Los fondos de garantía para el acceso al crédito en Perú

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Economía y Sociedad 49, CIES, julio 2003
Los fondos de garantía para el acceso al crédito:
alcances y limitaciones1
Javier Alvarado y Francisco Galarza - CEPES
El acceso a los servicios financieros, y al crédito en
particular, es considerado una herramienta poderosa
para la superación de los problemas de pobreza que
enfrentan los sectores de menores ingresos, tanto en
los países desarrollados como en los en vías de desa-
rrollo. Mediante los servicios de crédito es posible con-
cretar oportunidades de inversión que de otra forma
no serían posibles, permitiendo de esta manera incre-
mentar los ingresos de los prestatarios. Asimismo, la
posibilidad de disponer de servicios de ahorros per-
mite a los agentes económicos un uso más eficiente
de la liquidez y, sobre todo, un mejor manejo del ries-
go. Esto es particularmente importante en economías
como las rurales, que están sujetas a un elevado ries-
go, tanto por cuestiones productivas (plagas, sequías,
inundaciones, etc.) como por variaciones abruptas en
los precios del mercado de productos o factores.
Los fondos de garantía constituyen uno de los instru-
mentos más utilizados para facilitar el acceso al crédito
de los sectores que, debido a su escasez o carencia de
garantías reales solicitadas por las instituciones financie-
ras, enfrentan serias restricciones para acceder a ellos.
Sin embargo, y a pesar de que los recursos implicados
en los programas de fondos de garantía son muy altos,
las evaluaciones sobre la efectividad de dichos fondos
son escasas. La mayor parte de la documentación al
respecto es de carácter descriptivo y no aporta mucho
al conocimiento de la real efectividad del instrumento.
Solo en la última década han surgido algunos estudios
de mayor profundidad. Estos trabajos demuestran que
varios de los fondos de garantía no han alcanzado los
objetivos propuestos y muestran debilidades similares a
las de los programas de crédito subsidiado: altos costos
operativos, bajas tasas de recuperación, influencias po-
líticas, etc. No obstante, hay algunos que sí parecen haber
tenido mayor éxito, y han permitido un mayor acceso
al crédito a pequeños y microempresarios.
El Perú no ha sido ajeno a los problemas antes mencio-
nados, ni a las soluciones propuestas, pese a que en la
última década, las reformas financieras hicieron posi-
ble un importante incremento en los indicadores de
penetración bancaria y en la expansión del crédito,
así como el desarrollo de una industria de microfinan-
zas. Sin embargo, el porcentaje de hogares que tiene
crédito todavía es reducido: según datos de la ENNIV,
en el año 2000, solamente el 17,9% de los hogares
tuvo acceso al crédito en el ámbito nacional.
Este artículo examina las dos experiencias existentes
en el Perú: la del Fondo de Garantía de Préstamos a la
Pequeña Industria (Fogapi), en particular su servicio
de garantía de cartera implementado en 1997; y la del
Fondo de Respaldo a la Pequeña Empresa (Fonrepe),
creado bajo el Programa de Seguro de Crédito a la
Pequeña Empresa en 1996 (aunque empezó a operar
recién en mayo de 1998). El desarrollo de este trabajo
responde a los siguientes objetivos: analizar los servi-
cios, la prestación y la cobertura de dichos fondos de
garantía; revisar la distribución de los riesgos en los
contratos de garantía; y, finalmente, aproximarse al
nivel de adicionalidad que habrían tenido estos fon-
dos; es decir, a su capacidad para expandir la cartera
hacia clientes que no tenían acceso a financiamiento.
