De allí nace la Gestión por Objetivos, que se apoya en estas teorías. Su planteamiento es que una organización puede desarrollar interesantes reservas de productividad si, en vez de definir una sola forma de hacer el trabajo, define los resultados esperados de cada grupo de trabajo y les permite innovar en la manera de alcanzar esos resultados u objetivos.
Como contrapartida, los resultados a obtener son precisados con gran detalle, mediante indicadores objetivos y verificables, que son fijados de común acuerdo entre quienes deben recibir el producto del trabajo, y quienes deben proveer ese producto.
Fundamentos teórico conceptuales
La innovación y desarrollo (I+D) se convirtió en poderoso motor de la productividad en el sector privado, a todo nivel. Esto último es importante, ya que la creatividad de las personas no depende de variables asociadas a la riqueza, como la educación superior, sino que se da en forma muy equitativa en una sociedad.
El Marco Lógico recoge lo propuesto por la Escuela Conductual –fijar resultados y dejar actuar–, y lo combina con otro aporte de la visión sistémica: el desglose analítico de objetivos. Este desglose analítico es un modelo sistémico de las cadenas de causa-efecto que explican la dinámica de una transformación. Su forma más conocida es el llamado Árbol de Problemas, que se ocupa ampliamente en la metodología del Marco Lógico.
DESGLOSE ANALÍTICO DEL PROBLEMA
El desglose analítico plantea que para llegar a solucionar un problema, se deben reconocer todas las causas inmediatas que lo determinan; (causa 1.2. N): a su vez, cada una de estas causas inmediatas son consecuencia de causas de un segundo nivel jerárquico, (causas 1.1, 1.2…NM), y éstas se originan en causas de nivel más desagregado, (causas 2.1.1, y 2.1.2.) y así sucesivamente, incorporando los niveles de desglose que sean necesarios hasta llegar a los factores directos sobre los cuáles puede actuar un proyecto o programa.
El desglose analítico explica el problema en base a las relaciones causa-efecto, lo cual permite pasar al desglose analítico de la solución, en la misma forma de relaciones causa-efecto, pero ahora desencadenadas por la intervención de un programa o proyecto sobre los factores directos de la solución escogida para la situación-problema.
El último elemento que toma el Marco Lógico es de tipo más metodológico que conceptual y es la creación de un instrumento de gestión muy compacto y que caracteriza al método: la Matriz del Marco Lógico (MML).
Esta matriz cruza cuatro niveles de objetivos con cuatro ámbitos de asociados a la gestión, para presentar en forma muy sintética la esencia de la transformación que se espera lograr con el programa o proyecto, más los elementos del ambiente de confianza y credibilidad que debe generar la gestión.
La matriz, de cuatro filas por cuatro columnas, sintetiza la información clave para llevar adelante un programa o un proyecto. Sus cuatro niveles de objetivos se entienden mejor al colocarlos en el contexto habitual en que se utiliza, y que es el enfoque llamado de “resolución de problemas”. Así los cuatro niveles de objetivos son:
✓ Fin: El objetivo al cual aporta la resolución del problema.
✓ Propósito: La situación del “problema resuelto”.
✓ Componentes: Los productos o servicios que el programa o proyecto entrega para resolver el problema.
✓ Actividades: Las acciones necesarias para generar los productos que entrega el proyecto o programa (es decir para generar los componentes).
Por su parte, los ámbitos de la gestión que habitualmente se incorporan en la matriz son:
Comunicación: Es importante describir en lenguaje simple los objetivos a cada nivel. Ello da lugar a la columna de Resumen Narrativo o columna de Objetivos.
Gestión: Se requieren indicadores capaces de reflejar el avance hacia el logro de los objetivos en cada nivel. Se manifiesta en la columna de Indicadores.
Transparencia: Un investigador independiente debe poder verificar el valor de los indicadores. Para ello está la columna Medios de Verificación; y
Riesgos a enfrentar: Circunstancias externas a la gestión del proyecto o programa pueden incidir en que éste logré sus objetivos.
De esto da cuenta la columna de Supuestos.
Estos no son los únicos niveles de objetivos o ámbitos de la gestión que se pueden incorporar en la Matriz del Marco Lógico, sino que, basados en los fundamentos del método, hay versiones de la MML que no son de 4×4, sino que incorporan más o menos niveles de objetivos y ámbitos.
