Pobreza y desempleo en el Perú

1
Junio 2001
Boletín de Opinión N° 41
CONTENIDO
PRESENTACIÓN 3
Más allá de la focalización: performance
e impacto del gasto focalizado de lucha
contra la pobreza 5
Juan Chacaltana (CEDEP)
¿Pueden los programas sociales reducir
las diferencias en la distribución
de los ingresos? 9
Tami Aritomi y Juan José Díaz (GRADE)
Participación popular en las políticas sociales.
Cuándo puede ser democrática y eficiente
y cuándo todo lo contrario 15
Martín Tanaka (IEP)
Dispersión salarial, capital humano
y segmentación laboral en Lima 19
Juan Pedro Espino (PUCP)
La dinámica del desempleo urbano en el Perú:
tiempo de búsqueda y rotación laboral 23
Juan José Díaz y Eduardo Maruyama (GRADE)
La investigación y los responsables de políticas
sociales: ¿un diálogo de sordos? 29
Keith A. Bezanson
Últimas publicaciones de los
centros asociados al CIES 40
Economía
y Sociedad
consorcio de investigación
económica y social
3
Presentación
La pobreza y la falta de empleo adecuado, dos caras de una misma moneda, son quizá los
principales problemas sociales del Perú, y han estado en el centro del debate electoral del
2001. La incidencia de la pobreza aumentó de 42% en 1985 a 55% en 1991. Durante el
decenio de Fujimori, la estrategia liberal privilegió el crecimiento económico, a veces en secto-
res poco generadores de empleo, como la minería, con la idea de generar excedentes que
permitan una expansión del gasto público social. Con este aumento del gasto, se combatiría a la
pobreza, integrando a los grupos sociales excluidos, en primera instancia, de los beneficios del
crecimiento. Efectivamente, el gasto social se triplicó entre 1993 y el año 2000, pasando de
1.462 a 4.346 millones de dólares. Se estima que un 30% del total se dirigió a programas
focalizados; es decir, orientados exclusivamente hacia los pobres. A pesar de tal aumento y del
rápido crecimiento del PBI hasta 1997, la incidencia de la pobreza cayó sólo hasta 51% en
dicho año, para elevarse nuevamente hasta 54% en el año 2000. ¡Diez años después regresába-
mos al punto de partida y; peor aún, la tasa de pobreza superaba en 12 puntos el nivel de
mediados de los ochenta! Visto desde el lado del mercado de trabajo, hacia fines de la década,
sólo el 15% de la población ocupada laboraba en empresas privadas de 10 y más trabajadores,
mientras que el 53% era independiente urbano o rural.
Aunque no se lograron los resultados esperados, la estrategia de los noventa contra la pobreza
no fue necesariamente un fracaso. Por un lado, el rebrote del año 2000 se dio luego de tres
años de shocks externos y recesión; y quizá sin los programas la situación hubiese sido peor.
Por otro lado, la pobreza extrema1 se redujo consistentemente, desde 24 a 15% entre 1991 y
el año 2000, resultando en este último año 4 puntos menor que en 1985. Probablemente, la
estrategia tuvo aciertos y debilidades, siendo necesario un balance que permita identificar
lecciones para el futuro.
Entre las principales interrogantes que surgen, cabe señalar: ¿Es posible un patrón de crecimien-
to que genere más empleo, disminuyendo la necesidad del gasto social como compensación
para los grupos sociales excluidos? ¿Cómo expandir el mercado de trabajo asalariado? ¿Cuál
debe ser la mezcla entre un gasto social de inversión en capital humano (salud y educación) o
infraestructura (por ejemplo, caminos rurales), y un gasto más asistencial (empleo temporal y
apoyo alimentario)? ¿Cómo evitar que este último genere comportamientos perversos de
clientelismo o dependencia? En el caso de los programas de lucha contra la pobreza, ¿qué
proporción de pobres no ha sido beneficiada y que fracción del gasto se ha filtrado hacia grupos
no pobres? En definitiva, ¿cuál ha sido el impacto sobre los niveles de vida? Esta edición de la
revista busca contribuir a la discusión de estos tópicos. Los primeros cinco artículos son resúme-
nes de investigaciones promovidas por el Consorcio sobre estos temas. El sexto analiza la difícil
relación entre la esfera de la investigación y el mundo real de las políticas sociales.
El estudio de Chacaltana (CEDEP) evalúa el desarrollo e impacto del gasto contra la pobreza a
fines de los noventa. Estima que entre 70 y 80% de los pobres tuvieron acceso a los programas
en cuestión. Aunque lograron una buena focalización geográfica, los programas mostraron altas
tasas de filtración (58%) hacia hogares no pobres. Las iniciativas, en particular las de apoyo
alimentario, han estado más orientadas al alivio que a la superación de la pobreza, sin desarro-
llar las capacidades ni aumentar los activos de los hogares pobres. Además de reducir las filtra-
1/ Los hogares en extrema pobreza, también llamados indigentes, son aquellos cuyo ingreso total no alcanza para comprar
ni siquiera una canasta de alimentos que satisfaga sus necesidades mínimas de nutrición.
4
Carlos Eduardo Aramburú
Director Ejecutivo
Javier Portocarrero Maisch
Director Adjunto
ciones hacia los hogares no pobres, el autor recomienda incidir en la adecuación y calidad de la
obra o recurso proporcionado, corrigiendo deficiencias en la selección, ejecución y supervisión
de los proyectos.
Aritomi y Díaz (GRADE) muestran que la desigualdad en la distribución del ingreso entre fami-
lias se reduce al incluir las transferencias del Estado en educación, salud y alimentación. Sin
embargo, dicha reducción es pequeña. Además, se observa que el gasto en educación no es
siempre progresivo, en particular en la educación superior. Del mismo modo, el gasto en salud
es progresivo en las consultas en centros y puestos de salud, mas no así en los hospitales.
El trabajo de Tanaka (IEP) subraya que el grado de complejidad de la comunidad es la variable
clave para entender la participación popular en las políticas sociales. Distingue tres niveles de
complejidad (baja, media y alta) a los que corresponden distintos tipos de participación: colec-
tiva generalizada, intermediación y pluralismo. En los contextos más complejos, la participación
supone compromisos con líderes sociales que actúan como intermediarios entre la población y
los agentes externos (Estado, ONGs), surgiendo la posibilidad de predominio del interés parti-
cular de dichos líderes.
Espino (PUCP) explora las razones de las diferencias salariales en Lima. Entre 1991 y 1997, el
salario del 20% más rico ha sido unas diez veces mayor que el del quintil más pobre. Parte de
esta brecha se debe a diferencias en el capital humano del trabajador, pero otra parte obedece
a la segmentación del mercado laboral, es decir, a la inserción del asalariado en el sector mo-
derno o tradicional del aparato productivo. Además, la propia tasa de retorno a la educación es
6 puntos porcentuales mayor en el primero con respecto al segundo. En ese sentido, las políti-
cas de educación y capacitación son insuficientes para mejorar los ingresos, si al mismo tiempo
no se asegura un entorno favorable al desarrollo del sector moderno de la economía.
El desempleo urbano en el Perú ha sido casi siempre analizado de manera estática, lo que
conduce a subestimar la gravedad del problema. Díaz y Maruyama (GRADE) lo examinan
dinámicamente, seleccionando un mismo grupo de familias (panel) que son entrevistadas 4
veces en un año. Así, el porcentaje de la PEA urbana afectada por el desempleo en algún
momento del año alcanza 14%, frente a una tasa de desempleo de 9%, según la definición
habitual. La duración media de cada episodio de desempleo es 13,5 semanas, y alrededor de la
mitad de las personas que lo sufren pasan a la inactividad.
Por último, el artículo de Bezanson discute la relación entre los investigadores de las ciencias
sociales y los responsables de las políticas públicas. El autor examina los cambios ocurridos
durante las últimas décadas; las diferencias culturales y de incentivos entre ambos mundos; y
concluye identificando «diez mandamientos» para los investigadores que deseen incrementar
su influencia en los procesos de decisión política.
5
Más allá de la focalización: performance e impacto del
gasto focalizado de lucha contra la pobreza1
Juan Chacaltana (CEDEP)
A inicios de los noventa se conso-
lidó en el país, el concepto de gas-
to focalizado de lucha contra la
pobreza, el cual teóricamente está
orientado a la población de más
bajos recursos del país. Este gasto
de lucha contra la pobreza expli-
ca aproximadamente el 30% del
gasto social peruano y está com-
puesto por una serie de progra-
mas cuya característica principal
es que están orientados exclusiva-
mente hacia zonas pobres y po-
bres extremas.
A pesar de que los programas
focalizados de lucha contra la po-
breza han estado razonablemente
orientados hacia las zonas más po-
bres del país, éstas no parecen ex-
hibir cambios notables en sus con-
diciones de vida. El presente estu-
dio tiene por finalidad evaluar la
performance e impacto del gasto
de lucha contra la pobreza, lo cual
implica verificar si ha llegado a los
pobres y, sobre todo, establecer el
impacto de los programas que con-
forman este gasto sobre los hoga-
res, así como identificar algunos
factores que estarían poniendo en
riesgo estos esfuerzos.
El gasto social
(focalizado) de lucha
contra la pobreza
Una primera forma de enfocar el
tema es analizando los datos agre-
gados de los programas. En este
nivel, lo primero que se encuentra
es que, aunque existen definicio-
nes alternativas de gasto social,
existe consenso en que actualmen-
te el gasto social per cápita es cla-
ramente mayor al de inicios de la
década. Sin embargo, vale la pena
preguntarse si realmente este incre-
mento ha significado mejores con-
diciones de vida para los pobres.
Por un lado, es necesario compro-
bar si el gasto social de lucha con-
tra la pobreza ha favorecido efec-
tivamente a los pobres. Una forma
de hacer esto es comprobar si este
gasto se ha orientado a zonas po-
bres, correlacionándolo con algún
indicador exógeno de pobreza en
el nivel distrital. Se realizó este ejer-
cicio utilizando información de
programas como Foncodes, Pronaa
y Vaso de Leche, y el índice de
necesidades básicas insatisfechas
(NBI) del INEI. En términos gene-
rales, se observó que el gasto rea-
lizado por estos programas se ha
concentrado efectivamente en los
departamentos más pobres del
país, con lo cual se puede decir
que la focalización geográfica ha
sido razonablemente adecuada.
De hecho, el uso de mapas de
pobreza es una práctica muy po-
pular entre las entidades ejecutoras
de gasto social, pues les facilita las
labores de asignación de recursos.
Sin embargo, en algunos casos pa-
rece haberse llegado al extremo de
depender de estos mapas. Por
ejemplo, el gasto en aulas escola-
res de Foncodes tiene una buena
correlación con el mapa de pobre-
za, pero al mismo tiempo se ha
gastado más en aquellas zonas
donde ya habían previamente más
aulas escolares per cápita. Así, da
la impresión que los programas
sociales han estado más interesa-
dos en encontrar pobres en abs-
tracto, en una dimensión separa-
da de sus necesidades, como si
existiera un solo tipo de pobreza.
Existen múltiples tipos de pobre-
za y, por tanto, el uso de un solo
mapa de pobreza puede ser una
«el gasto social de
lucha contra la
pobreza se ha
concentrado
efectivamente en los
departamentos más
pobres del país, con
lo cual se puede
decir que la
focalización
geográfica ha sido
razonablemente
adecuada»
1/ Resumen del documento homónimo,
desarrollado en GRADE en el marco del
concurso de investigaciones del CIES, aus-
piciado por ACDI-IDRC. Actualmente el
autor es investigador del CEDEP.
simplificación arriesgada. Esta
constatación puede ayudar a ex-
plicar por qué a pesar del gasto
realizado en los departamentos o
provincias más pobres del país,
según los mapas de pobreza, el
ordenamiento territorial de la po-
breza no parece haber variado de-
masiado. Los mapas actuales son
muy similares a los existentes des-
de hace décadas.
En todo caso, otra forma de anali-
zar este tema es calcular la dife-
rencia entre el gasto per cápita
que va a los pobres con relación a
los no pobres. Tomando los casos
del Pronaa y Foncodes en 1999,
se observa que el Foncodes y el
Pronaa gastaron unos 27 y 11 so-
les per cápita, respectivamente. El
6
«a pesar del gasto
realizado en los
departamentos o
provincias más
pobres del país,
según los mapas de
pobreza, el
ordenamiento
territorial de la
pobreza no parece
haber variado
demasiado»
diferencial a favor de los pobres
en el caso de Foncodes ascendió
a 2,9 soles, en tanto que el del
Pronaa fue de 0,1 soles. Sin em-
bargo, existen departamentos,
especialmente de Sierra y Selva,
en los que los diferenciales son
incluso negativos, lo cual es sínto-
ma de elevadas tasas de filtración
hacia los no pobres.
En suma, hasta aquí se ha verifica-
do que el gasto social de lucha
contra la pobreza ha tenido una
clara orientación hacia los pobres,
aunque no todo el gasto realizado
ha llegado a su destino. Una de
las posibles explicaciones es que
las acciones que se han financia-
do con estos programas podrían no
necesariamente haber estado di-
señadas para llegar a los pobres de
manera directa. Por esto, es preci-
so revisar el tipo de acciones finan-
ciadas. Según información global
de la estructura del gasto de lucha
contra la pobreza, en un primer
plano, se observan acciones que
proveen de infraestructura social,
las cuales representan el 33% del
gasto de lucha contra la pobreza.
