Efectos de la ley de promoción de la inversión en la amazonía peruana en Huánuco

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ANALISIS DE LOS EFECTOS DE LA LEY DE
PROMOCION DE LA INVERSION EN LA AMAZONIA EN
LA REGION HUANUCO
RESUMEN
El trabajo que presentamos y ponemos en consideración del XX Congreso Nacional de
Contadores Públicos, nace por una necesidad de evaluar técnicamente, sin tintes
políticos, los efectos de las exoneraciones tributarias en la Amazonía. Específicamente
trata de medir el impacto de la Ley 27037 Ley de Promoción de la Inversión en la
Amazonía en lo que respecta a la Región Huánuco.
La Ley en mención se creó con la finalidad de promover el desarrollo sostenible e
integral de la Amazonía, estableciendo las condiciones para la inversión pública y la
promoción de la inversión privada.
Sin embargo, luego de explorar los referentes empíricos y contrastar algunas
variables, vemos que casi en nada ha contribuido al desarrollo de la Región Huanuco,
los indicadores económicos y sociales a nivel Amazonía y de la Región Huánuco
indican un leve y a la vez rezagado desarrollo. En ese sentido, del estudio realizado
hemos llegado a las siguientes consideraciones:
Las múltiples exoneraciones ha debilitado la eficiencia del sistema tributario
nacional a esto se agrega los bajos niveles de presión tributaria, fraccionamientos o
amnistías y con una propensión creciente de la informalidad.
Ha generado una disminución en la recaudación potencial y ha complicado
la estructura tributaria. Así como incrementó el costo y la dificultad para la
administración tributaria.
Al Estado las exoneraciones, solo en la amazonía, le ha costado alrededor
de 925.83 Millones de Soles, que representa el 0.43% del PBI.
Hemos experimentado una baja significativa en la recaudación, por efectos
de los gastos tributarios (exoneraciones) y hemos pasado de 14% del PBI en 1997 a
12.3% del PBI en el 2000, luego de 2 años de entrado en vigencia la Ley 27037.
Según la Ley del equilibrio financiero del presupuesto público para el año
2006, los gastos tributarios se han estimado en 3,981.93 Millones de Nuevos Soles.
Según el último censo nacional, Huánuco experimenta un 72.0% de al
menos una Necedad Básica Insatisfecha. Asimismo ocupamos la tercera posición de
regiones más pobres del Perú (77.6%).
Con estos resultados, se concluye que la Ley 27037, no ha contribuido su objetivo primordial
que es el desarrollo de la región. Por el contrario ha generado el lucro incesante de algunos
comerciantes, ha fortalecido el contrabando de combustibles, la evasión del IGV e ISC, entre
otros factores que es necesario corregir.
I. GUIA DE DISCUSIÓN.
¿Qué son las exoneraciones tributarias y por qué se implementan?
¿Cuál es el alcance, los objetivos y requisitos de la Ley 27037 Ley de
Promoción de la Inversión en la Amazonía?
¿En que medida los beneficios tributarios contemplados en la Ley de
Promoción de la Inversión en la Amazonía han contribuido con el desarrollo social y
económico de la Región Huanuco?
¿Cuánto le cuesta al Estado los beneficios tributarios otorgados con la Ley
de Promoción de la Inversión en la Amazonía?
¿Qué efectos negativos se pueden identificar con la aplicación de la Ley de
Promoción de la Inversión en la Amazonia en la Región Huanuco?
II. MARCO CONCEPTUAL DE LAS EXONERACIONES TRIBUTARIAS.
Visión general.
Las exoneraciones tributarias es una práctica usual en la política económica de
muchos países, no obstante el término empleado para hacer referencia a los distintos
beneficios tributarios es el de “Gasto Tributario”. En efecto, de acuerdo con la
práctica internacional, los gastos tributarios pueden ser definidos como aquellas
decisiones de política fiscal que, a través de diversas modalidades (exenciones y
bonificaciones, tratamientos diferenciados o preferenciales, incentivos fiscales, entre
otros) permiten emplear la tributación como una variable de política fiscal dirigida a
alcanzar determinados objetivos macroeconómicos, y representan una pérdida de
recursos presupuestarios, en tanto el Estado renuncia a la captación de esos ingresos
para promover el cumplimiento de dichos objetivos1.
1 GIL, Vinseiro. Gastos Tributarios: Breve Análisis de su Impacto en el Sistema Tributario Cubano, Pág. 1.
2
Chile define a los gastos tributarios como “…un determinado tratamiento tributario en
la medida en que se desvié del tratamiento tributario normal y que con ello se
favorezca, promueva o estimule a un sector o agente de la economía…”2
Generalmente estos gastos tributarios están orientados a impuestos como el IVA y el
Impuesto a la Renta.
