Análisis de cooperativas de ahorro y crédito en el cono sur

En varios países del sur de América Latina se han evidenciado crisis económicas profundas, con consecuencias perdurables en los sistemas sociales. Los mercados financieros presentaron fuerte inestabilidad, y los riesgos de insolvencia se generalizaron hasta grados inesperados.

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Las cooperativas de ahorro y crédito no fueron entidades ajenas a estas crisis. Algunas cooperativas vieron incluso agravada su situación antes y en mayor grado que los bancos, pero otras en el sentido contrario, aumentaron su participación de mercado, ocupando espacios de otros competidores.

Entre DGRV y FUCAC, que han implementado conjuntamente importantes proyectos de fortalecimiento del sector, en todos los países del Cono Sur en el caso de DGRV, y en Uruguay en el caso de FUCAC, surgieron inquietudes que originaron la presente investigación. ¿Cómo afectaron las crisis a los sistemas cooperativos? ¿Qué características presentan estos mercados, aún asociados a la inestabilidad y a altos riesgos de insolvencia? ¿Qué comportamientos reflejan las cooperativas en este contexto? ¿Qué capacidades se evidencian en las cooperativas para superar las crisis de los mercados?

En la selección de los países para la investigación, se consideró que Chile había mostrado un comportamiento diferente, con resultados bastante alejados de la recesión que sacudió la región; en el caso de Brasil, se prefirió no considerarlo por las particularidades y complejidades que representa tanto su sistema financiero como el propio sector cooperativo, menos relacionadas con la realidad que se convivió en otros cuatro países del sur.

Se pretende que el valor agregado del estudio sea la identificación de fortalezas y debilidades de distintas experiencias, lo que permitiría inferir estrategias y medidas adecuadas. Para ello la investigación intenta nutrirse de un cuerpo conceptual amplio que considera aspectos relevantes como: el sistema financiero en el cual se desarrollan las experiencias, la regulación y supervisión a las que están expuestas, el tratamiento impositivo que reciben, las características de la gobernabilidad interna y la especialización de su negocio, y las habilidades desarrolladas en la administración de sus riesgos específicos. Cada uno de estos temas de por sí, justificaría una investigación específica, pero en este trabajo se intenta incorporarlos en un esfuerzo de síntesis, para relacionarlos como condiciones integradas entre sí y no ajenas al contexto de crisis, en el desempeño de las entidades.

Los resultados de la investigación permiten concluir a los autores que ha valido el esfuerzo reunir a Argentina, Bolivia, Paraguay y Uruguay en un mismo trabajo, para asimilar sus similitudes y diferencias y para identificar en el desarrollo de unos, las amenazas y oportunidades de otros.

Argentina, con uno de los sistemas cooperativos más ricos y profundos de América Latina, decididamente desmantelado por parte de los gobiernos nacionales. Bolivia, con un sector cooperativo que compite con experiencias de microfinanzas que han sido tomadas como modelo por parte de muchas instituciones internacionales. Paraguay, donde el sistema cooperativo tiene una alta porción del mercado después del desprestigio de la banca tradicional.  Uruguay, con procesos de concentración fuertes y donde la mayor parte de las cooperativas no pueden administrar ahorro de sus miembros.

A pesar de rasgos diferenciales e historias particulares, el sector cooperativo todo, en la región, tiene la oportunidad histórica de asumir un mayor protagonismo en la bancarización de los sectores populares, de incorporar herramientas que le permitan ampliar la operatoria y hacerla más eficiente, y de consolidar un rol y una imagen propios. Existen trazos que permiten confirmar que compartiendo experiencias y asumiendo niveles de rigurosidad profesional homogéneos, el sector puede fortalecerse y facilitar realizaciones esenciales en el cumplimiento de su misión y en beneficio directo de sus miembros.

Capítulo 1

La crisis económica en el sur de América Latina

El contexto económico internacional ha sido muy adverso durante el 2002 debido al bajo crecimiento del mundo desarrollado y a una creciente aversión al riesgo por parte de los inversionistas internacionales, afectados tanto por los escándalos contables en los países centrales como por el default argentino y la incertidumbre electoral en Brasil. Estados Unidos sigue una política fiscal expansiva para paliar su desaceleración (crecimiento del 2.3%), mientras que Europa y Japón registraron crecimientos muy próximos al cero por ciento. A pesar de las disminuciones en las tasas de interés en Estados Unidos, las restricciones externas no dejaron de incrementarse para América Latina desde 1998.

Los países analizados siguieron durante la década del  90 un modelo de crecimiento económico estrechamente relacionado a los flujos de capitales financieros y en menor medida a la inversión extranjera directa. La crisis asiática de mediados de 1997 y la moratoria de la deuda rusa en el 98 llevaron los flujos de capitales a cifras netas negativas. Desde ese momento las tasas de crecimiento de han sido casi nulas y el ingreso per capita ha caído un 0.3% anual desde 1998.

El desempeño económico de América Latina fue pobre durante el año 2002, la región se vio fuertemente afectada por la crisis argentina (agudizada desde fines del 2001), con fuertes repercusiones en el ámbito financiero en los países objeto de este estudio. El continente se haya en una fase de retroceso económico, cuya magnitud más emblemática es el ingreso per capita que es hoy menor que hace cinco años y para alguno de los países estudiados inferior al de hace una década. Desde hace cinco años se observa una retracción de los flujos de capitales a la región, lo que potenció la baja del ciclo y ha quitado margen de maniobra para enfrentar los problemas externos que los países sufren. Los términos de intercambio se han deteriorado desde 1998 y el comercio intra región se debilitó por la crisis argentina, que afectó el comercio y el turismo con Paraguay y Uruguay, así como las remesas familiares que desde Argentina se giran a Bolivia y Paraguay.