1/ Resumen del documento homónimo, desarrollado en el marco de la
Red de Microcrédito, Pobreza y Género, promovida por CIES y auspicia-
da por la Fundación Ford. Podrá descargar la versión completa desde
www.consorcio.org/pford.asp
«Los fondos de garantía constituyen
uno de los instrumentos más
utilizados para facilitar el acceso al
crédito de los sectores que, debido a
su escasez o carencia de garantías
reales solicitadas por las instituciones
financieras, enfrentan serias
restricciones para acceder a ellos»
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Economía y Sociedad 49, CIES, julio 2003
Fondo de Garantía
para Préstamos a la Pequeña
Industria (Fogapi)
El Fogapi fue constituido el 24 de noviembre de 1979,
a iniciativa de la Agencia Alemana de Cooperación
Técnica (GTZ), la Corporación Financiera de Desarro-
llo (Cofide), la Asociación de Pequeños y Medianos
Industriales del Perú (Apemipe), la Sociedad Nacional
de Industrias (SNI) a través de su comité de Pequeña
Industria (Copei), el Servicio de Adiestramiento en Tra-
bajo Industrial (Senati) y el ya desaparecido Banco In-
dustrial del Perú. El Fogapi es una persona jurídica pri-
vada sin fines de lucro que forma parte del sistema
financiero y tiene condición de Fundación, por lo cual
es supervisado por el Consejo de Supervigilancia de
Fundaciones del Ministerio de Justicia.
La Fundación Fogapi tiene como principal objetivo el
apoyo, promoción y asesoramiento del desarrollo de
las pequeñas y microempresas (PYME), mediante ope-
raciones de afianzamiento que les permitan acceder
al crédito de las instituciones financieras y proveedo-
res, participar en licitaciones y concursos públicos o
privados, y lograr adelantos de proveedores. Para ello,
ofrece tres productos: cartas fianza, garantía de carte-
ra y asesoría a las PYME.
A marzo del año 2002, los recursos con los que con-
taba este fondo estaban constituidos por fondos pro-
pios y el Fondo de Respaldo. Del total de 16.631.045
dólares, el 13,9% correspondía a fondos propios, es
decir, fondos provenientes del aporte de los funda-
dores (Cofide, Apemipe, SNI/Copei), así como de la
cooperación técnica internacional (GTZ, el gobierno
de Holanda y el Fondo de Contravalor Perú Suiza).
Los recursos del Fondo de Respaldo (aportados en
distintas fechas, mediante decretos de urgencia) con-
tribuyeron con el restante 86,1% del total. Estos fon-
dos son entregados por el Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF) a Cofide en comisión de confianza,
para el respaldo de un programa de afianzamiento a
favor de las PYME.
Desde su creación, el Fogapi ha realizado más de 112
mil operaciones garantizadas, que suman un monto
afianzado mayor a los 130 millones de dólares. El mon-
to promedio del afianzamiento ha disminuido signifi-
cativamente en la última década, pasando de 5.294
dólares en 1992 a 853 dólares en marzo de 2002.
Ello sugiere un incremento en la profundización del
segmento de clientes; es decir, se está centrando cada
vez más en los pequeños productores. Esto también
es consecuencia del nuevo producto lanzado a me-
diados de 1997 garantías de cartera, luego de lo
cual se han intensificado las operaciones de afianza-
miento, debido a la importancia que adquirió este
servicio desde su inicio (ver el gráfico 1).
Evolución de las operaciones: 1994-2001
Gráfico 1
Fuente: Fogapi
En efecto, entre 1980 y 1996, se realizaron apenas el
6,7% de las operaciones totales acumuladas hasta mar-
zo de 2002. Entre 1997 y marzo de 2002, se realizó
el 93,3% del total de operaciones llevadas a cabo
desde 1980, lo cual significó el 80% del monto afian-
zado. De esta manera, tal como se muestra en el grá-
fico 1, los montos afianzados han crecido sustancial-
mente desde 1997, año en que se otorgaron 3.760
garantías por un monto afianzado de 6,7 millones de
dólares, respectivamente. El número de operaciones
garantizadas creció en 109,3% promedio anual en-
tre 1998 y 2001, mientras que el monto afianzado
creció a una tasa de 72,6% y las operaciones garanti-
zadas en 74,9% en dicho período.
En 1998, las pérdidas del Fogapi sumaron 446 mil dó-
lares, principalmente, debido a los gastos administrati-
vos incurridos, los cuales se explican en parte por la
logística de implementar y expandir el servicio de ga-
rantía de cartera. Sin embargo, en 2001, los ingresos
«...entre 1980 y 1996, se realizaron
apenas el 6,7% de las operaciones
totales acumuladas hasta marzo de
2002. Entre 1997 y marzo de 2002,
se realizó el 93,3% del total
de operaciones llevadas a cabo
desde 1980...»
