sin embargo, ello no ha sucedido únicamente  por un manejo  autoritario de la administración estatal, sino también  porque  muy pocas organizaciones de la sociedad civil están capacitadas para participar como interlocutores calificados en este campo.  En la ultima década, la conducta  de los colegios profesionales, particularmente de  médicos y farmacéuticos, ha sido más bien  gremialista frente  a lo que ocurría en el campo de los medicamentos.  Además, han exhibido una escasa comprensión de lo que significa una  política de  medicamentos,  sus objetivos estratégicos y el papel  que les toca desempeñar en su formulación.

Uso  de  medicamentos

Entre los factores más estrechamente vinculados al uso de medicamentos,  se pueden encontrar problemas asociados a la prescripción, información, educación y calidad. Por el lado de la prescripción, diversos estudios han demostrado que un alto porcentaje de los medicamentos prescritos  no  se encuentra incluido en la Lista Nacional de Medicamentos  Esenciales, que  ha  sido actualizada  de manera  descentralizada en 1987, 1992  y 1998.  Asimismo, aunque en 1990 se estableció la obligatoriedad  de  la prescripción  en  forma genérica, este dispositivo se ha convertido  en  letra muerta  debido a la resistencia de los médicos (influidos por  la industria  farmacéutica),  a la debilidad  del organismo de  regulación  de  medicamentos  y a la falta de educación en  adecuadas prácticas  de  prescripción. Una evaluación del MINSA determinó  que  en 1996,  solo el 48% de los medicamentos fue prescrito con su nombre  genérico.

Otro serio problema se encuentra por el lado de la información y la educación.  Un  sistema de  salud puede  permitir el acceso a medicamentos  de muy buena  calidad, pero si estos no se usan adecuadamente pueden producir beneficios intrascendentes o efectos adversos inesperados.  En el Perú, una evaluación realizada en 1999, en cinco hospitales regionales, reveló que solo el 54,8% de los pacientes  tenía conocimiento correcto  de  la dosis de los medicamentos recetados.  Esto pone  en  evidencia  las deficiencias en la información a los pacientes,  lo cual muchas  veces conduce a un insuficiente compromiso con sus tratamientos. En cuanto a la educación, por el lado de las universidades, únicamente la Universidad  Nacional  de  Trujillo ha avanzado en la implementación de un curso de Farmacología Clínica en el nivel de pregrado en los estudios de Medicina.

Por último,  en  el Perú  también existen problemas  de  calidad en los medicamentos: en el año 2000, la Dirección Nacional de Medicamentos  Insumos y Drogas (Digemid) reportó  que 68 de 272 medicamentos genéricos (25%) y 130 de  496  medicamentos de  marca (26,2%), presentaron observaciones en sus pruebas de calidad. No obstante ser menores a los porcentajes encontrados entre  1997  y 1999,  resulta evidente  que el número tan exagerado de productos farmacéuticos no permite mejorar el control de calidad significativamente.  A ello se agrega el hecho de que solamente 7 de 383 laboratorios farmacéuticos se encuentren acreditados  en Buenas Prácticas de Manufactura, cuando este requisito es una de las principales garantías de  calidad  que  puede exhibir la industria farmacéutica.

Áreas críticas identificadas

Las áreas críticas identificadas con relación  al acceso  y uso racional de medicamentos son las siguientes: i) acceso  limitado a medicamentos esenciales, sobre todo para los sectores en pobreza  y pobreza extrema;  ii) uso irracional de medicamentos, como resultado de una inadecuada prescripción, dispensación  y uso;  iii) deficiente control y vigilancia de  la calidad de  los medicamentos; iv) inadecuada  legislación y regulación de medicamentos, así como  debilidad  del organismo regulador  de los mismos.

Propuesta para mejorar la situación de los medicamentos

Para mejorar  la situación  de  los medicamentos en el país, resulta imprescindible  que, sobre la base de las áreas críticas identificadas, se formule una  Política Nacional de Medicamentos  (PNM) articulada a la Política Nacional de Salud (PNS), que introduzca la perspectiva de género, que tome en consideración  el contexto  de  pobreza del país y que incluya a la medicina tradicional. Esta PNM deberá tener dos objetivos principales: garantizar el acceso  universal de medicamentos esenciales de buena calidad y promover  el uso racional  de  medicamentos. Cada uno de estos objetivos requiere  el desarrollo de una  serie de acciones sobre los diferentes factores y actores que influyen sobre los medicamentos. A continuación se enumerarán solo algunas de  las principales  tareas que  deben  llevarse a cabo.

«... una evaluación realizada en 1999, en cinco hospitales regionales, reveló que solo el 54,8% de los pacientes tenía conocimiento correcto de la dosis de los medicamentos recetados»

Acceso universal a medicamentos esenciales

• Creación del Programa Nacional de Medicamentos  Esenciales, el cual garantizará la disponibilidad y accesibilidad de medicamentos  esenciales de buena calidad.
• Fortalecimiento  de  la producción, comercialización y uso de medicamentos genéricos.
• Aplicación de políticas de precios de medicamentos, las cuales deben  apuntar  a disminuir los precios de los medicamentos en el mercado  farmacéutico para lograr una mayor equidad en el acceso.