La MML no sólo es una forma de presentar información, sino que contribuye a una buena conceptualización y diseño de las iniciativas de inversión. Si la MML ha sido preparada correctamente, se tendrá la seguridad de que no se están ejecutando actividades innecesarias, como también de que no falta ninguna actividad para completar la entrega de los bienes y servicios del programa.
Asimismo, se sabrá que los bienes y/o servicios que genera el programa, son los necesarios y suficientes para solucionar el problema que le dio origen. También se estará consciente de los riesgos que podrían afectar el desarrollo del programa o bien comprometer su contribución a objetivos de desarrollo superiores.
El Método del Marco Lógico
acciones que se emprenden en un programa o un proyecto tengan una clara correspondencia con las razones que se tuvieron en cuenta para crear el programa o el proyecto, sin que sobren o falten acciones conducentes a la obtención de una solución a un problema.
La lógica horizontal, en cambio, busca proporcionar a los responsables del programa, una carta de navegación, donde puedan encontrar indicadores para determinar si en su acción, el programa sigue alineado con sus objetivos, ya sea en cuanto a resultados esperados –en cantidad y calidad-, como en el uso racional de recursos.
Aplicación a planes y proyectos
Tras la aplicación del método en el ámbito de los proyectos, poco a poco el Marco Lógico empezó a extender sus conceptos básicos al terreno de los programas, que, en general, adolecían de los mismos problemas que los proyectos.
Para ello fue necesario modificar algunos detalles y definiciones, a fin de hacer plenamente funcional el enfoque con las características que diferencian programas de proyectos.
En el ámbito de la gestión, un proyecto es un conjunto de acciones que se realizan, bajo un mismo mando, en búsqueda de un objetivo único, no repetitivo y bien definido o con un Presupuesto definido con plazo de comienzo y plazo finalización.
En cambio, un programa está constituido por acciones repetitivas similares que se ofrecen en forma más o menos estándar a un gran conjunto de personas físicas o jurídicas, con el común interés de ayudarlas a resolver necesidades similares. Cada acción individual puede o no ser un proyecto: un programa de vialidad podría contener varios proyectos de puentes y túneles; mientras que un programa de desayunos escolares no contendrá ningún proyecto, sino que sólo acciones repetitivas.
La diferencia principal, para fines del Marco Lógico, es que en el caso de los proyectos, el Propósito se alcanza en algún momento del tiempo: por ejemplo, el puente construido es inaugurado y permite la circulación de vehículos sobre él.
En el caso de los programas, el Propósito es permanente, al menos por un tiempo, mientras subsiste un problema recurrente que puede afectar a muchas personas.
Por ejemplo, un programa de desayunos escolares puede resolver la situación de quienes asisten hoy a la escuela, pero el próximo año egresarán niños que terminan esta etapa e ingresarán nuevos niños, que necesitarán del programa. El Propósito del programa (niños bien nutridos) puede estar vigente por muchos años, sin alcanzar un estado final, como ocurre con los proyectos.
En el caso de proyectos, el Fin del proyecto no se logra durante el período de ejecución del mismo; mientras que en los programas, es posible que sea posible medir variaciones en los indicadores asociados al Fin antes que concluya el programa, si es que la duración del programa es muy prolongada.
Por esta razón en los programas es más importante que en los proyectos, contar con indicadores adecuados para el nivel de Fin
Otra diferencia es que en el caso de proyectos, las actividades tienden a ser únicas y deben estar muy bien secuenciadas.
En cambio, en los programas, las actividades son repetitivas y cabe la posibilidad que se desarrollen simultáneamente.
Esto implica que mientras en los proyectos es muy importante la secuenciación y por lo tanto, medir los tiempos de inicio y término de cada actividad-, en los programas se pierde de vista la secuenciación y disminuye la importancia de medir los tiempos.
Las categorías lógicas del Marco Lógico
La Metodología del Marco Lógico, aplicada a programas públicos, se basa en identificar, en el entorno de un proyecto o programa, cuatro tipos de objetivos que corresponden a distintas categorías lógicas:
✓ dos de ellos (exógenos) pertenecientes al contexto político, económico y social en que se inserta el programa, y
✓ los otros dos tipos de objetivos (endógenos), pertenecientes al ámbito de la gestión gerencial del programa.
Las dos categorías exógenas reflejan, una (PROPOSITO), el impacto en la población, que se espera de la realización del programa, y la otra (FIN), el entorno de política pública en que se inserta este impacto esperado.