En un segundo lugar, se ubican los
programas de asistencia alimenta-
ria que explican el 21%, mientras
que un porcentaje reducido es
explicado por programas de infra-
estructura económica y proyectos
de apoyo a la producción. Inme-
diatamente surge la siguiente pre-
gunta: ¿es esta estructura de prio-
ridades consistente con las nece-
sidades de los pobres? Responder-
la implica necesariamente analizar
qué tipo de resultados producen
los distintos tipos de programas en
la gente pobre.
Efectos de los
programas de lucha
contra la pobreza
No es suficiente gastar más. Es ne-
cesario verificar que el mayor gas-
to efectivamente llegue hacia su
población objetivo y que produz-
ca resultados. Por ello, se debe
definir qué tan eficiente y equita-
tiva ha sido la lucha contra la po-
breza y, sobre todo, cuál ha sido
finalmente su impacto sobre la
condición social de las familias
peruanas. Esto se puede hacer ana-
lizando la información provenien-
te de las Encuestas Nacionales de
Hogares (ENAHO), que recogen
información sobre una serie de
programas sociales que, en conjun-
to, deberían estar orientados a toda
la población pobre del país.
Se observa, en primer lugar, que
los errores de subcobertura son re-
lativamente bajos y fluctúan alre-
dedor del 20% al 30% de los po-
bres. Sin embargo, los errores de
filtración son bastante considera-
bles, tanto en 1996 como en 1998,
superando el 58% en ambos años.
También se observa que los indica-
dores de incidencia y participación
confirman que efectivamente los
programas están orientados al sec-
tor más pobre. Es decir, los hogares
más pobres se benefician en ma-
yor proporción que los no pobres y
la participación de los hogares más
pobres en los programas es mayor
(llegando a bordear el 60% de total
de beneficiarios). En suma, este
análisis corrobora que los progra-
mas de lucha contra la pobreza sí
están orientados razonablemente
hacia los pobres, quienes habrían
recibido una proporción mayor de
los beneficios de estos programas,
aunque no totalmente.
Ahora bien, dado que, aunque sea
parcialmente, los programas han
llegado a su población objetivo, es
importante saber cuál ha sido el
efecto en los hogares que recibie-
ron estos programas. Una forma
muy simple de abordar el proble-
ma es realizar un análisis de transi-
ciones entre pobreza y no pobre-
za. A través de la información dis-
ponible -de tipo panel- que permi-
te analizar las transiciones en el sta-
tus de pobreza de los hogares en-
tre 1997 y 1999, se ha encontrado
que en 1997, 34,3% de los hoga-
res del panel se encontraba pobre,
en tanto un 33,1 % en 1999. Entre
esos años, un 12,3% de esa pobla-
ción salió de la pobreza, mientras
que un 11,1% que no era pobre
cayó en esa situación. Un modo
concreto de ampliar estos resulta-
dos es evaluar si estas transiciones
dependen o no de la participación
de los hogares en programas socia-
les de lucha contra la pobreza. Se
encuentra, por ejemplo, que el
84% de aquellas familias que per-
manecen en la categoría pobre-
«los errores de
subcobertura son
relativamente bajos y
fluctúan alrededor del
20% al 30% de los
pobres. Sin embargo,
los errores de filtración
son bastante
considerables, tanto en
1996 como en 1998,
superando el 58%»
7
pobre participan en algún progra-
ma social, porcentaje que se redu-
ce a 73%, 65% y 50% para las ca-
tegorías no pobre-pobre, pobre-no
pobre y no pobre-no pobre, res-
pectivamente. Es decir, parece exis-
tir alguna relación entre la partici-
pación en estos programas y las
transiciones de pobreza.
Con la finalidad de establecer de
manera rigurosa esta relación, se
procedió a estimar un modelo de
impacto de los programas sociales
sobre el bienestar de los hogares,
aproximado a través de los ingre-
sos per cápita. Se agruparon los
programas, de acuerdo con las lí-
neas de acción, con el fin de esta-
blecer cuál de ellos logra mejores
resultados. Se encuentra que los
programas de asistencia alimenta-
ria no han contribuido necesaria-
mente a la consolidación de ma-
yores capacidades en los indivi-
duos y sus hogares, de manera que
se les permita salir de la pobreza
por ellos mismos. En cambio, los
proyectos de infraestructura eco-
nómica (y en menor medida los de
infraestructura social, especialmen-
te aquellos que se desarrollan en
el área rural) parecen contribuir a
la superación de la pobreza. Este
tipo de programas claramente ge-
nera mejores lugares donde vivir,
debido a que proporcionan acti-
vos económicos públicos a comu-
nidades donde estos son muy es-
casos. Curiosamente, los progra-
mas de infraestructura económica
representan una fracción muy pe-
queña del gasto focalizado de lu-
cha contra la pobreza.
Un análisis
exploratorio del
proceso de ejecución
Dada la reconocida importancia
del proceso de ejecución en el
éxito o fracaso de los programas,
se realizó una investigación que
tuvo por finalidad indagar, de la
manera más abierta posible, qué
tipo de distorsiones se presenta en
la etapa de ejecución de los pro-
yectos que pueda limitar la capa-
cidad de los programas para lograr
sus objetivos. El análisis se realizó
en dos distritos especialmente po-
bres de Lima Metropolitana: San
Juan de Lurigancho y Villa El Sal-
vador. En cada caso, se entrevistó
a informantes calificados que par-
ticiparon en programas como Fon-
codes, Pronaa y el Programa del
Vaso de Leche.
Los resultados que se extraen de
esta muestra son bastante diversos
y significativos. Principalmente,
resulta sorprendente que para los
informantes una de las principales
fuentes de distorsión es la percep-
ción de que no son claros los obje-
tivos de los programas o proyectos,
de que no exista una adecuada
información sobre los beneficiarios
ni participación de la comunidad.
En un segundo nivel se ubican pro-
blemas más operativos como la
inexistencia de información sobre
costos, la poca capacidad de reac-
ción de los programas frente a con-
tingencias y la falta de personal
idóneo para la ejecución de los
proyectos. Otras distorsiones que
sugirieron los entrevistados tienen
que ver con el costo excesivo del
transporte, con los retrasos de las
entregas, con la falta de asistencia
técnica, con la lentitud en el accio-
nar del gobierno, con la no eficien-
cia de la supervisión; así como con
la centralización de decisiones, la
corrupción en el manejo del pro-
grama y con el clientelismo.
Uno de las problemas más impor-
tantes en la asignación de recur-
sos a los más pobres, de acuerdo
con los entrevistados, es que a los
programas les falta indicadores de
resultados que retroalimenten el
accionar del programa. En las en-
trevistas que se tuvo con los infor-
mantes, quedó claro que para los
programas de lucha contra la po-
breza lo más importante es la co-
bertura numérica y no la calidad
de la obra o del recurso propor-
cionado. Ello va directamente en
contra de los objetivos declarados
de los programas y explica los ses-
gos en la focalización. Lo dicho,
sumado a las dificultades que en-
cuentran los sectores más pobres
para organizarse y a la falta de in-
terés de los diseñadores y ejecu-
tores de políticas por adecuarlas a
«Se encuentra que
los programas de
asistencia
alimentaria no han
contribuido a la
consolidación de
mayores
capacidades en los
individuos y sus
hogares, de manera
que se les permita
salir de la pobreza
por ellos mismos»
«cuando se realiza un
análisis de distribución
de estos beneficios
entre hogares
individuales, se
observa que en la
asignación final de
recursos entre pobres
y no pobres es donde
aparecen distorsiones
que determinan
filtraciones de recursos
hacia los no pobres»
8
las características culturales de los
sectores en extrema pobreza, di-
ferentes a las del resto de la pobla-
ción, hacen que los programas de
lucha contra la pobreza pierdan
capacidad de generar mayores
efectos en los sectores más pobres
del país, y que a estos sectores les
sea difícil reclamar ante ello.
Conclusiones y
recomendaciones
Desde el punto de vista de su distri-
bución, se ha comprobado que el
gasto social de lucha contra la po-
breza ha tenido un comportamien-
to gruesamente pro pobre. En el
caso de los programas analizados,
se puede decir que se han orienta-
do efectivamente a los distritos con-
siderados más pobres del país. Sin
embargo, cuando se realiza un aná-
lisis de distribución de estos bene-
ficios entre hogares individuales, se
observa que en la asignación final
de recursos entre pobres y no po-
bres es donde aparecen distorsio-
nes que determinan filtraciones de
recursos hacia los no pobres.
En primer lugar, el gasto focaliza-
do de lucha contra la pobreza pa-
rece haber estado más interesado
en identificar a los pobres que en
identificar y atender sus necesida-
des específicas. No existe una sola
pobreza. Por tanto, las estrategias
de atención deben variar de acuer-
do con las necesidades. Se propo-
ne, por tanto, prestar mayor aten-
ción a la identificación de líneas
de acción para luchar contra la
pobreza, lo cual permitirá luego la
identificación de diferentes tipos
de pobreza.
Ahora bien, cuando se analiza la
composición del gasto de acuerdo
con las líneas de acción, se com-
prueba que una alta proporción ha
estado concentrada en acciones de
alivio de pobreza antes que de su-
peración de la misma. Por lo tan-
to, se debe evaluar qué tipo de
acciones tiene mayor probabilidad
de sacar a la gente de la pobreza.
En otras palabras, el impacto debe
ser tal que el gasto de lucha contra
la pobreza llegue a la gente pobre
a través de algunas acciones que
mejoren sus oportunidades econó-
micas, para que así ellos puedan
esperar un cambio genuino en sus
condiciones de vida. Tal es el caso
de los proyectos de infraestructura
económica, los cuales proporcio-
nan activos económicos públicos a
comunidades donde estos son muy
escasos y muestran significativos
impactos en el mejoramiento de la
calidad de vida de la gente.
Con la finalidad de establecer qué
tipo de distorsiones suelen surgir en
la etapa de ejecución, se desarro-
lló un estudio de casos en dos dis-
tritos especialmente pobres de
Lima Metropolitana: San Juan de
Lurigancho y Villa El Salvador. En
dicho análisis se detectaron proble-
mas muy diversos, tanto de diseño
como de implementación propia-
mente dicha. Uno de los mas im-
portantes es el grado de transpa-
rencia e involucramiento de los
beneficiarios en las diversas etapas
de los programas: diseño, selección
de sus beneficiarios, ejecución y
seguimiento. Parece importante
proporcionar una mayor cantidad
de información hacia la población
beneficiaria para eliminar potencia-
les distorsiones. Asimismo, parece
importante que la población parti-
cipe más en el proceso de verifica-
ción de la calidad de los resulta-
dos de los proyectos y acciones de
lucha contra la pobreza.
Otro tipo de distorsiones se rela-
ciona con la percepción que las
decisiones pueden estar afectadas
por sesgos políticos, lo cual está
asociado ciertamente a los fenóme-
nos políticos de los últimos años.
En el caso de los programas alimen-
tarios, las mayores distorsiones pa-
recen surgir en el momento del
reparto de alimentos, en donde se
ha detectado la presencia de re-
trasos y decisiones que los benefi-
ciarios asocian a sesgos políticos.
En el caso de los programas de in-
fraestructura, existe la percepción
que la aprobación de las obras está
asociada a los ciclos electorales.
Todas las posibles fuentes de dis-
torsión identificadas en este análi-
sis sugieren la necesidad de mejo-
res y más sofisticados mecanismos
de monitoreo y supervisión, pues
los actuales son percibidos por la
población beneficiaria como dé-
biles o superficiales. En ese senti-
do, se requiere que los programas
desarrollen mecanismos de super-
visión que vayan más allá de la ve-
rificación administrativa de metas
de ejecución. Es necesario que la
supervisión tenga indicadores de
proceso que orienten a los progra-
mas en sus decisiones de inversión
social. Además, es ciertamente in-
dispensable una mejor selección
y/o capacitación de los superviso-
res e involucrar más a la población
beneficiaria en la supervisión de
los resultados.
«Todas las posibles
fuentes de distorsión
identificadas en este
análisis sugieren la
necesidad de mejores
y más sofisticados
mecanismos de
monitoreo y
supervisión, pues los
actuales son
percibidos por la
población beneficiaria
como débiles o
superficiales»
9
¿Pueden los programas sociales reducir las diferencias
en la distribución de los ingresos?1
Tami Aritomi / Juan José Díaz (GRADE)
El presente trabajo analiza el efec-
to directo de los programas socia-
les de educación, salud y alimen-
tación sobre la distribución del in-
greso de las familias. Para ello, se
aplicó una nueva metodología de
estimación de desigualdad de in-
gresos y gastos de los hogares pe-
ruanos, que incluye los montos
efectivamente recibidos por cada
hogar, provenientes de las transfe-
rencias de los programas sociales.
Incluir dichos montos permite una
aproximación más precisa al aná-
lisis de la distribución de ingresos.
