Descentralización y desarrollo regional

Autor: Alí K. Galíndez Figueroa

Comercio internacional

07-2002

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Introducción

El tema de la descentralización ha sido ampliamente discutido y se ha avanzado mucho en lo que a teoría se refiere, sin embargo, no se puede decir lo mismo acerca del tema de la funcionalidad o el propósito de la descentralización, éste trabajo parte bajo la premisa de que la función principal de un proceso de descentralización es procurar el desarrollo regional, en tal sentido considero que cualquier trabajo que contribuya a establecer una relación entre el proceso y su objetivo, así como el tratamiento de los diferentes aspectos que intervienen el en proceso, contribuirán a un mayor entendimiento de nuestra realidad y mejor planeamiento del mencionado proceso descentralizador. El objetivo principal de éste trabajo es brindar un pequeño aporte al estudio de los diferentes aspectos que debieran considerarse en el tema de la descentralización como medio para el desarrollo regional. El trabajo no se limita a describir la coyuntura nacional con respecto a este tema, sino que critica y pretende abrir nuevas posibilidades dentro de las realidades

I.  Marco Conceptual

I.1 Descentralización y Desconcentración

De la manera más simple se define como descentralización a la transferencia de competencias del gobierno central a diversos organismos. Esta trasferencia, sin embargo, puede aplicarse en los sistemas: político, administrativo y/o económico dependiendo del tipo de competencias que se transfieran.
Algunos autores utilizan el enfoque de la provisión de bienes públicos, para explicar de forma singular la función de la descentralización y sus diversas manifestaciones. Este enfoque parte de la función del rol del estado como proveedor y distribuidor de bienes públicos (seguridad ciudadana, salud, educación, servicios básicos, etc), y las transferencias que éste pudiera realizar están referidas a la provisión y/o distribución de bienes públicos.

Por lo tanto se puede distinguir tres tipos de descentralización: administrativa, política y económica.

1) Descentralización Administrativa.- El hecho de que se trasfieran facultades administrativas y financieras a una determinada organización de gobierno local no quiere decir que todo lo que se haga en esa comunidad sea decidido localmente. En última instancia el órgano de gobierno local siempre responderá ante el gobierno central, en éste tipo de descentralización las autoridades encargadas de la administración local pueden ser elegidas por los pobladores o designadas por el gobierno central.

Partiendo del enfoque de la provisión de bienes públicos, se puede decir que en éste tipo de descentralización no incluye decisiones sobre la provisión, como lo afirma Ivan Finot “En el caso de una descentralización operativa (administrativa) también existen decisiones pero no sobre provisión –en su sentido estricto- sino sobre operación de la provisión” (Finot, 2001).
2) Descentralización Política.- Se presenta como requisito para llevar a cabo una descentralización política, el hecho de que las autoridades a las cuales se hará la transferencia de facultades sean elegidas por los pobladores de la región, y no simplemente designadas por el gobierno central. Las competencias transferidas en una descentralización política serán ejercidas de forma autónoma por los gobiernos locales (u organismos a los cuales se transfiera las competencias), respondiendo en última instancia a los pobladores que los eligieron y no al gobierno central. Y desde el enfoque de la provisión de bienes públicos, afirma Finot: “...sólo habrá descentralización política cuando se decide (por parte de los gobiernos locales) qué, cuánto y con qué recursos proveer...” (Finot, 2001).

En realidad las administraciones locales tienen funciones que pueden ser completamente autónomas y otras en las cuales tendrán que responder ante el gobierno central o están bajo la tutela de éste, habría que distinguir entonces las actividades en las cuales se lleva a cabo una descentralización política o simplemente administrativa.

3) Descentralización Económica.- Consiste en transferir el proceso de asignación de diferentes factores e insumos de producción, de instancias político-administrativas hacia mecanismos de mercado. Bajo esta premisa, se puede considerar a la privatización como una forma de descentralización , siempre que mantenga mecanismos de mercado competitivo. Tomando el enfoque sobre la provisión de bienes públicos, se puede decir que la descentralización económica se relaciona más que con la provisión de bienes públicos (como lo era en los dos casos anteriores) con la producción de éstos.