Promoción del  uso  racional  de  medicamentos

• Mejora de la prescripción y dispensación  de medicamentos a través del desarrollo y aplicación de guías de tratamientos estandarizados, capacitación permanente,  promoción  de estudios, creación  de servicios de información, entre otros.
• Educación y capacitación  para un uso racional de medicamentos, para lo cual se deben crear cursos de Farmacología Clínica y Farmacoepidemiología en el nivel de pregrado  y posgrado, favorecer  el uso  racional  de medicamentos y la automedicación responsable en el público en general.
• Promoción responsable  de medicamentos, mediante la mejora de normas referidas a la promoción farmacéutica, la regulación y el monitoreo de la misma.
• Control  de  la calidad  de  los medicamentos, para lo cual se requiere  la promoción  de normas y estándares,  mejora  del sistema de  monitoreo  de  manufactura  y almacenamiento, capacitación de personal, fortalecimiento  de  la capacidad del Centro de Control de Calidad y difusión de informes sobre la calidad de los productos farmacéuticos.
• Fortalecimiento  del organismo de regulación y control de medicamentos,  lo cual implica no solamente  asignarle mayores recursos  y mejorar  su desempeño profesional, sino también dotarlo de las facultades necesarias que  le permitan  realizar su tarea eficazmente.

Finalmente, las propuestas planteadas exigen que  la nueva  política de medicamentos sea una política de  Estado y no  solo sectorial. Es decir,  debe  estar articulada  dentro de la política de salud. Asimismo, no debe  tratarse de una formulación  de  política a partir de grupos técnicos vinculados al Poder Legislativo y/o Ejecutivo, sino a través de una amplia participación de representantes del gobierno  y de  la sociedad  civil y otros actores.  Existen instrumentos  vigentes  cuya composición  puede ser mejorada  para incluir a todos los actores involucrados en la problemática  de la salud y los medicamentos. Uno de ellos es el Consejo Nacional  de  Salud, que  se creó como un órgano de concertación para la formulación  de las políticas de salud, pero también es importante crear consejos regionales de salud para dirigir un proceso  de  discusiones  y recojo  de propuestas  y puntos  de  vista. Es importante contar con una instancia de trabajo en los niveles regional y nacional, que esté dedicada al área  de  medicamentos y que incluya a representantes del Ministerio de Salud y de la sociedad civil, a productores  y distribuidores de medicamentos, así como a representantes  de organismos internacionales  pertinentes.

Impacto de la privatización de la telefonía fija en el bienestar de los consumidores urbanos1

Introducción

La presente  investigación  tuvo como propósito estimar el impacto de la privatización de la Compañía Peruana de Teléfonos (CPT) y la Empresa Nacional de Telecomunicaciones  (Entel Perú), a manos de Telefónica de España, a través de la medición  del excedente de los consumidores  de telefonía fija de  las zonas  urbanas  de algunas de  las principales ciudades del Perú. Se estudió el período  comprendido entre  1994  y 1998,  desde  el momento de  la venta hasta el final de  la concurrencia limitada.

Este resumen  se inicia con  una breve  revisión de  los principales cambios  ocasionados  por  la privatización por el lado de la oferta (cobertura, calidad del servicio, tarifas). Posteriormente se esboza la metodología  utilizada para medir  el excedente al consumidor, incorporando los cambios en acceso  y uso. Una vez realizado los cálculos, se detallan los resultados obtenidos y se presentan las principales  conclusiones  y recomendaciones.

« La baja cobertura telefónica se reflejaba en el tiempo  promedio de espera para la instalación de una nueva línea, 118 meses en 1993»

Antes y después de la privatización

El mercado  de  las telecomunicaciones peruano se mostraba estancado a inicios de 1990. El nivel de cobertura  llegaba a solo 2,9 líneas por cada 100 habitantes en 1993, cuando  de  acuerdo  con  el PBI peruano  debería haber sido de 11 líneas. Este nivel era marcadamente inferior al de otros países de la región (ver el cuadro 1).

El sector no contaba con los recursos necesarios  para  expandir  la cobertura  de la red.  Su rentabilidad  había  sido socavada  por  el cobro de tarifas subsidiadas y por no contar con el apoyo de ingresos fiscales adicionales. La baja cobertura  telefónica  se reflejaba en el tiempo promedio de espera para la instalación de una nueva línea,
118 meses en 1993.

Los indicadores  de  calidad  de  la CPT S.A., y de Entel Perú S.A., anteriores a la privatización, estuvieron por debajo  de los estándares internacionales.  En 1992  solo se completaban entre 35% y 40% de las llamadas. Este bajo nivel de eficiencia  fue producto  del reducido tamaño de la red, de la no renovación de tecnología y del limitado mantenimiento de los cables. Hacia 1993, solo el 33% de la red se encontraba digitalizada.

La estructura tarifaria estuvo basada en subsidios a ciertos servicios (telefonía local), a través del cobro de tarifas elevadas a otros servicios (larga distancia internacional). Así, aproximadamente el 5% de  los clientes de Entel Perú S.A. explicaban el 29% de sus ingresos. En el caso de la CPT S.A., el 6% explicaba el 28% de sus ingresos. En comparación  con  las tarifas de  otros países de  la región, el precio  de instalación estaba muy por encima del promedio latinoamericano (US$ 1.500  en  1993)  y la tarifa básica mensual era muy baja (U$ 2 en 1993).