La caída del PBI en los cuatro países analizados se vincula fuertemente con la contracción de la actividad económica en la Argentina. La inversión ha sido el componente de la demanda agregada más sensible a las fluctuaciones en los flujos de capitales, destacándose que en Argentina en cinco años la inversión se redujo un 60%. El consumo también se ha reducido, aunque su baja elasticidad ingreso hace que su erosión resulte muy leve. Las exportaciones en la región cayeron mas de un 4%, fundamentalmente porque las importaciones argentinas desde sus vecinos cayeron a menos del 50%.

En el ámbito fiscal la situación es un reflejo de la crisis; los primeros años de recesión (97 – 98)  coincidieron con aumentos del déficit fiscal que logro financiarse con deuda publica.  La restricción posterior obligo a reducir el déficit, buscando una mayor austeridad. Sin embargo, el éxito ha sido esquivo ya que los ingresos fiscales caen debido a la recesión y el costo del endeudamiento comienza a ser uno de los principales rubros de derogación para las tesorerías.

Como el Estado se ha ajustado en menor medida que lo que las restricciones de financiamiento exigen, el sector privado ha debido hacerlo fuertemente. El indicador de este ajuste es que de un déficit en cuenta corriente promedio del 5% en 1998, se paso a una situación de cuasi equilibrio en el 2002. Es decir, el ajuste se logra por el recorte del gasto privado, fundamentalmente en la inversión.

Los ajustes han pasado en general por los tipos de cambio, al reducirse el financiamiento externo;  varios países han acudido a la flexibilización cambiaria como forma de recuperar su cuenta corriente. El tipo de cambio real ha aumentado un 70% en la región desde 1998, destacándose que en Argentina superó el 150%. Estas depreciaciones cambiarias han dejado fuertes secuelas para el gobierno y el sistema financiero y estas dos han sido las razones para que las correcciones cambiarias fueran en general un recurso utilizado en última instancia, cuando las reservas internacionales impedían la defensa de la moneda. Las crisis financieras han seguido a las correcciones cambiarias, con la posterior restricción crediticia interna que potencia los procesos recesivos. El crédito bancario ha casi desaparecido en algunos países, con una gran parálisis financiera ya que la demanda de crédito se ha reducido y los bancos no encuentran oportunidades de colocación en contextos de mayor riesgo macroeconómico y cambiario.

La inflación aumentó en la región, fruto de la devaluación y las políticas monetarias expansivas seguidas en algunos países. De todas formas las tasas de inflación no constituyen una amenaza para la estabilidad macroeconómica, aunque muestran el contexto de restricciones al financiamiento fiscal por una fuente distinta a la emisión.

En el ámbito social los países muestran el esperado correlato de sus deterioros económicos. Los mercados laborales han perdido dinamismo y el desempleo se incrementó en los cuatro países analizados al tiempo que el salario real cayo en casi todos los países. La pobreza ha mostrado una tendencia preocupante, luego de una década del noventa en que varios países siguieron un círculo virtuoso. Según la CEPAL Argentina, Paraguay y Uruguay muestran una tendencia a la exacerbación de la pobreza y su producto debería crecer en cifras muy importantes para cumplir la meta de la Declaración del Milenio de Naciones Unidas respecto a reducir la pobreza a la mitad entre 1990 y 2015.

ARGENTINA

La economía argentina recorre un duro proceso recesivo desde 1999, luego de que el modelo de crecimiento basado en un alto financiamiento externo se agotara a mediados de la década. En la primera mitad de los noventa el país se desprendió de las empresas industriales, comerciales y extractivas del Estado, obteniendo por tanto un fuerte flujo de IED, que creó las condiciones para un rápido crecimiento. Un régimen de tipo de cambio fijo generaba un entorno de estabilidad macro que alentó la entrada de capitales y permitió un nivel de gasto publico difícilmente sustentable en el largo plazo. Una importante inflación en dólares encareció la economía, reduciendo la competitividad y abarató el acceso a bienes de consumo duradero de origen importado, creando la típica burbuja de consumo y financiamiento. Al agotarse los activos estatales, se esfumaron los fundamentos del modelo, dificultándose el mantenimiento de un régimen cambiario que exigía un fuerte respaldo en reservas internacionales. Sin embargo, el financiamiento externo de vinculado a fondos de inversión sustituyó los flujos de IED en el segundo lustro permitiendo la convivencia de altos déficit fiscales y comerciales. El sistema financiero se expandía captando recursos, bancarizando, financiando a las familias para la adquisición de bienes durables y a las empresas, fundamentalmente las privatizadas.

Hacia 1998 la retirada del financiamiento internacional de los mercados emergentes, agregó restricciones al modelo, comenzando un proceso contractivo con altos niveles de desempleo. Sin embargo, tanto el sector publico como privado continuaron gastando como si dichas restricciones no existieran, aunque las crecientes dificultades para financiarse fueron apagando una máquina que había funcionado a gran velocidad. El régimen cambiario se mantuvo ya que los costos electorales de su abandono no estaban en condiciones de ser asumidos por el sistema político. El financiamiento del mismo comenzó a involucrar al sistema bancario, primero voluntariamente, luego en forma compulsiva cambiando una relativa fortaleza por una clara debilidad la que al ser percibida por el público creó las condiciones para una persistente corrida bancaria. El colapso se produjo en diciembre de 2001 cuando se restringe el acceso a los fondos de los ahorristas, lo cual generó un clima de inestabilidad política que se produjo la caída del gobierno. Casi inmediatamente se produce el default de la deuda pública y la pesificación asimétrica, un colosal cambio en las reglas de juego que paralizó la economía por varios meses.