Gasto y política social
en el Perú
La política económica y social de
nuestro país, a lo largo de la histo-
ria, ha tenido una trayectoria bas-
tante irregular. Durante la década
de los cincuenta, se pasó de una
economía primario-exportadora
con una reducida participación es-
tatal en la política social, a un mo-
delo de industrialización y sustitu-
ción de importaciones con un pro-
grama de redistribución. A fines
de la década siguiente y hasta los
setenta, se pasó a un gobierno mi-
litar con una fuerte participación
del Estado. Durante la década de
los ochenta, los problemas de tipo
social se agudizaron, en la prime-
ra mitad, por problemas como el
desequilibrio fiscal y el Fenómeno
El Niño, y más tarde por la crisis
hiperinflacionaria del gobierno de
García.
En 1990 se aplicaron ajustes y re-
formas estructurales para estabili-
zar la economía y permitir su de-
sarrollo de largo plazo. Dichas re-
formas provocaron un enfriamien-
to de la demanda agregada y un
estancamiento del crecimiento.
Por ello fue necesario desarrollar
una serie de programas sociales, los
cuales se pueden clasificar en dos
tipos. Por un lado, están aquellos
que persiguen la superación de la
pobreza; orientados a la creación
de capital humano y de madura-
ción en el mediano y largo plazo.
Por otro lado, tenemos aquellos
que buscan el alivio de la pobre-
za; son de carácter temporal y bus-
can aliviar los costos de ajuste y las
necesidades más urgentes de los
grupos más pobres.
Sin embargo, el proceso de focali-
zación se vio entorpecido por la
presencia de una gran cantidad de
programas manejados por diferen-
tes instituciones con objetivos y
poblaciones traslapadas. Este fue el
resultado de la aplicación de una
política social altamente desarticu-
lada (si no inexistente), cuyos obje-
tivos eran en muchos casos tempo-
rales o de corto plazo. Adicional-
mente, a pesar de que el conjunto
de productos ofrecidos cubría una
alta proporción de la canasta bási-
ca de subsistencia, el acceso a tales
servicios era muy limitado, espe-
cialmente para el conjunto de ho-
gares con más bajos recursos.
Distribución del
gasto familiar
En esta investigación se utilizó la
base de datos de la Encuesta Na-
cional de Hogares correspondien-
te al cuarto trimestre de 1998
(ENAHO 98-IV). A partir de ella se
obtuvieron las variables e indica-
dores empleados para el análisis de
las características de gastos de los
hogares peruanos durante 1998. La
elección del indicador de gastos
sobre el de ingresos se hizo consi-
derando los problemas de estima-
ción de este último. Adicionalmen-
te, la variable de gasto familiar re-
presenta un indicador más cerca-
no a la variable de consumo y bie-
nestar de las familias.
El gasto por persona de la pobla-
ción total equivale a US$ 133 por
mes. Sin embargo, en el quintil más
pobre (en el cual se asume que se
encuentran los pobres extremos),
el gasto per cápita sólo llega a US$
33, mientras que en el quintil más
rico bordea los US$ 350 mensual
por persona. Por otro lado, la en-
cuesta muestra que, mientras el ta-
maño promedio del total de hoga-
res era de 4,7 personas, el núme-
ro medio de personas de los hoga-
res más pobres bordea las 5,8 per-
sonas; a diferencia del caso de los
más ricos, que es alrededor de 3,4
personas. Además, es importante
mencionar que la mayoría de los
hogares pobres se encuentra en la
zona rural, pues aproximadamen-
te el 74% de los hogares del quin-
til más pobre son rurales.
«el proceso de
focalización se vio
entorpecido por la
presencia de una gran
cantidad de programas
manejados por
diferentes instituciones
con objetivos y
poblaciones
traslapadas»
1/ Resumen del documento homónimo, desa-
rrollado en el marco del concurso de investi-
gaciones del CIES, auspiciado por ACDI-IDRC.
10
Incidencia y cobertura de
los programas sociales
focalizados
Los programas de asistencia
alimentaria tienen una cobertura
de aproximadamente 1,9 millones
de hogares, lo que representa el
35% de los hogares peruanos (ver
el cuadro 1). Esta cobertura se re-
duce a medida que el nivel de gas-
to se incrementa; así, pasa de un
60% en el decil más pobre a un 5%
en el más rico. Sin embargo, en
términos de focalización, si se con-
sidera que el grupo objetivo es los
hogares del primer quintil, se es
dejando de cubrir aproximada-
mente el 40% de los hogares obje-
tivo. Por otro lado, el 17% de ho-
gares beneficiarios pertenece al
decil más pobre, mientras que un
1,46% pertenece al quintil más
rico. En particular, el programa del
Vaso de Leche llega al 37% de los
hogares más pobres y al 2% de los
hogares más ricos; mientras que el
programa de desayunos escolares
atiende al 40% y 2%, respectiva-
mente. Este mismo patrón se en-
cuentra para la incidencia en am-
bos programas.
Cobertura de los programas sociales y distribución, 1998
Cuadro 1
Hogares según deciles de gasto per cápita Total
Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10
I. Programas de alimentos
a/
324 301 282 223 187 192 173 94 79 27 1.882
Incidencia 17,23 16,02 14,99 11,83 9,93 10,22 9,17 4,99 4,17 1,46 100,00
Tasa de cobertura 59,98 55,91 52,27 41,24 34,64 35,61 31,95 17,42 14,55 5,09 34,87
Incidencia
Vaso de Leche 18,49 15,43 15,40 12,22 10,39 10,30 8,50 5,15 3,16 0,96 100,00
Comedor Popular 8,72 15,58 19,42 14,90 8,75 11,73 9,05 5,98 3,26 2,60 100,00
Desayuno Escolar 20,37 17,99 15,35 11,26 9,35 8,72 8,31 3,68 3,82 1,15 100,00
Tasa de cobertura
Vaso de Leche 36,75 30,73 30,66 24,31 20,69 20,48 16,91 10,26 6,28 1,91 19,90
Comedor Popular 4,57 8,19 10,20 7,82 4,59 6,15 4,75 3,14 1,71 1,37 5,25
Desayuno Escolar 39,68 35,12 29,95 21,96 18,25 17,01 16,20 7,19 7,44 2,24 19,51
II. Programas de educación
a/
178 144 168 124 98 97 96 39 52 12 1.008
Incidencia 17,69 14,30 16,66 12,27 9,72 9,62 9,55 3,89 5,11 1,19 100,00
Tasa de cobertura 33,01 26,75 31,13 22,92 18,15 17,96 17,83 7,26 9,55 2,23 18,68
Incidencia
Uniformes, buzos y calzado 18,30 14,28 17,69 13,23 10,68 9,92 8,68 3,98 2,70 0,55 100,00
Textos y útiles escolares 19,26 14,37 16,48 11,11 9,88 9,40 9,56 3,21 5,54 1,19 100,00
Tasa de cobertura
Uniformes, buzos y calzado 21,70 16,98 21,01 15,71 12,68 11,78 10,31 4,72 3,20 0,65 11,88
Textos y útiles escolares 25,65 19,19 22,00 14,82 13,19 12,53 12,74 4,29 7,38 1,59 13,34
III. Programas de salud
a/
244 247 238 227 216 182 180 126 96 52 1.807
Incidencia 13,48 13,69 13,15 12,57 11,97 10,08 9,96 6,95 5,28 2,87 100,00
Tasa de cobertura 45,07 45,88 44,03 42,09 40,08 33,74 33,32 23,27 17,69 9,63 33,48
Incidencia
Seguro escolar 11,84 13,42 15,06 13,89 12,97 11,20 10,09 5,59 4,55 1,38 100,00
Control de crecmto. del niño 16,06 13,37 12,44 12,46 12,98 9,54 8,33 8,21 3,65 2,95 100,00
Planificación familiar 10,51 10,75 12,21 11,85 12,96 10,86 13,29 6,94 6,75 3,88 100,00
Programas de vacunas 15,98 15,26 11,97 12,97 11,61 9,84 9,29 5,49 4,54 3,05 100,00
Tasa de cobertura
Seguro escolar 18,59 21,12 23,69 21,84 20,41 17,61 15,86 8,79 7,16 2,18 15,73
Control de crecmto. del niño 19,72 16,45 15,31 15,33 15,96 11,73 10,24 10,10 4,49 3,63 12,30
Planificación familiar 11,03 11,30 12,84 12,45 13,62 11,41 13,96 7,30 7,09 4,08 10,51
Programas de vacunas 27,74 26,55 20,82 22,55 20,18 17,10 16,14 9,54 7,89 5,31 17,38
a/: En miles.
Fuente: ENAHO 1998-IV.
11
«El gasto por
persona equivale a
US$ 133 por mes.
Sin embargo, en el
quintil más pobre
sólo llega a US$ 33,
mientras que en el
quintil más rico
bordea los US$ 350»
Los programas educativos llegaron
a un millón de hogares, lo que
equivale aproximadamente al 19%
del total. La cobertura de estos pro-
gramas disminuye con el nivel de
gasto, de un 33% a un 2% entre el
decil más pobre y el más rico. Asi-
mismo, la incidencia cae de 18%
a 1%. El 12% del total de hogares
se benefició con los programas de
uniformes y buzos escolares, mien-
tras que el 13% con textos y otros
útiles. El decil más bajo agrupa al
18% de los hogares que reciben
uniformes, buzos y calzados esco-
lares, mientras que el decil más alto
agrupa al 0,6% de dichos hogares.
Del mismo modo, del total de los
hogares beneficiados con los pro-
gramas de textos y útiles escolares,
el 19% se encuentra en el decil más
bajo, mientras que el 1,2% se ubi-
ca dentro del decil más alto.
Por su lado, los programas de sa-
lud llegaron a 1,8 millones de ho-
gares en el ámbito nacional; esto
es, al 34% del total de hogares. El
programa de seguros escolares
tuvo una cobertura de 16% del
total de la población; el programa
de control de crecimiento del niño
cubrió al 12%; el programa de pla-
nificación familiar atendió al 11%;
y, finalmente, el programa de va-
cunación cubrió al 17%.
Incidencia de los
programas sociales
universales
En el caso de los programas socia-
les universales de salud, se han
considerado las consultas, la sub-
vención de medicinas y las hospi-
talizaciones. Se puede observar un
efecto redistributivo en el caso de
las consultas en los puestos y cen-
tros de salud MINSA (Ministerio de
Salud) para la zona urbana y tam-
bién en los hospitales MINSA, pero
en menor medida (ver el cuadro
2). En el área rural, sólo se observa
un efecto redistributivo pequeño
en el caso de los puestos y centros
de salud MINSA. Este resultado
puede estar asociado al hecho que
la oferta de hospitales en zonas
rurales es mínima. En cuanto a las
donaciones de medicinas, se pue-
de observar un efecto reducido de
redistribución, tanto para la zona
rural como para la zona urbana.
Finalmente, en el caso de las hos-
pitalizaciones, ese mismo efecto
puede verse únicamente en la
zona urbana.
Transferencias a través de atención de salud a/
Cuadro 2
Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 Total
Atención por consulta y hospitalización 47% 58% 55% 57% 52% 46% 45% 39% 28% 18% 46%
Consulta en centros públicos 47% 58% 55% 56% 51% 45% 44% 36% 27% 15% 45%
Puestos o Centros de salud MINSA 41% 45% 42% 39% 36% 32% 27% 17% 16% 6% 31%
Hospital MINSA 7% 14% 14% 18% 17% 14% 18% 19% 12% 9% 14%
Hospitalización 2% 5% 4% 4% 5% 5% 4% 6% 4% 4% 4%
Atención por consulta y hospitalización
Consulta en centros públicos 320.522 410.561 432.898 416.410 391.584 341.742 354.973 243.652 166.724 81.026 3.160.092
Puestos o Centros de salud MINSA 275.019 314.688 325.197 285.070 266.366 237.904 213.061 117.155 95.299 32.733 2.162.492
Hospital MINSA 45.503 95.873 107.701 131.340 125.218 103.838 141.912 126.497 71.425 48.293 997.600
Hospitalización 12.552 33.446 33.898 31.753 36.412 34.129 33.586 40.437 26.629 19.075 301.917
Transferencia
Total 6.413 11.112 11.975 11.513 12.079 10.774 11.347 11.027 7.026 4.679 97.946
Consulta en centros públicos 4.649 6.098 6.663 6.603 6.319 5.417 6.091 4.411 2.780 1.545 50.576
Puestos o Centros de salud MINSA 3.903 4.159 4.269 3.817 3.542 3.242 2.872 1.546 1.226 470 29.045
Hospital MINSA 747 1.939 2.394 2.786 2.777 2.174 3.219 2.865 1.554 1.075 21.531
Hospitalización 1.764 5.015 5.312 4.910 5.760 5.357 5.256 6.616 4.246 3.134 47.369
Estructura de la transferencia
Consulta en centros públicos 9% 12% 13% 13% 12% 11% 12% 9% 5% 3% 100%
Puestos o Centros de salud MINSA 13% 14% 15% 13% 12% 11% 10% 5% 4% 2% 100%
Hospital MINSA 3% 9% 11% 13% 13% 10% 15% 13% 7% 5% 100%
Hospitalización 4% 11% 11% 10% 12% 11% 11% 14% 9% 7% 100%
a/: Las cifras se expresan en nuevos soles de noviembre de 1998.
Fuente: ENAHO 1998-IV, INEI, Ministerio de Salud (1997),Análisis de costos de los servicios de salud, Seminario Modernización del sistema de Financiamiento de Salud, Lima.