En el marco de la política de privatizaciones  del gobierno  de  Alberto Fujimori, el consorcio encabezado  por Telefónica de España se adjudicó,  en 1994,  el 35% de Entel Perú S.A. y de la Compañía Peruana de Teléfonos S.A. por US$ 2.002 millones. El 65% restante se encontraba en poder de accionistas minoritarios (36,4%) y del Estado  peruano  (28,7%). Posteriormente,  en  julio 1996,  el Estado vendió  el 26,6%  de  las acciones en un proceso de accionariado difundido llamado “participación ciudadana”.  Se estableció  un período de concurrencia limitada de cinco años, en el cual no se permitía la entrada  de  nuevos competidores  en el servicio de telefonía básica:  telefonía  local, larga distancia  nacional  (LDN) y larga distancia  internacional  (LDI). Los restantes servicios de telecomunicaciones  –tales como  telefonía móvil, transmisión de datos y televisión por cable– quedaron en una situación  de  libre competencia. Asimismo, el gobierno creó el Organismo Supervisor de la Inversión Privada en  Telecomunicaciones (Osiptel) en sustitución de la Comisión Reguladora  de  Tarifas de Telecomunicaciones, con la finalidad de regular y supervisar el desarrollo del mercado de las telecomunicaciones.

El contrato  de  privatización contempló  un programa  de  rebalanceo  tarifario con  el objetivo  de reducir progresivamente las distorsiones existentes durante  la administración estatal. Se establecieron las tarifas promedio  tope de rebalanceo, aumentando considerablemente  la tarifa básica  mensual, mientras se disminuyó el costo de las llamadas locales y las de larga distancia (ver el cuadro 2). Al respecto,  es importante  mencionar que  si bien el programa de rebalanceo tarifario buscó reducir la tarifa local por pulso1 , esto se vio alterado, en parte, para el caso de Lima cuando  se redefinió el área local, que de la ciudad  de Lima pasó a abarcar al departamento de Lima.

Desde ese momento, llamar a cualquier lugar dentro del departamento de Lima era considerado  llamada local y no llamada de larga distancia nacional. Este cambio condujo a un incremento  real del precio de llamadas locales e implicó un subsidio cruzado en contra de Lima2 .

Hacia 1998,  el sector de  telecomunicaciones peruano había expandido sus redes en aproximadamente 167%, en comparación con 1993,  mientras  que  la densidad telefónica se incrementó  de 2,9 a comienzos de 1990 a 7,8 en 1998. Este crecimiento  fue, sin embargo,  heterogéneo y superior  en aquellos departamentos de mayores ingresos. El 99% de las llamadas locales llegaba a completarse y se había digitalizado el 90% de la red. Dado que para ese año Telefónica del Perú había cumplido casi todas las metas establecidas en el contrato de concesión, se decidió por común acuerdo entre TdP y Osiptel,  dar  fin al período  de concurrencia limitada.

Metodología para medir el bienestar de los consumidores

Para medir el efecto neto en los consumidores, se estimaron las ecuaciones de demanda parcial para el acceso y uso de los distintos servicios ofrecidos (telefonía local, LDI, LDN). Esto se realizó utilizando un panel específico de hogares encuestados ad hoc en 1997, acerca de su consumo de servicios de telecomunicación.

Este procedimiento se llevó a cabo en dos pasos:

• Se modeló el mercado de cada producto bajo los escenarios de preprivatización y posprivatización.
• Se identificaron cambios en el acceso y utilización de cada servicio, y se midieron los cambios en el excedente del consumidor en cada etapa.

La demanda de cada mercado  se modeló  como  una regla de decisión de dos etapas. Dado un precio de utilización, los consumidores comparan su excedente con los cobros de renta que tendrían  que pagar para decidir si solicitan o no una línea. Utilizando este marco, se estimaron funciones de demanda por el acceso y el uso para hogares y empresas,  para comparar las situaciones de pre y posventa.

Luego de calibrar las funciones de demanda utilizando  la información de líneas de acceso,  cobros de renta e instalación y el número de subscriptores potenciales en lista de  espera,  se  procedió  a medir  el bienestar  del  consumidor cinco años antes y después de la privatización.

El gráfico 1 ilustra el efecto en el bienestar del consumidor, de incrementar las líneas instaladas y reducir los cobros de acceso simultáneamente. El cobro de renta mensual promedio (la suma del cobro de servicio de renta básico y el pago único de instalación en una base mensual) cae de rp. La función de demanda q = q (p, y, x), donde p es un vector de todos los precios relevantes (cobro de renta mensual promedio, da 0 a rp da 1 bienes sustitutos y complementarios), y es el ingreso y x un vector de otras variables explicativas, también puede  ser expresada  en forma inversa rpda  = rpda(q, y, x), para reflejar el precio máximo que un hogar,  definido  por  el par (y, x), está dispuesto  a pagar por el acceso  a una  línea telefónica.  Dados estos cobros y una restricción de oferta, q0, se tiene una lista de espera  dada  por  la  diferencia da q  (rp0,  y0, x0) – q0.  Dado  el incremento  en las líneas de acceso instaladas hasta un nivel q1, la nueva lista de espera viene dada por qda(rp , y , x ) – q .

Observando  el gráfico, los componentes  a ser estimados  serían las áreas ACFrp 1 y ABDrp. La diferencia entre ellas daría el incremento en el excedente del consumidor, debido a la mayor cantidad de hogares con acceso a líneas residenciales 3 . 0

LDN) es una tarea bastante directa, dado que se conocen las cantidades  y precios del mercado.  Estas funciones ya incluyen los efectos de  un nuevo  equilibrio  en  el mercado de acceso, reflejados por un desplazamiento de  la función de demanda de a

El  gráfico 2 muestra  un ejemplo de los efectos de incrementos  simultáneos en las líneas de acceso y cobros por minuto de llamada, para cualquier servicio relacionado con las líneas residenciales (local, LDI, LDN ). El incremento  en las líneas de acceso (ver el gráfico 1) se explica por la reducción en el costo de acceso de rp0  a rp1, y está representado por el desplazamiento  de la curva de demanda a     . Por otro lado,  el incremento en el cobro por minuto de llamada está representado por el cambio  en el precio  de  p0   a p1 (ver el gráfico 2).

