Gestão ambiental pública sistémica. O papel do estado e a afirmação dos sítios de pertencimento

I
Universidade Federal Fluminense
Instituto de Geociências
Programa de Pós Graduação em Geografia
Dionê Maria Marinho Castro
GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA SISTÊMICA
O PAPEL DO ESTADO E A AFIRMAÇÃO DOS SÍTIOS DE PERTENCIMENTO
Niterói
2010
II
Dionê Maria Marinho Castro
GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA SISTÊMICA
O PAPEL DO ESTADO E A AFIRMAÇÃO DOS SÍTIOS DE PERTENCIMENTO
Tese apresentada ao Programa de s Graduação em
Geografia, da Universidade Federal Fluminense UFF,
como requisito para obtenção do grau de doutor
Orientador : Prof. Dr. Ivaldo G. de Lima
Niterói
2010
III
IV
Dio Maria Marinho Castro
GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA SISTÊMICA
O PAPEL DO ESTADO E A AFIRMAÇÃO DOS SÍTIOS DE PERTENCIMENTO
Tese apresentada ao Programa de s Graduação em
Geografia, da Universidade Federal Fluminense UFF,
como requisito para obtenção do grau de doutor
Aprovado em dezembro de 2010
BANCA EXAMINADORA
____________________________________________________________________________
Prof. Dr. Ivaldo G. de Lima - Orientador
Universidade Federal Fluminense
____________________________________________________________________________
Profa. Dra.Rejane Cristina de Araújo Rodrigues
Universidade do Estado Rio de Janeiro
____________________________________________________________________________
Prof. Dr. Celso Simões Bredariol
Instituto Estadual do Ambiente
____________________________________________________________________________
Prof. Dr. Jorge Luiz Barbosa
Universidade Federal Fluminense
____________________________________________________________________________
Porf. Dr. Luiz Renato Vallejo
Universidade Federal Fluminense
Niterói
2010
V
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VI
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VII
AGRADECIMENTOS
Ao meu orientador Dr. Ivaldo Gomes de Lima pelas indicações bibliográficas importantíssimas
no desenvolvimento deste trabalho, mas, sobretudo, por sua paciência, compreensão e
estímulo. Aos demais componentes da banca por sua atenção, especialmente ao Dr. Celso
Simões Bredariol, por sua disponibilidade. À Profª Drª Ana Célia Castro, da UFRJ, cujas
conversas em tempos quase remotos me colocaram em contato com as idéias de P. Evans.
Aos meus amigos Ailton Benedito de Souza, Ana Maria Ramos Guedes e Cely Guedes, pela
leitura bondosa do trabalho e à Josete Medeiros pela orientação nas referências bibliográficas.
Aos colegas das diferentes fases da minha vida profissional: Ana Tanase, Axel Grael, Corina
Vera, Cláudio Maximiano, Dora Hees, Elder Pólvora, Heleno de Jesus, Ilma Conde, JoMaria
Mesquita, Maria Alice Bourguignone, Maria Cleonice, Lurdes, Saint Clair Zugno Giacomo, e
todos os demais colegas, cuja convivência foi extremamente enriquecedora. À Solange Bezerra
e Aércio de Oliveira pelas informações atualizadas sobre o sistema ambiental Iguaçu-Sarapuí.
Às minhas filhas Olivia e Elisa Marinho Castro pelo apoio logístico durante a redação da tese, e
aos meus genros Leonardo Oliveira, pelos esclarecimentos na área de Economia e ao Rodrigo
Pinheiro, pelo apoio em informáticana elaboração dos fluxogramas e da capa, a partir de obra
de Elisa Castro.
VIII
RESUMO
A presente tese está embasada na crença de que a eficácia e a efetividade da gestão ambiental
pública dependem diretamente da adoção da abordagem sistêmica onde se incluem a
complexidade e a intersubjetividade. O sistema ambiental deve ser tratado na sua integralidade,
buscando-se identificar as interrelações causais recursivas geradoras das situações a serem
enfrentadas, com vistas à sua recuperação e proteção. Isto implica incluir todos os agentes
locais no processo de gestão: a sociedade civil, o setor produtivo e todos os segmentos do
poder público. E para reduzir a assimetria de poder entre tais agentes é preciso que o Estado
invista no compartilhamento de informações e na criação coletiva de conhecimento sobre o
sistema ambiental, nas suas dimensões biogeofísica, socioeconômica, política, cultural, e
institucional, que assim, apropriado fundamentará o processo de gestão ambiental sistêmica.
Para tanto, formulam-se alguns princípios, bases, procedimentos e alguns tópicos para um
roteiro básico de processos de gestão ambiental compartilhado. Dada a configuração da
Política Nacional de Recursos dricos considera-se o comitê de bacia hidrográfica um arranjo
institucional estratégico para atuar como coprotagonista da gestão ambiental local utilizando
recursos do Fundo Estadual de Recursos Hídricos, em que o Estado, por intermédio de seu
órgão ambiental atua como protagonista. Para respaldar tais encaminhamentos foi realizada
reflexão teórica sobre o papel do Estado, as ações coletivas, a governança democrática e o
sítio de pertencimento com base em idéias de P. Evans, E. Ostrom, J. P. Esteve e H. Zaoual,
respectivamente, bem como sobre o pensamento sistêmico, com base em diferentes autores,
tendo como pano de fundo as dimensões propostas por M. J. E. Vasconcellos. Para validar as
ações propostas, analisaram-se as ações do Estado, no período de 1975 aos dias atuais,
visando a promover a recuperação do Sistema Ambiental Iguaçu-Sarapuí.
Palavras-chave: gestão ambiental, participação social, complexidade, territorialidade, sítio de
pertencimento.
IX
ABSTRACT
This thesis is grounded in the belief that the efficacy and effectiveness of public environmental
management depend directly on the adoption of the systemic approach which includes the
complexity and intersubjectivity. The environmental system must be treated in their entirety,
searching to identify the interrelationships of the causal recursive generating situations to be
faced with a view to their recovery and protection. This means including all local actors in the
management process: civil society, the productive sector and all segments of the public sector.
In order to reduce the asymmetry of power among those agents, the State Government must
invest in information sharing and collective knowledge creation on environmental system
considering its biogeophysical, socioeconomic, political, cultural, and institutional aspects, that
once appropriate, will constitute the basis of systemic environmental management process. So,
some principles, basis, procedures and topics have been formulated for a basic script of shared
environmental management processes, allowing that the configuration of the National Water
Resources Committee consider the river basin institutional arrangements as a strategic
environmental management actor using local resources of the State Water Resources Fund,
through its environmental agency as main protagonist. To support such events, theoretical
reflection was conducted on the role of the State, collective action, democratic governance and
membership site based on the ideas of P. Evans, E. Ostrom, J. P. Esteve and H. Zaoual,
respectively, as well as systems thinking, based on different authors, as a vector having the
dimensions proposed by M. J. E. Vasconcellos. To validate the proposed actions, we analyzed
the actions of the State, from 1975 until now, aiming to promote the recovery of the Iguaçu-
Sarapuí Environmental System.
Keywords: environmental management, social participation, complexity, territoriality, site of
belonging
X
APRESENTAÇÃO
Esta tese, realizada no âmbito do Programa de Pós-Graduação do Departamento de Geografia
da Universidade Federal Fluminense, traduz as preocupações da autora com relação às
políticas públicas ambientais, mais especificamente, aquelas voltadas para a recuperação
ambiental, cuja eficácia e efetividade não atendem às expectativas, e cujos impactos, quase
sempre, somente aqueles negativos são sensíveis ao cidadão comum.
A presente tese foi elaborada por uma trabalhadora da área ambiental e não da área
acadêmica, portanto a parte teórica não pode ser considerada exatamente um diálogo entre
diferentes correntes teóricas, o que se configuraria, no plano ideal, em um ensaio
epistemológico. No entanto, foram utilizadas algumas idéias de diferentes autores de modo a
trazer maior compreensão à gestão ambiental e, principalmente, externar as preocupações da
autora quanto a praxis da administração pública de meio ambiente. Mais que isso, o grande
leque de idéias e conceitos sobre diferentes assuntos teve como finalidade respaldar os
princípios, bases e procedimentos para a construção de um modelo de gestão ambiental
público sistêmico.
A experiência de trabalho no Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro, na área ambiental,
desde 1976, e, também, junto a organizações não governamentais, consolidou a convicção de
que a eficiência, a eficácia e a efetividade na formulação e aplicação de políticas blicas
ambientais dependem da inserção dos cidadãos nos processos decisório, tanto no que
concerne aos projetos públicos de recuperação e proteção do meio ambiente, incluindo o
saneamento ambiental, como no estabelecimento de critérios e normas regulando o uso privado
dos recursos ambientais.
A vivência no Distrito Regional da extinta Superintendência Estadual de Rios e Lagoas
(SERLA), na Região dos Lagos, no período de 1986 a 1990, a posterior reflexão teórica sobre
tal prática quando da elaboração da dissertação de mestrado concluída em 1995, bem como a
elaboração e implantação do Projeto Gente do Caceribu, no ano de 1997, por iniciativa da
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) Instituto Baía de Guanabara,
com recursos do Programa Nacional do Meio Ambiente (PNMA), foram experiências
preponderantes para a opção pela presente pesquisa.
XI
Ambos os casos práticos, acrescidos da experiência na coordenação dos Projetos Ambientais
Complementares do Programa de Despoluição Baía de Guanabara PDBG, especialmente,
dos Planos Diretores do Corredor Ecológico Sambê-Santa e Área de Proteção Ambiental
(APA) do Gericinó que culminaram com o desenho de arranjos institucionais em que a
sociedade civil demonstraram que a população, devidamente capacitada, ou seja,
instrumentalizada, está apta a exercer o papel como coprotagonista de gestão ambiental.
No entanto, a mesma convião não se aplica à máquina da administração pública,
especialmente às instituições públicas estaduais, uma vez que vêm demonstrando não estarem
suficientemente preparadas, tanto no seu formato estrutural quanto na definição e
estabelecimento de procedimento para a mobilização e o envolvimento da sociedade civil
organizada, como integrantes do processo decisório na gestão ambiental. Contraditoriamente, a
Política Nacional de Meio Ambiente e, principalmente, a Política Nacional de Recursos Hídricos,
e respectivas políticas estaduais institucionalizam a participação social no processo decisório
sobre o uso dos recursos ambientais.
A observação das experiências em curso, na administração pública do meio ambiente, permite
deduzir que a eficácia dessa participão social depende do investimento de esforços por parte
do poder público para a construção do caminho visando à consolidação da força propulsora
representada pelos cidadãos devidamente instrumentalizados, no sentido da consolidação do
conhecimento sobre a dinâmica ambiental do sítio em que vivem. Além disso, a compreesão do
seu papel enquanto receptor e promotor de danos ambientais naquele sistema, ensejar-lhe-á o
exercício de sua territorialidade e o inerente sentimento de pertea ao seu sistema ambiental,
o que lhe propiciará o embasamento necessário à atuação nos comitês de bacia, de Unidades
de Conservação, ou quaisquer outras.
Em decorrência, a questão desta tese é o desafio de como tornar a gestão de sistemas
ambientais mais eficaz e efetiva, tendo em vista as novas institucionalidades estabelecidas nos
marcos regulatórios da administração público do meio ambiente, bem como a a participação
social prevista em tais instrumentos legais.
O propósito é contribuir para que o tratamento das questões ambientais, por parte do Estado,
respeitando os paradigmas do pensamento sistêmico, evolua para o real coprotagonismo da
sociedade civil.
XII
São três as premissas da presente tese. A primeira delas está em consonância com o ideario
do Neoinstitucionalismo, com autores como P. Evans e E. Ostrom, a segunda, com os novos
paradigmas da ciência, apresentados por autores como E. Morin, I. Prigogine e M.J.
Vasconcellos, e a terceira consonante com o de Homo situs, de H. Zaoual. Ei-las:
(i) o Estado deve ser o alavancador do desenvolvimento, neste caso específico, na área
ambiental, através do aprimoramento da governança, com o aperfeiçoamento da burocracia, o
intercâmbio entre burocracia e a população e com o investimento na criação de capacidades
junto à população para a formação de interlocutores aptos a participarem dos comitês gestores
previstos na legislação ambiental, incluindo a de recursos hídricos e de Unidades de
Conservação;
(ii) a ausência da percepção sistêmica, ou seja, da enorme quantidade e variedade de
elementos em interrelação no meio ambiente, estruturando os sistemas ambientais e, em
decorrência, a atuação compartimentada e simplificadora, desconhecendo a dinâmica desses
sistemas ambientais, bem como a presença inextrincável do homem em tais sistemas, vem
acarretando a ineficácia e a inefetividade da administração blica do meio ambiente;
(iii) a eficácia dos processos de descentralização da gestão ambiental, em especial dos
recursos hídricos, depende da apropriação da dinâmica do sistema ambiental onde vivem e
atuam os cidadãos, bem como da percepção de seus papéis enquanto causador e receptor dos
desequilíbrios ambientais; tal apropriação deve ser resultante de um processo de coconstrução
do conhecimento, que resulta no despertar do sentimento de pertença ao respectivo sistema
ambiental.
Entende-se que as novas institucionalidades, necessárias à consolidação da democratização do
processo decisório prevista na legislação ambiental, podem ser criadas a partir do investimento
de recursos na instrumentalização do habitante local, através da criação coletiva, ou
coconstrução do conhecimento sobre a dinâmica do respectivo sistema ambiental como meio
de inclusão dos cidadãos e do poder público local nos processos de gestão ambiental,
ensejando, assim, a maior efetividade da legislação vigente.
XIII
A metodologia de pesquisa consistiu na identificação e análise crítica de trabalhos teóricos, de
textos técnicos, dissertações e teses acadêmicas em dois blocos distintos. Inicialmente, os
teóricos sobre o papel do Estado na criação e implantação de políticas públicas, através dos
enfoques neoinstitucionalistas e dos sítios de pertencimento, bem como a perspectiva do
pensamento sistêmico como base fundamental. No outro bloco foram analisados relatórios
oficiais dos projetos implantados no Sistema Ambiental Iguaçu Sarapuí desde a década de
1970, bem como dissertações e teses acadêmicas e artigos técnicos.