12
En relación con los programas so-
ciales universales de educación, se
puede observar un efecto de
redistribución en los niveles inicial
y primario, tanto en la zona urba-
na como en la rural. Dicho com-
portamiento es también observa-
do para el nivel secundario urba-
no, mas no en el rural. Este resul-
tado puede estar asociado con la
escasa oferta de escuelas secun-
darias en zonas rurales. Con res-
pecto a la educación superior, sólo
en la zona urbana y en el caso de
la educación no universitaria se
observa un efecto redistributivo
(ver el cuadro 3).
Transferencias
estatales a través
de los programas
universales
Para el cálculo y análisis del impac-
to monetario de las transferencias
estatales a los hogares a través de
programas sociales de carácter
universal, se utilizó información de
costos unitarios que reflejan el gas-
to corriente que realiza el Estado
para la provisión del servicio.
En el caso de las transferencias de
salud, se utilizó datos de costos
unitarios presentados en el estudio
Análisis de costos de los servicios
de salud: Perú 1994, estimados por
el Centro de Investigación de la
Universidad del Pacífico. Debido
a que la muestra usada no cubr
todas las regiones del país, asu-
miendo cierta homogeneidad en-
tre algunas regiones, se imputaron
los valores conocidos a aquellas
regiones para las cuales la informa-
ción era inexistente.
Para el caso de los servicios de
educación, se analizarán los subsi-
dios que el Estado transfiere a tra-
vés de la provisión misma de la
Transferencias a través de la matrícula estatal
Cuadro 3
Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 Total
Hogares 20% 20% 20% 20% 20% 5.396.978
Tasa de asistencia (total) 63,0% 64,5% 66,3% 70,6% 74,7% 66,5%
Cobertura estatal de la matrícula
Tasa de absorción potencial 62,3% 61,1% 58,1% 52,6% 35,5% 56,7%
Tasa de absorción efectiva 99,0% 94,7% 87,6% 74,5% 47,6% 85,2%
Matrícula estatal
Total 2.316.438 1.870.753 1.435.966 1.081.509 523.055 7.227.721
Inicial 245.580 211.374 158.936 109.695 58.331 783.916
Primaria 1.551.256 988.646 665.603 430.000 147.275 3.782.780
Secundaria 487.999 597.057 493.579 364.404 180.170 2.123.209
Superior NU 21.223 48.978 51.848 72.192 28.128 222.369
Superior U 10.380 24.698 66.000 105.218 109.151 315.447
Transferencia
Total 1.114.739 1.027.354 933.402 883.774 604.447 4.563.716
Inicial 142.659 126.424 94.802 67.447 36.894 468.227
Primaria 622.247 416.937 282.602 188.441 63.342 1.573.569
Secundaria 301.391 369.681 296.836 218.279 107.137 1.293.324
Superior NU 12.205 28.092 28.755 42.291 16.028 127.371
Superior U 36.237 86.221 230.406 367.316 381.046 1.101.225
Estructura de la transferencia
Total 24% 23% 20% 19% 13% 100%
Inicial 30% 27% 20% 14% 8% 100%
Primaria 40% 26% 18% 12% 4% 100%
Secundaria 23% 29% 23% 17% 8% 100%
Superior NU 10% 22% 23% 33% 13% 100%
Superior U 3% 8% 21% 33% 35% 100%
Gasto familiar 4.548.791 9.140.795 14.473.766 22.780.579 58.343.792 109.287.724
Transferencia como % del gasto 25% 11% 6% 4% 1% 4%
Fuente: ENAHO 1998-IV, INEI, Ministerio de Educación.
13
educación gratuita. Para el cálcu-
lo de los costos unitarios, se utili-
zó la información procedente del
Ministerio de Educación, del Mi-
nisterio de Economía (Presupues-
to público del sector educación
1997) y del Censo de la Asamblea
Nacional de Rectores 1996.
Incidencia y magnitud
de las transferencias
Los resultados obtenidos para los
programas de salud, muestran que
existe un efecto de redistribución
en relación con el número de per-
«En relación con
los programas
sociales universales
de educación, se
puede observar un
efecto de
redistribución en
los niveles inicial y
primario, tanto en
la zona urbana
como en la rural.
Dicho
comportamiento
es también
observado para el
nivel secundario
urbano, mas no en
el rural. Este
resultado puede
estar asociado con
la escasa oferta de
escuelas
secundarias en
zonas rurale
sonas que recibieron consultas y al
monto transferido con esa finali-
dad. Tal comportamiento refleja
principalmente el efecto de las
consultas en puestos y centros de
salud MINSA, puesto que el patrón
observado en los hospitales MIN-
SA no es el mismo. Con respecto a
las hospitalizaciones, el mayor por-
centaje de personas beneficiadas
y montos transferidos para dicho
servicio, se encuentra en el octavo
decil de la distribución. Esto pue-
de ser consecuencia de la escasa
o inexistente oferta de este tipo de
servicio en zonas muy alejadas del
país, las que son por lo general las
más pobres.
En cuanto a los servicios de edu-
cación brindados por el Estado, la
mayor concentración del total de
personas que se benefician de es-
tos programas se encuentra en los
deciles más bajos de la población.
Tanto en las matrículas como en
las transferencias se observa el mis-
mo comportamiento, los niveles
inicial y primario presentan un
efecto progresivo; los niveles se-
cundario y superior no universita-
rio presentan un patrón no deter-
minado; y el nivel superior univer-
sitario muestra un patrón contra-
rio al de redistribución. Tal como
se ha observado anteriormente,
estos resultados pueden estar dis-
torsionados por la tasa de cober-
tura que tienen ciertos niveles de
educación.
Impacto de las
transferencias sobre
la desigualdad
Para evaluar la efectividad de las
transferencias del Estado en los
sectores de educación y salud en
la reducción de los niveles de de-
sigualdad de los hogares peruanos,
se utilizaron hasta tres indicadores
de desigualdad diferentes. Los re-
sultados obtenidos son bastante
consistentes y muestran que el ni-
vel de desigualdad en la distribu-
ción de los ingresos de las familias
se reduce, en mayor o en menor
proporción, al incluir ciertas trans-
ferencias del Estado.
Finalmente, un análisis de domi-
nancia estocástica fue realizado
con el fin de evaluar el impacto
de las transferencias sobre la ca-
racterización completa de distri-
bución del ingreso, esto es, consi-
derando efectos sobre la media y
la varianza de la distribución. Esta
metodología asume que cualquier
función de bienestar social por la
cual el nivel de ingresos aumenta
en todos sus puntos, generará
mayores niveles de bienestar. Los
resultados de este estudio mues-
tran que la distribución con trans-
ferencias se encuentra por enci-
ma de la distribución sin transfe-
rencias. Un segundo supuesto de
esta metodología es que para que
las transferencias sean considera-
das eficientes, la tasa de desigual-
dad no debe incrementarse al
transferir cierto monto de ingre-
sos de un individuo rico a uno
pobre. Nuevamente, los resultados
presentan dicho efecto, hecho que
consiguientemente comprueba
nuestra hipótesis.
Conclusiones
Este trabajo, a diferencia de otros
estudios anteriores, presenta una
nueva metodología de estimación
del nivel de desigualdad de los in-
gresos de los hogares peruanos.
Esta metodología permite imputar
el monto efectivamente recibido
por cada hogar, proveniente de las
transferencias de los programas
sociales. En este sentido, la medi-
ción del gasto efectivo de cada
hogar resulta más precisa.
Los resultados muestran que exis-
ten diferencias entre los indicado-
res del nivel de desigualdad en las
distribuciones de gastos de las fa-
14
milias peruanas que incluyen y
aquellos que no incluyen los mon-
tos transferidos por el Estado, por
los servicios de educación, salud y
alimentación. Sin embargo, dicha
variación es pequeña en algunos
casos. Esto puede estar relaciona-
do con la poca cobertura y el bajo
presupuesto destinado a algunos
de estos programas.
El análisis más desagregado mues-
tra resultados heterogéneos. Se
puede observar que el efecto de
las transferencias al sector educa-
ción no es progresivo en todos los
niveles; específicamente, los nive-
les de educación superior, tanto
universitaria como no universitaria.
Del mismo modo, el gasto en sa-
lud es progresivo únicamente para
el caso de consultas en centros y
puestos de salud MINSA, y no a
en las consultas en hospitales MIN-
SA ni en las hospitalizaciones.
Finalmente, los resultados también
muestran que la reducción de la
desigualdad será mayor cuanto
más grande sea el peso de los sub-
sidios sobre el ingreso total de la
familia. Por esto, el efecto de los
subsidios en educación sobre la
reducción de la desigualdad en los
ingresos es mayor que el observa-
do para el caso de salud.
«existen
diferencias entre
los indicadores del
nivel de
desigualdad en las
distribuciones de
gastos de las
familias peruanas
que incluyen y
aquellos que no
incluyen los
montos
transferidos por el
Estado, por los
servicios de
educación, salud y
alimentación. Sin
embargo, dicha
variación es
pequeña en
algunos casos. Esto
puede estar
relacionado con la
poca cobertura y el
bajo presupuesto
destinado a
algunos de estos
programas»
15
Participación popular en las políticas sociales. Cuándo puede
ser democrática y eficiente y cuándo todo lo contrario
1
Martín Tanaka (IEP)
Este documento presenta las con-
clusiones de un análisis crítico de
la participación popular en las po-
líticas sociales. A través de este aná-
lisis se propone un modelo de par-
ticipación de la población de sec-
tores populares en las políticas so-
ciales y se evalúan sus posibilida-
des y límites, pero sobre todo se
evalúa el grado de complejidad de
las comunidades como variable
que determina la forma en que la
participación debe ser entendida.
Estado de la cuestión
y enfoque teórico
En general, se reconoce amplia-
mente la importancia de la parti-
cipación popular en las políticas
sociales, pero de manera muy ge-
nérica y dentro de los márgenes de
lo políticamente correcto. En nues-
tro país, el discurso de la partici-
pación popular en las políticas so-
ciales se expresa en prácticas con-
cretas y de grandes magnitudes.
Como ejemplo de ello están el
Fondo Nacional de Compensación
y Desarrollo Social (Foncodes) y
programas de asistencia alimenta-
ria como el Vaso de Leche, finan-
ciado por el Ministerio de Econo-
mía y Finanzas (MEF), y los Come-
dores Populares, que reciben apo-
yo a través del Programa Nacional
de Asistencia Alimentaria (Pronaa).
En lo que respecta a las Organiza-
ciones no Gubernamentales
(ONGs), tenemos una gran canti-
dad de instituciones de promoción
del desarrollo para las cuales la
participación de la población es
casi siempre un componente fun-
damental de sus prácticas. A pesar
de todo esto, la retórica de la par-
ticipación que maneja el Estado,
en los hechos, se encuentra cues-
tionada por problemas de los que
se ha discutido mucho en los últi-
mos tiempos: influencia de grupos
de interés particular, lógicas pre-
datorias de recursos, y un manejo
politizado, clientelístico y electo-
ral de los mismos. Del lado de las
ONGs, el discurso participativo
también se difumina en medio de
lógicas impositivas, colonización
de espacios, y resistencia a coor-
dinar con otras instituciones y a
enmarcar su práctica en función de
objetivos de más largo aliento.
Es importante el aporte de ciertos
autores al tema de la participación
popular en las políticas sociales. Por
un lado se habla de los valores
democráticos que nacen como
producto de enfoques participati-
vos; por el otro, se ha revalorado
la participación como medio para
asegurar la sostenibilidad y legiti-
midad de las políticas sociales, lo-
grar mayor eficiencia, y colaborar
con procesos de democratización
social y desarrollo en un sentido
amplio. Si bien la literatura ha lla-
mado la atención sobre asuntos
fundamentales, muestra también
algunas limitaciones que pueden
ser superadas.
Por un lado, la participación y la
representación en estas propues-
tas siguen una suerte de lógica pi-
ramidal y corporativa. Las comu-
nidades se manifiestan en organi-
zaciones que se expresan en diri-
gentes, los que a su vez serían ex-
presión de las demandas de los
sectores populares, definidos por
su ubicación en la estructura eco-
nómico-social. Sostengo que este
enfoque piramidal de la participa-
ción en las políticas sociales resul-
ta obsoleto en el contexto de co-
munidades complejas, diferencia-
das y con una población de inevi-
tables orientaciones divergentes.
A los esquemas de participación y
representación corporativos, que
clásicamente han sido propuestos
y analizados, podemos oponer es-
quemas pluralistas, aplicables a
comunidades de mayor compleji-
dad que poseen múltiples y varia-
das formas de expresar sus intere-
ses y demandas, con diversas rela-
ciones de dominio y subordina-
ción, grados de poder e influen-
cia, y orientaciones sociales.
Por otro lado, surge la cuestión de
establecer en qué consiste propia-
mente la participación. Es impor-
tante reconocer que no puede ser
entendida como acción natural,
«este enfoque
piramidal de la
participación en
las políticas
sociales resulta
obsoleto en el
contexto de
comunidades
complejas,
diferenciadas y
con una población
de inevitables
orientaciones
divergentes»
1/ Resumen del documento homónimo,
Lima: IEP, CIES, marzo 2001.