Entonces, para registrar el cambio en el bienestar  se calcula la diferencia entre las áreas ACp1 y BDp0 .

Estimaciones empíricas

Se estimaron  las demandas por servicios de telefonía básica de los hogares de los NSE A y B de Cuzco, Arequipa,  Chiclayo y Trujillo, para  posteriormente calcular los excedentes de  los consumidores siguiendo la metodología  detallada en la sección anterior.  Adicionalmente,  se utilizaron los resultados obtenidos por Torero, Schroth y Pascó-Font (2000)5   para los hogares de los NSE A, B, C, y D para Lima Metropolitana.

El excedente del consumidor  de los servicios de telefonía fija, LDI y LDN para  Lima Metropolitana (la diferencia  entre  el valor total que reporta  el consumo  del teléfono al consumidor  y la cantidad total que  pagan  por él), decrece para el período 1997-98, después de haber crecido por encima del 15% durante cuatro períodos (ver el gráfico 3).

Al analizar el bienestar de los hogares de acuerdo  con su nivel socioeconómico, queda  claro que son los estratos de mayores ingresos que  ya poseían  teléfono,  los que mejor han absorbido el impacto del rebalanceo tarifario (ver el gráfico 4). Pero  inclusive en  los estratos de menores  ingresos que se beneficiaron  fundamentalmente por  poder  acceder  a teléfono (el número  de teléfonos por cada 100  habitantes  en  el estrato  de menor  ingreso socioeconómico pasa de  0,01  a 0,25),  se aprecia una fuerte caída en el crecimiento del excedente con respecto  al período  1995-96.

Los resultados  para  provincias muestran que la disminución en el bienestar  de los consumidores  es menor  por  el significativo incremento  en el acceso al servicio telefónico. Esto implica que un número  significativo de  usuarios no podía  acceder  anteriormente al servicio, a pesar de estar dispuestos a pagar por el mismo. El cambio porcentual  del  excedente al consumidor  no cae en 1997 para el  caso  de  Chiclayo (crece  en aproximadamente 4%) y, prácticamente, se mantiene constante para Arequipa. Por otro lado, Trujillo es el departamento que  enfrenta  la mayor caída,  4% y Cuzco la menor,  0,44%.  Esto se puede  explicar por el menor consumo  de los estratos A y B en estas ciudades, y una  ratio de  penetración menor que la de Lima Metropolitana.

La caída en el excedente del consumidor para el período 1997-98, puede  tener  su origen en que los precios de la llamada local y la renta básica aún no se encuentran en niveles competitivos internacionalmente. La renta mensual casi se ha duplicado  en términos nominales para el período 1994-98, mientras que la tarifa de la llamada local ha cambiado  la unidad de medición, pasando de pulsos de tres minutos a un minuto en 1998. La renta fija alta afecta especialmente a los estratos socioeconómicos bajos, cuyo mayor bienestar está fundamentalmente en poder acceder al teléfono  para  recibir llamadas. Si bien  el rebalanceo tarifario establecido  redujo  gradualmente las distorsiones tarifarias, el continuo incremento en la renta básica afectó el bienestar de los consumidores, en especial en los estratos de menores  ingresos.

Si comparamos los precios  de  la renta  básica del Perú  con  los de Argentina y Chile, dos países que también  han  estado  atravesando un proceso de apertura  a la competencia,  es claro,  tal como  lo muestra el gráfico 5, que los precios locales y de renta básica en el Perú son los más altos de los tres países comparados6 .

Aun cuando  los beneficios  obtenidos a partir de  la privatización son claros en  términos  de  incrementos  en la eficiencia productiva, acceso y bienestar de los consumidores,  se necesita  mayores esfuerzos por parte  de la entidad reguladora en términos de estructuras tarifarias, para evitar una reducción en la ganancia de beneficios de los consumidores.

Finalmente, en el servicio de larga distancia  (nacional e internacional), se observa una  ganancia  en el excedente al consumidor  en todos los años. A pesar de este resultado positivo, queda  claro que este incremento no logró compensar la caída  del  efecto  total  en 1997,  tal como  se esperaba  que sucediera. Una posible explicación es que  los precios de llamadas de LDI aún no se encuentran en  niveles competitivos  internacionales. El minuto de llamada de Lima a Estados Unidos es 7,1% más caro en la tarifa regular y 55% más caro en la tarifa reducida,  que  el mismo minuto de Santiago de Chile a Estados Unidos7  . Se espera que  el bienestar  de  los consumidores aumente en la medida  que las tarifas de larga distancia caigan hasta niveles internacionales.

Conclusiones

Los resultados advierten  que  aumentó  el excedente de todos los consumidores en su conjunto luego de la privatización, lo que implica que esta política fue Paretoeficiente.  Al analizar el bienestar de los consumidores  de Lima Metropolitana se observó que, luego de cuatro períodos de crecimiento por encima  del 15%, el excedente  decrece  en  1997.  En las principales ciudades de provincias, la disminución en el bienestar es menor por el incremento significativo en el acceso al servicio telefónico.