Estas categorías son exógenas, pues reflejan situaciones externas al programa y anteriores a él.
Más precisamente, ellas constituyen la razón por la cual se crea el programa: dar respuesta a necesidades sociales, políticas o económicas, detectadas y diagnosticadas previamente.
Las dos categorías endógenas dan cuenta de la gerencia del programa.
Son relaciones del tipo insumo-producto, ya que detallan lo que el programa produce (COMPONENTES), para entregar a sus beneficiarios y las ACTIVIDADES por medio de las cuáles se producen dichos componentes.
Las categorías son endógenas, pues se crean al diseñar el programa, con la finalidad de dar respuesta a las necesidades sociales, políticas y económicas que se expresan en las categorías exógenas.
Las categorías políticas expresan por qué el programa es socialmente necesario, mientras que las categorías gerenciales muestran cómo se generan los bienes y servicios que el programa pondrá a disposición de los beneficiarios.
La distinción entre categorías exógenas y endógenas es el nudo central del método del Marco Lógico. Al ser exógenas, las dos primeras categorías constituyen una demanda social, a la cual el diseño del programa responde con una oferta de bienes y servicios (Componentes). El éxito del programa se obtiene sólo si lo que ofrece el diseño del programa satisface la demanda externa a él.
En este sentido, la correcta aplicación del método, implica considerar la existencia de una articulación ente dos planos: la demanda social y la oferta programática. Esa articulación es el Propósito, que se puede definir de dos maneras distintas:
Como especificación de la demanda social: la solución a un problema específico de una población, que está pendiente desde antes de decidir el programa, y que debería ser resuelto por vía de la acción del programa; y Como proyección del resultado que debiera producir en la población la disposición de los bienes y servicios que efectivamente genere el programa.
Estas dos definiciones pueden estar alineadas o no, dependiendo de si el diseño lógico del programa está bien alineado con las necesidades que le dieron su origen.
PRIMER CASO: EL AUSENTISMO ESCOLAR EN LOS GIRASOLES
En el pueblo Los Girasoles se ha observado una tasa de ausentismo escolar anormalmente alta. Sin profundizar mayormente en el diagnóstico, las Secretarías de Salud y de Desarrollo Social ofrecen los servicios de dos Programas pre-existentes, ya en aplicación en otros poblados:
- i) la Secretaría de Salud ofrece inmunizar a los escolares contra enfermedades infecciosas, a fin de bajar los días de ausencia por enfermedad;
- ii) la Secretaría de Desarrollo Social ofrece construir una espacio deportivo multipropósito, para estimular el interés entre los escolares por asistir a la escuela para hacer deportes
En términos teóricos, ambos programas pueden ser correctos, ya que -sin duda- ambos están en condiciones de contribuir al objetivo de tener más días de asistencia a la escuela.
El punto clave es que para actuar y resolver el problema específico de la comunidad, no basta con tener en claro solamente este objetivo final, sino que es preciso completar el diagnóstico de ¿por qué hay ausentismo escolar en Los Girasoles?
La respuesta pudiera ser, en el ejemplo:
- a) los niños se enferman muy a menudo;
- b) los niños se aburren por no tener donde jugar;
- c) los niños no entienden lo que dice el profesor
Si la razón principal que muestra el diagnóstico fuese la (a), el programa de inmunizaciones estaría bien alineado; mientras que el programa de los espacios deportivos no estaría bien alineado.
Cabe aun la posibilidad de que la respuesta correcta fuese la (c), en cuyo caso las ofertas de ambas Secretarías estarían desalineadas respecto a la demanda social y resultarían ineficaces para resolver la situación problema de la comunidad, aunque sin dudas contribuirían de algún modo a mejorar la calidad de vida de la población.
Mejor calidad de vida siempre es deseable, pero en términos del Marco Lógico del problema de Los Girasoles, no es el objetivo buscado.
Podemos establecer esta situación en forma gráfica, para el caso que el diagnóstico señale que el problema consiste en que los niños no le entienden al profesor:
Estando correctamente alineadas, las cuatro categorías se ordenan en forma secuencial como tres relaciones de causa-efecto lo que, en forma
Componentes
➢ Si el Programa entrega los Componentes a la población, entonces se puede lograr el Propósito
➢ Si se logra el Propósito en la población, entonces se puede contribuir a alcanzar el Fin.