Assim, na introdução da presente tese, contextualiza-se a questão proposta a partir dos
instrumentos legais e documentos declaratórios de políticas públicas ambientais respaldando a
obrigatoriedade da participação social, abordando-se resumidamente os assuntos tratados no
corpo da tese.
No primeiro capítulo, enfocam-se idéias sobre políticas públicas e as correntes teóricas sobre
o papel do Estado na gestão da coisa pública. Além disso, apresenta-se o marco teórico sobre
os novos paradigmas da ciência e as institucionalidades necessárias para dar conta dessa nova
realidade, que exige novos saberes e novas práticas na perspectiva da complexidade.
Desenhando-se o Estado como protagonista no compartilhamento da gestão ambiental pública
que para ser eficaz e efetiva deve ter a sociedade civil como coprotagonista.
No segundo capítulo, trata-se do Sistema Ambiental Iguaçu-Sarapui, localizado integralmente
no interior da Baixada Fluminense, com foco nos projetos de saneamento implantados desde o
final da década de 1970. Buscou-se interpretar, à luz de alguns pressupostos do pensamento
sistêmico, algumas interrelações emergentes naquele sistema ambiental, a partir do seu uso
por milhões de pessoas e da atuação do subsistema institucional. Além disso, busca-se
demonstrar a complexidade envolvida nas ações de recuperação ambiental inerentes à geso
ambiental pública.
No terceiro capítulo sugerem-se alguns princípios, bases e procedimentos a serem
desenvolvidos sob o protagonismo do Estado e coprotagonismo da sociedade civil, por meio
dos comitês de bacias hidrográficas, objetivando dar maior eficácia e efetividade à participação
social nas políticas públicas ambientais.
XIV
Na conclusão procura-se sintetizar as condicionantes para a organizão de um Sistema de
Gestão Ambiental Pública Sistêmica e as perspectivas para novos estudos que fortalecerão o
embasamento teórico-metodológico desta proposta.
XV
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO
INTRODUÇÃO
17
1.
MARCOS TEÓRICOS E CONCEITUAIS PARA O APRIMORAMENTO
DA GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA
23
1.1.
ALGUNS CONCEITOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS NA BASE
DA GESTÃO AMBIENTAL
24
1.1.1.
28
1.1.2.
.
Estado e participação social no âmbito de discussão do neo
institucionalismo
29
1.1.2.1.
O papel do Estado - Interpretando o papel do Estado na gestão
ambiental pública, a partir de P. Evans
30
1.1.2.2
.
As ações coletivas de Elinor Ostron
35
1.1.3.
Elementos convergentes para a governança deliberativa
40
1.2.
O PENSAMENTO SISTÊMICO COMO UM NOVO SABER
NECESSÁRIO À GESTÃO AMBIENTAL
44
1.2.1
A percepção da complexidade e da instabilidade
46
1.2.
2
.
Propriedades dos sistemas complexos evolutivos
subsídios
para compreender a dinâmica dos sistemas ambientais
54
1.2.
3
.
Intersubjetividade
a dim
ensão sistêmica exclusiva do elemento
humano
57
1.2.4.
Alguns aspectos da gestão ambiental sistêmica
61
1.3.
O SISTEMA AMBIENTAL COMO CONCRETUDE D
O SÍTIO DE
PERTENCIMENTO
65
2.
INTERPRETAÇÃO DE ALGUMAS INTERRELAÇÕES EMERGENTES
NO SISTEMA AMBIENTAL IGUAÇU-SARAPUI À LUZ DE
PRESSUPOSTOS DO PENSAMENTO SISTÊMICO
CONTEXTUALIZAÇÃO EVOLUTIVA
69
2.1.
EVOLUÇÃO DO PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO DA DIMICA
DO SISTEMA AMBIENTAL IGUAÇU-SARAP ALGUMAS
DISTINÇÕES
71
XVI
2.1.1.
Caracterização do sistema ambienta
l
Iguaçu
-
Sarapuí
72
2.1.2.
Recortes temporais no processo evolutivo da bacia
80
2.1.2.1.
Momento 1. da descoberta até o século XVII quando ocorre o ciclo
econômico da cana de açúcar
81
2.1.2.2.
Momento 2 – do século XVII o início do século XX
81
2.1.2.3.
Momento 3 – do início do século XX até 1975
83
2.1.2.4.
Momento 4 – de 1975 aos dias de hoje
85
2.1.3.
Atuação do subsistema institucional a partir da segunda metade
da cada de 1970 – ações de recuperação ambiental
89
2.1.3.1.
Governos Faria Lima e Chagas Freitas – 1975 – 1982
93
2.1.3.2.
O primeiro Governo Brizola 1983 1986
94
2.1.3.3.
O Governo Moreira Franco - 1987 – 1990
97
2.1.3.4.
Segundo Governo Brizola - 19911994
100
2.1.3.4.1
Projeto Reconstrução Rio
100
2.1.3.5.
Governos Marcelo Alencar - 1995 1998, Garotinho - 1999 2002 e
Rosinha - 2003 – 2006
106
2.1.3.5.1
Projeto Despoluição da Baía de Guanabara-PDBG
107
2.1.3.5.2
Projeto Nova Baixada
113
2.1.3.6.
Governo Sergio Cabral -2007 – 2010
118
2.1.3.6.1
.
Projeto de Controle de Inundações e Recuperação Ambiental das
Bacias dos Rios Iguaçu- Sarapuí
119
2.1.4.
Algumas considerações finais sobre os projetos e programas de
recuperação ambiental na Bacia do Rio Iguaçu-Sarapui
126
2.2.
TRATAMENTO DO SISTEMA AMBIENTAL IGUAÇU-SARAPUÍ COM
ÊNFASE NO CONTROLE DE INUNDAÇÃO - REPRESENTAÇÃO
ESQUETICA SOB A ÓTICA SISTÊMICA
128
2.2.1.
Interrelações causais não
-
lineares no sistema ambiental Iguaçu
-
Sarapuí e indicações para a organização de um sistema de gestão
ambiental sistêmico
130
2.3.
CONCLUSÕES DO CAPÍTULO
138
3.
CONFIGURAÇÃO DE PROCEDIMENTOS PARA UM SISTEMA DE
GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA SISTÊMICA E SUA
APLICABILIDADE
141
XVII
3.1.
CONTEXTUALIZANDO A SITUAÇÃO DOS COMITÊS DE BACIA NO
BRASIL
142
3.1.1.
A situação dos comitê
s de bacia na perspectiva da participação
social
145
3.2.
PROCEDIMENTOS PARA A GESTÃO AMBIENTAL SISTÊMICA E
SUA APLICABILIDADE
149
3.2.1.
Princípios para o desenvolvimento de um processo de gestão
ambiental
152
3.2.1.1.
A abordagem sistêmica
152
3.2.1.2.
A multi e a transdisciplinaridade
153
3.2.1.3.
A interinstitucionalidade
154
3.2.1.4.
A interatividade entre poder público e sociedade civil
155
3.2.2.
Bases para a operacionalização do processo de gestão ambiental
157
3.2.2.1.
A base físico-territorial como espaço identitário
157
3.2.2.2.
A fundamentação técnico-científica
159
3.2.2.3.
A educação ambiental como processo de construção coletiva de
conhecimentos e mobilização para a gestão ambiental
161
3.2.2.4.
A articulação com a mídia local
165
3.2.2.5.
Instrumentos, estratégias e técnicas para estimular o senso de
pertencimento dos cidadãos em relação ao seu sistema ambiental
166
3.2.2.5.1
O processo de construção coletiva do diagnóstico socioambiental
despertando o senso de pertencimento
166
3.2.2.5.2
Estratégias, técnicas e atividades a serem utilizadas no processo de
gestão ambiental
168
3.2.3.
Produtos finais e tópicos
para um
roteiro básico d
e
processo
s
de
gestão ambiental
171
3.2.4.
Formação da equipe gestora
174
3.3.
OS COMITÊS DE BACIA COMO COPROTAGONISTAS NA
IMPLANTAÇÃO DA GESTÃO AMBIENTAL DELIBERATIVA
177
4.
CONCLUSÕES DA TESE
181
5.
REFER
Ê
NCIAS BIBLIOGRÁFICAS
186
A
NEXOS
195
17
INTRODUÇÃO
As políticas públicas ambientais, no que se refere à edição de instrumentos legais instituindo
a participação social, têm avançado significativamente no Brasil, desde a década de 1980.
Todavia, na prática, a gestão ambiental pública brasileira vem ocorrendo de maneira
fragmentária, reducionista e centralizadora, o que acarreta ineficácia, ineficiência e
inefetividade na proporção inversa dos esforços que têm sido despendidos por alguns
setores da administração pública ambiental.
A atuação isolacionista da burocracia, cumprindo a tradição da administração pública
brasileira, vem tratando de modo simplificado os procedimentos de gestão ambiental, não no
sentido de sua agilização, mas da apreensão compartimentada do meio ambiente, tanto no
tempo como no espaço, e buscando apenas as relações causais lineares. Esse contexto em
que se privilegia a disjunção no lugar da conjunção, o simplismo ao invés da
contextualização sob a ótica da complexidade, a parte no lugar do todo, propicia, a
centralização do processo decirio excluíndo os atores políticos, mais especificamente os
“sem poder” diretamente afetados pelas decisões sobre o uso dos recursos ambientais. Por
outro lado, é grande a quantidade de documentos declaratórios de políticas públicas
ambientais e de instrumentos legais institucionalizando os espaços da participação social no
processo de tomada de decio sobre o uso dos recursos ambientais.
A sequência da edição dos instrumentos principais teve início, no nível federal, com a
Política Nacional do Meio Ambiente, em 1981; dezesseis anos depois foi editada a Política
Nacional de Recursos Hídricos e, em 2002, o Sistema Nacional de Unidades de
Conservação – SNUC
1
. O Plano Nacional de Recursos Hídricos, em 2006, e o Plano
Plurianual 2008-2011 - Orientações Estratégicas
2
, do Ministério do Meio Ambiente,
publicado um ano depois, norteiam a atuação do poder público enfatizando a necessidade
da participação social. O Estado do Rio de Janeiro, e outros Estados de Federação, desde
1981, seguindo as Políticas Nacionais, vêm editando instrumentos legais garantindo,
também, tais espaços de participação social.
A Política Nacional do Meio Ambiente foi o marco formal inicial da adoção da abordagem
sistêmica e da participação da sociedade civil no processo decisório sobre o uso dos
recursos ambientais, com a instituição da Avaliação de Impacto Ambiental-AIA, cuja base é
1 No caso do SNUC, passou a ser exigida audiência pública para a criação de UCs de proteção integral.
2 “Plano Plurianual 2008-2011- Ministério do Meio Ambiente - Orientações Estratégicas- Versão 5.1 17/07/2007
– Final”, acesso ao www.mma.gov.br em Nov/08.
18
o diagnóstico socioambiental e as audiências públicas. A exigência da elaboração de
EIA/RIMA foi o primeiro passo desse caminho, vez que tem como itens integrantes: (a) a
identificação dos grupos humanos afetados por projetos alvo de licenciamento ambiental; (b)
consideração dos usos estabelecidos pelos grupos humanos no espaço ambiental
requerido; e a (c) realização de audiências públicas para a apresentação dos impactos
positivos e negativos do dito empreendimento, sobre todos os segmentos interessados.
Pode-se afirmar que a partir daí foi institucionalizada a participação social na tomada de
decisão sobre o licenciamento ambiental de projetos específicos para uso dos recursos
ambientais.
Entretanto, a correlação de forças entre os interesses privados e os interesses públicos vem
resultando freqüentemente no enfraquecimento desse instrumento que poderia, de fato, ter
viabilizado o controle social sobre o uso dos recursos ambientais através do Licenciamento
Ambiental. No entanto, o que se percebe é que ele vem servindo mais a toda a gama de
interesses particulares, incluindo as empresas de consultoria e, algumas vezes,
pseudolideranças comunitárias do que propriamente para os fins que lhes deram origem. A
necessidade da aceleração dos processos de licenciamento ambiental para atender a
premência do crescimento econômico, principalmente quando envolve investimentos de
vultosos recursos, não favorece à realização das pesquisas verdadeiramente necessárias à
identificação da magnitude e importância dos impactos socioambientais. Muitas vezes, é
considerada mais relevante a economia de tempo e, também, a redução dos custos para o
empreendedor
3
, abandonando-se, assim, os ideais do desenvolvimento sustentável.
Também nos anos 1980, paralelamente à implantação e consolidação do processo de AIA
no Brasil, foram surgindo outras formas de participação social. A organização dos
consórcios de municípios, a partir de associações de classe envolvendo, gradativamente,
Prefeituras Municipais, universidades e o setor produtivo, foi uma delas, tendo como
objetivo a luta contra a poluição.
Finalmente, em 1997, foi editado o mais forte marco regulatório e institucional brasileiro da
participação social, a Política Nacional de Recursos Hídricos, que tem como integrante do
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, o Conselho Nacional de
Recursos dricos, os Conselhos de Recursos dricos dos Estados, os Órgãos Estaduais e
3 Não é raro o recebimento de relatórios volumosos, produtos do famoso processo “corta-cola” em que algumas
vezes as equipes de consultoria esquecem-se de substituir o nome do empreendimento anterior. Além disso,
muitas vezes profissionais renomados na área técnico-científica, sob o fascínio dos altos honorários, acabam por
identificar apenas os impactos positivos e aqueles que o empreendimento não causará, ao invés de,
verdadeiramente, elaborar a avaliação de impactos ambientais necessária.
19
Municipais de Recursos Hídricos, os Comitês de Bacias Hidrográficas. Sendo considerada
por alguns autores, também, um dos marcos da reforma do Estado no Brasil.
Assim, a Política Nacional de Recursos dricos, em geral, seguida pelas estaduais,
estabelece os princípios básicos do novo sistema de gestão da água no Brasil,
considerando–a um recurso natural integrante dos bens públicos que, sendo limitado,
passou a ser dotado de valor econômico, com sua provisão sujeita à cobrança de tarifa.
Além disso, o seu consumo é definido prioritariamente para uso humano e de animais, em
caso de escassez, e a bacia hidrográfica passou a ser considerada a unidade territorial
básica para a gestão das águas, que deve contemplar os seus múltiplos usos. E o mais
importante para a presente discussão, a gestão dos recursos hídricos deve ser
descentralizada e contar com a participação do poder público, dos usuários e das
comunidades, integrantes dos comitês de bacia.