La caída en el excedente del consumidor se puede  explicar por los altos precios de las llamadas locales y de la renta básica, los cuales no se encuentran aún  en niveles competitivos internacionalmente. Una renta fija alta afecta especialmente  a los estratos socioeconómicos bajos, cuyo mayor bienestar está fundamentalmente en poder acceder  al teléfono para recibir llamadas, más que en la cantidad  de  llamadas realizadas  (sean nacionales  o internacionales).  El rebalanceo tarifario, al continuar incrementando la renta  básica, afectó  el bienestar  de  los consumidores, en especial en los estratos de menores  ingresos.

Es importante  mencionar  que  si bien  el programa  de  rebalanceo tarifario buscó reducir la tarifa local por pulso, este objetivo se vio alterado, en parte, para el caso de Lima, cuando se pasó el área local de la ciudad  de Lima al departamento de Lima. Este cambio ocasionó un incremento  real del precio de las llamadas locales y, a su vez, implicó un subsidio cruzado en contra de Lima.

Aun cuando  los beneficios  obtenidos a partir de  la privatización son claros en  términos  de  incrementos  en la eficiencia productiva, acceso y bienestar de los consumidores, hay una necesidad  de mayores  esfuerzos de  la entidad reguladora en términos de estructuras tarifarias para evitar una reducción en la ganancia de beneficios de  los consumidores.  Es en este  sentido  que  la entrada  de nuevas firmas en el servicio local e internacional, generará más competencia por los consumidores y, por lo tanto, los precios tenderán a alcanzar lo estándares  internacionales.

Una recomendación de corto plazo, para aumentar  el bienestar de los consumidores,  es la utilización de planes en los que se den descuentos por volumen de consumo. Este tipo de planes son factibles en realidades  heterogéneas como  la peruana  y no solo beneficiarán  a los consumidores  sino también  a las firmas, dado que les permitirán discriminar precios.  Por ejemplo, una rebaja en la renta fija para hogares del estrato socioeconómico más bajo, junto con un pequeño incremento  en el costo de las llamadas  locales, incrementará sin duda alguna su bienestar, sin afectar las ganancias de las empresas proveedoras. En el caso de los hogares de mayores ingresos sería el caso opuesto, dado que estarían dispuestos a pagar una mayor renta fija por una menor tarifa por minuto.

Finalmente, es importante  resaltar que este estudio es un primer esfuerzo que solo ha tratado de cuantificar el impacto en la telefonía fija por el lado de los consumidores,  y no es una evaluación  integral del proceso de privatización. Aún quedan aspectos por investigar, como  el fuerte  incremento  en  la penetración de teléfonos públicos y la reducción  de  sus tarifas8 , la presencia de planes tarifarios como  el “teléfono  popular”,  la evaluación de la neutralidad  en el nivel socioeconómico de cambiar la medición  de las llamadas locales, de  tres a un  minuto,  entre otros, y finalmente, buscar ampliar el modelo  para  considerar  todos los mercados relevantes y sus efectos cruzados.

Gobernabilidad regional: preguntas desde Arequipa

El  país está  conmocionado por movimientos regionales que revelan en sus reivindicaciones la protesta de los excluidos por el centralismo y, al mismo tiempo,  estamos en un período  de contienda electoral  por  gobiernos  locales y regionales, que  ha culminado  su fase de inscripción de listas y candidatos. En este contexto es posible hacerse  algunas preguntas  acerca de la gobernabilidad  regional.

Razones y dilemas

Queremos tomar  distancia  de  la razón “centralista-tecnocrática”, temerosa  de las decisiones  regionales y tan solo preocupada por financiar el equilibrio  macroeconómico y de la razón que “calcula la correlación  de  corto  plazo”,  y que probablemente mira a la descentralización  solo como  un proceso administrativo que incide en la correlación de fuerzas.

La perspectiva  que  afirmamos se basa en una  razón democrático– descentralista,  que  ve en  la descentralización un reto para encontrar y construir caminos imaginativos y viables para resolver el entrampamiento del desarrollo y para una evidente redistribución de poder, que señala la necesidad  de contar con una alianza de fuerzas endógenas  para  el crecimiento abierto y competitivo; y, al mismo tiempo,  para  la democracia  y la justicia social.

Hoy enfrentamos dilemas tales como: ¿existe un intercambio  entre el ejercicio  de  una  democracia–descentralista  y la generación de recursos para el crecimiento  y la reactivación?,  ¿estamos  acaso bajo un  juego de fuerza en el cual ganar en uno es perder en el otro?, ¿inversión a costo de  sujeción al centro?,  ¿respeto  a las instituciones y a los pueblos a costo de pobreza  y desempleo?,  ¿es posible avanzar en ambos sentidos?

Enfrentar los retos y dilemas exige una manera de actuar diferente hoy, con  una  visión de  mediano plazo; por tanto, se requiere  perfilar propuestas que tengan un derrotero,  donde  el presente  es tan solo un punto  de partida.  Las reglas del “juego estratégico”  para los actores de la descentralización, debieran  establecer los incentivos necesarios  para  lograr soluciones cooperativas;  pues no se trata de que cada una de las partes elija su estrategia  sin tener  en  cuenta  el bienestar  de las otras partes y de la sociedad regional como un todo, o que se piense que todo se “juega en un solo tiro” (en el corto plazo). Percibir así las cosas, lleva a conductas  no-cooperativas  y a la ruina social.