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obtenidos por contingentes alcanzaron para cubrir los
gastos totales; incluso, hubo un excedente de 78 mil
dólares. Ello quiere decir que aun si no hubiera ingre-
sos por depósitos ni por colocaciones, habría una utili-
dad neta positiva en dicho año. Para el resto de perío-
dos, no obstante, este no es el caso. De esto se des-
prende que es importante el manejo de los recursos
disponibles y que, en un contexto de poco crecimien-
to de las operaciones de garantías de cartera y de
cartas fianza, la rentabilidad del Fogapi está estrecha-
mente asociada con el retorno de dichos recursos.
Dicho de otra manera, sería interesante repetir el
resultado del año 2001 y no confiarse en el retorno de
los depósitos en entidades financieras (que no es el
rubro del Fogapi), sino expandir las garantías de carte-
ra a otras entidades financieras.
Fondo de Respaldo a la
Pequeña Empresa (Fonrepe)
El Fonrepe fue constituido en noviembre de 1996
mediante el Decreto Legislativo 879, como un fondo
destinado al establecimiento de un Programa de Se-
guro de Crédito para la Pequeña Empresa, con un apor-
te del Estado de 19,65 millones de dólares (con cargo
a recursos provenientes de la privatización). Además,
hay un compromiso de aporte (contingente) por un
monto similar de parte de los diez bancos que origi-
nalmente participaban en el programa. A octubre de
2002, los aportes en efectivo al fondo sumaron
26.242.931,79 dólares, de los cuales el 89,9% repre-
sentaba el aporte capitalizado del Estado.
El programa está dirigido a mejorar el acceso al cré-
dito de la pequeña empresa a través de la banca múlti-
ple. La manera de lograr esto es mediante la reduc-
ción del riesgo para la entidad prestamista y el reem-
plazo de la carencia de garantías exigidas por la ban-
ca comercial (la garantía de crédito reemplaza a las
garantías reales). De esta manera, de modo similar al
Fogapi para la microempresa, el objetivo del progra-
ma es ampliar la cartera de clientes de la pequeña
empresa, quienes por no contar con las garantías exi-
gidas, no tienen acceso al financiamiento bancario.
Tras la aprobación de su reglamento y la transferencia
del aporte del Estado a Cofide, el programa inició ope-
raciones en mayo de 1998, año en el cual registró ape-
nas 18 operaciones. La desconfianza inicial que mos-
tró el programa, de alguna manera, se ha extendido
hasta fines de 2002. En efecto, hasta 2001, el Banco
de Crédito había sido el único usuario de este progra-
ma y recién en el año 2002, el Banco Continental
empezó a participar, aunque con mucha cautela.
La reducción del riesgo se produce gracias a que el
seguro de crédito tiene una cobertura efectiva, al igual
que en el caso del Fogapi, del 50% del principal del
crédito y/o arrendamiento financiero asegurado, lo cual
ayuda a que el fondo no se descapitalice.
Como se muestra en el cuadro 1, desde mayo de 1998
hasta junio de 2002, el programa de seguro de crédi-
to para la pequeña empresa aseguró 4.610 operacio-
nes por un monto total de 21,2 millones de dólares.
Asimismo, se cobraron primas de 4.336 créditos (94%
del total registrado), por un monto equivalente al
2,66% de los montos de las operaciones aseguradas.
Cabe resaltar que los 12,9 millones de dólares de ope-
raciones aseguradas en 2001, representaron casi la
mitad de las inversiones realizadas en dicho año, lo
cual revela la subutilización de los recursos.
1998 (mayo) 18 231,219 12,845 18 1,791
1999 356 2,374,931 6,671 324 92,408
2000 967 6,697,832 6,926 931 178,355
2001 1,900 12,932,535 6,807 1,832 343,118
2002 (15 junio)1/ 1,369 8,969,296 6,552 1,231 214,162
Total 4,610 31,205,814 6,769 4,336 829,834
Cuadro 1
Año
Operaciones registradas Primas cobradas
N°Monto (US$) Promedio Monto (US$)
1/ Informe preliminar.
Fuente: SECREX S.A.