4
O Plano Nacional de Recursos Hídricos, um dos instrumentos da Política Nacional de
Recursos Hídricos, também, ratifica a participação social, como item fundamental da gestão
das águas. Especialmente, o Volume IV Programas Nacionais e Metas quando
menciona, a necessidade de “promover o empoderamento da sociedade na elaboração e na
implementação do PNRH, fortalecendo os canais de comunicação existentes, a criação de
novos, assim como o aperfeiçoamento dos meios de interlocução social”.
Os comitês de bacia se constituem, atualmente, no arranjo institucional mais emblemático e
mais promissor na democratização do processo decisório das políticas de recuperação e
proteção dos recursos ambientais. Entre suas principais atribuições estão (i) o
estabelecimento de diretrizes e prioridades para a gestão da água, através dos planos de
bacia, e a aprovação da destinação do uso da maior parte dos recursos arrecadados na
respectiva bacia; (ii) a deliberação sobre metodologia, critérios e pros de cobrança pelos
usos da água; e (iii) a arbitragem em primeira instancia administrativa, dos conflitos
relacionados aos recursos hídricos; (iv) a criação das agências de bacia.
Para entender o contexto contraditório da praxis da administração pública do meio ambiente,
realizou-se uma reflexão teórica, buscando-se as idéias e conceitos inicialmente na área de
políticas públicas, especialmente no neoinstitucionalismo, visando entender a evolução do
formato do Estado em seu papel de promotor do desenvolvimento.
4 O Sistema Nacional de Recursos Hídricos criado pela Política Nacional tem também como integrantes o
Conselho Nacional de Recursos Hídricos e seus correspondentes estaduais, a Agência Nacional de Águas e as
respectivas agências estaduais, e os órgãos estaduais executores da política de gestão de recursos hídricos.
20
Na busca das correntes teóricas favoráveis à atuação do Estado de modo compartilhado
com a sociedade civil, identificaram-se as idéias de Peter Evans que pensa o Estado como
protagonista do desenvolvimento, investindo na qualificação e valorização da burocracia
que, inserida na sociedade, possibilita a existência de instituições deliberativas. Por outro
lado, também, no âmbito do neoinstitucionalismo, Elinor Ostrom privilegia as ações coletivas
coesas pelas relações de confiança, reciprocidade e cooperão, com maior autonomia em
relação ao Estado que, no entanto deve exercer o seu poder, mas de forma descentralizada,
através dos governos regionais e locais.
Ambas as linhas de pensamento convergem para a governança democrática defendida por
José Maria Pascual Esteve como um novo, embora ainda não usual, modo de governar,
através da gestão relacional ou de redes, fortalecendo a cidadania, os valores como
confiança, solidariedade e cooperação, bem como valorizando o papel do governo
representativo, a constrão compartilhada e a transparência na prestação de contas.
Buscou-se demonstrar a convicção de que a eficácia e efetividade das ações de
recuperação e proteção do meio ambiente dependem do seu tratamento como um sistema,
um sistema ambiental, considerado como um conjunto de condições, leis, influências e
interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida, em todas
as suas formas, e são alteradas pelos grupos humanos em interações recursivas em
movimento evolutivo ascendente, de modo que os sistemas socioeconômicos alteram e
também são alterados pelo meio ambiente modificado. Em decorrência, é visível a relação
inextrincável do homem no interior dos sistemas ambientais.
Esta concepção norteou a busca de autores sintonizados com os novos paradigmas da
ciência. Assim, a outra vertente dessa busca de idéias que visando a pensar a gestão
ambiental e, principalmente, fundamentar as propostas de um formato de gestão eficaz e
efetivo, incidiu sobre o pensamento sistêmico, que na concepção de Maria José Esteves de
Vasconcellos, inclui as dimensões da complexidade, associada às idéias de sistemas, de
recursividade e de antagonismos complementares, e da instabilidade onde se associam as
idéias de desordem, evolução e auto-organização. Por entender que os dos sistemas
ambientais, são sistemas complexos evolutivos, apotaram-se as ideias de Lia Osório
Machado que lhes atribui quatro propriedades: a relação causa-efeito, a evolução, a auto-
organização e as redes de interações. E, por fim, emerge a iia da intersubjetividade
associada à ideia da coconstrução do conhecimento, da criação de espaços consensuais,
cuja prática no campo da gestão ambiental, exige lidar com a pluralidade e a diversidade de
21
elementos em interrelação recursiva entre eles e, ao mesmo tempo, depende da
consideração do “outro como legítimo outro”, nos termos de H. Maturana.
Na prática da gestão ambiental essas idéias significam que a recuperação de um sistema
ambiental somente será eficaz e efetiva, se os seres humanos pertencentes ao dito sistema
estiverem integralmente envolvidos em tal empreitada e para que isso ocorra é necessário
que se estabeleça a relação de pertencimento entre os habitantes e seu sistema ambiental.
Neste sentido foi aportada a Teoria do Sítio de Pertencimento de Hassan Zoaual, afirmando
como premissa essencial ao desenvolvimento o respeito ao homo sito, ou seja, o homem
concreto, em sua singularidade e multiplicidade, no seu espaço vivido, que é, também, o seu
sítio simbólico.
Esse conjunto de idéias subsidiou a interpretação das atuações do poder público no Sistema
Ambiental Iguaçu-Sarapuí, principalmente no que se refere aos investimentos de recursos
para a recuperação ambiental, que ocorreram, quase sempre, a partir de uma percepção
simplista e compartimentada, e o processo decisório centralizado no poder público, com
alguns períodos de ensaio da participação social. Foi realizada a contextualização evolutiva
do Sistema Ambiental, desde o início de sua ocupação aos dias de hoje, buscando
interpretar algumas interrelações emergentes no Sistema, à luz do pensamento sistêmico e,
por fim, buscou-se demonstrar, suscintamente, como seria o tratamento do Sistema
Ambiental, sob a ótica sistêmica.
Além disso, no seu conjunto, esse corpo de idéias respalda a configuração de
procedimentos para a formatação de um sistema de gestão ambiental público sistêmico,
fundamentado nos princípios da abordagem sistêmica, na transdisciplinaridade, na
interinstitucionalidade e na interatividade entre poder público e sociedade civil, incluído o
setor produtivo. Sendo aplicados com base na distinção e delimitação do espaço sico-
territorial, na fundamentação técnico-científica, na educação ambiental como processo de
constrão coletiva de conhecimento e de mobilização ambiental, com apoio da mídia local,
e utilizando estratégias e técnicas objetivando estimular o senso de pertencimentos dos
habitantes locais com relação ao seu sistema ambiental. Tais procedimentos, portanto,
dizem respeito à criação de capacidades junto aos habitantes da bacia de modo que
(re)conhecendo e valorizando o seu sistema ambiental venham a atuar como
coprotagonistas do processo de gestão.
Considera-se que o habitante local ao conhecer a dinâmica do sistema ambiental em que
vive, principalmente, os ecossistemas que o constitui, seu estado de preservação, suas
22
excepcionalidades, como espécies de flora e fauna endêmicas e raras, mais os processos
de degradação, os atores públicos e privados atuantes, bem como seu próprio papel
enquanto receptor e promotor de impactos estará fortalecendo suas raízes em relação ao
sistema ambiental e sendo estimulado a exercer seu senso de territorialidade, integrando-se
ao processo de gestão ambiental.
Partindo-se do pressuposto de que cabe ao Estado o provimento dos meios para que a
gestão ambiental pública avance na forma desejada pelos cidadãos, ou seja,
democratizando o processo decirio, e com base na organização político-institucional
relativa à gestão de recursos hídricos no Estado do Rio de Janeiro, considera-se que uma
das possibilidades da implantação de um sistema de gestão ambiental público sistêmico
poderá dar-se com o coprotagonismo dos comitês de bacias hidrográficas, signatários de
contratos de gestão para aplicação dos recursos oriundos da outorga de água,
descentralizados pelo Estado para os respectivos comitês. Considera-se que com tais
recursos poderão desenvolver capacidades junto aos habitantes da bacia, adotando os
procedimentos e estratégias formulados no capítulo III, o que contribuirá para consolidar os
próprios comitês em suas bases, para fortalecer instituições deliberativas e sustentar
processos de gestão ambiental pública sismica locais no Estado do Rio de Janeiro.
23
1. MARCOS TEÓRICOS E CONCEITUAIS PARA O APRIMORAMENTO DA GESTÃO
AMBIENTAL PÚBLICA
Este capítulo apresenta uma reflexão teórica abrangendo os conceitos e ideias
considerados, pela autora, como os mais relevantes para a configuração de procedimentos
para a formulação de um sistema de gestão ambiental pública.
Para tanto, buscaram-se as ideias correntes quanto à atuação do Estado como protagonista
do processo de desenvolvimento, bem como reflexões sobre as ações coletivas, em que a
sociedade civil busca organizar-se para melhor gerenciar os recursos de uso comum,
privilegiando-se os conhecimentos criados no âmbito das correntes teóricas do
neoinstitucionalismo. São apresentados, também, os conceitos e ideias relativos à
percepção sistêmica necessária à compreeno das questões ambientais em sua
abrangência, a qual deve ser a base da análise e da atuação, tanto do poder público quanto
da sociedade civil, como modo de superar a abordagem cartesiana dominante nos dias de
hoje, e que acarreta processos de gestão ineficazes e inefetivos. Aborda-se também a teoria
dos Sítios de Pertencimento que propõe a congregação de cultura, economia, destacando a
pertinência da escala local.
Assim, são apresentadas alguns conceitos introdutórias de políticas públicas e ideias de (i)
P. Evans sobre o papel do Estado na promoção do desenvolvimento que podem ser
aplicadas para o fortalecimento da gestão ambiental compartilhada promovida pelo Estado,
através de sua tecnoburocracia bem formada, íntegra e “inserida”; (ii) de E. Ostrom sobre as
interrelações necessárias para que uma ão coletiva oportunize o uso equitativo e
adequado dos recursos comuns; (iii) M.J. Esteves, E. Morin, L. O. Machado e E. Leff que,
associando déias de autores clássicos na área de conhecimento da complexidade, oferecem
subsídios para a percepção do múltiplo na unidade e a unidade no múltiplo, de modo a
aclarar as interrelações entre os elementos abióticos, bióticos, sociais, econômicos, políticos
e culturais em um sistema ambiental; e, por fim, (iv) H. Zaoual que concebe a condição de
“homo sito”, consoante o homem territorializado, como integrante inextricável do sistema
ambiental, cujo exercício do senso de territorialidade é fundamental para qualquer processo
de desenvolvimento bem sucedido.
24
1.1. ALGUNS CONCEITOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS NA BASE DA GESTÃO
AMBIENTAL
A Gestão Ambiental Pública, evidentemente integra o campo das políticas públicas, que
embora sejam enquadradas formalmente em um ramo da Ciência Política, tem suas bases
teóricas na Sociologia, na Economia e em rias outras ciências. A definição dicionarizada
de política diz respeito à arte de governar. E neste sentido, C. Souza (2006) considera que
os fundadores do campo de conhecimento das políticas públicas foram H. Laswell, H.
Simon, C. Lindblom e D. Easton.
O primeiro introduziu, na década de 1930, a expressão análise de política pública (policy
analysis), segundo C. Souza, como forma de conciliar conhecimento científico/ acadêmico
com a produção empírica dos governos e também como forma de estabelecer o diálogo
entre cientistas sociais, grupos de interesse e governo. O segundo, um quarto de século
depois, criando o modelo racional compreensivo (RUAS 2007), introduziu o conceito de
racionalidade limitada dos decisores públicos (policy makers), como reflexo de problemas,
tais como informação incompleta ou imperfeita, tempo relativamente exíguo para a tomada
de decio e auto-interesse dos decisores. Em resposta, Simon (1957, apud SOUZA, 2006)
argumenta, que a limitação da racionalidade poderia ser minimizada pelo conhecimento
racional, com a criação de estruturas (conjunto de regras e incentivos) que enquadre o
comportamento dos atores e modele esse comportamento na direção dos resultados
desejados, impedindo, inclusive, a busca de maximização de interesses próprios (ibid) .
Lindblom, criador do modelo incremental (RUAS 2007) na mesma cada questionou a
ênfase no racionalismo dos dois primeiros e pros a incorporação de novas variáveis à
formulação e à alise de políticas públicas, tais como as relações de poder e outras como
o papel das eleições, das tecnoburocracias, dos partidos e dos grupos de interesse. Por fim,
Easton, em 1965, define a política pública como um sistema, em que há uma relação entre
formulação, resultados e o ambiente. E, tal sistema recebe inputs originários do meio
ambiente: dos partidos, da mídia e dos grupos de interesse, que influenciam seus resultados
e efeitos, além de receber withinputs que são demandas originadas no interior do próprio
sistema.
São inúmeras as definições de poticas públicas, todavia, segundo rios autores, não
existe uma única, nem melhor, definição. C. Souza (2006), por exemplo, considera que é o
campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ação e/ou
analisar essa ação e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas
ações. Mas a política pode consistir também em “um conjunto de procedimentos formais e
25
informais que expressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica dos
conflitos quanto à alocação de bens públicos” e ainda, conforme Ruas (2007), “a política
compreende um conjunto de procedimentos destinados à resolução pacifica de conflitos em
torno da alocação de bens e recursos públicos”. Sendo que “a essência da política pública é
o embate entre ideias e interesses” (SOUZA, 2006), o que significa a existência de conflitos.
Estando ou não aflorados os conflitos, o cenário da gestão da coisa pública é constituído por
diferentes "atores políticos", e para saber quem são os atores em uma política pública
específica, o mais simples e eficaz é identificar quem tem alguma coisa em jogo na política
em questão (SOUZA, 2006). Os atores políticos são tanto públicos como privados. Os
públicos se distinguem por exercer funções públicas e por mobilizar os recursos associados
a estas funções. Dentre os atores públicos, por sua vez, pode-se diferenciar duas
categorias: os políticos e os burocratas.
Os políticos são atores respaldados por mandatos eletivos. Sua atuação, de modo geral,
visa ao cálculo eleitoral e ao atendimento a partidos políticos (RUAS, 2007). os
burocratas, quase sempre, ocupam cargos que requerem conhecimento especializado.