«La perspectiva que afirmamos... ve en la descentralización un reto para encontrar y construir caminos imaginativos y viables para resolver el entrampamiento del desarrollo»

Lecturas del contexto

La evaluación  macroeconómica señala la precariedad de las cuentas fiscales, las dificultades del desempeño  productivo,  el estancamiento de la inversión, el pequeño  y rezagado  impacto  en el empleo,…..  En esa  situación  es clara la tendencia de  austeridad fiscal y  de  escasez  de  recursos para  la inversión pública,  y son previsibles las dificultades que seguirán atravesando  los municipios y las que enfrentarán  los gobiernos  regionales.

Frente a ello, las tentaciones  políticas de los actores locales o nacionales involucrados en diferentes frentes  o  espacios  son  muy grandes; por ejemplo, empujar “desde  el centro”  a que  los gobiernos regionales enfrenten la protesta  local, para descargar las presiones nacionales; o en el otro lado,  impulsar “desde  las bases” que  los gobiernos  regionales  se pongan  al frente  de  las reivindicaciones  de  su zona  con  claro perfil contestatario.  En ambos casos ganan las inercias centralistas, entendidas como diseño y funcionamiento  del  Estado, pero  también como estilo de hacer política, por lo que el fracaso de la experiencia  está cantado.

Sin embargo,  los peligros pueden venir también desde los gobiernos regionales o locales, los que pueden  asumir un “comportamiento miope”,  buscando  “liderazgos y prestigios” de  soporte  local que permitan reposicionar tan solo una cuota de poder en la nueva situación o con  la idea  (que  también es compartida en instancias nacionales de gobierno) de que se trata de establecer un conjunto de “reivindicaciones”, correspondiéndole al Estado “resolver”, “atender”, “solucionar”, sin tener  en cuenta que  el presupuesto  es finito y el gasto debe  respetar  la equidad  y la eficiencia.  Esas conductas  son funcionales con las inercias y lógicas del centralismo, pues alimentan la idea de que “las regiones no están preparadas para gobernarse y que precipitarán indeseados desequilibrios macroeconómicos”.

Lo inédito del proceso requiere de un avance cuidadoso en varias direcciones: en el planteamiento del presupuesto  descentralizado y la elevación de la eficiencia del gasto, en el paso de una lógica sectorial centralizada a una organización con decisiones espacialmente descentralizadas,  en la asignación de competencias,…. Pero  cauteloso no  significa timorato  y requiere actuar  sin prisa, aunque  también sin pausa. Por cierto, la precondición es un gobierno nacional proactivamente  facilitador de la descentralización, pero también gobiernos regionales con orientaciones y programas claros, capaces de generar escenarios cooperativos al interior de una manera  nueva de hacer  política, en  torno  al crecimiento  económico territorial, la lucha contra la pobreza  y, en ambos, el fortalecimiento de la democracia y la ciudadanía.

Lo “local/regional” sí importa para la gobernabilidad

Las agendas  públicas  regionales están marcadas por “comisiones que  vienen  y delegaciones  que van”, pero no existe un espacio de representación y mediación  política entre  lo “local/regional” y lo “nacional”, lo cual es más que un hecho  anecdótico, va más allá de “malos vendedores de un producto (la privatización, por ejemplo)” o  “la desinformación  de la gente (acerca de las características concretas de la propuesta)”.

En el país no tenemos mecanismos ni canales estatales que  permitan una interacción  fluida y cotidiana entre  las distintas regiones, y entre ellas y las instituciones nacionales. Pese al avance que significó el distrito múltiple para  la representación  congresal, no  es claro que el Parlamento y los congresistas desempeñen ese papel  de intermediario  y de  representación política de intereses espacialmente localizados. Tampoco  los alcaldes han  estado  a la altura de  las circunstancias, no las han enfrentado presentando propuestas  viables y de conjunto,  pues normalmente están absorbidos por las angustias de administrar una jurisdicción  sin recursos.  Quizá  tampoco hemos terminado  de entender la configuración social actual de nuestras regiones y sus formas de  representación.

La descentralización  supone  no solo el diseño de estructuras pertinentes y mecanismos de funcionamiento  adecuados; implica también  actores,  aun  más, personas concretas, comprometidas con los objetivos que se propone. Estructuras descentralizadas  se corresponden  con  actores  (políticos y técnicos) conscientes de sus posibilidades, con autonomía responsable y propositiva:  alternativas serias y viables, amplia convocatoria, perspectiva  de  largo aliento.  Aprovecharse  de  las circunstancias  para agudizar  contradicciones con  el gobierno central (mientras peor vayan las cosas … mejor para “acumular” fuerzas y expectativas) expresan su amplia dependencia de este.

En adelante,  para  un proceso  de descentralización  exitoso  se requiere  que  el gobierno  nacional tome en cuenta “el dato regional/ local” como  un  insumo  para  sus decisiones,  que  los gobiernos  regionales y locales consideren  “el dato nacional” como un marco para sus programas, y que tanto el gobierno  nacional,  los gobiernos regionales  y locales aprendan a interactuar  y concertar  en  el escenario de lo globalizado, aprovechando las oportunidades de competitividad  para  el crecimiento económico difundido  espacialmente, como sorteando los riesgos de los choques  externos o defendiéndose  de  las amenazas  de  la concentración del poder económico y de  las condicionalidades de política económica.