En el caso del Perú, lo podemos definir como “…todo tipo de tratamiento preferencial y
diferenciado que representa una desviación del sistema tributario base (Benchmarks);
es decir, se designa al monto de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un
tratamiento impositivo que se aparta del establecido con carácter general en la
legislación tributaria”.3
Por lo tanto, el Gasto Tributario corresponde a aquella recaudación que el fisco deja de
obtener por la existencia de tratamientos tributarios especiales tales como franquicias,
exenciones, créditos tributarios, y otros, en el sistema impositivo, atendiendo a un
objetivo superior de política económica o social. Generalmente, los objetivos por los
cuales se otorgan los gastos tributarios son:
Atraer inversión, nueva tecnología o generar empleo.
Fomentar el desarrollo de determinadas industrias consideradas
estratégicas por el Estado.
No perder competitividad, en términos de la capacidad de atraer
inversiones, dado el uso por países vecinos.
Diversificar la estructura económica, la cual puede ser especialmente
importante en países más expuestos a la volatilidad de los precios de los commodities.
Entrenar y desarrollar el capital humano.
Fomentar el desarrollo de áreas geográficas deprimidas o que presentan
desventajas de infraestructura o atención del Estado.
Sustituir gastos explícitos del gobierno.
El uso de los gastos tributarios en el mundo son considerables, por ejemplo en los
países asiáticos se ha proliferado exoneraciones a varios sectores, está situación se
extiende también hacia algunos países de América Latina. En el cuadro siguiente
podemos apreciar algunos incentivos tributarios, para el primer caso.
2 Informe de Gastos Tributarios: Ejecución 2002, proyección 2003 y 2004, Servicio de Impuestos
Internos, Pág. 4
3 Boletín de Transparencia Fiscal del MEF. Una aproximación a los gastos tributarios en el Perú, mayo
2002, Pág. 40.
3
CUADRO Nº 1
INCENTIVOS TRIBUTARIOS EN PAISES DEL SUDESTE ASIATICO
Camboya Indonesia Lao PDR Malasia Filipinas Tailandia Vietnam
Créditos e
incentivos
para la
inversión
Reducción del
ingreso
imponible de
hasta el 30%
de la inversión
Reducción de
aranceles a
insumos: 1%
inversionistas
extranjeros;
0%
exportadores.
Deducción de
entre 60 a 100
por ciento al
gasto
calificado de
capital
Créditos
tributarios por
compra de
animales
domésticos de
crianza y material
genético así
como rentas
incrementales de
exportación.
Concesión de
25% por
inversión de
infraestructura
Si las
ganancias son
reinvertidas
por 3 años
consecutivos,
una porción
del CIT puede
ser
reembolsada.
Depreciación
acelerada
El gasto
inmediato de
la inversión
en planta y
equipos es
financiado
con las
ganancias
reinvertidas
Las tasas de
depreciación
son duplicadas
en las
zonas/sectores
favorecidos
Depreciación
acelerada de
computadoras,
tecnologías e
inversiones en
protección del
medio
ambiente.
Gasto inmediato
por parte de
empresas
exportadoras en
áreas menos
desarrolladas de
inversiones
grandes en
infraestructura.
Aranceles y
exoneraciones
del IVA
Exoneraciones
de aranceles
para
inversiones
promocionadas
Exoneraciones
y reducción de
aranceles y
tasas de IVA
en insumos en
ciertos
sectores, esp.
Exportadores.
Reducción de
aranceles a
insumos: 1%
inversionistas
extranjeros:
0%
exportadores.
Exoneraciones
y reducción de
aranceles y
tasas de IVA
en algunos
insumos en
ciertos
sectores, esp.
Exportadores.
Exoneraciones y
reducción de
aranceles y tasas
de IVA en
insumos en
ciertos sectores,
esp.
Exportadores.
Exoneraciones
y reducción de
aranceles y
tasas de IVA
en insumos en
ciertos
sectores, esp.
Exportadores.
Exoneraciones
de aranceles
de IVA en
ciertos
sectores.
Zona de
procesamiento
de
exportaciones
Después del
lapso de
exoneraciones
tributarias las
empresas en
estas zonas
pagan un
impuesto sobre el
ingreso bruto de
solo el 5%
Varios
incentivos
adicionales se
aplican en
estas zonas
Otros
Arrastre de
pérdidas
extendido por
10 años para
compañías en
zonas o
sectores
favorecidos
Inversionistas
pueden
negociar
incentivos
especiales
sobre una
base de caso
por caso
Deducción
doble en
ciertos gastos
(R&D,
entrenamiento)
Deducciones de
un 5 100 por
ciento adicional
por gastos
laborales por
proyectos de
exportación por
encima de cierto
ratio
capital/trabajo
Distribuciones
de dividendos
durante el
lapso de la
exoneración
están exentos
del pago de
impuestos.