Segundo M.G. Ruas, esses atores “controlam, principalmente, recursos de autoridade e
informação. Embora não possuam mandato, os burocratas geralmente possuem clientelas
setoriais”. Além disso, eles têm projetos políticos, que podem ser pessoais como ocupar
ou manter-se em cargos na hierarquia de comando da instituição –, ou projetos
organizacionais como a fidelidade à instituição quanto à sua missão e o crescimento da
organização à qual pertencem. Por isso, segundo a mesma autora, “é comum haver
disputas não apenas entre políticos e burocratas, mas também conflitos entre
tecnoburocracias de diferentes setores do governo”.
Entre os atores privados destacam-se os empresários, dotados de grande capacidade de
influir nas políticas públicas, já que são capazes de afetar a economia do país: controlam as
atividades de produção, parcelas do mercado e a oferta de empregos (RUAS, 2007).
Podem, também, ser os financiadores de campanhas políticas, o que lhes maior acesso
aos burocratas através dos políticos que, por sua vez, podem exercer cargos no executivo.
Outros atores que podem também influenciar nas políticas públicas são as organizações da
sociedade civil, quer sejam os sindicatos de trabalhadores, as associações de classes
profissionais, os clubes de serviço, e outras. Seu poder de influenciar nas políticas públicas
será tão mais forte quanto maiores forem as repercussões de suasões na vida cotidiana
da população. Haja vista os reflexos das greves de garis e de motoristas de ônibus.
26
Entretanto, em se tratando de políticas ambientais, tem-se constatado que, de modo geral, a
possibilidade de influir diretamente nas ações do Poder Executivo, embora seja,
indubitavelmente, uma conquista dos movimentos sociais, em algumas ocasiões ela é
aquiescida e até estimulada pelos tomadores de decisão públicos, quase sempre em
atendimento aos preceitos legais, porém em alguns casos, apenas aos limites que lhes
interessam. São freqüentes as assembléias manipuladas por agentes públicos em que a
participação civil se resume à homologação da vontade desses decisores, sem que ocorram
as discussões sociotécnicas necessárias para o alcance do consenso.
Isto significa que para ser possível, de fato, a participação social faz-se necessária a criação
de capacidades junto à populão, de modo a possibilitar-lhes maior consistência nas
reivindicações e discussões. Até mesmo, para neutralizar agentes oriundos da própria
sociedade civil que, norteados por projetos políticos ou outros interesses pessoais,
empenham-se em bloquear políticasblicas do interesse de todos.
Outro ator de grande importância no processo político na área ambiental, estimulando a
participação social, o os agentes internacionais como a Organização das Nações Unidas
(ONU), por exemplo, que por meio do Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento (PNUMA) investe na criação de capacidades para a reformulação de
políticas públicas. A Avaliação de Impacto Ambiental, introduzida no Brasil, através da
extinta Fundação Estadual do Meio Ambiente (FEEMA), no Rio de Janeiro, e da Companhia
Estadual de Tecnologia e Saneamento Ambiental (CETESB), em São Paulo, na cada de
1980, com recursos daquele Programa, foi um desses casos. Os agentes financeiros como
o Banco Mundial (BIRD) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), também,
atuam no sentido de estimular a participação da sociedade civil nos projetos financiados por
eles. Tal foi o caso da implantação dos comitês gestores de bairros no Programa Nova
Baixada, dedicado à urbanização de bairros na Baixada Fluminense.
Além desses, a mídia se constitui, também, em ator importante em qualquer que seja a
escala da política pública. Principalmente os jornais e a televisão são importantes agentes
formadores de opinião, que possuem capacidade de mobilizar a ação de outros atores
(RUAS, ibid). Nos casos de políticas públicas locais, a mídia local, principalmente os jornais
distribuídos gratuitamente e as rádios locais são indispensáveis para a atração de novos
aliados (CASTRO, 1995a, 1995b), bem como para a difusão de informações que contribuem
para a criação de capacidades de modo a aumentar a participação dos cidadãos nos
processos de gestão ambiental.
27
Tratando-se de políticas públicas, os governos são o lugar onde os embates em torno de
interesses e preferências se desenvolvem. E que papel cabe aos Governos, ao Estado, na
definição e implementação de políticas públicas? C. Souza (2006, apud EVANS, 1993),
considera que dada a complexidade de sociedades e estados no mundo moderno, o Estado
tem um espaço próprio e autônomo de atuação, embora permeável a influências externas e
internas. Essa autonomia, embora relativa lhe permite gerar determinadas capacidades, que
vêm ensejando a criação de condições para a implementação de políticas públicas mais
democráticas. A margem dessa autonomia” e o desenvolvimento dessas “capacidades”
dependem, obviamente, de muitos fatores e dos diferentes momentos históricos de cada
país.
Nos dias de hoje, inicia-se em alguns setores, o que se convencionou chamar de “novo
gerencialismo público”. Segundo C. Souza (2006), o foco, agora, é a busca da eficiência,
aliada à importância do fator credibilidade e à delegação das políticas públicas para
instituições com “independência” política. A credibilidade que é a reputação de ser
confiável – tem como base a existência e o cumprimento de regras claras em contraposição
à discricionariedade dos decisores públicos e burocratas, o que muitas vezes gera “altos
custos de transação”. Tal procedimento, conforme cita C. Souza (ibid), seria minimizado ou
eliminado, ao delegar-se poder a instituições bem desenhadas e “independentesdo jogo
político e fora da influência dos ciclos eleitorais.
Com efeito, na área das políticas públicas ambientais, atuação governamental objetivando a
recuperação e proteção do meio ambiente, começa-se a traçar o caminho para a
implantação do gerenciamento orientado para resultados, com a identificação da missão dos
órgãos ambientais, das suas metas e resultados finalísticos, tendo em vista a satisfação dos
usuários finais que, de modo geral, é a população. Além disso, a criação de instrumentos
legais específicos vem concretizando a descentralização da gestão ambiental para os
municípios e para os comitês de bacias hidrográficas. Em ambos os casos, prevendo a
participação social: no primeiro com a criação de conselhos municipais de meio ambiente
integrados pela sociedade civil, e no segundo caso arranjos institucionais constituídos,
também, por representantes de organizações sociais e do setor produtivo.
Todavia, no movimento evolutivo da administrão pública se configura uma nova etapa,
considerada uma nova vertente de estudos das Ciências Sociais que é a “governança
democrática”, resultante da organização de instituições deliberativas (ESTEVE, 2009) que,
tratando-se da gestão ambiental, tem nos comitês de bacias hidrográficas o arranjo
28
institucional mais apropriado para esse novo modo de governar, caso esses venham, de
fato, a consolidar as suas bases.
1.1.1. A participação social nas políticas públicas ambientais
Analisando a participação social na gestão ambiental no Brasil, P. Jacobi (2010) concorda
que          
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              
   

!     uitos dos processos participativos estão permeados “pelos
condicionantes da cultura política no Brasil, marcada por tradições estatistas,
centralizadoras, patrimonialistas e, portanto, por padrões de relação clientelistas, [...] e de
interesses criados entre Sociedade e Estado” (ibid.,p.319). Mas, ao mesmo tempo, afirma
que nesse contexto a participação citadina emerge, principalmente como referencial de
rupturas e tensões, e as práticas participativas associadas a uma mudança qualitativa da
gestão, assumem visibilidade pública e repercutem na sociedade.”"#$%%&'
Tratando-se de política pública ambiental, considera-se que, de fato, os avanços desde a
década de 1980, quer sejam provocados por movimentos organizados, ou por cidadãos
mobilizados, vêm produzindo mais que apenas reflexos na forma de atuação do Governo.
Em alguns casos vem influenciando fortemente a agenda governamental. Os conselhos de
meio ambiente, colegiados com participação da sociedade civil, tanto nos níveis municipais
quanto estaduais, e os comitês de bacias hidrogficas que proliferam em todo o País,
atualmente cerca de 150, são exemplos disso.
Obviamente, há muitos casos em que os conselhos têm representação governamental
majoritária e/ou têm seus membros indicados entre os integrantes do grupo político do chefe
do executivo, ou ainda, que os integrantes das diretorias dos comitês de bacia não m sua
representatividade verticalizada.
29
Neste contexto, ao mesmo tempo em que vem sendo questionado o papel do Estado como
único indutor das políticas públicas, vem sendo-lhe cobrado o papel de propulsor da
consolidação dessa nova forma de gestão.
A autora da presente tese considera que cabe ao Estado ativar o potencial de participação
dos diferentes segmentos da sociedade civil, bem como atrair para a mesa de negociação
os atores representativos do capital produtivo. É necessário que o Estado se estruture para
atuar no sentido de criar capacidades junto aos cidadãos sobretudo daqueles de baixa
renda e baixos níveis de escolaridade – através do repasse de informações e da valorização
e apropriação da informação que eles detêm, com o objetivo de atrair, também, para o
processo de negociação aqueles detentores do saber popular que não se julgam capazes
de se integrarem em tais processos. A inclusão dessa camada da população na co-
constrão do conhecimento sobre o sistema ambiental de referência dos cidadãos contribui
para vencer as assimetrias nos processos de negociação, próprios da gestão ambiental.
Dessa forma, buscou-se organizar sucintamente neste item os fundamentos teóricos para a
elaboração do desenho da atuação do Estado e dessa participação social em um processo
de gestão compartilhada.
1.1.2. Estado e participação social no âmbito de discussão do neoinstitucionalismo
O Neoinstitucionalismo, segundo C. Andrews (2005) pode ser considerado uma das
abordagens teóricas mais influentes na Ciência Política contemporânea, em especial nos
estudos sobre políticas públicas, sendo o seu pressuposto básico a ideia de que as
instituições afetam o comportamento dos atores sociais. E, consoante a percepção dialógica
de E. Morin pode-se afirmar que o Estado também é afetado pela sociedade. Dessa forma,
busca-se no presente item, respaldo teórico para afirmar o papel do Estado como
protagonista na criação de capacidades objetivando tornar a sociedade civil, incluindo o
setor produtivo, coprotagonista da gestão ambiental compartilhada.
Nesse sentido, a discussão se desenvolve, sobretudo, no âmbito do neoinstitucionalimo
histórico e o da escolha racional, que têm, respectivamente, Peter Evans e Elinor Ostrom,
ambos economistas, entre os autores mais citados na literatura sobre teoria do
desenvolvimento com base na participação social. Além disso, os trabalhos desses autores
reforçam os dois pilares considerados no presente estudo, fundamentais para a gestão
ambiental pública eficaz e efetiva: instituições constituídas de tecnoburocracias competentes
– adotando a percepção da complexidade do meio ambiente –, e preparadas para o “debate
30
e intercâmbio públicos”, próprios das “democracias deliberativas”, conforme intitula P. Evans
(2003), referenciando-se em A. Sen. E, o outro pilar é a organização de ações coletivas
onde predominem a confiança, a colaboração e a reciprocidade, de acordo com E. Ostrom.
Embora considerados, às vezes, como defensores de propostas antagônicas, vez que o
primeiro privilegia a primazia do Estado e o segundo a das organizações sociais na gestão
dos bens públicos, suas propostas são na verdade complementares na construção de um
sistema de gestão ambiental público. As ideias de P. Evans (2003) são pelo investimento do
Estado na criação de capacidades internamente, formando uma tecnoburocracia qualificada,
com instituições transparentes, com vistas à formatação de “instituições deliberativas”, locus
do debate público. As ideias de Ostrom fazem o caminho contrário. O foco está na
organização de ões coletivas em que os indivíduos por seus próprios meios gerenciam
adequadamente recursos de uso comum, e em que a presença do Estado, muitas vezes, é
considerada nefasta devido às dificuldades acarretadas por decisões tomadas pelos
governos no nível nacional, mencionando, então, a referida autora, a necessidade da
desconcentração do poder com a criação de maior número de órgãos públicos locais.
1.1.2.1. Interpretando o papel do Estado na gestão ambiental pública , a partir de P. Evans
O foco de análise de P. Evans é o formato do Estado com vistas à promoção do
desenvolvimento. O autor enfatiza o papel da tecnoburocracia fortalecida e a articulação
dessa tecnoburocracia qualificada com o setor produtivo e também com a sociedade
organizada (EVANS, 1992), firmando as bases para o “desenvolvimento deliberativo
(EVANS, 2003).
Os papéis historicamente atribuídos ao Estado, de acordo com P.Evans (1992) estão
ligados à situação da economia mundial. Ele denomina de “ondas” as fases que vão desde o
Estado provedor, predominante nas cadas de 1950 e 1960, em seguida Estado mínimo,
nas décadas de 1970 e 1980, e, atualmente, de novo um Estado forte, mas agora
compartilhando a gestão com a sociedade civil
5
.
5 Na primeira onda o Estado aparece como provedor, sendo o principal agente do desenvolvimento, responsável
pela implantação da infra-estrutura urbana e pelo desenvolvimento da agricultura. Ao final dos anos 1960, o
inchaço e a ineficiência da máquina pública, compõem a imagem do Estado problema, levando à idéia da sua
prescindibilidade. Em conseqüência, a fase seguinte é a do Estado mínimo, denominada por Evans de segunda
onda, em que os economistas utilitaristas defendem que o seu papel deve ser reduzido ao de mantenedor e
(defensor) policiador dos direitos da propriedade privada. Esta foi a fase em que ocorreram os ajustes estruturais
e o Estado assumiu protagonismo no papel de regulador do setor privado. Os ajustes bem sucedidos com as
ações de privatização e de liberalização da economia, segundo Evans, configuravam atitudes que o eram
31
Em face das críticas dos partidários da teoria neo-utilitarista sobre a não confiabilidade da
tecnoburocracia estatal, P. Evans (1992) referindo-se à relação de trocas entre apoiadores e
ocupantes de cargos públicos, diz “que seria bobagem negar que a concepção neo-
utilitarista capta um aspecto significativo da maioria dos Estados e talvez o dominante da
maioria de alguns deles”. E, ainda, que a “ ‘orientação para a renda’, conceituada em termos
primários como ’corrupção’ tem sido sempre uma faceta bem conhecida da operação dos
Estados no Terceiro Mundo” (p.113). Entretanto, mesmo reconhecendo que o pensamento
neo-utilitarista é uma contribuição valiosa para explicar o padrão de comportamento do
ocupante de cargos públicos, caracterizado pela relação de troca entre entes privados e
funcionários públicos, Evans diz que tal situação “pode ou não ser dominante no aparelho
de Estado” (p. 114). O autor demonstra isso na análise comparativa que faz entre o que ele
denomina de estados desenvolvimentistas, predatórios e intermediários
6
.