La “desconcentración” se refiere simplemente a la dispersión territorial. Puede descentralización sin desconcentración (como lo sería en el caso de las privatizaciones), pero la desconcentración implica cierto grado de descentralización, al respecto muchos no distinguen diferencia entre la desconcentración y una descentralización meramente administrativa.

I.2 Región

La región de define como el espacio territorial, que se encuentra delimitado por factores geográficos, culturales y administrativos. Y se prestará mayor relevancia a los aspectos sociales que determina una región, en comparación con las cuestiones geográficas, “La región no sólo es una geografía modelada por la historia, también es una conciencia y una fuerza política, su desarrollo no transcurre al margen de las clases y de los conflictos porque en definitiva la región existe cuando hay hombres, individuos, grupos o clases que creen en ella y luchan por ella.” (A. Flores, citado por ANC, 1990). Dicha percepción de la región en la que se prioriza aspectos socio-culturales frente a los geográficos, ayuda a diferenciar el concepto de región como “objeto” de la región como “conjunto de relaciones sociales”, “De una concepción empírica (región – objeto) es fácil desprender relaciones entre regiones como entes reales, y hablar de regiones ricas o de mancha india pobre, en lugar de hablar de regiones de ricos o de región de indios pobres “(Olarte, 1985). Por lo tanto se pueden establecer aspectos cuya consideración será necesaria al momento de la delimitación regional, los expuestos en el presente marco conceptual son aspectos propuestos por Efraín Gonzáles de Olarte, y se mencionan a continuación:

o La existencia de un mercado, lo cual presupone una división espacial del trabajo
o La vigencia de la ley del valor, resultante de lo anterior
o Reproducción espacial del capital (nacional y extranjero) como consecuencia de las dos primeras
o El componente no capitalista de la producción
o La presencia del estado, como el aspecto político de la existencia del capital, y sus determinaciones precisas
o Las clases sociales espacialmente asentadas, como personificación de lo anterior
 
I.3 Desarrollo Regional

Sobre el concepto de desarrollo regional no se presenta mayor polémica, por lo que en éste trabajo se recoge la definición propuesta por Antonio Vázquez, según la cual “Se puede definir el desarrollo económico local como un proceso de crecimiento y cambio estructural que mediante la utilización del potencial de desarrollo existente en el territorio, conduce a la mejora del bienestar de la población de una localidad o una región” (Vázquez, 2000). Una diferenciación que se distingue gracias a ésta definición es la existente entre desarrollo local endógeno y desarrollo local exógeno, en la primera, la comunidad local es capaz de liderar el cambio estructural, mientras que en el caso de un desarrollo exógeno, dependerá de agentes externos a dicha comunidad.

Las tesis sobre desarrollo endógeno constituyen una alternativa al paradigma del desarrollo exógeno, dominante durante los años cincuenta y sesenta, según el cual, el desarrollo se apoyaría en los procesos de industrialización y concentración de la actividad productiva a través de las grandes plantas situadas en algunos centros urbanos, y por medio del mercado favorecer el desarrollo de regiones periféricas.
II. Hechos Importantes
 
Para analizar el problema actual de descentralización y políticas para el desarrollo regional en el caso peruano, es necesario tener presente la siguiente secuencia de hechos y actos, a manera de un breve recuento histórico, que nos dan una idea de lo sucedido hasta el momento.

o La Constitución del 79 señalaba que la descentralización se efectuaba de acuerdo con el Plan Nacional de Regionalización y las Regiones se creaban por Ley, entre otras, a iniciativa del poder Ejecutivo. Y se disponía que los miembros de la Asamblea Regional sean elegidos por sufragio directo; así mismo, otorgaba como plazo máximo, tres años, para presentar el plan nacional de regionalización y cuatro años siguientes como plazo para la creación de las Regiones. Plazos que regían a partir de la instalación del Gobierno Constitucional.

o En el año 1989 se transfirió las funciones de los ministerios hacia gobiernos regionales que hasta ese momento no existían y que se debían conformar sobre una arbitraria agrupación de departamentos, manejados por asambleas integradas por "representantes de la sociedad organizada" no elegidos por sufragio directo.

