Análisis macroeconómico del presupuesto público 2003 del Perú
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Economía y Sociedad 49, CIES, julio 2003
Análisis macroeconómico del presupuesto público 20031
Pedro Francke, Rafael Ugaz, José Castro y José Salazar - PUCP
El objetivo de este documento es, mediante un aná-
lisis macroeconómico, presentar una primera aproxi-
mación al proyecto de presupuesto 2003, presenta-
do al Congreso de la República por el Ejecutivo en
agosto de 2002.
Tal como lo establece la Ley N° 27245- Ley de Pruden-
cia y Transparencia Fiscal, en mayo del presente año, el
MEF publicó el Marco Macroeconómico Multianual
(MMM) para los años 2003 a 2005. Este debe incluir la
declaración de principios de política fiscal, presentan-
do los lineamientos de política económica y los objeti-
vos de la política fiscal de mediano plazo, así como las
medidas de política y los estimados de los resultados del
Gobierno general y del Sector Público Consolidado y su
financiamiento. Además, contiene las metas de la polí-
tica fiscal a ser alcanzadas en los próximos tres años. El
documento también incluye los supuestos macroeco-
nómicos (crecimiento del PBI, inflación, tipo de cam-
bio y exportaciones e importaciones), las proyecciones
de ingresos y gastos fiscales, el nivel de endeudamiento
público y un perfil del pago de la deuda de largo plazo.
De acuerdo con el Reglamento de la Ley de Pruden-
cia y Transparencia Fiscal, los proyectos de leyes anua-
les de presupuesto, de endeudamiento y de equili-
brio financiero, que deben ser remitidos por el Po-
der Ejecutivo al Congreso, deben ser consistentes con
el MMM y con el resultado del Sector Público Conso-
lidado y el gasto anual no financiero del Gobierno
general. En ese sentido, es importante contrastar el
contenido del proyecto de ley de presupuesto 2003
con el MMM, para analizar si efectivamente se man-
tienen los lineamientos, proyecciones y supuestos
contenidos en este o si, por el contrario, el proyecto
de presupuesto plantea cambios significativos. Por
otro lado, con el objetivo de analizar la viabilidad de
los lineamientos formulados y las metas planteadas,
resulta importante contrastar las proyecciones de va-
riables macroeconómicas clave con otras proyeccio-
nes realizadas por instituciones independientes.
El presente artículo centra el análisis en cuatro aspec-
tos clave: el crecimiento del sector productivo, el re-
sultado económico del sector público consolidado, el
endeudamiento público y las privatizaciones y conce-
siones. Finalmente, dado que uno de los aspectos más
cuestionados es la inclusión de un tipo de cambio bajo
como supuesto macro, hemos tratado de estimar el
posible impacto que podría generar, en el presupues-
to público, un error de cálculo en el supuesto de tipo
de cambio promedio.
Crecimiento
La evolución de la tasa de crecimiento del PBI ha se-
guido un rumbo errático en los últimos cinco años. La
barrera del 3% de crecimiento, solo se superó en el
año 2000 y en 2002. Sin embargo, la realidad fue dis-
tinta para los años 1998, 1999 y 2001, en los cuales la
tasa de crecimiento promedio fue de 0,53%.
Los principales factores que explican el crecimiento
por encima de 3% en esos dos años, son el elevado
gasto público para la campaña re-reelecionista de Fu-
jimori en el primer semestre del año 2000 y el efecto
Antamina, que significó un aumento de 16,7% en el
PBI minero de 2002. Ambos son elementos asociados
a coyunturas particulares, que no se repetirán.