Fuente: Adaptado de Clark, Steven “Corporate Tax Incentives for Foreign Direct Investment”, p. 120, En:
Análisis de las Exoneraciones e Incentivos Tributarios y Propuesta de Estrategia para su Eliminación,
MEF, 2003.
En ese contexto, el aumento de las inversiones presupone el crecimiento económico,
fortalecimiento de la competitividad, la estabilización económica y el mejoramiento de
la calidad de vida en general. Vale decir que los agentes económicos beneficiados
tributariamente, participan generando empleo, tecnología y desarrollo en la zona de
4
influencia. Sin embargo, en algunas regiones geográficas que gozan de ciertos
beneficios tributarios no ha sido así, es decir, no ha cambiado casi nada, no ha
mejorado la calidad de vida de la población y el Estado no ha hecho inversiones
públicas para fomentar el desarrollo, sobre todo en la amazonía tal como analizaremos
más adelante.
Diagnóstico de las exoneraciones tributarias en el Perú.
El Perú, al igual que otros países en vías de desarrollo, cuenta con un sistema
tributario ineficiente, con múltiples exoneraciones, bajos niveles de presión tributaria,
fraccionamientos o amnistías y con una propensión creciente de la informalidad. Todos
estos factores determinan la eficiencia en el control y la administración de los tributos,
así como, en la recaudación.
En efecto, en el Perú existen 193 beneficios tributarios4 distribuidos en 14 sectores, de
los cuales el sector financiero se beneficia con 35 exoneraciones, de aplicación
general asciende a 41, mientras que en la amazonía se cuenta con 23 incentivos y en
menores proporciones los demás sectores. (Ver: Cuadro Nº 2)
CUADRO Nº 2
NUMERO DE BENEFICIOS TRIBUTARIOS
POR SECTOR BENEFICIADO
Fuente: Apoyo Consultoría S.A
4 Para conocer el inventario de los gastos tributarios en el Perú consulte: “Análisis de las Exoneraciones
e Incentivos Tributarios y Propuesta de Estrategia para su Eliminación”, trabajo efectuado por Apoyo S.A
para el Ministerio de Economía y Finanzas, 2003, pág. 16
5
A pesar de las bondades que traen las exoneraciones tributarias, como son la
inversión y el desarrollo socioeconómico, se debe señalar que estos gastos tributarios
tienden a:
Generar menor recaudación potencial, Complicar la estructura
tributaria.
Incrementar el costo y la dificultad para la administración
tributaria.
Distorsionar la asignación de recursos y puede llevar a
postergar inversiones en principio más rentables.Restar transparencia a la política
fiscal y presupuestaria. Los gastos tributarios tienden a estar ocultos y ser menos
escrutables que los gastos directos. Al estar ocultos pueden generar una
superposición de esfuerzos con los gastos debidamente presupuestados.
Dependiendo de la forma en que se otorguen, pueden ser una
fuente de corrupción. A pesar de que muchos gastos tributarios pueden no tener una
justificación económicamente sólida, una vez que han sido otorgados es bastante
complicado para el gobierno eliminarlos debido a los grupos de presión y el costo
político.5
Bajo este contexto los gastos tributarios que en teoría serviría para incentivar la
demanda que empezó a decaer en el año 1997, no dieron resultados favorables en
algunos sectores, por el contrario generó un costo para el Estado y una disminución de
la presión tributaria y la recaudación. En el cuadro siguiente podemos observar que los
ingresos tributarios superaban el 14% del PBI (1997), no obstante, a partir de entonces
comenzó una decaída precipitosa llegando al 12.3% del PBI en el 2000.
5 Análisis de las Exoneraciones e Incentivos Tributarios y Propuesta de Estrategia para su Eliminación,
Apoyo Consultoría S.A, Pág. 12.
6
INGRESOS TRIBUTARIOS
(% DEL PBI)
Fuente: BCRP. Elaboración COMEXPERU.