El 2002 es la fotografía posterior a los dos hechos anteriores:  caída del producto del 11% (20% acumulado en 4 años), PBI per capita en un nivel de 10 ejercicios atrás, el desempleo afectando al 22% de la PEA y casi la mitad de la población en situación de pobreza. La devaluación del 200% y una inflación moderada (41%) recuperó la competitividad permitiendo que la balanza comercial registrara un superávit del 16.4%, lo que junto al default arrojaron por primera vez en años un superávit en cuenta corriente. Algunos sectores primarios comenzaron una primavera a raíz de la fuerte competitividad ganada y de récordes de cosecha, siendo la base para que las expectativas para el 2003 sean favorables.

URUGUAY

El modelo de crecimiento uruguayo durante los noventas buscó consolidar una estabilidad macroeconómica que el país había perdido a principios de los ochenta, apoyado en un ancla cambiaria. Esta política era consistente con altos flujos de capitales financieros, que financiaban al Estado y a los particulares. La economía se encarecía fruto de la abundancia relativa de capitales, el gasto privado se expandía fundamentalmente orientado a bienes durables. El país obtiene el grado de inversión a mediados de la década accediendo a financiamiento privado desde los países centrales a tasas moderadas. En los años 1998 y 1999 el gobierno que mantenía una política fiscal relativamente disciplinada expande el gasto público, financiando su déficit con deuda. A comienzos de 1999 Brasil, principal cliente comercial del Uruguay abandona su política cambiaria, abaratándose relativamente de manera muy importante. Este shock negativo detiene el crecimiento de la economía uruguaya, poniendo en tela de juicio el tipo de cambio real que el país mantenía. Desde ese entonces el producto no ha dejado de caer, acumulando una retracción del 20% en cuatro años, el desempleo se ha duplicado en ese lapso y el déficit fiscal ha rondado el 4% del producto.

El 2002 refleja el fin del modelo, debido a los efectos de la crisis argentina que produjo una importante retracción en la demanda externa e interna y alejó los flujos de capitales a los que el país había tenido acceso a un costo muy bajo. El sistema financiero empieza a ser atacado por movimientos especulativos y escándalos de gran magnitud que originan una fuerte corrida tanto por la profundidad como por la duración, que debilita las reservas internacionales del BCU y obliga a abandonar la política de bandas cambiarias sostenida en una década. El colapso de medio sistema bancario, hace desaparecer el crédito interno, profundizando la crisis del sector real. El PBI cae un 12%, el desempleo llega al 19% (record desde que el país lleva estadísticas), la producción industrial retrocede a niveles de hace 20 años y las importaciones caen un 31%. Sólo el sector agropecuario parece encontrar un circulo virtuoso fruto de una recuperada competitividad y de precios adecuados en algunos rubros.

BOLIVIA

Bolivia ha seguido durante los noventa una estrategia de mediano plazo a través de la cual buscó una mayor estabilidad macroeconómica y estimuló el crecimiento. Los progresos en esta materia han sido significativos, sin embargo los últimos tres años han mostrado un retroceso de consideración. La desaceleración del producto es marcada desde 1999, los niveles de crecimiento promedio en el cuatrienio han sido menores al 1.5%, lo que en función del aumento de la población determina que el producto per capita sea menor en el 2002 que en 1998..

La desfavorable evolución en materia de precios de los productos exportables, afectó la minería, el agro y la industria; lo que agregado a la devaluación de Brasil en 1999, la desaceleración de la economía norteamericana desde el  2001 y la crisis argentina de fines del 2001 y 2002, provocaron un fuerte impacto en toda la actividad económica boliviana. Es importante marcar que el combate acelerado a los cocales desde el 2000, provocó una fuerte reducción de la demanda interna, ya que los recursos ingresados al país por este concepto son importantes.

La contracción en la demanda y una política monetaria restrictiva determinaron una inflación muy baja, tanto en términos absolutos como con relación a la historia del país, ya que en promedio el ultimo cuatrienio es inferior al  3%  anual.

PARAGUAY

La economía guaraní viene recorriendo un proceso recesivo iniciado desde la devaluación brasileña de enero de 1999. El PBI ha tenido tasas de crecimiento moderadas en los últimos cuatro años, con un relativo repunte en el 2001 y una contracción en similar en el 2002. Este proceso determina que el producto a precios constantes sea prácticamente el mismo al cierre del 2002 que en 1998.

La recesión y la depreciación de la moneda local hacen que el PBI per cápita paraguayo sea de USD 940 anuales, el más bajo en los últimos diecisiete años luego de un pico de casi USD 2.000 en el año 1996.

La inflación ha sido moderada, registrándose un 14.6% de aumento de los precios minoristas, esto es prácticamente el doble que en el año 2001 (8.4%). El guaraní se depreció un 49.7% en el año con relación al dólar, la devaluación monetaria más grande que el país sufrió en los últimos quince años.

La difícil situación económica impacta en la recaudación fiscal, determinando que el peso del déficit sobre el PBI se duplique respecto al año 2001, pasando del 1.1% en dicho período al 2.5% en el 2002.

El sistema financiero se ha visto impactado por la recesión y la devaluación con un fuerte aumento de la morosidad que alcanzó el 14%. Las tasas activas se incrementaron para recoger el mayor riesgo de crédito y las de guaraníes para absorber el riesgo cambiario (en dólares rondan el 9.5% y en moneda local el 53.6%).

Paraguay, al igual que los demás países de la región registró durante algunos años balanzas comerciales deficitarias, lo que comienza a corregirse fruto de las modificaciones de tipo de cambio real acontecidas en la región durante el 2002. Igualmente el pasado año fue deficitario en sus transacciones de bienes con el exterior en 612 millones dólares, un 30% menor que el del 2001 a causa de la devaluación y la recesión que redujeron las importaciones.

Capítulo 2

Descripciones del sector cooperativo en los países investigados

En esta sección se procede a describir orígenes, características particulares y señales que identifican de acuerdo a los datos recopilados por los autores, la situación actual de los sectores cooperativos de ahorro y crédito en los países seleccionados para la investigación.