1/ Resumen del documento homónimo. Podrá descargar la versión com-
pleta desde www.consorcio.org/presupuesto
«La barrera del 3% de crecimiento,
solo se superó en el año 2000 y en
2002 ....la realidad fue distinta para
los años 1998, 1999 y 2001, en los
cuales la tasa de crecimiento
promedio fue de 0,53%»
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El proyecto de Presupuesto para 2003 asume una tasa
de crecimiento de 4%. Esta cifra es consistente con el
MMM 2003-2005, que a su vez estima en 5% el cre-
cimiento anual promedio para ese mismo período. Se
supone que este incremento en la actividad producti-
va estaría básicamente impulsado por tres factores:
El incremento de la demanda global, como conse-
cuencia de una sustancial mejora en el contexto in-
ternacional. Ello se traduciría en una mayor deman-
da de nuestros productos de exportación, que en
más del 60% son comercializados hacia Europa, Nor-
teamérica y algunos países de la región. Adicional-
mente, la ratificación y ampliación del ATPA contri-
buirá en este esfuerzo de crecimiento hacia afuera.
El incremento de la inversión privada en 9% para
el año 2003, para lo cual se plantean como princi-
pales requisitos la estabilidad macroeconómica e
institucional, así como el fomento del ahorro públi-
co y privado. A diferencia del MMM 2003-2005,
que plantea la necesidad que este proceso sea li-
derado por las privatizaciones y concesiones, el
Proyecto de Presupuesto 2003 asume ingresos por
privatización de S/. 1.424 millones que, en todos
los casos, se refieren a ventas de acciones rema-
nentes y/o saldos de ventas a plazos.
El crecimiento del año 2003 estaría liderado por los
sectores construcción (7%) y minería e hidrocarburos
(4,9%). El primero debido a la dinamización impulsa-
da por el Estado, a través del programa Mivivienda; y
el segundo, por la tendencia creciente de la extrac-
ción minera y el ingreso de nuevos proyectos.
Sin embargo, este supuesto de crecimiento estable-
cido en el Proyecto de Presupuesto 2003 resulta de-
masiado optimista. En primer lugar, es improbable que
la inversión privada crezca 9% durante el año 2003.
La situación de incertidumbre entre los inversionis-
tas y la ausencia de una política clara desde el Go-
bierno con respecto al tema de las privatizaciones y
concesiones, repercutirán sobre la inversión priva-
da. En segundo lugar, el escenario internacional no
es positivo; no solo por el conflicto bélico en Oriente
Medio, sino también por la coyuntura económica en
Argentina, Uruguay y Brasil, la que ha desviado el
foco de atención de los flujos de capitales interna-
cionales de nuestra región.
Resultado económico
del Sector Público Consolidado
Si bien el principal riesgo que presenta la economía
peruana desde 1999 es la continua recesión en la
que se encuentra, el segundo problema es el déficit
fiscal. El desequilibrio macroeconómico se ha acen-
tuado, a la vez, por los dos factores que explican el
déficit fiscal: la caída de los ingresos tributarios y el
incremento del gasto público corriente, tal como se
aprecia en el cuadro 1.
Los principales factores que han influido en la caída
de los ingresos han sido las exoneraciones del IGV, las
exoneraciones de ganancias de capital, a la produc-
ción en la Amazonía vendida dentro de la región; y el
IGV y el ISC a la venta de combustibles en la región,
que han tenido un costo fiscal de 1% del PBI. Adicio-
nalmente, la proliferación de regímenes especiales,
1996 1997 1998 1999 2000 2001
Ingresos tributarios (A) 13,9 14,1 13,8 12,5 12,1 12,3
Gastos corrientes (B) 11,5 11,4 11,9 12,5 12,7 12,6
Resultado económico (A)-(B) 2,5 2,7 1,9 0,0 -0,6 -0,3
Ingresos tributarios versus gastos corrientes
(% del PBI)
Cuadro 1
Fuente: BCR
Elaboración: Análisis Independiente del Presupuesto
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que implica la reducción de la tasa de impuesto a la
renta y la reducción de aranceles a más de 1.300 par-
tidas de insumos no producidos en el país, tiene un
costo anual de 0,9% del PBI.
Otro elemento, por parte de los ingresos, que ha pre-
sionado sobre la recaudación tributaria ha sido el mal
uso de los Convenios de Estabilidad Tributaria, a través
del establecimiento de normas inconstitucionales que
permitieron a varias empresas revaluar sus activos de
una manera desproporcionada, con el objetivo de de-
preciarlos por segunda vez con fines tributarios. Así, el
impacto en el período 1997-2000 de estos convenios
fue de S/. 630 millones. Esto no incluye la evaluación
completa que viene realizando la Sunat sobre el im-
pacto tributario de los 660 convenios firmados duran-
te la década pasada por el Ejecutivo.