En consecuencia, los gastos tributarios han generado una distorsión de nuestro
sistema tributario, toda vez que se han vulnerado los principios de suficiencia,
eficiencia, equidad y simplicidad. En lo que respecta al principio de equidad, los gastos
tributarios van en contra de este principio ya que implican subsidios ocultos, donde lo
que unos contribuyentes dejan de pagar, es abonado por otros contribuyentes. Por lo
tanto a mayor tratamiento preferencial, mayor brecha de equidad. (…) Es común oír
que los incentivos y gastos tributarios no le cuestan a nadie, y que no afectan la
equidad de los impuestos. Esta apreciación es totalmente errónea, ya que los
contribuyentes financian al Estado, y en la medida que se otorguen mayores
exenciones, deducciones e incentivos, mayor será la carga para los contribuyentes
que no sean sujetos de tales beneficios. Así, los contribuyentes deben comprender
que si uno de ellos no paga sus impuestos, necesariamente los demás deben hacerlo
por él. Esto es una cuestión de equidad horizontal, y ello podría denominarse el "costo
de equidad", que vendría a ser la brecha entre los que deberían pagar y los que
efectivamente pagan”.6
Por esta razón, el gobierno de Alejandro Toledo en vez de eliminar las exoneraciones
creo otros impuestos como el ITF, así como incrementó la tasa del IGV del 16% al
17%. ¿Y quienes pagan esos impuestos? Definitivamente aquellos contribuyentes que
no gozan de ningún incentivo, por tanto se demuestra la hipótesis planteada en el
párrafo anterior.
6 Boletín de Transparencia Fiscal del MEF. Op cit. Pág. 42.
7
En este orden de ideas las exoneraciones no sólo implican una pérdida importante de
recursos para el Estado, sino que complican y elevan los costos de la administración,
así como favorecen el desarrollo de actividades ilegales como el contrabando y la
delincuencia.
Es conveniente por lo tanto, estimar los gastos tributarios para tener indicadores que
nos permitan medir los beneficios explícitos que dan éstos. Y así lo entendió el Estado
Peruano que a partir del año 2003 efectuó esfuerzos para hacer estas estimaciones,
por esa razón en la Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del 2003 se visualiza
un rubro de gastos tributario ascendiente a S/. 3,624.2 millones de nuevos soles, este
importante monto se ejecutaría en la medida que se levante las exoneraciones en
forma progresiva. Los demás gastos tributarios por año se presentan en el cuadro
siguiente
CUADRO Nº 3
GASTOS TRIBUTARIOS (2003 – 2006)
AÑOS MONTO EN
MILLONES DE S/. BASE LEGAL
2003 3,364.20 Ley 27880, Art. 3º
2004 2,497.19 Ley 28129, Art. 11º
2005 3,325.96 Ley 28426, Art. 8º
2006 3,981.93 Ley 28653, Art. 8º
Fuente: Ley del equilibrio financiero 2003, 2004, 2005 y 2006.
Elaboración: Propia.
En conclusión los gastos tributarios no están cumpliendo con los objetivos y metas que
se han trazado, por el contrario ha generado una inestabilidad dentro del sistema
tributario, así como el aumento en la brecha del principio de equidad. Es más, en
algunos casos viene fomentando el contrabando y la delincuencia que son difícil de
controlar y fiscalizar. Asimismo, generó el aumento en el costo de administrar los
tributos en las zonas beneficiados por uno u otro incentivo tributario.
III. PRINCIPALES EXONERACIONES QUE GOZA LA AMAZONÍA.
Antecedentes
En esta parte del trabajo efectuaremos un análisis correspondiente a los beneficios
otorgados a la Amazonía. En ese sentido, podemos afirmar que los beneficios
tributarios para la selva peruana data de muchos años atrás y uno de los primeros fue
el Convenio de Cooperación Aduanero del Protocolo Peruano Colombiano del 20 de
mayo de 1938, cuya vigencia favorece aún hasta la fecha. En el aludido convenio se
8
incorpora un gran número de productos exonerados del impuesto a las importaciones
y al IGV.
9
10

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Teodoro Huaman Camacho J. Darwin Malpartida Márquez y. (2007, marzo 23). Efectos de la ley de promoción de la inversión en la amazonía peruana en Huánuco. Recuperado de https://www.gestiopolis.com/efectos-promocion-inversion-amazonia-peruana-huanuco/
Teodoro Huaman Camacho, J. Darwin Malpartida Márquez y. "Efectos de la ley de promoción de la inversión en la amazonía peruana en Huánuco". GestioPolis. 23 marzo 2007. Web. <https://www.gestiopolis.com/efectos-promocion-inversion-amazonia-peruana-huanuco/>.
Teodoro Huaman Camacho, J. Darwin Malpartida Márquez y. "Efectos de la ley de promoción de la inversión en la amazonía peruana en Huánuco". GestioPolis. marzo 23, 2007. Consultado el 16 de Agosto de 2018. https://www.gestiopolis.com/efectos-promocion-inversion-amazonia-peruana-huanuco/.
Teodoro Huaman Camacho, J. Darwin Malpartida Márquez y. Efectos de la ley de promoción de la inversión en la amazonía peruana en Huánuco [en línea]. <https://www.gestiopolis.com/efectos-promocion-inversion-amazonia-peruana-huanuco/> [Citado el 16 de Agosto de 2018].
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