16
sino como una construcción social,
planificada y no espontánea, que
surge en búsqueda de satisfacer
algunas necesidades. Asimismo, la
participación cambia de forma
dependiendo de para qué se parti-
cipa. Cuando se trata de bienes
públicos, surge la pregunta de cómo
superar los problemas de acción
colectiva. En cambio, cuando se
trata de bienes semi-públicos, la
acción no concierne a todos, sino
sólo a un grupo de interés; siendo
así, resultan decisivos los benefi-
cios que obtiene ese grupo y su
posible conflicto con intereses ge-
nerales. Finalmente, cuando se tra-
ta de bienes privados, su consecu-
ción es individual y allí la acción
colectiva no tiene cabida, sino que
es hasta contraproducente.
Por último, existe el factor de los
dirigentes y los agentes externos.
Dado que la comunidad, como una
entidad homogénea de individuos
con intereses armónicos, no exis-
te, más que de dirigentes es mejor
hablar de intermediarios o brokers.
Estos intermediarios poseen inte-
reses propios, relativamente distin-
guibles del grupo que los rodea, y
actúan sobre la base de incentivos
específicos. La importancia de los
«no es posible
pensar en las
organizaciones de
base, en los
dirigentes y en la
participación sin
la decisiva
intervención de
los agentes
externos»
brokers radica en que asumen gran
parte de los costos de la acción
colectiva y establecen el vínculo
con agentes e instituciones de de-
sarrollo. Conjuntamente, lo que la
investigación empírica demuestra
es que no es posible pensar en las
organizaciones de base, en los di-
rigentes y en la participación sin la
decisiva intervención de los agen-
tes externos, a tal punto que son
ellos quienes en gran medida ha-
cen posible la acción colectiva y la
participación, asumiendo sus cos-
tos o generando incentivos que la
hagan más atractiva.
Cómo entender la
participación y su
utilidad
Dado que este trabajo trata sobre
la participación a propósito de la
aplicación de las políticas sociales,
lo que se intenta es crear una suer-
te de modelo ideal de la participa-
ción para que en relación a este
podamos analizar la participación
que actualmente existe y el modo
en que podría modificarse, para
lograr que los beneficios potencia-
les de la participación se presen-
ten efectivamente.
La participación debe ser entendi-
da como el involucramiento de los
ciudadanos en los asuntos públi-
cos, buscando aumentar no sólo la
eficacia, sino también la eficiencia
en el desarrollo y la superación de
la pobreza. Para que estos logros
ocurran debe tenerse en cuenta
que la participación no siempre
presenta la misma problemática,
que debe pensarse en ella siem-
pre en relación con los contextos
en los que ocurre.
La variable clave para entender la
participación es el grado de com-
plejidad de las comunidades es-
tudiadas, que da lugar a diferen-
tes formas de participación. Así, se
«La variable clave
para entender la
participación es el
grado de
complejidad de las
comunidades
estudiadas,... se
distinguen tres
niveles de
complejidad: baja,
media y alta, a los
que corresponden
respectivamente
tres tipos de
participación:
involucramiento
colectivo
generalizado,
intermediación y
pluralismo»
plantea un modelo de análisis en
relación al cual se pueda pensar y
evaluar la participación. En este
modelo se distinguen tres niveles
de complejidad: baja, media y
alta, a los que corresponden res-
pectivamente tres tipos de parti-
cipación: involucramiento colec-
tivo generalizado, intermediación
y pluralismo.
En contextos de complejidad baja,
se trata de comunidades peque-
ñas, rurales, relativamente aisla-
das y homogéneas, de extrema
pobreza tanto material como de
educación y oportunidades, y en
donde puede hablarse de cierta
identidad y espíritu comunitario,
lo cual se constituye en un activo
para la acción colectiva. Dentro
de este contexto, la participación
17
es un involucramiento generaliza-
do en acciones colectivas, con es-
casa diferenciación entre dirigen-
tes y poblador común. Esta parti-
cipación es voluntaria, en condi-
ciones ideales, y responde a nece-
sidades inmediatas.
En este tipo de comunidades, el
fin de la participación es abaste-
cer a la comunidad con el bien
público esencial escaso. Dada la
pobreza, aislamiento y poca capa-
cidad de negociación de las po-
blaciones, el papel principal para
el desarrollo de los objetivos lo
asumen los agentes externos, co-
municando a la población con las
redes de asistencia social. Sin em-
bargo, esto puede llevar a excesos
por parte del agente; excesos que
en la realidad se manifiestan en
prácticas manipulatorias o cliente-
lísticas, lógicas de colonización de
espacios, o sobreexplotación de la
población.
Una situación diferente se da en
contextos de complejidad media.
Se trata de comunidades pobres
en áreas rurales, pero más integra-
das al mercado y a centros urba-
nos, más heterogéneas y con ac-
ceso a algunos bienes públicos
esenciales. Aquí las demandas so-
ciales aparecen bajo las formas de
grupos de interés, y resulta funda-
mental la intervención de líderes
sociales que ocupan esa posición
en virtud de una cierta capacita-
ción o experiencia.
En estos contextos, cuando habla-
mos de participación en políticas
sociales, nos referimos a la inter-
vención de líderes comunales que
logran mejorar la relación de los
agentes de desarrollo con las co-
munidades, y que se constituyen
en interlocutores que permiten
mejores diagnósticos de los pro-
blemas y las necesidades. Dada la
pluralidad de estas comunidades,
el problema principal está en los
líderes o intermediarios, quienes
pueden desarrollar lógicas parti-
cularistas e introducir sesgos en la
aplicación de las políticas sociales
en función de sus intereses parti-
culares. Por otro lado, en el nivel
de las relaciones con el Estado y
las ONGs, pueden desarrollar ló-
gicas perversas, como corrupción,
desvío o mal uso de los recursos.
Finalmente, el grado de compleji-
dad alta se da en ámbitos urbanos
altamente heterogéneos, en los
que ya hay acceso a bienes públi-
cos esenciales, y en donde los in-
tereses de la población se expre-
san ya sea por medio de grupos
de interés como por medios indi-
viduales. En estos contextos, se
registra una gran densidad de or-
ganizaciones y agentes externos
que politizan rápidamente las po-
líticas sociales, lo que hace más
«las estrategias
participativas
deben distinguir
cuidadosamente
los contextos en los
que opera y el tema
de la creciente
complejidad del
mundo popular...
sólo en
comunidades de
extrema pobreza, la
participación
asume la forma de
un involucramiento
generalizado de la
población. De otro
modo, esa forma es
contraproducente»
difícil la participación y el ejerci-
cio de los liderazgos sociales.
Dadas estas características, en es-
tos contextos, la participación im-
plica principalmente la constitu-
ción de grupos de interés que se
organizan en función de deman-
das específicas, en pos de bienes
de naturaleza semi pública o sim-
plemente privada. En este ámbi-
to, los problemas se presentan en
el sentido que los grupos de inte-
rés pueden encerrarse en la de-
fensa de intereses particularistas,
enfrentados a intereses generales
que no tienen expresión organi-
zada debido a problemas de ac-
ción colectiva. De otro lado, los
líderes pueden autonomizarse o
no ser representativos de los gru-
pos que supuestamente expresan
y desarrollar lógicas burocráticas.
Además, la relación de estos líde-
res con los agentes externos pue-
de desembocar en prácticas ma-
nipulatorias, lógicas clientelares y
utilización política.
Por todo lo anteriormente men-
cionado, las estrategias participa-
tivas deben distinguir cuidadosa-
mente los contextos en los que
opera y el tema de la creciente
complejidad del mundo popular.
Así, sólo en el contexto de comu-
nidades aisladas, de extrema po-
breza, la participación asume la
forma de un involucramiento ge-
neralizado de la población. De
otro modo, esa forma no sólo no
es dable, sino que hasta es con-
traproducente. En contextos más
complejos, la participación en ge-
neral asume la forma de un com-
promiso esporádico con grupos de
interés, y descansa sobre la inter-
vención de líderes sociales que
en realidad cumplen la función
de brokers o intermediarios entre
la población y agentes externos.
En estos casos se hace fundamen-
tal evitar, por un lado, que esos
líderes y las organizaciones que
dirigen no asuman la defensa de
18
intereses particularistas enfrenta-
dos al interés general y, por otro,
que no se pretenda manipular po-
líticamente o monopolizar la re-
presentación popular, sino que se
defienda el derecho a la diferen-
cia, a la existencia de formas múl-
tiples de expresión.
Conclusiones y
recomendaciones
Resulta útil distinguir las sugeren-
cias según los ámbitos de aplica-
ción. En contextos de baja com-
plejidad y pobreza extrema, un reto
que tiene que afrontar la política
social es el de la cobertura. El aisla-
miento y la precariedad en cuanto
a las capacidades sociales hacen
que sea difícil darle voz y convertir
en demandas a las muchas necesi-
dades de esas comunidades. El
Estado y los agentes de desarrollo
son los que deben llegar y, a la vez,
deben llegar evitando que su inter-
vención se convierta en imposición
o manipulación. Para esto, el Esta-
do y las ONGs deben sumar es-
fuerzos, deben constituirse redes
de intervención que permitan am-
pliar la cobertura de las políticas y
establecer controles mutuos entre
actores diversos.
En contextos más complejos y más
integrados a centros urbanos, y con
mayor presencia de instituciones
vinculadas al desarrollo, el trabajo
con los líderes sociales de base es
fundamental. De lo que se trata es
de difundir y democratizar sus ca-
pacidades de modo que no sean
tan escasas. El fin es fomentar prác-
ticas democráticas en los líderes
que ya existen, y así prevenir el
abuso de la situación de dominio
que poseen.
Finalmente, en contextos de alta
complejidad, como los que carac-
terizan a los centros urbanos, la
intervención del Estado y agentes
de desarrollo debe partir del reco-
nocimiento de la complejidad de
la situación, de la existencia de in-
tereses y orientaciones sociales y
políticos diversos. Por lo tanto,
cualquier intento de limitar el ejer-
cicio y expresión de esas diferen-
cias es perjudicial.
Siendo las cosas así, se trata de es-
tablecer mecanismos de negocia-
ción de los conflictos, de coordi-
nación de la multiplicidad de ac-
tores, de modo de superar interfe-
rencias en lo que deben ser políti-
cas de Estado.
En cuanto a las políticas sociales,
en contextos de escasa compleji-
dad, el desafío principal está en
desarrollar capacidades en el ni-
vel de base. En contextos de po-
breza extrema, las capacidades
sociales son escasas y acaso esa
dimensión de la pobreza sea la
más relevante para los esfuerzos
de desarrollo, antes que el acceso
a recursos o ingresos que han de
ser considerados consecuencia de
lo anterior. En contextos de com-
plejidad media, dada la importan-
cia que tiene la intervención de
los líderes de base que hacen las
veces de intermediarios o brokers,
es crucial que estos líderes asuman
conductas democráticas, que no
se conviertan en caciques dentro
de sus comunidades. Finalmente,
en contextos de complejidad alta,
el desafío principal es la coordi-
nación y el control recíproco en-
tre los múltiples líderes sociales,
dada la diversidad de sus orienta-
ciones e intereses.
La participación debe ser promo-
vida por las políticas públicas.
Dado que es una actividad desea-
ble, no espontánea y costosa, se
tienen que establecer entornos
institucionales que incentiven la
participación como parte de una
estrategia de desarrollo de capa-
cidades en el mundo popular, ca-
pacidades escasas precisamente
por la situación de pobreza. La
«La participación
debe ser
promovida por las
políticas públicas...
se tienen que
establecer entornos
institucionales que
incentiven la
participación como
parte de una
estrategia de
desarrollo de
capacidades en el
mundo popular,
capacidades
escasas
precisamente por la
situación de
pobreza»
participación, de este modo, no
sólo puede servir para lograr con
mayor eficacia los objetivos de
desarrollo, sino que además, bajo
ciertas circunstancias, la participa-
ción puede hacer también más
eficientes las políticas sociales,
desde el punto de vista del uso de
los recursos.
19
Dispersión salarial, capital humano y
segmentación labora en Lima1
Juanpedro Espino (PUCP)
Es común pensar que la acumula-
ción de capital humano, cuyos
componentes más importantes son
la educación y la experiencia, es
el principal determinante de los
ingresos individuales, de la de-
sigualdad salarial y de la distribu-
ción de la masa salarial. Sin em-
bargo, las políticas destinadas a
mejorar los ingresos de los indivi-
duos a través de la formación del
capital humano, muchas veces fra-
casan, sobre todo en los países sub-
desarrollados.
El presente documento investiga
las razones de la dispersión sala-
rial. No se intenta explicar el nivel
de los salarios, sino las razones por
las cuales un individuo gana más
que otro. El objetivo es demostrar
que las variables que determinan
la dispersión salarial no son única-
mente las referidas a las caracte-
rísticas de los trabajadores, como
típicamente se supone, sino que las
características de las empresas
también influyen, ya que los retor-
nos a la inversión en capital huma-
no no son iguales en todo el mer-
cado de trabajo. En el sector mo-
derno, un individuo con determi-
nado stock de capital obtiene ma-
yores retornos y mayores salarios
que en el sector tradicional.
Marco teórico
La investigación se desarrolló ape-
lando a dos enfoques teóricos fun-
damentales: la teoría neoclásica
del capital humano y la teoría de
segmentación del mercado de tra-
bajo. Según la primera, la inver-
sión en capital humano determina
la calidad de la mano de obra y,
por lo tanto, los ingresos de los
individuos. Esta inversión incluye
a la educación formal y al entre-
namiento, principalmente, pero
también a aquellas inversiones rea-
lizadas en salud, nutrición, etc.