Por el lado del gasto, hubo una expansión del gasto co-
rriente no financiero en el segundo semestre de 1999 y
primer semestre de 2000, lo cual estuvo asociado a la
coyuntura electoral. Bajo esta tendencia, el resultado
económico del Sector Público Consolidado entre 1999,
2000 y 2001 ha sido 2,8% anual en promedio y el esti-
mado para el año 2002 fue de 2,2%, con el objetivo de
reducirlo para el año 2005 a 0,8% del PBI.
El Proyecto de Presupuesto de la República para el año
2003 supone un resultado económico de 1,9% del PBI,
consistente con la programación establecida en el
MMM. Sin embargo, no queda claro cómo se lograría
este objetivo, pues, en el mismo documento, el pro-
grama fiscal prevé un incremento de los ingresos tri-
butarios de 12,0% a 12,4% del PBI para el año 2005 y,
a la vez, un incremento del gasto social de 8% a 10%
del PBI. Así, con este crecimiento de ingresos tributa-
rios y con la proyección de crecimiento del PBI para
el próximo año, tendríamos una presión tributaria es-
perada de 12,3% para 2003. Dicha presión tributaria
es, sin embargo, insuficiente y origina que se recurra
a mayores operaciones de crédito externo e interno.
En efecto, el Proyecto de Presupuesto 2003 no pre-
vé un incremento sustantivo de los ingresos tributa-
rios. La ausencia de una reforma tributaria no permi-
te el flujo continuo de ingresos para financiar las cre-
cientes demandas sociales de nuestra población, de
tal modo que los ingresos tributarios para el año 2003
se estiman en 11,9% del PBI, es decir, una recauda-
ción tan baja que solo permitiría financiar el 64,9%
de nuestro presupuesto.
Endeudamiento
Las operaciones de crédito interno se han estimado en
S/. 1.845 millones, de los cuales más del 95% serán a
causa de la emisión de bonos internos y el resto corres-
ponderá al crédito otorgado por el Banco de la Nación.
Las operaciones de crédito externo se pueden dividir en
dos tipos: con organismos internacionales y operaciones
fungibles del tesoro (emisión de bonos externos). Entre
las operaciones de crédito con organismos externos, cabe
resaltar la presencia del JBIC de Japón y una entidad ale-
mana. Los demás organismos son los multilaterales, como
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco
Mundial (BM), Corporación Andina de Fomento (CAF),
etc. El monto aproximado es de S/. 6.230 millones.
Los recursos obtenidos por la deuda interna serán uti-
lizados para labores de defensa contra desastres natu-
rales, equipamiento municipal básico y pago del servi-
cio de deuda. Los recursos por endeudamiento exter-
no, por su parte, serán utilizados en proyectos de in-
fraestructura, educación, salud, derechos de propie-
dad, de irrigación, etc.
El grafico 1 muestra que la tasa de crecimiento de deu-
da interna es mayor que la de deuda externa para el
Tasa de crecimiento de la deuda
Gráfico 1
Fuente: Marco Macroeconómico Multianual 2003-2005
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período 2003-2005. Esto sería resultado de una estra-
tegia por diversificar las fuentes de financiamiento del
Gobierno, tendiendo a recurrir al mercado de capita-
les doméstico para colocar papeles de deuda en soles
y, al mismo tiempo, promover el desarrollo del merca-
do de capitales local.