Como círculos que se tocan pero no se cruzan

El proceso de conformación de listas para  las elecciones  regionales y locales ha revelado varias pautas de comportamiento, conocidas en política como la búsqueda de acumulación de fuerzas, la lógica del posicionamiento de corto plazo, la simplicidad de los objetivos en las organizaciones.  El  indicador  más evidente es la multiplicidad de propuestas  y la ausencia  de  grandes bloques  de fuerzas más o menos homogéneos. En esa lógica también encontramos la incidencia de las decisiones, orientaciones y pactos de líderes y agrupaciones  nacionales (mejor dicho “desde Lima”), y los consecuentes alineamientos de  los dirigentes locales. La “gestión política” se limita entonces a la confección de las listas (“Arequipa es tierra de caciques”… dirían para explicar las doce listas. Además, es “muy sencillo”, al momento  de inscribirse, entregar  las dos carillas en A–4 y en disquete que “reseñan el programa”) y luego a la preocupación por una campaña “mediática”, que gane los votos necesarios.

Esta dificultad de los grupos políticos regionales  (y nacionales)  en materia de objetivos con horizonte de mediano plazo y la carencia de propuestas  complejas,  ocasiona que las posibilidades de alianzas amplias, la búsqueda de consensos, las posibilidades  de  encuentro  y concertación sean  pequeñas, cuando no imposibles. Tenemos como círculos que se tocan pero no se cruzan, no se buscan las áreas comunes, lo que hace difícil construir programas convergentes que vayan más allá (“impidamos  el triunfo de los privatizadores”  versus “quitemos  Arequipa  de  manos  de  quienes  buscan su autodestrucción”).

Estos comportamientos se retroalimentan  de  actitudes  y ahondan las distancias. En esta segunda oportunidad  aparece  la comedia,  ¿habrá que fracasar nuevamente para entender que  debemos  caminar en otra dirección?

¿Qué resuelven las elecciones?

La Tercera  Sala Civil de  la Corte Superior de Arequipa acaba de pronunciarse declarando improcedente  (tres opiniones)  el Recurso de Amparo de un ciudadano, revocando así la resolución de la primera instancia, pues ese no es el procedimiento adecuado  para ventilar el asunto de la propiedad de Egasa. Es decir, si pertenece a la Región Arequipa, a Fonafe o en qué proporción ambas la detentan. Los tres vocales también  afirman la existencia jurídica de la Región Arequipa;  por lo tanto,  el procedimiento  correcto  es un  recurso por  Conflicto de  Competencias que  debiera  iniciarse ante  el Tribunal Constitucional, lo cual pone en cuestión el tema de la vigencia de la Constitución de 1979 o la de
1993, la estabilidad jurídica de lo actuado  luego de  1993  y el proceso de reforma en curso.

Sin embargo,  uno  de los tres vocales opina que existe un problema de ausencia de personería  legal (“falta de legitimidad para accionar”) con relación a quién  debiera representar  a la Región Arequipa en el reclamo de la propiedad. Además, considera que el proceso de privatización debe quedar suspendido mientras se instalan las nuevas autoridades regionales o se ponen  de  acuerdo las partes en conflicto. El mecanismo judicial continuará  hasta que una  opinión  tenga  los tres votos necesarios.

De otro lado, el asunto de la privatización es un tema materia de debate en el orden político. El procedimiento  judicial la detuvo,  estableciendo el problema de la propiedad.  La evaluación dominante es que  el pueblo  de Arequipa se ha pronunciado mayoritariamente por “no-privatizar”  y que  esto se condice  estrechamente con la “dignidad de Arequipa”; por contraste, quien  tenga  un asomo  de opinión o de duda a favor de privatizar está en contra  de Arequipa. Por tanto, el criterio de lectura del fallo judicial es “a favor o en contra de Arequipa”.

A una posición tal como “privatizar con garantías suficientes para fortalecer  el capital-social de  la región, contribuir a la elevación de su competitividad, definida  para impulsar el desarrollo descentralizado, y planteada e informada de tal manera  que  ganara la aceptación de la ciudadanía”,  le es difícil abrirse campo  en este cuadro  de posiciones paralelas.

Aparentemente las elecciones pueden resolver, definiendo  el asunto de la hegemonía  entre las fuerzas regionales y locales, o pueden ser llevadas a un contexto que refleje un esquema de confrontación. No es extraño escuchar opiniones como:  “es el último esfuerzo que hacemos por poner a la región en la senda  del progreso” o “el voto ciudadano se inclinará para derrotar a los privatizadores”.

Evidentemente, el voto ciudadano es lo suficientemente claro para dirimir sobre una direccionalidad (no es un cheque  en blanco para hacer cualquier cosa), pero la sola vía electoral es lo suficientemente imprecisa como para indicar si una medida  es o no la adecuada (los representantes deberán  evaluar con profundidad  los pro y los contra,  los costos y los beneficios). Recordemos, de otro lado, que los llamados “mecanismos de democracia  directa”  pueden encerrar procedimientos abiertamente manipuladores  de la opinión pública y los llamados  “delegados”  no siempre tienen la legalidad y legitimidad de representación requerida, pues cuando  han sido electos, les dieron poderes específicos en una materia y no generales para la decisión política.

Si las “elites renuncian”  a su capacidad  de  “formar y orientar  opinión” en situaciones complejas, es muy fácil que  se elija la opción demagógica  del corto plazo. Una perspectiva  descentralista  requiere un consenso amplio, democrático, que  permita  acumular  fuerzas endógenas  (organizaciones de productores,  gremios laborales, colegios profesionales,  colectivos de vecinos, …) y diseñar arreglos institucionales y acuerdos políticos entre  actores  sociales y ciudadanos,  en  favor de  la articulación económica, la transformación productiva  y la competitividad. Un “enfoque  de clase”, es decir uno que no incluya una propuesta  de frente  o consenso  de  diferentes intereses, cualquiera que este sea, llevará al fracaso el proceso  de descentralización como camino al desarrollo.