Todos estos factores determinan
la productividad del trabajador y
hacen que la mano de obra sea
heterogénea en el mercado de tra-
bajo. Se asume que los trabajado-
res con mayor stock de capital hu-
mano tienen mayor productividad
y, como consecuencia, un mayor
salario.
Un problema que ha preocupado
a los investigadores es la posible
existencia de sesgos por variables
omitidas, como las habilidades in-
natas. Dado que los individuos más
hábiles generalmente invierten
más en educación, las estimacio-
nes podrían arrojar coeficientes
sobrestimados para la variable edu-
cación, ya que podrían estar reco-
giendo también el efecto de las
habilidades. Incluso podrían estar
reflejando únicamente las habili-
dades, si suponemos que la edu-
cación no afecta realmente a la
productividad y es sólo una proxy
de la habilidad. Sin embargo, to-
dos coinciden en que definitiva-
mente existen retornos positivos a
la educación y que esta, por tan-
to, sí afecta los ingresos.
Por otro lado, el segundo enfoque
subraya que un mercado de tra-
bajo segmentado es aquel en el
cual dos trabajadores con la mis-
ma productividad obtienen remu-
neraciones distintas por ocupar
puestos de trabajo en empresas
diferentes. En este caso, los sala-
rios estarán determinados por los
puestos de trabajo y las caracterís-
ticas de los trabajadores sólo sir-
ven a los empleadores para elegir
a quién contratan.
En las explicaciones para países
desarrollados se afirma que la seg-
mentación se origina porque de-
terminadas empresas fijan sus sa-
larios por encima del nivel de
equilibrio. Las razones que se dan
son diversas. Algunas empresas
deben invertir en capital humano
específico para sus trabajadores y
deben reducir la posibilidad de
que cambien de trabajo, en cuyo
caso la inversión habría sido inútil.
Otras empresas tienen puestos con
altos costos de supervisión, en
cuyo caso se debe incentivar a los
trabajadores a no sacar provecho
de su situación con un salario alto.
Los sindicatos también desempe-
ñan un importante papel en la seg-
mentación al presionar los salarios
al alza. Las empresas que pagan
salarios mayores a los de equilibrio
forman el denominado sector
moderno. El resto de empresas
1/ Resumen del libro homónimo, Investi-
gaciones Breves 13, Lima: CIES, PUCP,
marzo 2001.
«Se asume que
los trabajadores
con mayor
stock de capital
humano tienen
mayor
productividad
y, como
consecuencia,
un mayor
salario»
20
«un mercado de
trabajo
segmentado es
aquel en el cual
dos trabajadores
con la misma
productividad
obtienen
remuneraciones
distintas por
ocupar puestos
de trabajo en
empresas
diferentes»
que operan en competencia y que
pagan salarios menores forman el
sector tradicional.
En los países subdesarrollados, la
segmentación se origina porque la
fuerza laboral urbana crece acele-
radamente (proceso que general-
mente es reforzado por la migra-
ción hacia las ciudades), mientras
que el sector moderno crece a un
ritmo menor y crea menos pues-
tos de trabajo de los requeridos
para una completa absorción de la
mano de obra. La fuerza de traba-
jo excedente puede mantenerse
desempleada, autogenerar su em-
pleo o emplearse en una empresa
del sector tradicional.
El sector tradicional posee escaso
y atrasado stock de capital, lo que
origina que las potencialidades de
los trabajadores no puedan mate-
rializarse. Las diferencias en el
stock de capital humano no se tra-
ducen en diferencias salariales por-
que la tecnología con que se tra-
baja no permite un diferenciación
de las productividades de los tra-
bajadores. La consecuencia direc-
ta de ello es que los individuos no
reciben las remuneraciones que
deberían corresponder a su nivel
de educación y experiencia.
El mercado de
trabajo de Lima
metropolitana
Entre 1991 y 1997, el porcentaje
de la población que ofrecía mano
de obra ha tenido una tendencia
creciente, aumentando de 56% a
64%. Sin embargo, a pesar de este
aumento de presión sobre el mer-
cado de trabajo, Lima no ha pre-
sentado tasas de desempleo cre-
cientes, más bien fluctuantes. En-
tonces, cabe preguntarnos: ¿es el
problema del mercado limeño
realmente un problema de em-
pleo? ¿Dónde han surgido los nue-
vos puestos de trabajo para ab-
sorber a esta creciente oferta de
trabajo?
Las tasas de subempleo, el nivel
de ingresos y las tasas de pobreza
indican que la mayoría de los
puestos de trabajo no proveen in-
gresos suficientes. Ello podría sig-
nificar que el problema del mer-
cado de trabajo limeño es de in-
gresos. Sin embargo, las tasas de
desempleo, si bien no han sido
crecientes en la década del noven-
ta, fluctúan sobre una media más
alta y llegan a picos más altos que
en décadas pasadas, por lo cual
se puede afirmar que el problema
también es de empleo.
En cuanto a la segunda pregunta,
se puede constatar que el empleo
privado creció durante el período
1991-1997 y desplazó al empleo
público, el cual cayó de 13,6% a
6,8%. Dentro de este crecimiento
del empleo privado, se puede ob-
servar un desplazamiento de la
gran empresa a la pequeña empre-
sa. En 1984, el 52,9% de los tra-
bajadores era independiente o
pertenecía a empresas con menos
de 10 trabajadores, mientras que
en 1997 esta cifra se eleva a
65,6%. Al mismo tiempo, las em-
presas con más de 100 trabajado-
res han disminuido enormemen-
te su participación en el empleo,
pasando de 30,5% a tan sólo 20%
en el mismo período. Por otro
lado, si en 1986 la relación entre
empleo formal e informal era de
50 a 50, los siguientes 10 años le
dieron al sector informal un peso
de 57%.
Es importante señalar que el vín-
culo laboral permanente ha per-
dido importancia como forma de
contratación a lo largo de la déca-
da pasada. Las nuevas formas de
contratación impulsadas con la
actual legislación -que fomenta
prácticas pre profesionales, contra-
tos de formación laboral juvenil,
contrataciones en períodos de
prueba y también la intermedia-
ción laboral- se han convertido en
la norma y no en la excepción. Al
mismo tiempo, estas nuevas for-
mas, junto a la descentralización
de la sindicalización, influyen so-
bre la libertad de los trabajadores
de formar sindicatos, con lo que
la mayoría de trabajadores asala-
riados sindicalizables quedan des-
protegidos.
«En 1984, el 52,9%
de los trabajadores
era independiente
o pertenecía a
empresas con
menos de 10
trabajadores,
mientras que en
1997 esta cifra se
eleva a 65,6%»
21
Sueldos y salarios
No cabe duda de que los sueldos
y salarios reales han crecido duran-
te la década de los noventa. Sin
embargo, esto es sólo una parte de
la historia, porque en 1990 los suel-
dos y salarios presentaron su nivel
más bajo de los últimos veinte años
y aún no recuperan sus niveles pre-
vios al proceso hiperinflacionario
1988-1990.
Otro dato desalentador es que los
puestos de trabajo cuya participa-
ción en la absorción de mano de
obra está aumentando (los puestos
en empresas con menos de diez
trabajadores y los independientes
no profesionales), son aquellos que
presentan las menores remunera-
ciones promedio. Por si fuera poco,
estos puestos están lejos de presen-
tar las mayores tasas de crecimiento
en sus remuneraciones: en las em-
presas con menos de 10 trabajado-
res han aumentado tan sólo 15%
en la década pasada (sobre su nivel
más bajo en 40 años) y en el caso
de los independientes no profesio-
nales incluso han caído en un 31%.
Entonces, las remuneraciones más
altas y con un mayor crecimiento
se presentan sólo en la gran em-
presa, la cual absorbe cada vez
menos mano de obra. Asimismo,
los sueldos y salarios también son
más altos y crecen a mayores tasas
para el caso de los trabajadores sin-
dicalizados, pero estos también
son cada vez menos.
Contrastación
empírica
Para las estimaciones se utilizaron
las Encuestas de Niveles de Empleo
1991-1995 realizadas por el Minis-
terio de Trabajo y Promoción So-
cial, y las Encuestas Nacionales de
Hogares 1996 y 1997 realizadas por
el INEI. Se pretendió encontrar una
relación que vincule los niveles de
educación y experiencia, así como
los sectores a los que pertenecen
los trabajadores, con el nivel de
ingreso de los mismos. Para ello se
realizaron dos tipos de estimación:
en la primera se definieron los seg-
mentos a partir del tamaño de la
empresa (sector tradicional son los
independientes y asalariados en
empresas de hasta 10 trabajado-
res), mientras que en la segunda se
definieron a partir de los residuos
de la ecuación de ingresos.
Los primeros resultados mostraron
coeficientes de la educación ma-
yores para el sector moderno. Este
presenta coeficientes que son, en
promedio, 6 puntos porcentuales
mayores que los del sector tradi-
cional a lo largo del período 1991-
1997. La variable experiencia
muestra un comportamiento simi-
lar, con la diferencia que en el sec-
tor tradicional fluctúan más que en
el sector moderno.
La segunda definición equivale a
decir que todos los trabajadores que
ganan menos (más) que el salario
esperado para su nivel de capital
humano pertenecen al sector tra-
dicional (moderno). Así, para la
segunda estimación se asumió que
todas las personas reciben las mis-
mas tasas de retorno por su inver-
sión en capital humano y se esti
una ecuación de ingresos, con la
que se obtuvieron coeficientes pro-
medio para toda la muestra. Como
es obvio, existen individuos con
coeficientes mayores (y residuos
mayores que cero) e individuos con
coeficientes menores (y residuos
menores que cero). Se asume que
el primer grupo corresponde al
sector moderno y el segundo al
sector tradicional. Las conclusiones
son básicamente similares a las de
la estimación anterior. El coeficien-
te de la variable educación es ma-
yor para el sector moderno, mien-
tras que el de la experiencia es di-
ferente y mayor para el sector
moderno sólo en dos años.
«los sueldos y
salarios reales han
crecido durante la
década de los
noventa. Sin
embargo, aún no
recuperan sus niveles
previos al proceso
hiperinflacionario
1988-1990»
Un punto importante que se dedu-
ce de los resultados de la segunda
estimación es que el tamaño de la
empresa, por sí solo, no es una va-
riable muy sólida para distinguir
entre un sector tradicional y un sec-
tor moderno que otorguen retornos
menores y mayores al promedio,
respectivamente. Sólo entre el 56%
y 60% de los trabajadores del sector
moderno (definido a partir del ta-
maño de la empresa) presenta resi-
duos mayores a cero, y sólo entre el
58% y 66% de los trabajadores del
sector tradicional presenta residuos
menores a cero. La coincidencia,
como se ve, es relativamente baja,
pues existen muchas personas en
empresas con 10 o menos trabaja-
dores que reciben retornos mayo-
res al promedio y viceversa.
Las coincidencias, sin embargo, son
mayores cuando analizamos los
grupos ocupacionales dentro de
cada sector. La probabilidad de
obtener retornos mayores o meno-
res se potencia dependiendo de
cómo se inserta un trabajador den-
tro de una empresa con un tama-
ño determinado. Así, los emplea-
dos son los más propensos a ver
influenciados sus retornos por el
tamaño de la empresa en que se
ubiquen. Los obreros parecen te-
ner la misma probabilidad de te-
ner retornos mayores o menores sin
importar el tamaño de la empresa.
22
Estos resultados podrían sugerir
que no son las características de
las empresas las que importan para
definir los sectores y que los retor-
nos dependen, en mayor medida,
de la educación y las habilidades
captadas a través de la variable
categoría ocupacional. Sin embar-
go, pertenecer a determinada ca-
tegoría ocupacional depende de la
cantidad disponible de estos pues-
tos en la economía.
Conclusiones y
recomendaciones
La investigación realizada confir-
mó, una vez más, la relación posi-
tiva existente entre capital huma-
no e ingresos: los más educados y
los que tienen mayor experiencia
ganan mayores remuneraciones.
Estas características individuales
hacen que la mano de obra sea
heterogénea y explican parte de la
dispersión salarial.
Por otro lado, también se puede
concluir que la heterogeneidad de
la mano de obra no es lo único re-
levante para explicar las diferen-
cias salariales entre los individuos.
El lugar donde trabajan también es
importante. El tamaño de la em-
presa aumenta el poder explicati-
vo de la ecuación, pero además
revela que el efecto de la educa-
ción (y, en menor medida, de la
experiencia) sobre los ingresos no
es cuantitativamente similar en
todo el mercado de trabajo. Enton-
ces, la segmentación del mercado
es una causa adicional de disper-
sión salarial.
Sin embargo, las dos diferentes
estimaciones realizadas revelaron
que dentro de las empresas inicial-
mente clasificadas como tradicio-
nales (modernas), hay trabajadores
que presentan retornos mayores
(menores) al promedio. Esto signi-
fica que una definición basada
únicamente en el tamaño de la
empresa no es suficiente para cap-
tar adecuadamente el fenómeno
de la segmentación. Probablemen-
te existan empresas con muy po-
cos trabajadores que presentan un
stock de capital relativamente alto
y un ritmo de acumulación que las
asemeja más a las del sector mo-
derno. Por lo tanto, es necesaria
una definición de los sectores que
incorpore otras variables, tal como
lo hace el Mitinci o Prodame. Tam-
bién sería útil tomar en cuenta la
categoría ocupacional dentro de las
empresas que se desea promover.