En primer lugar se realiza una introducción al sistema financiero de cada país, sintetizando información sobre los agentes financieros que compiten en el mercado, su significación y el condicionamiento del mismo a la actividad de las cooperativas.

Luego se procede a realizar una descripción de los sistemas de regulación y supervisión, y del tratamiento fiscal, que se aplican a cada caso.

La descripción pasa posteriormente a introducirse a aspectos internos del sector, remitiéndose fundamentalmente a temas relacionados a la gobernabilidad y a la especialización de la operatoria de las cooperativas, dónde enfocan su actividad y los grados de diversificación de su negocio.

Finalmente se refiere a los principales rasgos encontrados en las capacidades internas de administración de las cooperativas de ahorro y crédito, desde los principales riesgos de la actividad. De una manera básica se pretende desde allí, esbozar debilidades y oportunidades esenciales que posteriormente en la comparación de los casos, permita trazar niveles y tipos de desarrollo y experiencias replicables en otras organizaciones y países.

Paraguay

1.      Sistema Financiero

En el sistema financiero paraguayo participan los siguientes actores que están regulados por el Banco Central Paraguayo:

7 sucursales de bancos extranjeros

7 bancos nacionales con participación extranjera mayoritaria

3 bancos nacionales con participación local mayoritaria

1 banco estatal

20 financieras

4 sociedades de ahorro y crédito para vivienda

Las cooperativas de ahorro y crédito con actividad registradas en el último censo del año 2000 ascendían a 280, las cuales captan depósitos de sus asociados y no están reguladas por el Banco Central Paraguayo.

Una característica importante del sistema financiero es su bajo nivel relativo de intermediación donde el total de depósitos a septiembre del 2002 era apenas superior a los 1.000 millones de dólares; la ratio depósitos /PBI es menor al 25% que el de Uruguay después de la crisis del año 2002.

El nivel de dolarización de los depósitos es superior al 70%.

La frecuencia e intensidad de crisis financiera es también otro rasgo importante, donde en el año 1995 y 1997 quebraron muchas instituciones de intermediación financiera, y en el año 2002 la caída del Banco Alemán perteneciente  a un grupo financiero de origen uruguayo y con presencia también en Argentina, volvió a sacudir fuertemente al mercado, dado que era uno de los bancos más grandes y más prestigiosos del sistema.

Desde 1995 a la fecha han cerrado 12 bancos, 20 financieras y 4 sociedades de ahorro y préstamo para la vivienda.  El total de entidades que cerraron en siete años representa el 85% del total de entidades que hoy están reguladas por el Banco Central Paraguayo.

Se anuncia el retiro de otros bancos y financieras del sistema, a su vez las perspectivas de la rentabilidad del sistema bancario se ven cuestionados por los siguientes factores:

  • alto nivel de morosidad, 22% en los bancos y 16% en financieras, como consecuencia de la recesión de la economía paraguaya, la alteración de los precios relativos al haber devaluado un 50% en el año 2002 y la caída de las carteras con el sector no financiero por necesidades de liquidez
  • baja del volumen de negocios por retiro de depósitos. A su vez, el gobierno anunció que los depósitos del Estado serán transferidos al BCP, lo que agravará la caída del stock de depósitos y obligará a mantener porcentajes altos de fondos líquidos.
  • aumento esperado en la dolarización de los depósitos con su impacto negativo en el margen financiero.

Con relación a la participación de las cooperativas de ahorro y crédito en el sistema financiero paraguayo, ésta es muy peculiar dada su alta participación en la captación de ahorros totales, cercana al 15% (fuentes del BCP lo sitúan en 8%, y fuentes de las  cooperativas de ahorro y crédito en 20%) según nuestras estimaciones, y por no estar reguladas por el Banco Central Paraguayo.

A diferencia de lo analizado en relación con el resto del sistema financiero, las cooperativas  han crecido y se han desarrollado fuertemente a partir de 1995 como consecuencia de anteriores crisis bancarias, donde el prestigio del que gozan les ha permitido absorber parte de los depósitos que fugaron del circuito bancario.

A partir de 1995 comienzan a ser las cooperativas validadas en el mercado como una opción para los depositantes del sistema, mientras que, hasta esa fecha sólo lograban el pequeño ahorro de quienes requerían el servicio de crédito. Al haberse validado como alternativa de ahorro les permitió crecer en forma acelerada.

Si bien consideramos que las cooperativas enfrentan amenazas que más adelante analizaremos, no hay dudas que se han fortalecido mucho en imagen y pueden ser instrumentos importantes en los procesos de bancarización en el Paraguay.

2.      Regulación y Supervisión

El tema de la regulación y supervisión, es el que está en pleno debate actualmente[1] en el sector cooperativo en Paraguay, y se percibe mucha sensibilización en relación con este tema, donde la manera que se termine resolviendo podrá ser determinante para el futuro de las cooperativas de ahorro y crédito.

Como ya mencionáramos como un aspecto llamativo del sistema financiero paraguayo, las cooperativas tienen una participación muy importante en la captación de ahorro y están por fuera de la regulación y supervisión del Banco Central del Paraguay.

Las cooperativas de Paraguay tienen consagrada en la Constitución de la República su independencia y autonomía. Por ley el Incoop (Instituto Nacional de Cooperativismo) dependiente del Ministerio de Agricultura y Ganadería es quien tiene las facultades por ley de realizar la regulación y supervisión de las cooperativas.

El Incoop jugó y juega un papel muy activo en el proceso de constitución y auge de las cooperativas en la década de los ’90, cuando se constituyeron masivamente cooperativas barriales. Ese instituto especializado de cooperativas orientó la formación de un importante número de entidades y les otorgó su personería jurídica. Por otra parte, es el único instituto al que deben presentar información económico – financiera, haciéndolo con periodicidad anual. Si bien el Incoop tiene todas las potestades para la supervisión y para generar normas en el sector, sus debilidades de estructura operativa le ha impedido generar exigencias suficientes de información, revisión y evaluación.