Elaboración: Secretaría Técnica del Fondo de Contingencia - ASBANC
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El monto promedio de las operaciones registradas to-
das pertenecen al Banco de Crédito hasta el año 2001;
en 2002 (hasta junio), el Banco Continental registró 23
operaciones por un monto de 172 mil dólares se man-
tuvo relativamente estable entre 1999 y 2002: alrede-
dor de 6.800 dólares. Este promedio es más del doble
del registrado por el Fogapi, como reflejo de los distin-
tos segmentos de empresarios atendidos.
En términos de las actividades económicas realizadas
por los clientes cuyo crédito estaba asegurado por el
programa, el 57% de las operaciones aseguradas fi-
nanciaba actividades comerciales. Por su parte, las
actividades inmobiliarias, empresariales y de alqui-
ler, representaron el 14,4% de las operaciones tota-
les; la industria, 14,2%; transporte representó 6,9% y
el resto de actividades tuvo participaciones margina-
les, menores al 2%.
Con respecto a los siniestros registrados, al 31 de
diciembre de 2001 se registraron 73 operaciones
siniestradas, por un valor de 148.572 dólares, de las
cuales se habían indemnizado 40, por un valor de
89.866 dólares. Este monto indemnizado represen-
tó el 26,2% de las primas pagadas (tasa de siniestra-
lidad) y el 1% de las operaciones aseguradas (tasa
de honramiento).
Finalmente, al analizar la rentabilidad del servicio de
garantía, se obtiene como resultado un ingreso neto
positivo para el año 2001. El fondo patrimonial ha
crecido de manera importante en ese año, gracias a
la rentabilidad de las inversiones realizadas por Cofi-
de y, en menor medida, a las primas cobradas por las
garantías de crédito a la pequeña empresa. El creci-
miento en más del 90% en ese año, tanto en opera-
ciones y montos registrados como en las primas co-
bradas, implicó un cambio importante en los resulta-
dos del servicio de garantía. De mantenerse la ten-
dencia, ello permitiría obtener crecientes resultados
en las operaciones.
Conclusiones
Los dos fondos de garantía de cartera existentes en el
país empezaron a ofrecer sus servicios en momentos
difíciles para el sistema financiero en general, y del
segmento de la pequeña y microempresa en particu-
lar. Sin embargo, debe reconocerse también que el
sistema microfinanciero ha mostrado tener un com-
portamiento anticíclico con respecto al sistema finan-
ciero en general. En efecto, entre 1999 y 2001, mien-
tras que las colocaciones brutas del sistema bancario
cayeron a una tasa promedio anual de 8,9%, en las
CMAC, CRAC, EDPYME y Mibanco, la cartera de las
empresas microfinancieras creció a una tasa prome-
dio anual de 30,9%. Ello se explica parcialmente por la
gran capacidad de las microempresas para adaptarse a
contextos adversos, dada su gran flexibilidad para re-
ducir su escala e incluso cambiar de rubro.
En parte, la mayor cobertura del seguro de Fogapi res-
pecto del Fonrepe se explica por estas evoluciones di-
ferenciadas. No obstante, hubo otros factores que impi-
dieron a los bancos participar activamente en el Fonre-
pe; entre ellas, su preocupación por sanear sus carteras,
los constantes cambios de gerentes, las reestructuracio-
nes, la quiebra de algunos bancos, el cierre de los pocos
programas de pequeña empresa existentes (por ejem-
plo, en el caso del Banco Wiese), la desconfianza en el
Estado, el alto costo de la prima, entre otros.
Cabe señalar que ninguno de los dos fondos de garan-
tía estudiados, ha servido para ampliar la cartera de
créditos a las pequeñas y microempresas en la medida
esperada. Ello se explica por una serie de motivos:
1. El diseño del contrato no ha permitido generar
un mayor efecto de adicionalidad; es decir, no
ha incentivado la expansión de la cartera PYME
hacia clientes que no tenían acceso al sistema
financiero formal. En el caso del Fogapi, condi-
ciones como limitar la exposición de la cartera
agrícola cubierta por el seguro (lo cual es total-
mente entendible desde la perspectiva del ente
asegurador), limitar el monto máximo del crédi-
«...el sistema microfinanciero ha
mostrado tener un comportamiento
anticíclico con respecto al sistema
financiero en general»
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to o, peor aún, exigir que los créditos asegura-
dos estén cubiertos por garantías reales, consti-
tuyeron limitaciones para la adicionalidad.