A principal característica do Estado desenvolvimentista, diz respeito à coerência corporativa,
que propicia “a capacidade [dos burocratas] de resistir às incursões promovidas pela “mão
invisível” da “maximização individual” predominando, internamente, as características
weberianas, ou seja, o status distintivo e recompensador aos burocratas. O recrutamento de
pessoal, altamente seletivo e meritocrático, combinado com recompensas de carreira, a
longo prazo, cria compromisso e senso de coerência corporativa. Em conseqüência, esses
países se têm beneficiado de extraordinárias capacidades administrativas, com burocratas
eficientes na construção de novos caminhos para o desenvolvimento (EVANS, ibid.).
Ao definir com clareza as metas coletivas de responsabilidade dos ocupantes de cargos
públicos, segundo Evans (1993), o Estado desenvolvimentista, então, “pode atuar com
compatíveis com o comportamento orientado para renda”5 ( p. 109) previsto pela teoria neo-utilitarista,
ensejando o começo de uma nova imagem do Estado. Todavia, de acordo com P. Evans, a dúvida se o ajuste
estrutural era, em si mesmo, suficiente para assegurar o crescimento futuro, suscitou novas discussões do papel
do Estado. Segundo o autor, a política ortodoxa apesar de desprezar a sabedoria dos políticos, continha a
expectativa paradoxal de que o Estado então raiz do problema seria de algum modo capaz de tornar-se o
agente que implementaria os programas de ajuste e se tornar a solução (1993). Então no final da década de
1980, surge o que o autor denomina de terceira onda, “com o reconhecimento da capacidade de ação do Estado
em função da perícia e da perspicácia dos tecnocratas no interior do aparelho de Estado, além das garantias de
ser a estrutura institucional durável e efetiva”5 (p. 109), e no transcorrer da exposição de Evans, ele menciona a
“inserção” do Estado junto aos segmentos sociais
6 Buscando identificar as inconsistências da visão neo-utilitarista que propõe o Estado mínimo sob argumento da
ineficácia da tecnoburocracia, e fazendo análise das estruturas administrativas de Estados eficazes (P. 135),
Evans compara o que denomina Estado Predario – analisando o Zaire, no governo de Mobuto – com o Estado
desenvolvimentista casos Coréia e Taiwan, nas décadas de 1970 até o início da década de 1990 e Estado
intermediário – casos Brasil e Índia. No que se refere ao Estado predatório, Evans, 1992) diz que foram
“identificadas demonstrações práticas das perveres previstas pelas concepções neoutilitaristas do Estado,
enquanto nos desenvolvimentistas confirmaram-se as expectativas institucionalistas” (p.122).
32
alguma independência em relação às pressões societais particularistas”. Comparando a
autonomia de um Estado desenvolvimentista com a do Estado predatório, Evans distingue
que, no segundo, a autonomia se configura em uma “dominação desorientada e absolutista".
no desenvolvimentista é uma autonomia inserida em um conjunto concreto de laços
sociais que amarra o Estado à sociedade e fornece canais institucionalizados para a
contínua negociação e renegociação de metas políticas” (P. 136).
Assim, para Evans (1992), a capacidade que o Estado tem em transformar está na
tecnoburocracia qualificada, com propostas e metas bem definidas, criadas a partir das
competências da instituição, mas não com um fim em si mesmas, e sim voltadas para
atender ao público pelo qual essa mesma tecnoburocracia se justifica.
Com relação ao Brasil e Índia Estados intermediários –, de acordo com P. Evans (1993),
suas tecnoburocracias ainda carecem de coerência corporativa do tipo desenvolvimentista
ideal: institucionalização de escalas consistentes de carreira, metas corporativas de
produtividade, e ao mesmo tempo investimento na qualificação profissional para o aumento
da perícia necessária ao desempenho eficaz. No caso especificamente do Brasil, Evans
(ibid) diz que “as organizações patrimoniais se disfarçam em tecnoburocracias weberianas”,
e recomenda que é necessário concentrar esforços para a crião de capacidades no
Estado, ressaltando que “a tecnoburocracia não está em excesso, está em escassez de
oferta, enfatizando que o processo de contratação deve ser rigorosamente seletivo para
que ela seja altamente qualificada.” (p.150).
Nesse sentido, quase dez anos depois do estudo de Evans, iniciou-se na administração
pública brasileira, especialmente em Minas Gerais, o Gerenciamento Orientado para
Resultado, começando a ser traçados os caminhos para a sua implantacão no Rio de
Janeiro. Com essa metodologia de trabalho, que é parte da reforma do Estado no Brasil, as
instituições passam a atuar de modo integrado e estabelecem um conjunto de metas,
objetivando alcançar resultados finalísticos diretamente relacionados com o atendimento ao
cliente final que é a população. Isto se configura em autonomia de ação já que se traduz em
acordo de resultados pactuado entre a tecnoburocracia e a cúpula dos tomadores de
decisão e publicado para conhecimento público.
Com relação à inserção dessa tecnoburocracia junto aos atores privados, Evans (1992) diz
que ela “amplia a inteligência do Estado e aumenta a expectativa de que as políticas serão
implementadas” (p. 153). Diz também que a
33
“inserção é necessária porque as políticas públicas devem responder aos problemas
detectados junto aos atores privados e dependem no final destes atores para a sua
implementação. Uma rede concreta de laços externos permite ao Estado avaliar, monitorar e
modelar respostas privadas a iniciativas políticas de modo prospectivo e após o fato. As
conexões com a sociedade civil se tornam parte da solução em vez de parte do problema”
(p.153).
Menciona ainda, que é “provável que construir laços com a sociedade civil, sem
interlocutores privados adequados, seja uma tarefa infrutífera”, então, reforça a idéia de que
o Estado deve responsabilizar-se pela criação de capacidades inclusive além das fronteiras
de sua tecnoburocracia declarando que “o Estado é mais que um componente passivo na
interação com a estrutura social” (p. 153).
O compartilhamento da atuação entre Estado e Sociedade Civil é frequentemente evocado
na literatura produzida no âmbito das reflexões sobre a reforma do Estado
7
. Com efeito,
segundo N. Lechner (1996) está “emergindo uma nova configuração social, uma sociedade
de mercado que deixa deslocado tanto o velho Estado desenvolvimentista como o Estado
regulador. Simultaneamente, emerge uma nova consciência de cidadania que, ainda
confusa, recria a idéia de Estado” ( p. 39).
A construção desse novo modelo, inclusive na área ambiental, depende da tecnoburocracia
estatal, norteada por metas previamente pactuadas e comprometida com resultados
finalísticos, ou seja, com o atendimento direto ao usuário do sistema de meio ambiente, quer
seja ele federal, estadual ou municipal, articulada com a sociedade civil, incluindo o setor
produtivo, oferecendo, assim, as bases para a implantação da “democracia deliberativa”.
Referenciando-se em outros autores, P. Evans (2003), antecipando a “governança
democrática” de J.P. Esteve, conceitua democracia deliberativa
8
como “governança
fortalecida pela participação” e como
“um processo de planejamento, solução de problemas e estratégias conjuntas, envolvendo
cidadãos comuns, em que estratégias e soluções são articuladas e forjadas através de
deliberação e planejamento com outros participantes, de tal modo que os participantes
frequentemente formarão ou transformarão suas preferências à luz dessa realização.” (p.36).
7 A reforma do Estado foi iniciada formalmente no Brasil desde 1995, com a edição do Plano Diretor da
Reforma do Estado pelo Governo Federal, no Governo Fernando Henrique Cardoso.
8 Segundo Evans instituições deliberativas têm como pré-requisito as regras eleitorais firmemente aplicadas e a
garantia de direitos civis, o que ele denomina de democracia “frágil”, sendo a “democracia forte” as instituições
deliberativas.
34
Esse novo formato decisório ocorre através de processo interativo, em que os indivíduos
mudam a concepção de seus próprios interesses e passam a perceber outros (PATEMAN,
1970 e BARBER, 1984 apud ABERS et al. , 2008, p.4), a partir de um processo
argumentativo entre as partes. Desta forma, a abordadagem deliberativa valoriza a
promoção de processos interativos e a inclusão política de todos os interessados. E, ainda,
a concepção de democracia deliberativa está ligada a um processo de cidadania ativa em
que o Estado é controlado pela sociedade.
As instituições deliberativas são consideradas por Evans (2003) um avanço da democracia,
entretanto elas somente serão exeqüíveis se (i) se forem “socialmente auto-sustentáveis”,
no sentido de que (a) os cidadãos comuns estejam dispostos a investir seu próprio tempo e
energia em oportunidades de tomada de decisão que tais instituições oferecem e (b) os
cidadãos decidam fornecer apoio eleitoral para os partidos e lideres políticos que os
defendem”; e também se (ii) as instituições deliberativas forem, “sob algum conjunto de
condições empiricamente plausíveis, capazes de superar o ‘problema da economia política’,
o que significa dizer a oposição dos poderosos que têm interesses manifestos nas
estruturas existentes de tomada de decisão.” (p. 38).
Além disso, o processo “deliberativo” somente se efetivará se houver decisão potica que
possibilite
“um aparato administrativo público, com capacidade necessária [e disponível] para formecer
inputs informacionais e implementar as decisões que resultam desse processo [...] que é
particularmente valioso no sentido da transparência e da responsabilidade do aparato estatal”
(EVANS, 2003, p. 46).
As informações sobre a alocação de recursos públicos e a participação dos cidadãos nas
decisões sobre a distribuição desses bens despertam nesses cidadãos maior interesse em
monitorar a implementação das decisões. Desta forma, a credibilidade que o Estado venha
a alcançar por ser confiável na alocação adequada de bens públicos e no cumprimento dos
acordos firmados, atrai maior número de aliados para o processo de gestão (CASTRO,
1995a, 1995b). O Estado constrói, assim, a reputação de ser confiável, o que é fundamental
para consolidar um sistema de gestão compartilhada.
Mesmo considerando que o processo deliberativo por si só não proporcionará aumento de
renda aos cidadãos, ele continua sendo um atrativo porque permitirá a esses cidadãos lutar
pelas condições de vida que desejam ter, conforme declara P. Evans (2003). No que tange
à área ambiental, poderá proporcionar, entre outras coisas, aumento dos serviços públicos
35
tais como saneamento ambiental, eliminação de áreas de risco de inundação e de
deslizamento de encostas, o que significa melhoria nas condições de vida desses cidadãos.
1.1.2.2. As ações coletivas de Elinor Ostrom
9
A questão principal de E. Ostrom o as ações coletivas na resolução de dilemas sociais
10
no uso de “recursos naturais de acesso aberto” (Common Pool Resources CPRs). Trata
principalmente da organização de ações compartilhadas entre usuários de bens comuns,
que, segundo ela, sem a presença obrigatória dos governos, são capazes de regular o seu
uso de modo a serem sustentáveis ao longo do tempo. Todavia, defende a descentralização
governamental, o que indica conferir certa importância ao papel do Estado, embora não seja
este o eixo central de suas pesquisas.
Considerando as interrelões de reciprocidade, reputação e confiança, atributos essenciais
em qualquer movimento de ação coletiva, Ostrom (1998) citando alguns autores
11
, menciona
que quando muitas pessoas praticam a reciprocidade e a reputação de cumprir promessas,
isso resulta na realização de ações com custos baixos, em curto prazo e com benefícios
líquidos de longo prazo. Segundo Ostrom (ibid.), no contexto de um dilema social, a
confiança estimula o indivíduo a cooperar em uma ação coletiva, na expectativa de que será
retribuído.
Assim, segundo Ostrom (ibid.), a essência da atuação comportamental, nesta linha de
pensamento são as ligações entre a confiança que as pessoas têm nas outras, o
investimento em reputação de confiança e a probabilidade de que os participantes
praticarão normas de reciprocidade. Por outro lado, pode haver a diminuição do nível de
qualquer um destes atributos, por deficiência da “comunicação cara a cara”
12
, o que pode
levar ao fracasso da organizão coletiva. Isto, segundo a autora, ajuda a explicar por que a
9 Ostrom é considerada uma das mais ilustres representantes da Teoria da Escolha Racional, entretanto ela
considera que esta teoria não atende completamente às ações coletivas e por isso diz que tem que ser criada uma
nova teoria que conta dessa realidade. Isso se explica pelo fato de Ostrom estar formalmente inserida no
campo da Ciência Clássica ou Tradicional cujos paradigmas são a simplificação, a estabilidade e a objetividade e
estar produzindo conhecimentos que, verdadeiramente, estão no campo dos novos paradigmas da Ciência
Contemporânea, ou Nova Ciência: a complexidade, a instabilidade e a subjetividade. Ou seja, o campo em que
está inserida é o da abordagem racional do mundo, a busca da coerência lógica, mas a matéria prima do seu
trabalho é o sentimento e as atitudes humanas na gestão coletiva dos recursos públicos.
10 Para Ostrom(1998) os dilemas sociais ocorrem sempre que os indivíduos, em situações de interdepenncia,
enfrentam escolhas em que há situações de auto interesse
11(Keohane, 1984; Kreps 1990; Mil - Grom, Norte e Weingast 1990, Miller 1992)
12 Traduçao da autora da presente tese para face-to-face communication.
36
comunicação cara-a-cara tem um efeito tão importante
13
. Segundo ela em um dilema social
a comunicação direta é fundamental para a resolução de conflitos, e para a construção de
outras atitudes necessárias às ações coletivas bem-sucedidas: a reciprocidade, a reputação
e a confiança. o havendo credibilidade entre os próprios componentes, não a
possibilidade da organização de um processo de gestão compartilhada. Neste sentido, D. M.
M. Castro (1995a, 1995b) se refere às conversas informais, tet-a-tet, como valioso
instrumento para a mobilização na busca de novos aliados e para os processos de
negociação nos sistemas de gestão ambiental.