Por tanto las cooperativas de ahorro y crédito no están obligadas en la práctica a cumplir ninguna relación técnica de gestión, más allá de la voluntad propia de autorregulación que establezcan en sus estatutos o en sus políticas prudenciales.

Ante el crecimiento de las cooperativas en el sistema financiero en los años ’90, el BCP comenzó a recibir cuestionamientos por parte de los organismos internacionales de crédito, por no cumplir con su papel de regulación y supervisión de todos los agentes financieros.

En 1996 comienza un proceso conjunto entre el BCP y el Incoop para que éste los fiscalice, básicamente en estándares de plan de cuentas, central de riesgos y criterios de previsiones de cartera donde el BCP le sugería la normativa y los sistemas de reportes y seguimiento para que el Incoop lo ejecutara.

Dicho proceso no tuvo avances y en 1999 un técnico del BID realiza un diagnóstico de las cooperativas donde se plantea que el sector no podía seguir sin regulación; con dicho insumo se diseñó el régimen de regulación y supervisión que está en debate.

La norma plantea que todas las cooperativas que captan depósitos serán reguladas por el BCP, las que registren un nivel de ahorros superiores a USD 1.500.000 serán supervisadas por la SIIF, y las de menor monto por el Incoop.

La normativa refiere tanto a los aspectos organizacionales como a los alcances de la operativa y la definición de relaciones técnicas. En los aspectos organizativos define las estructuras de gobierno y sus funciones, como así los requisitos para poder participar en los mismos.  Incorpora restricciones importantes como la exigencia de tener una experiencia mínima de 3 años en niveles de gestión o control en el sector financiero o cooperativo para integrar el Consejo de Administración o Vigilancia, y la exigencia de título universitario en administración, finanzas o economía para ser Gerente General.

El proyecto no genera restricciones evidentes a la actividad actual del sector cooperativo. En cuanto a las relaciones técnicas es similar a las regulaciones en los países de la región, donde los aspectos más novedosos refieren a que, si bien no exige un capital mínimo para funcionar, la relación de patrimonio y sus activos de riesgo lo fija en 12% (para los  bancos es 10%) y pone límites de concentración de créditos, que por socio no puede superar el 2% del patrimonio.  A su vez los créditos recibidos de entidades públicos y organismos internacionales no podrán superar el 20% del patrimonio.

Las cooperativas se oponen con fuerza a este proyecto y el tema se dilucida en la Suprema Corte de Justicia. Los cuestionamientos más importantes de las cooperativas son:

  • el BCP está muy politizado y que sufre la presión de los bancos y el objetivo de los proyectos es debilitar a las cooperativas.
  • que es una intromisión en la autonomía de las cooperativas y por lo tanto es inconstitucional.
  • fundamentalmente se oponen a que regulen el funcionamiento de sus cuerpos dirigenciales y los requisitos para acceder a los cargos directivos y gerenciales
  • por otro lado plantean la incompetencia técnica del BCP, donde han quebrado muchos bancos y financieras y por tanto su discrecionalidad, en un marco de falta de capacidad y desprestigio, puede afectar a las cooperativas.

El Incoop también está en contra del proyecto y plantea que la supervisión del sector es competencia propia. Las cooperativas plantean que están a favor  de que exista un cuerpo normativo y supervisión, pero por fuera del BCP.

Las alternativas que nos han planteado pasan por:

  • fortalecer el Incoop para que pueda cumplir el rol
  • otros plantean que el Incoop tendría que salir de la órbita estatal para poder regular y supervisar
  • otra alternativa es crear un órgano nuevo, proveniente del sector cooperativo, que cumpla dicha misión con el asesoramiento de organizaciones internacionales.

El BCP manifiesta que su intención es fortalecer a las cooperativas para desarrollar el ahorro popular, y que por los estudios que han realizado sobre unas ocho cooperativas que tienen captación de depósitos mayor a U$S 1.500.000, ha determinado que cuatro de éstas requerirían un plan de adecuación de tres años para cumplir la normativa.

Como comentario general, no nos parece pertinente opinar sobre este debate de cuál debe ser el órgano que cumpla el rol de regulación y supervisión, pero sí parece imperioso que exista un cuerpo normativo con regulación prudencial adecuada que brinde transparencia y solidez al sector cooperativo, y que el órgano que lo asuma deberá tener las potestades y poder suficiente para hacer cumplir la normativa definida.

Consideramos que si se posterga la resolución de este tema, el prestigio del que hoy gozan las cooperativas se podría revertir si aparecen instituciones cooperativas insolventes, generando un efecto contagio en el resto de las instituciones.

3.      Impuestos

Las cooperativas de ahorro y crédito no tributan ningún impuesto en su actividad habitual con sus asociados, a diferencia de los países de la región. Esto es una ventaja comparativa importante, que recoge el espíritu de la Constitución del Paraguay que consagra al cooperativismo como una modalidad a fomentar.

De todas maneras creemos que la exposición de las cooperativas es alta en cuanto al riesgo regulatorio, donde, y de acuerdo a la experiencia demostrada en otros países vecinos, la recesión y los abultados déficit fiscales llevan a los gobiernos a extender con rapidez la base imponible de sus tributos.

A su vez el crecimiento vigoroso de la captación de ahorros en el sector cooperativo genera más incentivos al gobierno a incluirlas en el régimen fiscal que abarca a los agentes financieros. Las cooperativas tributan por operaciones que realicen con terceros, como por ejemplo los comercios con organismos para el cobro de facturas, pero esta operativa es marginal.