Si bien, bajo un análisis estático del presupuesto del
2003, el impacto de una devaluación del nuevo sol
respecto del dólar estadounidense no parece ser im-
portante, sí hay un riesgo latente por la devaluación
del dólar respecto del euro y el yen, pues esta afecta el
saldo total de la deuda en términos de dólares, donde
cerca del 28% de la deuda externa está en euros y
yenes. Así, si el dólar estadounidense se devalúa res-
pecto del euro y el yen, la deuda en euros y yenes se
hace más cara (en términos de dólares). Según el Ban-
co Central de Reserva, existe un riesgo de abultamien-
to del saldo de deuda externa por devaluación del
dólar; donde, por cada punto porcentual que se deva-
lúa el dólar, la deuda pública externa peruana aumen-
ta en US$ 70 millones, lo que equivaldría a poco más
del 0,1% del PBI. De esta manera, la devaluación del
dólar de casi 10% frente al euro y el yen, ocurrida
durante el primer semestre de 2002, generó un incre-
mento (en términos de dólares) del stock de deuda de
US$ 710 millones y un incremento de US$ 40 millo-
nes en el servicio de la deuda.
Privatizaciones y concesiones
Aunque se muestra que los ingresos por este rubro se-
rán de S/. 1.424 millones, no queda claramente esta-
blecida aún, una política que defina específicamente
las industrias estratégicas que deberían ser vendidas,
para promover la eficiencia económica, y las que, por
su sensibilidad social o económica, deberían ser en-
tregadas en venta o concesión. Del mismo modo, tam-
poco se ha definido una estrategia general de promo-
ción de la inversión privada, en la cual las privatizacio-
nes podrían cumplir una función dentro de un con-
junto mayor de instrumentos y herramientas orienta-
das a este fin.
La distribución de estos ingresos por privatizaciones y
concesiones, tal como se muestra en la exposición de
motivos, se centralizaría en dependencias del MEF:
Fondo de Estabilización Fiscal, Fopri y Tesoro Público.
Entre los tres dan cuenta de más del 50% (S/. 718 mi-
llones), mientras que para las instituciones destinadas
a servir como apoyo a los nuevos gobiernos regiona-
les, como el Fondo de Compensación Regional y el
Fondo Intergubernamental para la Descentralización,
se destinan S/. 704 millones.
Es importante darle mayor énfasis al diseño de los futu-
ros gobiernos regionales, porque de esto dependerá
el éxito del experimento. Mientras no se destinen más
fondos para estos fines, no se conocerá a ciencia cier-
ta qué futuro les espera a los gobiernos regionales, so-
bre todo teniendo en cuenta que más de la mitad de
los recursos generados por este concepto se refiere a
empresas ubicadas fuera de Lima.
Durante la década de 1990, gran parte de los recursos
obtenidos del proceso de privatización se utilizó para
cubrir el déficit fiscal. Este mecanismo se acentuó a
partir del año 1998, como consecuencia de la necesi-
dad de mayores requerimientos de efectivo frente a la
caída de los ingresos tributarios, tal como se aprecia
en el gráfico 2. Así, lo recibido por la venta de más de
60% de los activos del Estado peruano, que solo se
realiza una vez, se destinó a sus requerimientos de
financiamiento.
Un elemento adicional, en este proceso, es que no se
utilizaron otros mecanismos de promoción de la in-
Déficit fiscal y recursos de la privatización usados
para cubrirlo
Gráfico 2
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
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versión privada que estaban contemplados en el De-
creto Legislativo 674, entre los que se encontraban la
asociación con el Estado a través de joint ventures, la
transferencia a través de la capitalización de deudas
en las empresas y las concesiones. Un ejemplo exitoso
de estos mecanismos se ha dado en Bolivia, donde el
socio estratégico que adquiere la empresa pública se
compromete a invertir el mismo valor que aporta el
Estado, al mismo tiempo que las acciones se transfie-
ren a la población, fomentando la participación accio-
naria. Mediante este mecanismo, se han generado flu-
jos de inversión de más de US$ 1.600 millones para la
economía boliviana en los últimos cinco años.
En conclusión, el Estado peruano debe planificar una es-
trategia de promoción de la inversión privada, cuya base
no sea únicamente la venta de activos. Además, debe
priorizarse la inversión en ciencia y tecnología, así como
la promoción de las exportaciones y las concesiones.