o En 1992 el gobierno central intervino los gobiernos regionales, y dispuso la instalación de Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), cada uno de ellos con presidentes regionales "designados" por el Ministerio de la Presidencia. Los CTAR fueron adscritos al Ministerio de la Presidencia como medida provisional en tanto se defina la estrategia de descentralización.
o Con esta medida, el aparato estatal (poder ejecutivo) del interior del país se mantuvo presupuestalmente bajo el Ministerio de la Presidencia, y se reconoció a los ministerios una autoridad "funcional" sobre las dependencia sectoriales correspondientes de los CTAR.

o En 1993 se promulga una nueva Constitución la que nos señala que: El Estado es uno e indivisible. Y su gobierno es unitario, representativo y descentralizado; indicando muy claramente en el Artículo 188 que la descentralización es un proceso permanente que tiene como objetivo el desarrollo integral del país. Y en el 189, el territorio de la República se divide en regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de manera descentralizada y desconcentrada.

o Y en relación a las Regiones el Artículo 190° menciona, que, "Las Regiones se constituyen por iniciativa y mandato de las poblaciones pertenecientes a uno o más departamentos colindantes". Señalando muy claramente que el presidente de la región debe ser elegido por sufragio directo por un periodo de cinco años.

o La octava disposición final de la Constitución vigente otorga prioridad en la agenda legislativa a las "normas de descentralización y, entre ellas, las que permitan tener nuevas autoridades elegidas a mas tardar en 1995". Al Haber transcurrido este plazo sin que se expida una ley que regule la conformación, competencias y funciones de la regiones, así como el hecho de no haberse elegido autoridades regionales ha puesto en situación de incumplimiento al Congreso y al Gobierno.

o En 1998, la Ley Marco de Descentralización, creó un CTAR para cada departamento y dispuso la incorporación de los órganos sectoriales de los CTAR a los respectivos ministerios, lo que implicaba una reducción sustancial del tamaño y funciones de los CTAR. Sin embargo antes de que se inicie el proceso de transferencia, el Decreto de Urgencia 030-98 ordenó el mantenimiento de las direcciones en el ámbito de los CTAR. En consecuencia, la presencia del Poder Ejecutivo en el interior del país es desordenada y, en muchos aspectos, limitada. Los ministerios actúan a través de las direcciones departamentales, instancias que tienen una doble dependencia, lo que ocasiona constantes dificultades administrativas y resta efectividad a la gestión pública.

o En este contexto, los CTAR, algunos ministerios y diversos organismos del gobierno central ejecutan directamente inversiones de carácter local, en competencia o en coordinación con las municipalidades; este esquema no fomenta el desarrollo de la capacidad de gestión de los gobiernos locales y no aprovecha las potenciales ventajas de una descentralización que, bajo los incentivos correctos, facilitaría el control de la población sobre sus autoridades.

Se ha expuesto de manera sucinta algunos de los hechos de mayor trascendencia en el tema de la descentralización en nuestro país, este recuento de hechos importantes se basa principalmente en los últimos 10 años, y se observa que el proceso de descentralización se llevó a cabo de una manera inapropiada, ineficiente y desordenada. Para muchos analistas en aquel periodo lejos de darse una verdadera descentralización se dio una re-centralización del poder (acentuado con el golpe del 92), al respecto Jhonny Friz manifiesta: “Los CTAR que ellos vendieron como descentralización no fueron niveles intermedios –regionales- de gobierno, porque dependían del Ministerio de la Presidencia y hasta hoy son parte del ejecutivo” (J. Friz, entrevista en La República 16/09/2001). Esta re-centralización llevada a cabo por el fujimorismo ha sido atenuada por ciertas medidas del gobierno de transición que devolvió algunas de sus competencias a las municipalidades.

III. Políticas macroeconómicas y desarrollo regional

Es comúnmente aceptado que la descentralización en pro del desarrollo regional es una inversión que genera beneficios a largo plazo, en tanto que las políticas macroeconómicas son generalmente empleadas esperando resultados en un corto plazo. Esta aparente contradicción entre las características de ambas políticas, junto con otros aspectos, contribuyen a la creación de conflictos en la implementación paralela de políticas de carácter macroeconómicas y regionales.