El Estado puede modificar de dife-
rentes maneras las condiciones que
los individuos enfrentan a la hora
de tomar sus decisiones acerca del
monto óptimo de capital humano
que adquieren. Las recomendacio-
nes de política, desde este punto
de vista, se orientan a alterar el costo
de la inversión realizada. Las medi-
das más comunes que el Estado
puede tomar son: educación pú-
blica, becas, préstamos o subsidios.
Todas ellas deben tener como ob-
jetivo igualar las oportunidades que
tienen los individuos.
«una definición basada
únicamente en el
tamaño de la empresa
no es suficiente para
captar adecuadamente
el fenómeno de la
segmentación.
Probablemente existan
empresas con muy
pocos trabajadores
que presentan un
stock de capital
relativamente alto que
las asemeja más a las
del sector moderno»
Sin embargo, como ya se ha di-
cho, la segmentación del mercado
de trabajo es otro factor que gene-
ra dispersión en los ingresos sala-
riales. Esto provoca que las políti-
cas de educación y capacitación
sean insuficientes y/o ineficaces
como políticas de mejoramiento
de los ingresos o de alivio a la
pobreza, porque las personas ca-
pacitadas no podrán acceder a
puestos de trabajo acordes con sus
nuevas calificaciones.
Por ello, las recomendaciones de
política también apuntan a la de-
manda de trabajo: se recomienda
estimular la demanda mediante
políticas macroeconómicas que
promuevan el crecimiento, o uti-
lizar impuestos y subsidios para
alterar la contratación de mano
de obra en el sector moderno.
Además, deben atacarse las prin-
cipales restricciones que enfren-
tan las empresas del sector tradi-
cional: limitado acceso al merca-
do de capitales, limitada informa-
ción acerca del mercado de su
producto y de las tecnologías dis-
ponibles, y posibles ineficiencias
en la organización y comercializa-
ción del producto.
«la segmentación del
mercado de trabajo es
otro factor que genera
dispersión en los
ingresos salariales.
Esto provoca que las
políticas de educación
y capacitación sean
insuficientes y/o
ineficaces como
políticas de
mejoramiento de los
ingresos o de alivio a
la pobreza»
23
La dinámica del desempleo urbano en el Perú:
tiempo de búsqueda y rotación laboral1
Juan José Díaz / Eduardo Maruyama (GRADE)
En los últimos años, la percepción
de la mayor parte de la población
es que la falta de empleo se ha
convertido en la principal dificul-
tad del país. Sin embargo, la tasa
de desempleo no es particular-
mente elevada con respecto al res-
to de los países de América Lati-
na. Entonces, ¿por qué se percibe
al desempleo como el principal
problema del país?
En primer lugar, la definición téc-
nica de desempleo abierto utiliza-
da por las mediciones oficiales sólo
considera desempleados a los in-
dividuos en edad de trabajar que
buscaron empleo activamente.
Esta especificación podría estar
subestimando el nivel real del de-
sempleo al no incluir a los traba-
jadores desalentados, que son
aquellos que a pesar de estar dis-
puestos a trabajar, renuncian a la
búsqueda activa de empleo debi-
do a la baja probabilidad de con-
seguir un trabajo. Por otro lado, es
posible que el consenso sobre la
falta de empleo se deba más a la
precariedad del empleo que al ni-
vel del desempleo en sí. Muchas
personas pueden estar disconfor-
mes con la ocupación que reali-
zan, de manera que a pesar de
encontrarse trabajando, se consi-
deren desempleadas al responder
una encuesta de opinión, lo que
podría denominarse desempleo
subjetivo.
Una limitación importante de es-
tos dos puntos de vista es la natu-
raleza estática de su enfoque al
problema. El objetivo general de
esta investigación es analizar la di-
námica del mercado laboral en
zonas urbanas a lo largo del año,
en particular la dinámica del de-
sempleo. La hipótesis que se plan-
tea es que existe una combinación
de altas tasas de rotación y baja
duración del desempleo urbano, lo
que ocasiona que gran parte de la
población esté desempleada algu-
na vez durante el año. Sin embar-
go, a pesar de que una proporción
mayor a la reportada por la tasa de
desempleo se ve afectada por éste
en algún momento del año, ello no
es suficiente para dar cuenta del
problema. En particular, se encuen-
tra que hay una fuerte movilidad
entre el empleo y la inactividad
que requiere mayor análisis.
Transiciones entre
empleo, desempleo e
inactividad y duración
del desempleo
El status laboral de una persona
puede cambiar a lo largo del año,
por ejemplo, un individuo que se
encuentra desempleado hoy pue-
de conseguir empleo dentro de
dos meses, o uno inactivo puede
insertarse en el mercado laboral al
culminar sus estudios de secunda-
ria. En las encuestas de hogares se
pregunta a los entrevistados su sta-
tus laboral actual y, en particular, a
los propios desempleados, ¿cuán-
to tiempo llevaban buscando tra-
bajo? Evidentemente, luego de
realizada la encuesta, el status la-
boral podría cambiar o la búsque-
da -para los desempleados- podría
extenderse por varias semanas
más. Por lo tanto, es necesario se-
guir a los individuos en encuestas
sucesivas para determinar los cam-
bios en el status laboral y la dura-
ción completa del desempleo a lo
largo del año. En 1996, la Encues-
ta Nacional de Hogares (ENAHO)
del INEI, que se llevó a cabo de
manera trimestral, mantuvo un
mismo grupo de hogares en las
cuatro encuestas del año. Esto ha
permitido construir una base de
datos de panel con información de
8.277 individuos, para quienes fue
posible determinar la evolución del
status laboral y en especial para los
que experimentaron episodios de
desempleo, completar gran parte
de las duraciones reportadas.
A partir de la muestra panel de
1996, se pueden extraer varios
datos importantes (ver el gráfico 1).
Sólo un 0,05% de la Población en
Edad de Trabajar (PET) permane-
ce desempleada todo el año, mos-
1/ Resumen del documento homónimo,
desarrollado en el marco del concurso de
investigaciones del CIES, auspiciado por
ACDI-IDRC.
«se puede comparar
la tasa de desempleo
utilizada
comúnmente con el
porcentaje de
personas de la PEA
anual que han pasado
por el desempleo en
algún momento. Así,
se obtiene que esta
cifra asciende a
14,1%, unos 5 puntos
porcentuales por
encima de la tasa de
desempleo»
24
trando que el desempleo de larga
duración no es particularmente
importante. Por otro lado, 40,9%
de la PET permanece empleada
todo el año. Más de la mitad de
los hombres en edad de trabajar
se encuentra ocupado todo el año,
mientras que sólo el 26,6% de las
mujeres mantiene su empleo todo
el año. El 37,1% de la población
femenina fluctúa entre el empleo
y la inactividad, mientras que
25,6% se mantiene inactiva todo
el año, principalmente por razo-
nes de embarazo. Los individuos
entre 35 y 44 años tienen el por-
centaje más alto de empleo duran-
te todo el año (60,6%), cifra que
se va reduciendo hacia los más jó-
Fuente: Elaboración propia en base a las ENAHO 96-I, 96-II, 96-III y 96-IV.
Transiciones Empleo-Desempleo
Total 3,70%
Empleo a Desempleo 0,71% Transiciones Empleo-Inactividad
Desempleo a Empleo 1,58% Total 29,30%
Empleo y Desempleo 1,41% Empleo a Inactividad 7,73%
Empleo-Desempleo Inactividad a Empleo 6,90%
3,70% Empleo e Inactividad 14,67%
Empleo-Inactividad
29,30%
Desempleo-Inactividad
3,53%
Transiciones Desempleo-Inactividad
Total 3,53%
Desempleo a Inactividad 1,26%
Inactividad a Desempleo 0,83%
Desempleo e Inactividad 1,44%
Empleo
40,98%
Desempleo
0,05%
Inactividad
18,22%
La dinámica del mercado laboral urbano 1/
Gráfico 1
1/ Las cifras del gráfico no suman 100%, pues hay un 4,22% de individuos que experimentaron los tres estados posibles (empleo, desempleo e inactividad) a
lo largo de 1996. Estas observaciones no pueden clasificarse en ninguna de las transiciones reportadas.
Para nombrar las transiciones se utilizó el siguiente criterio: a) «E0 a E1» significa que el estado inicial fue E0 y el estado final E1. Por ejemplo, «Empleo a
Desempleo» corresponde a los individuos que estuvieron en el empleo y luego pasaron al desempleo, y permanecieron alli hasta la última vez que se les
entrevistó. b) «E0 - E1» significa que el individuo fue observado en cualquiera de los estados E0 o E1, con la posibilidad de haber pasado de uno a otro en más
de una oportunidad. Por ejemplo, «Empleo y Desempleo» corresponde a los individuos que estuvieron en ambos estados, sin importar si empezaron emplea-
dos o desempleados o si permanecieron en uno de estos estados luego de la transición (lo importante es que no pasaron a la inactividad en ningún trimestre).
venes y los más viejos. La inactivi-
dad entre los jóvenes y los viejos
es claramente más elevada, sien-
do consistente con la mayor canti-
dad de estudiantes en el primer
grupo y jubilados en el segundo.
El 18,2% de toda la población en
edad de trabajar se encuentra
inactiva todo el año. Si excluimos
a este porcentaje, tendremos una
submuestra con todos los que for-
maron parte de la PEA durante el
año (lo que podría denominarse la
PEA anual). Entonces, se puede
comparar la tasa de desempleo uti-
lizada comúnmente con el porcen-
taje de personas de la PEA anual
que han pasado por el desempleo
en algún momento. Así, se obtie-
ne que esta cifra asciende a
14,1%, unos 5 puntos porcentua-
les por encima de la tasa de de-
sempleo. Esto prueba que un sec-
tor mucho mayor de lo que nor-
malmente se presume, sufre de-
sempleo durante el año.
Por otro lado, se encuentra una
gran movilidad entre el empleo y
la inactividad, aproximadamente
29,3% de la PET experimenta tran-
siciones entre estos dos estados sin
pasar por el desempleo; entre
ellos, 65,2% son mujeres, 26,3%
son jóvenes entre 14 y 19 años, y
72,7% no asiste a ningún centro
educativo. Ello muestra que la
25
inactividad no es tan estable como
podría pensarse; por el contrario,
se encuentra que los flujos entre
empleo e inactividad y viceversa
son los más importantes en la di-
námica de la PET a lo largo del año.
Por tanto, el problema de la falta
de empleo no concierne única-
mente a los desempleados, tam-
bién afecta a un sector importante
de la PET que continuamente en-
tra y sale del mercado de trabajo.
Es conveniente, por lo tanto, ana-
lizar con mayor detalle la inactivi-
dad en futuras investigaciones.
En cuanto a la duración del desem-
pleo urbano (ver el cuadro 1), se
encuentra que esta sería relativa-
mente corta, aproximadamente
13,5 semanas, pero afecta a gran
cantidad de personas durante el
año. Por ello, no resulta sorpren-
dente que un porcentaje importan-
te de la población se sienta afecta-
da por la falta de empleo, a pesar
Desempleo según destino de salida y características (%) y duración completa del desempleo
(sólo para duraciones completas, muestra urbana, Panel ENAHO 96)
Cuadro 1
Hombres Mujeres Total Duración del
Empleo Inactividad Empleo Inactividad Empleo Inactividad desempleo 1/
Entre 14 y 24 años 46,0 54,0 38,8 61,2 42,7 57,3 13,2
Entre 25 y 34 años 78,6 21,4 43,0 57,0 57,6 42,4 13,2
Entre 35 y 44 años 91,7 28,3 52,9 47,1 72,9 27,1 13,8
Entre 45 y 54 años 73,8 26,2 16,7 83,3 53,0 47,0 13,7
Más de 55 años 42,5 57,5 27,3 72,7 39,2 60,8 15,5
Primaria 70,1 29,9 37,5 62,5 54,4 45,6 13,6
Secundaria 60,0 40,0 37,9 62,1 49,9 50,1 12,0
Superior 55,8 44,2 45,7 54,3 51,1 48,9 15,9
Lima 61,5 38,5 42,7 57,3 53,0 47,0 13,6
Otras áreas urbanas 55,9 44,1 29,2 70,8 41,9 58,1 12,9
Aspirante 27,8 72,2 24,4 75,6 25,8 74,2 16,0
Cesante 65,9 34,1 44,8 55,2 56,6 43,4 13,0
TOTAL 60,7 39,3 40,2 59,8 51,1 48,9 13,5
1/: La duración se expresa como el número promedio de semanas para los episodios completos de desempleo.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de las ENAHO 96-I, 96-II, 96-III y 96-IV.
de que indicadores como la tasa
de desempleo no lo demuestren
claramente. Entonces, existe un
porcentaje mayor afectado por el
desempleo al indicado por la tasa
de desempleo, principalmente por
la alta rotación en el mercado la-
boral (se encuentra también que el
porcentaje de individuos que no
mantiene un estado laboral esta-
ble a lo largo del año es bastante
elevado). Aunque el período de
desempleo sea relativamente cor-
to, ello no ofrece necesariamente
una visión optimista de la proble-
mática; antes es necesario pregun-
tarse qué sucede cuando termina
el episodio de desempleo. Un epi-
sodio corto puede considerarse
positivo sólo si se da porque el in-
dividuo consigue trabajo rápida-
mente. En caso que el individuo se
desaliente y deje de buscar empleo,
pasando a la inactividad, la corta
duración del desempleo no puede
interpretarse del mismo modo.