2. Por otro lado, de acuerdo con los funcionarios de
las entidades usuarias más importantes del Fogapi
(Banco del Trabajo y Financiera Solución), la expan-
sión registrada en sus carteras PYME se produjo por
una cuestión de crecimiento natural y reorienta-
ción del mercado objetivo, pero no por un efecto
de la garantía de cartera, la cual, dicho sea de paso,
es insuficiente para cubrir todas sus carteras PYME.
En la práctica, entonces, el seguro de crédito, si bien
ha permitido a los prestamistas cubrirse mejor con-
tra el riesgo de incumplimiento, no explica el cre-
cimiento de sus carteras PYME.
3. Todavía no existe una clara conciencia, en ninguno
de los usuarios, de que este seguro puede servir
como un instrumento que permita la expansión de
la cartera PYME en nuevos segmentos del mercado
o ámbitos geográficos. En un contexto de creciente
competencia que obliga a expandirse hacia nue-
vos nichos, sería natural incursionar con un segu-
ro bajo el brazo, pero esto no ha ocurrido. Por otro
lado, para ninguno de los fondos de garantía la prio-
ridad fue incrementar la cartera agrícola, sino todo
lo contrario. En el caso del Fogapi incluso, ha existi-
do una restricción clara de la concentración de la
cartera en este sector, como ya se indicó.
En el tema del manejo de riesgos, el acceso a la garan-
tía de cartera no parece haber relajado las políticas de
crédito de las entidades financieras. Al ser entendido
como un seguro más, y al tenerse respaldada solo la
mitad del riesgo de incumplimiento neto, los incenti-
vos para no relajar procedimientos son minimizados.
Si los seguros cubrieran el 100% del incumplimiento,
probablemente habría un mayor incentivo para redu-
cir los costos operativos del crédito, ya sea en la selec-
ción, en el seguimiento o en la recuperación. Por lo
tanto, consideramos apropiado cubrir solo parte del
riesgo de ambos seguros estudiados.
Con respecto a los costos de las garantías, si bien la
comisión es más o menos moderada en el caso del
Fogapi, y más cara (la prima) en el del Fonrepe, en
ambos casos resulta mayor a los niveles de honramien-
to registrados. Los bajos niveles de honramiento signi-
fican que las garantías no se están usando en la misma
proporción que los costos financieros implican.
Existe, entonces, una subutilización de recursos que
debería ser resuelta ajustando los términos de los con-
tratos, para incluir una mayor proporción de la cartera
PYME (por ejemplo, incluyendo en el caso del Fogapi a
la cartera sin garantías reales). Incluir un poco más de
riesgo para el Fogapi, que debería ser compensado con
un aumento de las primas, redundaría en una mayor
intensidad de uso de estas garantías, con el consecuen-
te mayor efecto sobre la expansión del mercado micro-
financiero. Esta medida sería particularmente valiosa en
el actual contexto, en el que, en muchas plazas finan-
cieras regionales (e incluso en algunos distritos de Lima),
se está intensificando la competencia entre las entida-
des microfinancieras y en el que las oportunidades de
encontrar nuevos clientes rentables se van reduciendo.
«...ninguno de los dos fondos de
garantía estudiados, ha servido para
ampliar la cartera de créditos a las
pequeñas y microempresas en la
medida esperada»

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Económica Y Social (CIES) Consorcio de Investigación. (2006, marzo 18). Los fondos de garantía para el acceso al crédito en Perú. Recuperado de https://www.gestiopolis.com/fondos-garantia-acceso-credito-peru/
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Los fondos de garantía para el acceso al crédito en Perú". GestioPolis. 18 marzo 2006. Web. <https://www.gestiopolis.com/fondos-garantia-acceso-credito-peru/>.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Los fondos de garantía para el acceso al crédito en Perú". GestioPolis. marzo 18, 2006. Consultado el 22 de Febrero de 2018. https://www.gestiopolis.com/fondos-garantia-acceso-credito-peru/.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. Los fondos de garantía para el acceso al crédito en Perú [en línea]. <https://www.gestiopolis.com/fondos-garantia-acceso-credito-peru/> [Citado el 22 de Febrero de 2018].
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