Enfatizando os efeitos da “comunicação cara a cara”, Ostrom (1998), com base nas
pesquisas experimentais realizadas por vários estudiosos,
14
enumera suas vantagens no
que se refere a facilitar a cooperação:
“(i) a transferência de informações de quem pode descobrir uma estratégia ideal para aqueles
que não compreendem totalmente qual estratégia seria a melhor; (ii) a pactuação de
compromisso mútuo; (iii) o aumento de confiança e das expectativas de comprometimento
dos outros; (iv) o acréscimo de novos valores à estrutura da ação coletiva; (v) a criação de
valores normativos e o reforço aos anteriores; e (6) o desenvolvimento de uma identidade de
grupo, gerando a cooperação” (p. 7, tradução nossa).
Todavia, Ostrom (ibid.) alerta, também, que qualquer análise institucional séria deve incluir
esforços para compreender como as instituições são vulneráveis à manipulação calculista e
amoral dos participantes.
Defendendo as ões coletivas autônomas na resolução de “dilemas sociais”, E. Ostrom
(ibid.) diz que o modelo usual de administração dos recursos comuns – marcado pela
aplicação do “estreito enfoque econômico à racionalidade humana”, pela incapacidade de
justificar normas morais como confiança, reciprocidade e equidade, bem como “pela
aplicação de teorias econômicas aos mecanismos de oferta e produção no gerenciamento
de recursos comuns levou os estudiosos, equivocadamente, a concluir que os cidadãos,
13 E. Ostrom explica que “Encontro apenas uma vez pode aumentar grandemente a confiança, mas se algumas
pessoas não cooperam imediatamente, o grupo não tem outra oportunidade para resolver esses problemas.
Qualquer evidência de níveis mais baixos de cooperação mina a confiança estabelecida na primeira reunião, e
não nova oportunidade para construir a confiança ou para sanções verbais. É também mais claro, agora,
porque as mensagens computadorizadas não são tão eficazes como a comunicação cara-a-cara. Indivíduos
julgam a confiabilidade dos outros observando as expressões faciais e ouvindo a forma como algo é dito. É
difícil estabelecer a confiança em um grupo de pessoas estranhas que vai tomar decisões de forma independente
e privada sem ver e falar com o outro.”
14 (Davis e Holt 1993 ; Orbell, Dawes, ea van de Kragt 1990; Orbell, Van de Kragt e Dawes, 1988; E. Ostrom e
Walker, 1997).
37
tal como prisioneiros, não são capazes de resolver seus problemas e que, portanto, é
necessária “uma autoridade externa para auxiliá-los na sua impotência.”
15
(1998, p. 18,
tradução nossa)
Referindo-se às políticas públicas no último século como determinação exclusivamente do
governo, Ostrom (2002) coloca que
“deverá ser substancialmente ampliado o conceito de política pública neste novo culo, em
que os governos nacionais deverão descentralizar suas ações para os níveis regionais e
locais, e pontua que deverão ter como meta a organização dos cidadãos para tratar de
diferentes questões” (p. 42, nossa tradução).
Menciona, ainda, que tais cidadãos devem estar capacitados para conhecer os critérios e os
custos-benefícios das diversas políticas. Portanto, para Ostrom, a definição e execução de
políticas públicas, deve ser atribuição conjunta do Estado com a sociedade civil.
A aplicação de políticas públicas simplistas em situações complexas acarretam equívocos
frequentes nas administrações centralizadas no governo nacional
16
(OSTROM, 2002). Para
a autora, tal centralização decisória sobre o uso dos recursos comuns, reflete a crença por
parte de tomadores de decisão e analistas políticos, de que “os cidadãos ou usuários são
incapazes ou estão motivados por preferências e interesses pessoais e consideram a si
mesmos como motivados pela defesa do interesse público geral” (ibid., p. 48, tradução
nossa).
Todavia, segundo E. Ostrom, “dados recolhidos a partir de estudos do comportamento de
políticos e funcionários do governo são coerentes com a presunção de que os funcionários
são semelhantes aos cidadãos em relação à sua motivação interna” (ibid., p. 47, tradução
nossa).
15 Com tal afirmação, Ostrom se refere ao modelo do Dilema do prisioneiro” de HARDIN, o qual considera
que se os indivíduos são vistos como prisioneiros, isto é, incapazes de interferir na situação em que se encontram
é necesria uma instituição externa para agir por eles.
16 A autora exemplifica esta idéia mencionando o Movimento de Reforma Metropolitana nos EUA, nas décadas
de 1960/1970 que reduziu o número de órgãos públicos para a administração de grandes áreas densamente
urbanizadas, quando deveriam ser em maior número, mas de pequeno porte. Da mesma forma, com a suposta
necessidade de centralizar no nível federal a propriedade e a gestão dos recursos comuns, tais como florestas,
rios e lagos, impondo um conjunto único de políticas para uma nação inteira, em detrimento da opção por
fortalecer os governos locais. Funcionários públicos tomadores de decisão frequentemente recomendavam
soluções simplistas, de cima para baixo e de comando-controle, na crença de que alcançariam soluções ótimas
para problemas difíceis de grandes territórios. Ao mesmo tempo, Ostrom concluiu que a causa de muitas
dificuldades na administração pública era o grande número de órgãos governamentais centralizados, ineficientes,
sobrepondo atividades, além de serem competitivos e facilitadores de benefícios ilícitos.
38
A autora insiste que “os funcionários podem ser colocados em contextos institucionais
sujeitos a grandes tentações de ganhos pessoais e propinas(ibid., p. 48, tradução nossa)
e, mais, que, distanciados da situação local, podem não ter conhecimento suficiente da
realidade objeto da política pública sob sua responsabilidade.
Todavia, a autora argumenta quanto às dificuldades da implantação de um novo modelo de
administração pública, sobretudo pela descontinuidade a longo prazo das administrações
públicas acarretando grande mobilidade dos funcionários públicos. O que ocorre, também,
segundo ela com os cidadãos envolvidos em ações coletivas. E coloca que para estimular
essa transformação são necessários projetos expondo “melhores práticas”, acedendo que
é possível fazê-lo entre o setor público e setor privado, buscando encontrar formas de
resolver problemas de ações coletivas, tendo como premissa que nem os cidadãos nem o
poder público são capazes de dar conta de todas as situações totalmente
17
.
Percebe-se no trabalho de Ostrom que as ações coletivas das quais ela trata, são de escala
local, coerentemente ela propõe a descentralização dos órgãos do governo nacional e a
instalação de um mero maior de pequenos órgãos que atuem na escala local e, portanto,
com maior possibilidade de atender as necessidades locais.
Tendo em mente a intervenção do governo nacional em questões locais, ela expõe sua
opinião sobre o papel do Estado:
“Se os indivíduos são vistos como incapazes, então o Estado é a autoridade externa
essencial que deve resolver os dilemas sociais para todos. Se, no entanto, considera-se que
as pessoas são capazes de buscar e apoiar-se em heurísticas e normas para resolver
alguns problemas e criar novos arranjos estruturais para resolver outros, então a imagem do
que um governo nacional pode fazer é um pouco diferente” [...] tendo a função de dedicar-se
à “defesa nacional, política monetária, política externa...” (OSTROM, 1998, p. 17, tradução
nossa).
17 Exemplificando com o caso de um irrigante das planícies do Nepal que submeteu vários outros a um conjunto
único de regras que só poderiam mudar com a aquiescência unânime. Ela menciona que os analistas das
instituições têm identificado muito tempo as conseqüências indesejáveis de autorizar o domínio de uma
pessoa ou a unanimidade absoluta vez que ambos os esquemas permitem que uma minoria muito pequena se
aproveite injustamente dos demais (P. 17 cita Shivakoti e Ostrom 2002). Ainda exemplificando com os irrigantes
do Nepal, Ostrom diz que em contraste com as autoridades externas para impor regras uniformes, os acadêmicos
têm documentado repetidamente a multiplicidade de regras que utilizam os sistemas de irrigação organizados
pelos agricultores locais e o melhor desempenho de muitos desses sistemas comparados aos sistemas financiados
por proprietários e manejados por agências. Os agricultores que têm autonomia para modificar as regras à luz da
aprendizagem por experiência, parecem adequar suas regras aos sistemas ecológicos relevantes. Outras
experiências de gestão das águas em função maior ou menor pluviosidade são apresentadas pela autora.
39
Portanto, confirma-se que o Estado que E. Ostrom considera às vezes nefasto refere-se ao
nível nacional e nem sempre às esferas intermediárias do poder público. Corroborando com
essa idéia, declara que as organizações sociais têm papel fundamental, mas não podem
agir isoladamente em muitos casos.
“[...].estudos de campo identificaram que o controle e a aplicação gradual de sanções são
competências das instituições [gestoras] de recursos comuns [...]. Isso nos diz que sem
algum apoio externo de tais instituições, é improvável que a reciprocidade, isoladamente,
resolva completamente o mais desafiador dos problemas que é [gerenciar] os recursos
comuns”.(ibid., p.17, tradução nossa).
E acrescenta, ainda que as “democracias são caracterizadas pela existência de conflitos
entre indivíduos e grupos [...] e instituições frágeis são vulneráveis à manipulação, se os
cidadãos e os officials não estão vigilantes.” (Ostrom, 1998, p.18, tradução nossa).
Na administração pública convencional, norteada que é pelos paradigmas da ciência
clássica, a atuação burocrática tradicional tem ignorado a existência de relações de
reciprocidade, parceria, altruísmo, sentido compartilhado, crenças comuns, e tudo que daí
decorre no seio da sociedade civil, promovendo intervenções de cima para baixo e de fora
para dentro no espaço ambiental e não a construção coletiva de uma nova realidade. Muitas
vezes essas intervenções externas com a realização de obras, ou simplesmente aplicando
instrumentos legais carentes de revisão, ao invés de compensar danos, às vezes geram
crises, como alerta Ostrom (1998).
Retomando a questão da credibilidade entre os integrantes de uma ação coletiva, na sua
ausência a figura do Estado, diga-se uma tecnoburocracia comprometida e com reputação
de cumprir as metas da gestão pública, pode contribuir para que a situação seja superada,
através de um processo de argumentação, gerando o consenso entre as partes.
Para Castro (2003, 2005), referindo-se às interrelações entre a equipe indutora de um
processo de gestão ambiental e o conjunto dos habitantes envolvidos, um dos fatores
propiciadores da credibilidade – ou seja, a reputação de ser confiável, que resulta na
cooperação refletindo-se em atitudes de reciprocidade, conforme explicita Ostrom ocorre
quando no processo da constrão coletiva de algo visando à melhoria das condições de
vida locais, as dificuldades cotidianas vão sendo, de fato, progressivamente, resolvidas pela
equipe gestora em conjunto com os membros da organização. Essa capacidade de resposta
40
enseja maior solidez da ação coletiva, vez que, conforme pontua Ostrom, todas as normas
de reciprocidade têm um ingrediente comum: os indivíduos tendem a reagir às ações
positivas dos outros com respostas positivas e as ações negativas com respostas negativas.
1.1.3. Elementos convergentes para a governança deliberativa
Tanto Evans quanto Ostrom falam do funcionamento de organizações com a finalidade de
proporcionar bem-estar à população. O primeiro preconiza a autonomia inserida da
tecnoburocracia, formulando um corpo de metas coerentemente pactuadas que lhe deixa
imune a pressões políticas para atender a interesses particulares. Ostrom, teoriza sobre
ações coletivas como organizações que devem ser independentes em relação aos governos
e onde deve ocorrer a confiança e a cooperação e a difusão ampla de informação para
neutralizar a assimetria de poderes, no gerenciamento de recursos de uso comum.
A sinergia entre essas proposições permite pensar um modelo em que o Estado, com sua
tecnoburocracia competente, autônoma e inserida, está totalmente receptivo aos habitantes
de um dado sistema ambiental, com vistas à construção coletiva de processos de gestão por
meio de instituições deliberativas, em que as organizações sociais sejam coprotagonistas.
Neste contexto, os conflitos o administrados com base na credibilidade e cooperação,
gerando a reciprocidade das ações desejáveis por todas as partes.
Essa convergência de ideias e propósitos tem sintonia com uma nova vertente das Ciências
Sociais que é a denominada “governança democrática”, modo específico de governar
através de um “governo-rede” ou relacional, já mencionado por P. Evans (2003) e defendido
por J.M.P.Esteve (2009). Essa nova proposta, que não é, ainda, um modo habitual de
governar nem na América nem na Europa” (ibid., p. 78), conforme alerta este último autor, é
mais abrangente que o gerenciamento por resultado, cujo objetivo maior é o cumprimento
de metas e o alcance dos resultados finalísticos por parte da burocracia das organizações,
conforme previamente pactuado com a cúpula do governo.
A governança democrática é definida como “a nova arte de governar os territórios [...], cujo
objeto é a capacidade de organização e [de] ação da sociedade, através da gestão
relacional
18
ou de redes, tendo como finalidade o desenvolvimento humano” (ESTEVE,
18 Analogamente a P. Evans, J.M.P. Esteve categoriza o papel, o do Estado como Evans, mas dos governos,
em três fases: (i) o governo racional-legal em que a função principal e estruturante é o cumprimento das normas
41
2009, p.20). A concepção de governança democrática é de uma engenharia organizacional
em que o Estado é o promotor do processo de gestão com base na cidadania ativa e
comprometida com a coisa pública. Segundo o autor, a governança democrática se
caracteriza por: (i) envolvimento da cidadania na solução dos desafios sociais; (ii)
fortalecimento dos valores cívicos e públicos, como confiança, solidariedade e cooperação;
(iii) revalorização da política democrática e do papel do governo representativo; (iv)
constrão compartilhada do fortalecimento do interesse geral; e (v) transparência e
prestação de contas (ibid, pp. 21-22).
Assim, as principais características desse modo de governar que converge com o ideário
de P. Evans e de E.Ostrom são enumeradas por Esteve (2009). O autor afirma que a (i)
“Função ou dimensão estruturante da atividade do governo” é o modelo “Relacional”; (ii) que
a gestão predominante é a “de redes sociais ou relacional (construção coletiva de
desenvolvimento humano)”; (iii) que os principais valores são a “Confiança, compromisso e
colaboração”; e (iv) que o indicador de “qualidade no exercício do governo”, é a
“Credibilidade e confiabilidade da organização das interdependências”. O autor distingue,
ainda, que o (v) papel do cidadão é de “Demandante ativo: cooperador e corresponsável”;
o (vi) papel das associações e empresas é o de “Reivindicativo, [e] contratado externo
corresponsável”; e ressaltando o (vii) papel do político, tal como o fez P. Evans, atribui-lhe a
característica de “Líder da construção social (organizador coletivo)” (p.42/43).