En ese sentido, quienes  sostienen que  el dilema  es privatizar o no, equivocan la pregunta pues la tornan ideológicamente prejuiciada, utilizando la fácil fórmula de igualar privatización y neoliberalismo.

A nuestro  criterio,  la cuestión abierta es: ¿cuál es el camino viable y sostenible para el desarrollo regional?, y la respuesta  a ella se vuelve el criterio para validar una medida  concreta,  e incluso para diseñar  las condiciones  reales en que se debiera  operar.  Frente a la posición radical “no a la privatización”, la población  está retrucando  legítimamente  al preguntar: “¿Entonces qué… ?, ¿luego de eso… qué hacemos?, ¿de qué manera enfrentar  el crecimiento  productivo, el empleo…?, ¿cuál es el futuro que queremos  construir?”.

Un poderoso intangible

En una situación en la cual Arequipa se nos desgrana  entre  las manos, afirmar “Arequipa Dignidad” expresa fundamentalmente el enfrentamiento  con  una  lógica de Gobierno y de Estado, que no respeta una perspectiva efectivamente democrática  (¿por qué  tienen que decidir por nosotros?, ¿por qué  utilizarán el recurso  para  financiar el déficit fiscal?, ¿la forma de  administrar  “bienes  públicos” no es una  decisión que  debe  ser tomada por caminos democráticos?). En ese sentido,  privatizar o no  las eléctricas  se puede   leer como un tema segundo.

Por ello, “Arequipa Dignidad” expresa un sentimiento,  una identidad convocante de multitudes y generadora  de  unanimidades en torno a la “inclusión” democrática y económica  de  las “provincias”. Allí está la radicalidad  del cuestionamiento al “modelo económico”  centralista y excluyente del Estado, y pone  en jaque  a la lógica “tecnocrático–centralista” en  cuanto  a la forma  de  hacer política desde el Gobierno nacional (¿Por qué  el mapa  de  preferencias  de  la tecnocracia  de  los ministerios del gobierno nacional es mejor, es el único razonable  y es el benéfico para el país?).

Podríamos  decir  que  las mismas veinte mil personas  que  celebraron alborozadas en la Plaza de Armas con el Himno  a Arequipa la firma de la “Declaración  de Arequipa”,  son las mismas y muchas más, que se juntaron  en una sola emoción  solemne y profunda con el develamiento de las torres de la Catedral  reconstruida,  la Mamita de Chapi en el atrio y la cascada de luces mientras escuchaban Mi Canto Arequipa.

¿Cómo administrar este poderoso activo intangible logrado por la ciudadanía  arequipeña, considerando  que  es imposible  conservarlo intacto y para siempre? Es indudablemente  una reserva de futuro y una prolongación de una vocación ciudadana  de  “cholos y repúblicos”, que “no en vano nacieron al pie de un volcán”.

Una  posibilidad  es el escenario confrontacional, desgastante e infecundo en el mediano plazo, aunque  sea el caldo de cultivo de ciertos liderazgos “miopes” y “exitosos” en  el corto  plazo.  La otra posibilidad es canalizar este poderoso  intangible, poniéndolo al servicio de  un  escenario  cooperativo donde “todos ganen”, basados en un proyecto regional, en un clima de credibilidad y confianza, de una nueva manera  de hacer política, que convoque a todas las potencialidades y capacidades  humanas,  para  ponerse de acuerdo  acerca  de:

• una visión compartida  sobre el departamento y una estrategia para llevarla adelante, recogiendo buenas prácticas para el desarrollo regional y local;
• una priorización de cartera de proyectos en diferentes niveles y un esquema  para  su implementación y modalidades de financiamiento;
• una institucionalidad para validarla política, económica  y socialmente, para llevarla adelante y para vigilar su cumplimiento.

En esa perspectiva,  el peso  de la institucionalidad descentralista a construir requiere  de  articulaciones y entrelazamientos entre  distintos componentes políticos, sociales y productivos, que permitan establecer  el ambiente  necesario para la competitividad, la innovación y el despliegue  tecnológico. Se requiere  de redes locales y regionales para la identificación  de oportunidades, y amplios mecanismos de colaboración  para impulsarlas. Al mismo tiempo, no se puede soslayar que habrá que encontrar maneras para asumir y procesar las diferencias, políticas, sociales e ideológicas, que son parte de la naturaleza  de  los actores  que forman la unidad arequipeña.

Es en todos  estos campos  donde deben  desarrollar y demostrar especiales competencias, los gobiernos regionales y locales y, en general, las fuerzas descentralistas.

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  CONTENIDO 

  La oferta de microcrédito en el Perú
  Felipe Portocarrero M.

  Clientes de las instituciones de microfinanciamiento
  Carolina Trivelli

  Estudio del mercado microfinanciero de Huancayo
Javier Alvarado y Francisco Galarza

¿Libros para todos? Maestros y textos escolares en el Perú rural
Patricia Ames

Acceso y uso racional de los medicamentos en el Perú
Manuel Vargas

Impacto de la privatización de la telefonía fija en el bienestar de los consumidores urbanos
Máximo Torero

Gobernabilidad regional: preguntas desde Arequipa
Fernando Paredes

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