4.      Gobernabilidad

No haremos consideraciones conceptuales con relación a los temas de gobernabilidad, dado que la teoría de la agencia ampliamente difundida en estudios sobre cooperativas, los abarca.

Las entrevistas con actores calificados y la información contenida en las memorias de las cooperativas nos permiten realizar las siguientes consideraciones:

1)            GRUPOS DE INFLUENCIA

  • los cuerpos dirigenciales en Paraguay presentan una alta independencia de grupos de presión, ya sea estos políticos partidarios, religiosos o gremiales
  • si bien en sus orígenes entidades religiosas fueron propulsoras de varias cooperativas de ahorro y crédito, aquellas nunca intentaron hegemonizar los órganos de gobierno y su participación fue minoritaria, incluso en las primeras etapas de su formación
  • a su vez la política partidaria no ha visualizado en las cooperativas un centro de militancia y conquista de espacios de poder
  • existen especulaciones de que una minoría entre las cooperativas, presentan influencias de grupos económicos importantes.

2)            IDENTIFICACION CON LA COMUNIDAD

  • se percibe una alta identificación de las estructuras de directivos con su comunidad (barrial en la mayoría de los casos) o de grupos de afinidad en otros casos (por ejemplo profesionales universitarios).
  • el auge de las cooperativas en la última década lleva a que haya una importante participación de los socios en las instancias electivas y en los órganos de gobierno.
  • se estima una alta capacidad de movilización contra medidas que perjudicaran a las cooperativas

3)            PROFESIONALISMO

Si bien en los cuerpos dirigenciales los socios que participan han adquirido experiencia en el funcionamiento de la cooperativa y participan en cursos de capacitación, en la gran mayoría de los casos no tienen formación profesional en administración financiera o afines y como se ha comentado, no hay requisitos técnicos al respecto. La opinión del BCP respecto a la idoneidad de las direcciones de la mayoría de las cooperativas, es negativa.

4)            ALCANCE DE SUS ROLES

  • tienen una intensa actividad de representación y defensa gremial
  • en la mayoría de los casos su participación en el co-gerenciamiento de la cooperativa es alto, a través de los directivos de los órganos de gobierno como así de la presencia de comités de gestión para temas específicos (créditos, comunicación, planificación, solidaridad, etc.)
  • se evidencia mucho celo de los dirigentes en evitar la gerentocracia en las cooperativas.

5.      Especialización

El sistema cooperativo de ahorro y crédito paraguayo estuvo desde sus orígenes concebido para desarrollar servicios financieros a familias.

Existen en Paraguay cooperativas de producción que tienen destacada relevancia por representar alrededor del 50% de la producción nacional; tienen un peso importante en la generación de productos exportables y han incorporado en régimen de multiactividad el ahorro y crédito para optimizar el manejo financiero de sus socios.

Las experiencias de cooperativas que en exclusividad realizan ahorro y crédito son posteriores, desde fines de la década de los 60’s y principios de los 70’s. Han surgido orientadas a movilizar el ahorro barrial o de grupos de afinidad como los casos de cooperativas de profesionales. En ese sentido han jugado un rol muy importante en el proceso de bancarización de los sectores populares, incluyendo trabajos con la comunidad, de educación en la administración del presupuesto familiar para facilitar la generación de ahorro. El impacto social ha sido muy alto en muchas experiencias, desde la posibilidad de financiar el saneamiento y el empedrado en un barrio, hasta generar oportunidades de desarrollo profesional a recientes egresados de las universidades.

El negocio de intermediación habitual entre las cooperativas paraguayas consiste en la captación de ahorros vía capitalización, cajas de ahorro y depósitos a plazo fijo, los que se canalizan a otorgar créditos al consumo bajo la modalidad de créditos a plazo fijo, amortizables y tarjetas de crédito.

Existen algunas cooperativas que financian a pequeños empresarios, y otras que comenzaron a diversificar su negocio mediante líneas de crédito hipotecario y a pequeñas empresas. En el primer caso tanto la lógica y metodología de evaluación del riesgo como los productos, son iguales a las tradicionales en la operatoria de atención de consumo; en cuanto a experiencias de diversificación, el volumen de negocios constituido es aún muy marginal.

La especialización en el segmento familiar sin embargo no ha llevado a innovaciones en la generación de productos (si bien ofrecen tarjetas de crédito y de débito) o metodologías de evaluación de  riesgos.

En relación a los productos no se han desarrollado cuentas múltiples en base a la tarjeta de débito, que permita la expansión del pago de salarios (metodología de productos que ha permitido en otros países de la región una masificación en la bancarización de las familias).  Los criterios de evaluación de riesgos no se han basado en el desarrollo de sistemas de evaluación por criterios estadísticos como es el caso del credit scoring; en las cooperativas está generalizada la actividad de comités de créditos que actúan sobre criterios tradicionales de experiencia y conocimiento personal de los asociados.

Estas consideraciones implican la observación de que experiencias de especialización en el segmento familiar en otros países, han desarrollado instrumentos y metodologías de gestión que no se aplican en su mayoría en la experiencia paraguaya, lo que representa una oportunidad tecnológica ante el desafío de una alta participación relativa en los procesos de bancarización de los sectores populares.

Con relación al financiamiento a micro y pequeñas empresas que como señaláramos es muy incipiente; una restricción que van a enfrentar es no poder acceder a las líneas del BID, principal fuente de fondos externos con aplicación específica y condiciones adecuadas de precio y plazo, al no estar reguladas por el BCP.

Si bien el financiamiento a pequeñas y medianas empresas es el otro segmento tradicional de las experiencias cooperativas, donde además es de un elevado impacto social fundamentalmente en países con dificultades de empleo, para que las cooperativas en Paraguay generalicen y expandan dicha actividad, requerirían un programa de fortalecimiento institucional que apunte al desarrollo de capacidades y metodologías de gestión específicos para la gestión de un segmento que posee complejidades superiores a la administración del riesgo de personas.