A continuación se señalan algunos aspectos específicos donde se confrontan las políticas macroeconómicas y regionales, así como sus efectos en el desarrollo regional.

III.1 Política Cambiaria

La política cambiaria es un útil instrumento de política económica. El Perú mantiene una política de tipo de cambio flexible, lo cual no evita que el estado mediante el Banco Central de Reserva a través de la política monetaria, intervenga para regularizar los desequilibrios que pudieran producirse, utilizando procesos como: emisión monetaria, operaciones de mercado abierto, etc. .

A pesar de lo mencionado, el Perú ha mantenido de forma casi tradicional a lo largo de los últimos años tasas de cambio sobrevaluadas (dólar barato), incentivando de ésta forma la importación de bienes de consumo y de capital, que finalmente perjudicarán a los productores nacionales, “...las tasas de cambio sobrevaluadas han facilitado la importación indiscriminada de bienes de consumo y capital, ocasionando distorsiones de precios relativos que han desfavorecido a los productores en función del componente importado en los costos” (Olarte, 1989).

Por lo tanto, una política que mantenga un tipo de cambio con moneda nacional sobrevaluada (o tasa de cambio sobrevaluada) es centralista, en la medida que favorece a las regiones industriales y urbanas. Por esto, cuando se corrigen los desequilibrios mediante devaluaciones, éstas provocan el efecto contrario, es decir, descentralizan la economía, y obviamente benefician a las regiones fuera de la capital.

III.2 Endeudamiento y brecha fiscal

Como se dijo anteriormente los beneficios de la descentralización no son observables a corto plazo, pero por razones de equilibrio fiscal, en algún momento la brecha entre incremento del gasto y aumento de los ingresos locales, debería cerrarse, sin embargo la evidencia empírica confirma una tendencia persistente de los gastos locales a crecer más aceleradamente que los correspondientes ingresos, de allí la naturaleza del déficit fiscal.

El tema del déficit está íntimamente ligado al endeudamiento. Dado que en los niveles de gobierno regional pudieran existir picos de inversión, debería crearse un mecanismo para financiar dichas circunstancias. Aquí conviene señalar un aspecto muy importante que es la naturaleza de la restricción operativa del gasto público; “Si la restricción fuera una consideración de beneficio-costo y rentabilidad social, no sería problema restringir centralizadamente la deuda, por cuanto los mayores recursos serán ahorrados espontáneamente, hasta que surjan proyectos más convenientes” (López, 1996). Sin embargo en el caso peruano es muy probable que la restricción operativa sea de liquidez, y en consecuencia, ampliar la disponibilidad financiera se traduce necesariamente en más gasto público, y por ende requiere una coordinación central.

III.3 Precios y Subsidios

Uno de los propósitos más importantes de las políticas macroeconómicas, específicamente la política nominal, es orientar la estabilidad general de precios (control de la inflación), minimizando los shocks sobre la actividad real que pueden causar cambios básicos en los instrumentos cambiarios o monetarios.

Se procura estabilizar el nivel de crecimiento del Producto Bruto Nominal, consistente en la estabilidad de precios, con el crecimiento potencial del Producto Bruto Real. “En general, se conviene en una inflación entre 0 y 2% como representando la estabilidad para alcanzar a captar cambios en la calidad de los bienes. Si la inflación inicial fuera mayor, se agrega el problema de su descenso tendencial por el efecto que ello tiene sobre el nivel de actividad, ya que es muy difícil coordinar su descenso paulatino sin afectar la actividad real” (López, 1996).

Por otro lado una política de precios que apunte a mantener los precios de productos agrícolas en un nivel muy bajo, no podrá ser sostenida en el mediano plazo sin la implementación de un sistema de subsidios por parte del estado, ya que los precios de los bienes salariales como alimentos por ejemplo, se fijan por medio de presiones sindicales por salarios altos y de los empresarios por salarios baratos, el equilibrio no se podrá lograr sin que el estado subsidie el mantenimiento de los precios bajos.