Com relação a esse último ator, o político-partidário incluído, também, por P.Evans (2003)
como componente fundamental no avanço da democracia , de modo geral, no contexto
político partidário brasileiro, o papel que, usualmente, exercem, nos dias de hoje, está muito
distante de ser o preconizado por J.M.P. Esteve. Consoante essa percepção, H. Martins
(2005) na sua defesa ao novo modelo de Administração para o Desenvolvimento, que é um
avanço em relação ao “Novo Gerenciamento blico” ou “Nova Gestão Pública”, atém-se à
criação de capacidade para o envolvimento do cidadão e o controle da sociedade sobre o
Estado. Todavia, para a autora da presente tese, é incontestável que o ator político-
partidário deve ser atraído para a mesa de negociação no sentido de assumir como
compromisso as reivindicações das organizações deliberativas locais.
por uma tecnoburocracia weberiana, que tem também o papel de regulador, sendo submetido diretamente aos
governos nacionais e regionais; (ii) o governo provedor e gestor que, nascido nos aos 1950, prevalece ainda hoje
como modelo dominante com duas fases do modo de governar: a buroctica, que se tornou hegemônico dos
anos 1950 a 1980 e além de regulador passa a ter também a função de prestação de serviços orientado à
satisfação de necessidades sociais, priorizando Economia, Eficácia e Eficiência; e (b) a gerencial, baseada no
modelo de gestão de empresa, é a “nova gestão pública”, ou novo gerenciamento público priorizando, agora, a
produtividade além dos três “E”, a terceirização dos serviços públicos e a gestão orientada para o usuário; e por
fim, (iii) o governo–rede ou relacional, que começa a ser discutido nos anos 1990, propõe que a gestão das
interdepenncias deixe de ser residual e passe a ser o modo estruturante dos governos (pp 44-50).
42
Assim, em sintonia com as idéias de governança democrática, e argumentando contra o
“modelo de Administração para o Ajuste Fiscal” dos anos 1980 e 90, com o rótulo de
reforma do Estado, H. Martins (2005), anuncia a emergência da “nova Administração para o
Desenvolvimento”. Segundo ele, no novo milênio surge um novo paradigma: a “revitalização
do Estado”, com a perspectiva de desenvolvimento, não resultante da industrialização nem
da “livre iniciativa do mercado, mas como o efeito mensurado de incremento sustentável de
bem-estar geral, em termos de desenvolvimento humano e com responsabilidade ambiental”
(p. 48), por via de políticas voltadas para “promover a redução de desigualdades (do ponto
de vista regional, ético, social, etc.)” (p.49).
No novo paradigma de revitalização do Estado, a Administração Pública, conforme Martins,
é “direcionada ao desenvolvimento, com processo participativo de construção de consenso”,
e não de “reformas [para o ajuste fiscal] na linha do Consenso de Washington” (ibid., p.43).
Consiste em uma agenda positiva de construção de governança, em que problemas e
soluções identificados e estudados pelas instituições públicas devem ser submetidos aos
segmentos afetados, de modo “a se legitimarem e assegurarem resultados sustentáveis [...]
de curto, médio e longo prazos, mediante a mobilização política e o envolvimento direto e
indireto de prestadores e beneficiários, via distintos mecanismos de interlocução (fóruns,
conselhos, etc.)”.
Agregando o elemento “gestão por resultado” onde se inclui a governança prospectiva
com a definição da missão da instituição” e seus objetivos integrante do “novo
gerencialismo” ou nova gestão pública”, a Administração para o Desenvolvimento conta
com outros dois elementos básicos, que são (i) a elaboração de “planos de
desenvolvimento” que abarcam
“de forma coerente e integrada múltiplas dimensões da vida social: economia e produção,
meio ambiente, demografia, condições sociais, tecnologia[...] sem perder de vista a dimensão
territorial nas perspectivas micro, meso e macro.[...] visando à criação de capacidades,
mediante a mobilização, participação e atuação em rede politizando o processo de
planejamento, em vez de torná-lo tecnocrático”; (ibid., p. 52)
e (ii) o “plano de gestão” que é o elemento de ligação entre os objetivos do “plano de
desenvolvimento” bem como seu desdobramento em programas, aos resultados concretos,
uma vez que seu objeto é alinhar as instituições para o alcance dos resultados visados
(ibid., p.54). Neste último elemento se dá a reestruturação geral das instituições para
atender à orientação estratégica dos sistemas centrais de gestão. É nesse “espaço do plano
43
de gestão” que é construída a agenda da transformação da gestão nas escalas micro e
macrogovernamental onde os elementos tradicionais da consolidação burocrática, em
bases profissionais e democráticas”, próprias da propalada reforma do Estado, se mesclam
aos elementos inovadores voltados ao desempenho, à flexibilidade, ao foco no cidadão e
ao controle social” (ibid., p.54), visando ao alcance dos resultados previamente pactuados, e
devidamente divulgados para a apropriação por parte da sociedade civil e setor produtivo.
Tais modelos de gestão pública, ainda recentes no Brasil, começam a expandir-se
guardando especificidades em diferentes Estados, mas consistem ainda em processos
experimentais, sobretudo no que concerne ao controle social. Segundo P. Evans (2003), os
argumentos contrários à implantação dos processos deliberativos nas instituições
condição sem a qual não governança democrática “certamente virá da inércia
intelectual e do persistente poder das elites com interesse direto em políticas que protejam
rendimentos para o ganho de capital” (p. 31). Mas o próprio Evans acede que com a
transparência da gestão pública e a redução da corrupção, maiores quantidades de recursos
estarão disponíveis para aplicação, o que poderá compensar os antigos ganhos. Todavia,
quanto ao primeiro obstáculo, o autor, alerta que “as dificuldades intelectuais da tradução
das complexidades da análise institucional em sugestões concretas para a política do
desenvolvimento e sua prática, podem levar ao retorno de modelos mais simples de
governar”. (ibid, p. 31).
Com efeito, a complexidade ambiental é um novo modo de compreender o mundo, cuja
necessidade, muito era percebida, sobretudo, pelas ciências humanas e pela Biologia,
que tinham que se esforçar na criação de experimentos, leis e regras que lhes propiciasse a
validação como ciência. Esse novo modo de perceber o mundo é resultante de verdadeira
revolução epistemológica gerada por contribuições de ciências como a Física, a Química, a
Biologia, a Cibernética, que vem a exigir “um processo de ‘desconstrução’ do pensado para
pensar o por pensar, para desentranhar o mais entranhável dos nossos saberes e para dar
curso ao inédito, arriscando-nos a deixar cair nossas últimas certezas e a questionar o
edifício da ciência.” (LEFF, 2004, p. 72).
44
1.2. O PENSAMENTO SISTÊMICO COMO UM NOVO SABER NECESSÁRIO À GESTÃO
AMBIENTAL
As ideias que emergem neste item, consoante a produção teórica corrente, decorrem mais
da necessidade de pensar o fazer da gestão ambiental por parte da autora da presente tese
na sua vivência cotidiana, do que propriamente da intenção de desenvolver uma discussão
conceitual de todos os pressupostos considerados, por grande número de técnicos e
cientistas, como os novos paradigmas
19
da ciência.
A prática na formulação e implantação das políticas públicas ambientais se caracteriza
historicamente pelo distanciamento entre os tecnocratas e o cidadão comum. A separação
entre a formulação de soluções técnicas e as necessidades reais da sociedade em geral e o
enfoque unidimensional e fragmentário do meio ambiente em detrimento do todo em suas
interrelações, resultam na ineficácia, inefetividade e ineficiência da gestão ambiental pública
no Brasil. Para reverter esta situação é necessário atuar a partir da percepção e do
enfrentamento da complexidade do mundo, reconhecendo as complementaridades,
integrando conhecimentos e agentes e construindo coletivamente um novo sistema de
gestão dos recursos públicos.
Assumem-se aqui como pensamento sismico as três dimensões epistemológicas
conforme proposto por M. J. Vasconcellos (2002): complexidade, instabilidade decorrente do
movimento evolutivo do mundo, e intersubjetividade que, para a referida autora, se
constituem nos novos paradigmas da ciência contemporânea
20
. A emersão desses novos
paradigmas significa um avanço em relação aos seus respectivos correspondentes, a
simplificação, a estabilidade e a objetividade na ciência clássica, cujo método de
investigação se baseia no reducionismo e na compartimentação do objeto investigado,
21
19 O pano de fundo para a organização deste item é o ideário de M.J.Vasconcellos, para quem, o termo
paradigma “tem sido usado para se referir à forma como percebemos e atuamos no mundo, ou seja, às nossas
regras de ver o mundo” (2002, p.29). Para E. Morin (apud FORTIN, 2005, p.31), “os paradigmas são os
princípios fundamentais que comandam as visões de mundo, inclusive do homem comum que, sem o perceber,
tem seu comportamento norteado pelos paradigmas implantados há quase quatro séculos.
20 Atentando para as regularidades identificadas nos trabalhos dos principais autores dedicados à discussão dos
novos paradigmas da ciência, como Ilian Prigogine, Henri Atlan e Edgard Morin, por exemplo, pode-se afirmar
que a complexidade, o movimento evolutivo do mundo (“flecha do tempo”) e a subjetividade são consenso entre
eles.
21 A ciência clássica ou ciência tradicional, sequencial ao pensamento do homem medieval em que a teologia era
dominante, surge a partir do século XVII, quando ocorre uma revolução na história do pensamento científico,
instalando-se modelos de cientificidade com a matematização da experiência científica e a primazia dos fatos
observados concretamente em experiências de laboratório. Renê Descartes (1596-1650), pensador francês, físico
e matemático, é considerado uma das figuras centrais da ciência moderna ou clássica, juntamente com Francis
Bacon (1561-1626), com Galileu Galilei (1564-1642), Isaac Newton e Augusto Comte (1798-1857). Uma de
suas obras mais conhecidas é o Discurso do Método”, surgindo daí o método cartesiano” inspirado no rigor
45
buscando formular leis gerais para demonstrar a regularidade do mundo, dissociando as
ciências naturais das ciências humanas, e acarretando a hiperespecialização do saber
22
.
A expressão pensamento sistêmico significa um corpo de ideias e conceitos contrários ao do
pensamento analítico que é reducionista, pprio da ciência clássica. Na ótica sistêmica
considera-se que para conhecer um objeto é necessário percebê-lo dentro de um contexto e
compreender as interrelações entre as partes, tendo em mente que o todo não é apenas o
resultado da soma das partes, mas, uma outra coisa, resultante da integrão sinérgica
entre essas partes, em constante movimento evolutivo.
A emergência desses e de outros novos conhecimentos científicos tem sido considerada
como uma verdadeira revolução epistemológica, iniciada por volta da segunda metade do
século XX, propiciada pelo surgimento de novas teorias científicas nos campos da Física,
Química, Biologia, neurociências e outras (V. quadro anexo A), que buscam alcançar a
inteligibilidade do Universo, com a ajuda de instrumentos conceituais expressos em palavras
como complexidade”, “instabilidade”, sistema complexo evolutivo”, “sistemas longe do
equilíbrio”, “recursividade”, “incontrolabilidade”, “incenteza”, “auto-organização”, “desordem
organizadora”, “subjetividade”, “determinismo estrutural” e outras.
A palavra complexo vem do latim complexus e significa o que é tecido em conjunto e
complecti o que contém elementos diferentes. A complexidade não é algo novo. Segundo
Bachelard (1988), o simples não existe, somente há o que foi simplificado. O modo de ver o
mundo foi simplificado, a partir de uma ordem estabelecida por leis “da natureza”, no âmbito
da ciência clássica, como as leis de Newton. Assim, o peso dos corpos, o movimento das
marés, a rotação da lua em volta da Terra e da Terra em volta do sol, todos têm como
princípios a estabilidade e o determinismo, a repetitividade, e a objetividade. As leis da
Física, “até a exceção do segundo princípio da termodinâmica ignoram a dispersão, o
desgaste e a degradação” (MORIN, 2005, p. 52).
matemático e constituído de três regras: (a) o reconhecimento da evidência; (b) a análise do objeto, dividindo
cada uma das partes em tantas parcelas quanto possível; e (c) a terceira, é a regra da síntese que é a conclusão da
análise a qual começa pelos objetos mais simples e mais fáceis de conhecer para, aos poucos, alcançar os mais
difíceis. Na lógica cartesiana um dos critérios de cientificidade é a objetividade: o mundo deve ser separado
entre sujeitos e objetos e os objetos devem ser medidos e quantificados matematicamente.
22 São inegáveis os progressos realizados pela ciência clássica baseada na especialização do saber, como é o caso
da gravidade, do eletromagnetismo, do átomo, do gene, do ADN e de muitos outros. A expectativa é que muitos
outros venham a ocorrer, como, por exemplo, o tratamento de várias doenças com células tronco. O que os
cientistas criadores e defensores postulam é que apenas a especialização não é suficiente para dar conta da
complexidade do mundo contemporâneo. Como diz E. Morin, a ciência tem duas faces uma que ilumina e outra
que obscurece, referindo-se aos enormes ganhos da especialização, mas às imensas perdas em outras situações
desta mesma especialização.
46
1.2.1 A percepção da complexidade e da instabilidade
A complexidade se refere a um conjunto de elementos, cujos constituintes heterogêneos
estão inseparavelmente associados e integrados, sendo ao mesmo tempo uno e múltiplo.
Para E. Morin, a complexidade é “a extrema quantidade de interações e de interferências
entre um número muito grande de unidades [...] que desafiam as nossas possibilidades de
cálculo, [...] abrange também indeterminações, fenômenos aleatórios [...], convive com uma
parte de incerteza, seja nas raias do nosso entendimento, seja inscrita nos fenômenos”.