Otro rasgo de especialización es que las cooperativas trabajan casi en exclusividad en moneda nacional y no captan ahorros en dólares, a pesar de que el mercado de captaciones en dólares representa el 70% del mercado.

6.      Administración de Riesgos

a- RIESGO DE LIQUIDEZ[2]

En este sentido la regulación prudencial determina en  los intermediarios financieros un nivel de encaje obligatorio que las instituciones deben mantener en efectivo en sus cajas o en depósitos a la vista en el Banco Central. Las cooperativas en Paraguay al no estar reguladas no tienen este requisito de encaje obligatorio.

En los casos que estudiamos se pudo observar un componente de disponibilidades y colocaciones bancarias a corto plazo que representaba un porcentaje significativo (en promedio del 25%), pero en la mayoría de los casos no refería al cálculo de un encaje técnico asociado al análisis de su flujo de fondos y de la volatilidad histórica de sus depósitos.

Aquí confluyen por un lado la ausencia de instrumentos de análisis financieros adecuados, y por otro lado la percepción de que existe una imagen y credibilidad muy importante en las cooperativas y que ésta no se va a revertir.

De todas maneras los niveles de liquidez son adecuados en el presente y se ve un manejo conservador de las colocaciones los que casi en su totalidad están en colocaciones a corto plazo en los bancos sin tenerlas comprometidas en inversiones de riesgo, y sobre los que se realizan un seguimiento periódico.

La exposición más riesgosa es la de descalce de plazos, donde el plazo promedio de los créditos es sensiblemente superior a la de los depósitos (con un componente muy importante de cajas de ahorro), y si bien el financiamiento con patrimonio es importante superando en todos los casos el 20% de los activos, un porcentaje elevado está comprometido en cartera vencida e inmovilizado de gestión.

En la medida que existe una crisis de confianza, el descalce de plazos podrá provocar una crisis de liquidez.

b- RIESGO CREDITICIO3

Las cooperativas de ahorro y crédito del Paraguay, al no estar reguladas no están obligadas a cumplir con normativas específicas de valuación y calificación de carteras. De todas maneras, en la mayoría de las cooperativas estudiadas se aplicaba el criterio de previsión de cartera que se exige a los bancos.

La evidencia empírica muestra que el nivel de morosidad en los bancos es del 22%, en las financieras es 16% y en las cooperativas es inferior al 12%.

Es difícil evaluar si la menor morosidad en la cartera de las cooperativas obedece a que no están sometidos a la regulación ni a las inspecciones del Banco Central que permita una revisión de los criterios de previsiones y las políticas de refinanciación de cartera que escondan niveles superiores de morosidad.

Son muchos los ejemplos en América Latina donde las cooperativas tenían un manejo discrecional de las refinanciaciones de cartera, e instituciones que mostraban índices saludables de cartera vencida cuando se terminaba el ciclo de refinanciaciones se hacía imposible mantener dichos guarismos.

Nos remitimos también a las consideraciones realizadas en el tópico de Especialización en relación a la metodología de evaluación de créditos y al proceso de aprobación de los mismos.

Deseamos resaltar algunos aspectos que consideramos muy saludables y que pueden explicar la menor morosidad relativa de las cooperativas en el sistema financiero.

  • el tener su cartera en moneda nacional, donde el impacto de la devaluación en el año 2002 no afectó la capacidad de pago de sus socios, cosa que en los bancos fue relevante
  • la existencia de topes de crédito exigentes que permite tener un portafolio de créditos muy atomizado
  • niveles de tasa de interés activa inferiores a la de sus competidores que protege contra la selección adversa
  • mantener relaciones de crédito a capital que van desde 1 a 4 a 1 a 10, generando una protección en cuanto a cobertura
  • por último su especialización en el sector de familias que en épocas de crisis y recesión han mostrado niveles de solvencia superiores a los de grandes y pequeñas y medianas empresas

c- RIESGO DE MERCADO 4

El riesgo crediticio es el más importante asociado a la insolvencia de una entidad financiera, dado que la cartera de créditos es el activo generalmente de mayor incidencia en las instituciones financieras. Al ser la intermediación un negocio de leverage elevado, una incobrabilidad de cartera importante lleva a que pueda desaparecer el patrimonio de una institución.

Este fue el riesgo considerado por Basilea en 1988 para la adecuación patrimonial de los bancos, cuyas directivas se universalizaron hacia todas las instituciones financieras. La desvalorización de activos está atrás de la mayoría de las crisis financieras.

Los Bancos Centrales han establecido normas prudenciales para la administración del riesgo crediticio que pasan por:

  • requisitos mínimos de información en la carpeta de deudores.
  • clasificación de carteras por criterios objetivos y subjetivos
  • sistema de previsión de carteras
  • normas sobre criterios de refinanciación de deudas
  • Los riesgos de mercado han tomado relevancia desde la globalización de los mercados financieros y el aumento de las volatilidades tanto de los flujos financieros, como de los precios. Los riesgos de mercado implican la exposición que tienen las instituciones financieras ante cambios de la tasa de interés, el tipo de cambio y el precio de comodities y acciones. En las cooperativas de ahorro y crédito generalmente sus exposiciones refieren a las volatilidades sobre el tipo de cambio y la tasa de interés, dada su especialidad no tienen negocios con comodities y acciones, ni instrumentos derivados.

En la realidad paraguaya, observamos que no tienen exposición en moneda extranjera dado que su operativa es exclusivamente en guaraníes (la mayor cooperativa paraguaya tiene negocios en moneda extranjera, pero no alcanza al 20% de su volumen de negocios).

Por tanto la exposición a riesgos de mercado relevante en las cooperativas de ahorro y créditos paraguayas es el de cambios en la tasa de interés.