“En el Perú existe una larga tradición sobre el control de precios agrícolas que han sido evaluados como favorables al consumidor urbano, sobre todo a los sectores de altos ingresos” (Álvarez , mencionado por Olarte, 1989). Como bien señala Álvarez, los más beneficiados con las políticas de precios aplicadas en el Perú, son los consumidores urbanos de más altos ingresos, pero aquellas políticas van en desmedro de los productores de bienes agrícolas, vale decir, campesinos y pequeños agricultores; y por ende en contra del desarrollo regional, en muchas zonas del territorio peruano. El control de precios viene acompañado de subsidios, en la medida que las leyes de mercado no permiten precios fijos por largos períodos.

En consecuencia “...la forma de lograr precios baratos estables ha sido mediante el subsidios a productos importados o en su defecto, tasas de cambio diferenciales baratas para ciertos productos agro-alimentarios” (Olarte, 1989). Como es evidente, ésta medida perjudica aun más a los productores agrarios, ya que no solo se reduce su ingreso a causa de los precios bajos, sino que se desincentiva la producción de bienes sustitutos a los importados y además, ha evitado sistemáticamente la integración de lo sectores menos productivos (los campesinos) a los mercados urbanos.

III.4 Transferencias

Los ingresos que perciben las municipalidades (como representación de gobierno local) pueden clasificarse en ingresos o transferencias y aunque las últimas constituyen una fuente menor de financiamiento es necesario incurrir en su análisis.

Las transferencias pueden ser corrientes o eventuales (donaciones, endeudamiento, venta de bienes, etc), está claro que cuando éstas son corrientes implican una naturaleza periódica (o cíclica), y es allí donde radica el conflicto con la política macroeconómica en pro de la estabilización.

La existencia de desequilibrios verticales y la necesidad de compensar la falta de ingresos (debido mayormente a la debilidad de la base tributaria) para igualar el acceso a un conjunto de servicios homogéneos básicos, implica la necesidad de transferencias entre los distintos noveles de gobierno. Por su naturaleza no son cíclicas, ya que como se explicó, responden a la necesidad de homogenizar el acceso a servicios básicos, por o tanto no deberían vincularse a determinantes cíclicos, como es el caso de la base tributaria o recaudación, o cualquier otro rubro con una fuerte incidencia en el ciclo económico.
IV. Gobiernos subnacionales autónomos como principio de la descentralización y desarrollo regional

“El éxito en el proceso de descentralización depende, en gran medida, que los gobiernos, tanto nacionales como territoriales, de manera simultánea y coherente, abran espacios reales para que cada una de estas dimensiones se articulen y se conviertan en una prioridad” (Aghón y Cortés, 1999). Teniendo en cuenta lo señalado por Aghón y Cortés, es necesario otorgar gran relevancia a la discusión sobre el rol de los gobiernos subnacionales, así como las condiciones y competencias que deben adquirir cuando se lleve a cabo el proceso de descentralización.

Podemos dividir los gobiernos subnacionales en dos categorías que muchas veces erróneamente se confunden o se tratan indistintamente, estas son:
Gobiernos regionales, que como su nombre lo indica, son órganos de gobierno a nivel regional.

Gobiernos locales, que son órganos de gobiernos provinciales y distritales, es decir, las municipalidades.

La Constitución señala que: “Las municipalidades provinciales y distritales, y las delegadas conforme a ley, son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia”.

Lo antes señalado nos muestra que en el país existen sólo dos tipos de Gobierno, el Gobierno Central y los Gobiernos Locales, debiendo remarcarse que: Los municipios son la base del desarrollo nacional por ser los órganos de gobierno local y no sólo instancias administrativas, y por lo indicado en la misma ley, las regiones son una consecuencia al señalarse por la constitución en el artículo 190°: “Las Regiones se constituyen por iniciativa y mandato de las poblaciones pertenecientes a uno o más departamentos colindantes”.

Se debe señalar también que en el caso peruano el tema de los gobiernos regionales aún no está muy bien elaborado, los CTAR que tienen (o deberían tener) un carácter transitorio no pueden ser la base sobre la que se construyan los gobiernos regionales y recién en Noviembre del 2002 se convocará a elecciones regionales para elegir a los presidentes y vicepresidentes de cada región.
 

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Alí K. Galíndez Figueroa - comander_aliarrobahotmail.com

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