(apud VASCONCELLOS, 2002, p. 110). Para I. Lima (2010)
23
, a complexidade é
“evidenciada pela idéia de trama, rede, interligação, integração, interação, inclusão,
compartilhamento, transdisciplinaridade, em que cada um dos elementos da trama
respondem ao principio complexo da (re)junção.”
Há diferentes conceitos de complexidade, no entanto têm, implicitamente, em comum a idéia
de extrema quantidade de interações e de interferências em um número muito grande de
unidades interligadas alterando-se mutuamente e em constante processo evolutivo.
Com efeito, para I. Prigogine “a complexidade está ligada à multiplicidade de
comportamentos, a sistemas cujo futuro não se pode prever, como se pode prever o futuro
de uma pedra que cai” (apud MENDES, 2003, p.49 ). Esses são “os sistemas nos quais
existe a seta do tempo [...] em que acontecem interações o tempo todo” (ibid, p.60).
Agregando mais elementos à noção de complexidade, o referido autor diz que ela “[...] é um
fenômeno intermediário entre a ordem e o caos e que a sua dinâmica em termos
operacionais toma principalmente a forma de um mecanismo de retroalimentação
compensatória que entra em função ao perturbar um sistema” (apud GRIFFITH, p. 3).
Essas afirmações são o reflexo das novas descobertas da Física, com a formulação da
segunda lei da termodinâmica ou lei da entropia,
24
no final do século XIX, que alterou as
23 Ivaldo Lima, em conversa durante trabalho de orientação à presente tese.
24 A segunda lei da termodinâmica, ou lei da entropia, explicitando de modo simplificado, estabelece que a
energia disponível executa um movimento que vai da ordem perfeita à desordem absoluta, na qual se esgotará
completamente, surgindo então “o tempo onde nada acontecedevido à constante perda de energia oriunda da
desordem. A entropia foi a antecedente principal para a formulação das ideias sobre energia quântica por
M.Plank quando este físico propôs uma equação demonstrando que a energia térmica não fluía de forma
contínua, conforme afirmara Newton, mas sim em pacotes de energia denominados quanta. É a Teoria Quântica
que observava que um quanta de luz tinha a habilidade de retirar dos átomos alguns elétrons, de modo que essas
partículas podiam “tomar emprestado” a energia dos quanta (Asimov, 1990, apud CAMARGO, 2005 p. 47). No
século XX muitas descobertas no campo da Física, no microcosmo e no macrocosmo, aportaram novos conceitos
ao pensamento científico: a) na mecânica quântica a dúvida sobre se a propagação da luz se por onda ou
47
crenças científicas nas trajetórias determinadas e reversíveis, matematicamente previsíveis,
de um mundo mecanicista, funcionando à semelhança dos relógios. A entropia traz consigo
as idéias de degradação de energia em consequência dos movimentos de colisões ao acaso
das moléculas, ou seja, da sua agitação desordenada identificados em experimentos sobre
a propagação do calor. Com base em tais verificações científicas, L. Boltzman conclui que a
lei da entropia “descreve a evolução do sistema para o estado mais provável, o de maior
desordem, em que não sendo mais possível realizar trabalho, não mais acontecimentos
(apud VASCONCELLOS, 2002, p. 122). Assim, “a entropia ficou associada não só à idéia de
irreversibilidade, como também à idéia de desordem”
25
(ibid.), sendo considerada por
Boltzman uma medida da desordem. Posteriormente, I. Prigogine, baseado nas
comprovações evolucionistas e em seus estudos em termodinâmica do não-equilíbrio e
estruturas dissipativas, avança no sentido da formulação das idéias sobre produção da
ordem a partir da desordem. Tais conceitos passaram a ser aplicados para compreender,
tanto o mundo microscópico quanto o macroscópico, não somente na Física, mas na
Química, Biologia e nas ciências humanas.
Para a interpretação da totalidade do real é imprescindível ver e lidar com a complexidade
do mundo em todos os seus níveis uma multidimensionalidade interativa dinâmica
evolutiva decorrendo daí a necessária atitude de contextualização dos fenômenos,
reconhecendo o caráter dialógico das “contradições no seu interior, percebendo a
causalidade não linear e a circularidade recursiva, bem como considerando que o todo está
nas partes e as partes estão no todo.
No sentido da contextualização, L. Wittgeinstein diz que “perceber um complexo significa
perceber que suas partes constitutivas se comportam umas em relação às outras, de tal ou
qual modo [e que] não podemos nem imaginar um objeto a não ser em conexão com outros
objetos” (apud M.J. VASCONCELLOS, 2002, p. 110). Este autor reforça que pensar a
complexidade exige a mudança de crenças muito básicas: ao contrário de acreditar que o
objeto de estudo é o elemento ou o indivíduo, isoladamente delimitado, a convião deverá
partícula levou à formulação do princípio da incerteza (Heisenberg) e, mais de 20 anos depois, desta aparente
contradição surgiu o princípio da complementaridade (Bohr), concluindo-se que o átomo se comporta como
onda e como corpúsculo; b) na termodinâmica foi identificada a desordem molecular: a entropia que
corresponde a uma medida de desordem molecular (L. Boltzmann); e o experimento com gases de diferentes
temperaturas, que ao juntar-se a temperatura é homogeneizada comprovando a irreversibilidade.
25 A ideia de desordem está tanto no macrocosmo, quanto no microcosmo. Ela tem origem na idéia de estado
caótico, ou “caldo original” antes do “big bang” na formação do universo, conforme Morin (apud FORTIN,
p.36) e no movimento desordenado das partículas subatômicas da energia quântica. Está no cerne da evolução do
mundo: “Foi através dos redemoinhos, agitações, turbulências que se formaram as primeiras moléculas,
macromoléculas, células vivas” (FORTIN, 2005).
48
ser em trabalhar o objeto em seu contexto. É necessária a amplião do foco para ver as
interrelações, o que leva a ver sistemas amplos e sistemas interagindo com outros sistemas.
Contextualizar é, portanto, realizar operações lógicas contrárias às operações de
simplificação que quase sempre escamoteiam as interrelações existentes em qualquer
situação real, produzindo um cenário atomizado. Segundo Vasconcellos (ibid.), tais
operações contrárias à disjunção e à redução, se constituem na distião e conjunção que
ensejando “ver uma complexidade organizada”, permitirá ao cientista distinguir o objeto de
seu contexto, sem isolá-lo ou dissociá-lo desse contexto, pelo contrário “distinguirá sem
deixar de focar as relações entre o que foi distinguido e aquilo do qual se distinguiu(ibid.,
p.113).
Na operação lógica da conjunção, o pensamento disjuntivo se substituído pelo
pensamento integrador: “não se trata mais de reduzir o complexo ao simples [...] mas de
integrar o simples no complexo”. Esta operação lógica inclui a mesma carga conceitual do
princípio dialógico de E. Morin: ele diz que é preciso pensar de forma dialógica e por
macroconceitos ligando de maneira complementar noções antagônicas, ou seja, mantendo a
dualidade no seio da unidade, percebendo a sua complementaridade. Para E. Roger (apud
PENA-VEGA, 2005), macroconceituar é pensar de maneira complexa e pensar por
macroconceito é pensar de forma organizacional e dialógica conceitos que podem chegar a
ser opostos, ou de fato, o são se forem considerados, em abstrato, de maneira absoluta.
Focar o contexto em que es inserido o objeto pesquisado e pensar de forma
organizacional significa pensar-se em sistema
26
.. Para E. Morin, o sistema é “uma unidade
global [organizada] onde partes produzem um todo, o qual, retroagindo sobre as partes, por
seu turno as produz” (apud FORTIN, 2005, p. 51). Ele diz que
“A organização de um sistema e o próprio sistema são constituídos de interrelações. A própria
noção de sistema completa a noção de organização tanto quanto a noção de organização
completa a de sistema. [...] A organização é a face interiorizada do sistema (interrelações,
articulações, estrutura), o sistema é a face exteriorizada da organização (forma, globalidade,
emergência)”. (MORIN, 1977, p. 182).
26 A conceituação de sistema tem a amplidão da de complexidade, sendo referido em diferentes formatos por
todos os autores que tratam dos novos paradigmas da ciência. A noção básica de sistema é a de interrelação de
elementos constituindo uma unidade global. Entretanto, E. Morin alerta que tal conceituação estará incompleta
se não contemplar a idéia de organização.
49
Buscando, ainda, distinguir as noções de sistema e organização Morin diz que o sistema “é
uma unidade global organizada de interrelações entre elementos, ações e indivíduos” e
organização é a ordenação de relações entre componentes ou indivíduos que produz uma
unidade complexa ou sistema”(FORTIN, 2005). O autor pontua que são ideias centrais na
vertente da organização: “a ordenação de elementos interrelacionados”, e na do sistema: “a
unidade global que resulta dessa ordenação” (ibid, p. 54).
Para Morin (1977), o sistema não é apenas uma unidade que vem da diversidade, ele liga,
traz em si, organiza, e produz diversidade: “há não apenas diversidade no uno, mas também
relatividade [...], alteridade [...], incertezas, ambigüidades, dualidades, cisões e
antagonismos” (p. 183).
Contextualizar significa compreender o funcionamento interno do sistema e suas relações
com o mundo externo, e para tanto, E. Morin, propõe uma teoria da organização. Considera
que a organização é uma noção complexa, vez que dá estabilidade e que estrutura as
interrelações entre os elementos do sistema. Para o autor, o sistema é um “guia de leitura
para todos os fenômenos de organização físicos, biológicos, antropológicos, ideológicos [...]”
(1977, p. 187), porque ele é “um conceito com dupla entrada: uma física, fenomenal,
empírica; a outra formal, ideal”. Assim, é inerente ao sistema o “enraizamento na physis”,
existindo uma “fenomenalidade física pela parte inferior (as interações originárias e as
interrelações que mantêm o sistema), pelo contorno (os limiares físicos de existência além
dos quais ele se desintegra e se transforma), pelo alto (as emergências [interrelações
prioritárias que o caracterizam tendo em vista uma finalidade específica]” (ibid., p.174). Com
relação à outra entrada, o autor diz que o isolamento de um sistema é a abstração operada
pelo observador, o que significa que identificar sistemas, subsistemas ou supra sistemas
depende de interesses, escolhas, decisões do observador do ponto de vista de sua
“autonomia e de suas emergências” (ibid. p.175).
Portanto, no processo de contextualização, osistema é o conceito complexo de base
porque ele não é redutível a unidades elementares [ele] é a unidade da complexidade
[...].ele pode se desenvolver em sistemas de sistemas de sistemas, em que aparecerão as
máquinas naturais e os seres vivos.” (ibid. p.187), sendo considerado por Morin a raiz da
complexidade.
Voltando à compreensão de organização, para E. Morin, “[...] as interrelações entre
elementos, acontecimentos ou indivíduos, desde que tenham cater regular ou estável
tornam-se organizacionais [...]” (apud FORTIN, 2005 p. 74). Alguns elementos estão
50
interligados à idéia de organização: ordem, abertura, retroação, causalidade, auto-
organização, entre muitos outros. Ordem e organização existem em uma relação circular: a
primeira comporta a idéia de rigidez, e a segunda a de flexibilidade, de possibilidade de
movimento, em que “a ordem produz e mantém a organização e a organização produz e
mantém a ordem” (ibid., p. 57). À idéia de movimento associa-se a de abertura ao ambiente
externo e à causalidade retroativa que se pode interpretar como movimentos alternados e
coordenados entre causalidade interna e externa associam-se os sucessivos e contínuos
processos de auto-organização do sistema, respondendo a fases de desorganização,
configurando, assim, o processo evolutivo (a seta do tempo) do sistema. Trata-se da
circularidade recursiva: que é uma noção integradora desses movimentos, à qual está ligada
a ideia da irreversibilidade.
Os termos causalidade, circularidade, recursividade, ligados à dinâmica dos sistemas que é
reflexo da interdependência entre todos os seus elementos, vem de conceitos da Teoria
Geral dos Sistemas e da Teoria da Cibernética
27
. Eles têm em sua base a ideia dos
mecanismos de realimentação do sistema o qual à medida que vai funcionando, vai também
sendo informado dos resultados ou efeitos produzidos por seu funcionamento, ou seja, uma
parte do resultado (output) é enviada como informação para a entrada do sistema (input),
constituindo o ciclo de retroação que propicia a autorregulação e, também, a autonomia do
sistema em relação ao ambiente externo. É a abertura do sistema que enseja esse
movimento de “renovação dos constituintes necessários às transformações e às produções
de organização, evitando a sua desintegração, e propiciando a reorganização do sistema
(FORTIN, 2005, p. 62).
Assim, a retroação, além de viabilizar a autorregulação do sistema, garante a sua
estabilização ou seja, corrige seus desvios em relação a um estado a ser mantido. Um
exemplo de sistema auto-regulador é o termostato que atua no sentido de corrigir desvios da
temperatura em relação a um vel previamente estabelecido, que é o estado de equilíbrio
de um dado sistema. Esta é a retroação negativa que busca reduzir o desvio, ou o
desequilíbrio do sistema, é o mecanismo homeostático do sistema: atua para recuperar a
sua forma de funcionamento imediatamente anterior. Na área ambiental, um exemplo de
retroação negativa, seria a intervenção emergencial em um rio com pontos de
27 Vaconcellos (2002) informa que ambas as teorias foram desenvolvidas paralelamente no culo XX, a Teoria
Geral dos Sistemas por Ludwig Von Bertalanffy (1901-1972) inicialmente na Europa, a Teoria Cibernética por
Norbert Wiener (1894- 1964), nos Estados Unidos. Sendo que a primeira de tendência organicista, teoria do
organismo considerado com sistema aberto, e a segunda mecanicista, por sua associação com as máquinas ou
sistemas artificiais, podendo ser considerados sistemas fechados. Ambos influenciados pela Segunda Guerra
Mundial, o primeiro reduzindo suas atividades naquele período e o segundo intensificando suas pesquisas.
Posteriormente nos EUA, Bertalanffy agrega elementos da cibernética em sua Teoria.
51
estrangulamento do fluxo água e com entupimento por lixo causando inundação: as obras
de dragagem e remoção dos obsculos, restabelecendo a sua seção de vazão é um
movimento de retroação negativa.
Ao corrigir-se a situação de modo emergencial, focou-se na causalidade eficiente, ou seja
na causalidade linear, que