Tal como analizábamos en el tópico de riesgo de liquidez, se observa un descalce de plazos importantes en las carteras activas y pasivas, donde la duración de la cartera de créditos es sensiblemente superior a la cartera de depósitos (que mayoritariamente está conformada por depósitos en cajas de ahorro).

En este sentido un aumento importante en las tasas de interés de mercado generará un ajuste primario en la renovación de las carteras pasivas, y el impacto en la cartera activa será posterior dado el descalce de plazos.

Esto provocará una baja real del spread financiero, cuestionando seriamente la rentabilidad de la cooperativa.

Existen razones fuertes para pensar que las tasas de interés tiendan a subir, si bien la inflación en el año 2002 fue inferior al 15%, la devaluación fue del 50%, por tanto quienes mantuvieron depósitos en moneda nacional a tasas que no superaban el 22% sufrieron una pérdida de capital importante.  A su vez ese nivel de devaluación puede provocar un arrastre en la inflación, y ya en los dos primeros meses del año 2003 la misma acumuló una suba de 6%, que en términos anualizados es una inflación del 41%.

Por su parte el gobierno para evitar una corrida al dólar está ofreciendo en el mercado letras de tesorería a tasas en el entorno del 30%.

Por tanto las tasas pasivas deberían ajustarse al alza en el mercado local, con el riesgo de consumir el spread financiero que manejan las cooperativas que es entre 15 y 18 puntos.

d- RIESGO DE CAPITALIZACIÓN [3]

En América Latina los Bancos Centrales han aumentado en los últimos años dicho standard llevándolo a guarismos del 10% (en el proyecto del BCP para cooperativas lo fija en 12%).

El riesgo de capitalización, vale decir el riesgo de que la institución financiera pierda su patrimonio vía pérdidas o que no cumpla la normativa vigente, es un riesgo derivado de otros riesgos ya analizados como el riesgo crediticio y los riesgos de mercado.

Los niveles de capitalización en las cooperativas analizadas fueron altos, en guarismos que van desde el 20% hasta el 50% con relación a los activos totales, por tanto los niveles de solvencia son muy superiores a los esperados para una institución de intermediación, lo que implica que en el corto plazo no es de esperar problemas en este sentido.

Sin embargo en un enfoque a mediano y largo plazo consideramos que existen factores que cuestionan las expectativas de rentabilidad positiva hacia delante, lo que se podrá reflejar en un deterioro en la relación patrimonial actual.

Los factores que analizamos en este sentido son:

  • un mayor castigo de cartera como consecuencia de una mayor supervisión e inspecciones de los órganos que se terminan definiendo
  • una caída de los spread por el descalce de plazos analizado en el tópico de riesgos de mercado
  • la conformación actual de los resultados se explica en la mayoría de los casos por ingresos no referidos al negocio tradicional, como por ejemplo en el ejercicio 2002 fue la posición comprada en moneda extranjera
  • un elevado nivel de costos operativos, cuyos guarismos en las cooperativas analizadas representaban entre el 13% y el 18% de la cartera activa, porcentajes que están muy cerca de absorber todo el margen financiero

e- RIESGO REGULATORIO [4]

Este tema fue analizado en los tópicos 2  de Regulación y 3 de Impuestos, donde tanto la ofensiva del BCP hacia las cooperativas, como los incentivos que pueden tener el gobierno para gravar una actividad que ha crecido fuertemente, dejan a las cooperativas con una alta exposición al riesgo regulatorio.

En este sentido la capacidad de convocatoria y movilización que muestra el sector cooperativo en base al importante prestigio que se ha ganado en la población, podrán mitigar dicha exposición a este riesgo.

[1] El trabajo de campo se realizó en Paraguay en el mes de febrero, cuando aún no habían sido resueltas las iniciativas de supervisión de las cooperativas por parte del BCP. Finalmente, las cooperativas no vieron modificadas sus relaciones de supervisión, manteniéndose en el área del Incoop. Todo el texto se mantuvo considerando que era de interés el proyecto de supervisión presentado por el BCP, y su comparación con las actuales normas para el sector cooperativo en el resto de la región.

[2] El riesgo de liquidez contiene principalmente la eventualidad de que la cooperativa no pueda devolver en tiempo y forma las obligaciones por depósitos de sus socios y otros pasivos.

[3] El negocio de intermediación financiera es un negocio de alto leverage (relación pasivos sobre activos), por tanto el riesgo de capitalización es elevado. La normativa prudencial de los Bancos Centrales recoge lo establecido en el Acuerdo de Basilea de 1988 que fijó un estándar mínimo de capital del 8% de los activos ponderados por riesgo.

[4] Refiere a los cambios en la normativa del ente regulador, o de normas que pueden incidir en el funcionamiento y la competitividad de la institución financiera.

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Pi León Javier. (2004, febrero 8). Análisis de cooperativas de ahorro y crédito en el cono sur. Recuperado de https://www.gestiopolis.com/analisis-de-cooperativas-de-ahorro-y-credito-en-el-cono-sur/
Pi León, Javier. "Análisis de cooperativas de ahorro y crédito en el cono sur". GestioPolis. 8 febrero 2004. Web. <https://www.gestiopolis.com/analisis-de-cooperativas-de-ahorro-y-credito-en-el-cono-sur/>.
Pi León, Javier. "Análisis de cooperativas de ahorro y crédito en el cono sur". GestioPolis. febrero 8, 2004. Consultado el 23 de Marzo de 2019. https://www.gestiopolis.com/analisis-de-cooperativas-de-ahorro-y-credito-en-el-cono-sur/.
Pi León, Javier. Análisis de cooperativas de ahorro y crédito en el cono sur [en línea]. <https://www.gestiopolis.com/analisis-de-cooperativas-de-ahorro-y-credito-en-el-cono-sur/> [Citado el 23 de Marzo de 2019].
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