Conclusiones
Como ya ha sido mencionado, de acuerdo con la Ley
de Prudencia y Transparencia Fiscal, el proyecto de
presupuesto anual 2003 debe tener como base los li-
neamientos, proyecciones y supuestos contenidos en
el MMM 2003-2005. No obstante, la exposición de
motivos del proyecto incorpora algunas modificacio-
nes, en cuanto a los supuestos considerados por el
MMM para el año 2003.
Una primera dificultad que surge al momento de con-
trastarlos es que el presupuesto, si bien hace referen-
cia a ajustes realizados en los supuestos de 2003 (como,
por ejemplo, el incremento en la tasa de crecimiento
de las exportaciones de 3,6% a 5,1%), no hace mayor
mención a lo ejecutado durante 2002 ni a los ajustes
realizados en las proyecciones de dicho año, aspecto
que resulta fundamental para poder evaluar si el pre-
supuesto que se propone para 2003 es consistente con
lo ejecutado en 2002. Asimismo, tampoco expone los
ajustes a las proyecciones para 2004 y 2005, que tam-
bién son importantes para analizar la viabilidad del
presupuesto presentado en el Congreso.
Cabe mencionar que, en setiembre de 2002, el MEF
publicó en su página web mas no en el diario oficial
El Peruano el Informe de seguimiento del Marco Ma-
croeconómico Multianual 2003-2005 correspondien-
te al primer semestre de 2002. Dicho informe se limita
a presentar las cifras de lo ejecutado a junio, pero no
expone cuáles son las perspectivas de los distintos secto-
res o si se han tenido que realizar ajustes a las proyeccio-
nes inicialmente consideradas en el MMM 2003-2005.
La no exposición de información sobre los ajustes reali-
zados en las proyecciones (tanto del año 2002 como de
2004 y 2005) dificulta el análisis de la consistencia de la
propuesta de presupuesto 2003, aun más, cuando es
obvio que algunas de las metas no serán cumplidas.
Por otro lado, en términos metodológicos, el presu-
puesto debe basarse en una concepción cauta de la
realidad. Así, por ejemplo, en la medida que no se
cumplan las elevadas tasas de crecimiento contempla-
das, la sobreestimación de la recaudación tendrá un
efecto negativo importante sobre el financiamiento del
déficit fiscal y la viabilidad del presupuesto. En nuestro
caso, el supuesto de crecimiento económico fue ela-
borado en función del MMM 2003-2005 y ha queda-
do divorciado de la realidad económica actual, la cual
presenta un escenario menos optimista para el Perú
en 2003. Un estimado equilibrado del crecimiento
peruano para dicho año, debería oscilar alrededor o
por debajo del 3%.
Finalmente, para lograr los objetivos planteados en el
Proyecto de Presupuesto, es necesario empezar una
reforma tributaria integral que permita financiar los
requerimientos de gasto en las áreas de nutrición, edu-
cación, salud, vivienda, seguridad ciudadana, etc., para
los próximos años. Un primer paso, en este sentido, es
la eliminación progresiva de las exoneraciones tribu-
tarias; así como de los regímenes especiales, que han
erosionado la base tributaria durante los últimos años.
«Durante la década de 1990, gran
parte de los recursos obtenidos del
proceso de privatización se utilizó
para cubrir el déficit fiscal»
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Económica Y Social (CIES) Consorcio de Investigación. (2006, marzo 17). Análisis macroeconómico del presupuesto público 2003 del Perú. Recuperado de https://www.gestiopolis.com/analisis-macroeconomico-presupuesto-publico-2003-del-peru/
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Análisis macroeconómico del presupuesto público 2003 del Perú". GestioPolis. 17 marzo 2006. Web. <https://www.gestiopolis.com/analisis-macroeconomico-presupuesto-publico-2003-del-peru/>.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Análisis macroeconómico del presupuesto público 2003 del Perú". GestioPolis. marzo 17, 2006. Consultado el 16 de Octubre de 2018. https://www.gestiopolis.com/analisis-macroeconomico-presupuesto-publico-2003-del-peru/.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. Análisis macroeconómico del presupuesto público 2003 del Perú [en línea]. <https://www.gestiopolis.com/analisis-macroeconomico-presupuesto-publico-2003-del-peru/> [Citado el 16 de Octubre de 2018].
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