Se puede apreciar que el desem-
pleo exitoso (aquél que termina
en el empleo) se da principalmen-
te entre los hombres de edad adul-
ta (de 25 a 54 años) y los hombres
cesantes. Por otro lado, la búsque-
da es más infructuosa para los as-
pirantes y las mujeres de mayor
edad. En términos generales, sólo
un 51% de los casos de desempleo
durante 1996 terminaron con la
inserción al mercado laboral, mien-
tras que un 49% de los casos ter-
minó en la inactividad.
«la duración del
desempleo
urbano sería
aproximadamente
13,5 semana
26
Análisis econométrico
Para el análisis econométrico se
llevaron a cabo distintas estima-
ciones. En primer lugar, se estimó
la función de supervivencia, que
permitió hallar la probabilidad
condicional de que un individuo
continúe desempleado luego de
una determinada semana, debi-
do a que estuvo desempleado has-
ta dicha semana. En segundo lu-
gar, se estimaron funciones empí-
ricas de riesgo, que buscan res-
ponder a la pregunta de cuál es la
probabilidad condicional de que
un individuo deje el desempleo
en un momento dado. Luego, se
estimaron modelos de riesgo
paramétricos para evaluar el efec-
to que tienen ciertas característi-
cas individuales en la duración del
desempleo. Finalmente, se modi-
ficó el modelo de riesgo para con-
templar la posibilidad de patro-
nes de salida diferenciados según
destino (empleo o inactividad), lo
que se denomina modelo de ries-
gos competidores.
Funciones empíricas
de supervivencia
Utilizando la función de supervi-
vencia, se encontró que el 61% de
los individuos permanecerá de-
sempleado por más de 2 meses;
el 41%, por más de 3 meses; el
11,2%, por más de 6 meses; y sólo
el 3,8%, por más de un año (ver el
gráfico 2). Estas cifras confirman
que el desempleo en el Perú es de
corta duración, aunque, como se
dijo antes, se debe ser muy cauto
con dicha afirmación, ya que ello
no implica que los desempleados
encuentren un trabajo al final de
su búsqueda. Menos aún implica
que quienes sí logran encontrar tra-
bajo lo hagan en uno que cuente
con condiciones adecuadas o de-
seables, como por ejemplo un
empleo asalariado formal y con
buena remuneración.
En cuanto al nivel educativo, sólo
un 5% de los que tienen primaria
y un 9% de los que tienen secun-
daria experimentarán duraciones
de desempleo superiores a 6 me-
ses; mientras que un 20% de los
no educados y un 17% de los que
poseen educación superior perma-
necerán desempleados por ese
mismo lapso. Una posible explica-
ción es que para los no educados
resulta difícil conseguir empleo y
la posibilidad de pasar a la inacti-
vidad no es rentable por tratarse,
generalmente, de un grupo en ries-
go de pobreza o pobreza extrema.
Para los que poseen educación su-
perior, por su parte, puede resul-
tar beneficioso permanecer desem-
pleado durante un tiempo más lar-
go, a la espera de una oferta de
empleo más atractiva o rentable.
Por otro lado, los más jóvenes, de
14 a 19 años, presentan menores
tasas de supervivencia, mientras
que los mayores, de 50 a más años,
son quienes permanecen mayor
tiempo desempleados. Esto tiene
mucho sentido, ya que los más jó-
venes muchas veces entran al mer-
cado de trabajo en busca de un
empleo temporal o sólo para per-
61,7%
41,6%
3,8%
4,1%
4,1%
5,2%
6,0%
7,8%
9,4%
11,2%
17,6%
32,6%
95,8%
99,2%
0.0
0,2
0,4
0,6
0,8
1,0
1 4 8 12 16 20 24 28 32 36 40 44 48 52
Semanas desempleado
Probabilidad condicional de
continuar desempleado
cibir algún ingreso producto de un
cachuelo. Entre las personas
mayores, la posibilidad de salir del
mercado resulta muy costosa des-
de el punto de vista del sustento
del hogar y prefieren buscar em-
pleo durante un tiempo mayor.
Funciones empíricas
de riesgo
Las funciones empíricas de riesgo
permiten evaluar la probabilidad
condicional de que un individuo
deje el desempleo en un momen-
to dado. Así, se pudo hallar que la
probabilidad de escape o salida del
desempleo aumenta hasta el sex-
to mes, presentando dos picos en
el tercer mes (10%) y sexto mes
(14%), para luego reducirse hasta
alcanzar el año de desempleo. Fi-
nalmente, a partir del año, la pro-
babilidad de dejar el desempleo
aumenta rápidamente, de modo
que durante la semana 60 es de
21% y durante la semana 70 se ele-
va a 50%.
En cuanto al nivel educativo alcan-
zado por los individuos se encuen-
tra el mismo patrón, pero aquellos
Función empírica de supervivencia
Gráfico 2
27
con primaria y secundaria presen-
tan probabilidades de salida ma-
yores que aquellos sin educación
o con educación superior. La pro-
babilidad de escape en el tercer
mes, por ejemplo, es de 10,1%
para quienes cuentan con educa-
ción primaria y 12,5% para quie-
nes poseen secundaria, mientras
que aquellos con educación supe-
rior tienen una probabilidad de
escape de sólo 7,8%. En el sexto
mes de desempleo, estas probabi-
lidades aumentan a 21,2% y 15,1%
para aquellos con primaria y secun-
daria, respectivamente; mientras
que para quienes poseen educa-
ción superior aumenta a 11,7%.
Como ya se mencionó anterior-
mente, para quienes poseen edu-
cación superior puede resultar
conveniente permanecer más
tiempo desempleado a la espera
de una oferta de empleo acorde
con sus capacidades.
Método de estimación
paramétrico
La estimación paramétrica, a dife-
rencia de las funciones empíricas
de riesgo y supervivencia, permi-
ten analizar de modo formal el
impacto que pueden tener ciertas
variables como la educación o el
ingreso del hogar en las probabili-
dades de permanecer o salir del
desempleo. Se estimaron tres mo-
delos que incluyeron las siguien-
tes variables explicativas: experien-
cia laboral previa (aspirante o ce-
sante), nivel de educación, edad e
ingreso familiar.
En primer lugar, se encontró una
dependencia temporal positiva, lo
que indica que la probabilidad
de salir del desempleo aumenta
con la duración del episodio. Esto
confirma la tendencia que ya se
había encontrado utilizando las
funciones empíricas de riesgo y
supervivencia.
En cuanto a las variables explica-
tivas, la experiencia laboral previa
y tener educación primaria o se-
cundaria aumentan la probabili-
dad de salir del desempleo; mien-
tras que a mayor edad y mayor
ingreso familiar la probabilidad de
salida es menor. Aunque los tres
modelos encontraron las mismas
relaciones, en uno de ellos la ex-
periencia laboral previa y la edad
no fueron variables estadística-
mente significativas.
Modelo de riesgos
competidores
Existen por lo menos dos estados
en los que se puede descompo-
ner el no-desempleo. El desem-
pleo puede terminar porque se
encontró una oferta de empleo
atractiva, o bien porque se dejó
de buscar y se pasó a la inactivi-
dad. Para evaluar si los patrones
de salida a estos dos posibles es-
tados de no-desempleo son dife-
rentes, se estimó un modelo de
riesgos competidores.
Los resultados de la estimación de
este modelo muestran que poseer
experiencia laboral previa (ser ce-
sante en lugar de aspirante) au-
menta la probabilidad de salida del
desempleo hacia el empleo y, al
mismo tiempo, reduce la probabi-
lidad de salida hacia la inactividad.
Lo mismo ocurre con la variable
de género: ser hombre aumenta la
probabilidad de salida hacia el
empleo y reduce la de salida ha-
cia la inactividad. El ingreso fami-
liar per cápita no resulta significa-
tivo para explicar las salidas al em-
pleo, pero sí reduce las probabili-
dades de salir hacia la inactividad.
Por otro lado, los resultados impli-
can que a mayor tiempo de de-
sempleo, las probabilidades de sa-
lida aumentan como también su-
gerían los modelos anteriores,
pero aumentan porque los indivi-
duos abandonan el mercado de
trabajo y no porque aumente la
probabilidad de conseguir un em-
pleo. Más bien, las estimaciones
muestran que la probabilidad base
de escapar hacia el empleo es más
o menos constante y aproximada-
mente de 7%.
Conclusiones
Según esta investigación, el por-
centaje de gente afectada por el
desempleo en algún momento del
año respecto a la PEA anual exce-
de en 50% a la tasa de desempleo
calculada bajo la definición habi-
tual. Por otro lado, la duración del
desempleo urbano es relativamen-
te corta (13,5 semanas) y un por-
centaje muy alto de individuos no
logra mantener un estado laboral
estable a lo largo del año. Enton-
«el desempleo
exitoso se da
principalmente
entre los hombres
de edad adulta y
los hombres
cesantes... la
búsqueda es más
infructuosa para
los aspirantes y
las mujeres de
mayor edad. En
términos
generales, sólo un
51% de los casos
de desempleo
durante 1996
terminaron con la
inserción al
mercado laboral»
28
ces, un alto porcentaje de gente
se ve afectada por el desempleo
debido a la alta rotación del mer-
cado laboral, aunque el período
de búsqueda es relativamente cor-
to. Este resultado aparentemente
positivo, se ve contrastado por la
elevada cantidad de gente que
culmina su episodio de desempleo
en la inactividad. Del mismo
modo, se encontró que una pro-
porción elevada de individuos
(29,3% de la PET) transita entre el
empleo y la inactividad a lo largo
del año, lo que evidencia que la
falta de empleo afecta a muchas
más personas que lo reflejado por
la tasa de desempleo.
La estimación de las funciones de
riesgo y supervivencia indica que
existen diferencias significativas en
la distribución de duraciones por
nivel educativo y edad. Los no
educados y aquellos con educa-
ción superior, al igual que los de
mayor edad, permanecen desem-
pleados más tiempo. La estima-
ción paramétrica indica que la
probabilidad de salir del desem-
pleo aumenta con la duración del
episodio, al igual que con la ex-
periencia laboral previa y los ni-
veles educativos inferiores a la téc-
nica y universitaria. El modelo de
riesgos competidores muestra que
la experiencia laboral previa y ser
hombre aumentan la probabili-
dad de salir del desempleo al
empleo y reducen la de salir ha-
cia la inactividad.
Los resultados de esta investiga-
ción no pretenden sugerir que el
único y principal problema del
mercado de trabajo radique en la
naturaleza dinámica del desem-
pleo. Por el contrario, se busca
mostrar que la duración del de-
sempleo y la rotación laboral son
elementos adicionales a tomar en
cuenta para analizar la problemá-
tica del empleo urbano. A partir
de este análisis han sido identifi-
cados nuevos elementos que pue-
den ser estudiados en el futuro,
como el nexo existente entre la
duración del desempleo, los ca-
sos de desempleo exitoso y la
calidad del empleo obtenido. Fi-
nalmente, a la luz de la evidencia
encontrada, resulta relevante ana-
lizar con mayor detalle la inactivi-
dad y las transiciones entre esta y
el empleo.
«a mayor tiempo
de desempleo, las
probabilidades de
salida aumentan,
pero aumentan
porque los
individuos
abandonan el
mercado de
trabajo y no
porque aumente
la probabilidad de
conseguir un
empleo»
29
En su Informe sobre el Desarrollo
Mundial de 1998, el Banco Mun-
dial reafirmó la importancia del
conocimiento (y de la investigación
como componente central del co-
nocimiento) en la perspectiva de
desarrollo de las naciones. La opi-
nión del Banco Mundial al respec-
to fue inequívoca:
 el balance entre el cono-
cimiento y los recursos se ha
vuelto el factor más impor-
tante que determina  el
nivel de vida  Hace cua-
renta años, Ghana y la Repú-
blica de Corea tenían virtual-
mente el mismo ingreso per
cápita. Hacia inicios de los
años noventa, el ingreso per
cápita de Corea era seis ve-
ces mayor que el de Ghana
 la mitad de la diferencia
se debe a la mayor efectivi-
dad de Corea en adquirir y
aplicar el conocimiento2.
En general, este enfoque del Ban-
co Mundial no es ninguna sorpre-
sa. Desde el inicio de los tiempos,
el conocimiento, la investigación
y la tecnología han sido compo-
nentes clave en el crecimiento y
desarrollo de las sociedades. Las
eras en la historia de la humani-
dad son denominadas por los ni-
veles de investigación y sofistica-
ción tecnológica alcanzados: la
edad de piedra, la edad de bron-
ce, la edad de hierro, la edad de
la navegación, la era del vapor, la
era del jet, la era de las computa-
doras. Pero los nexos entre el co-
nocimiento y el desarrollo son más
que los jets y las computadoras.
Implican una combinación de co-
nocimiento, técnicas y conceptos;
de herramientas, máquinas, gran-
jas y fábricas; organización, proce-
La investigación y los responsables de políticas
sociales: ¿un dialogo de sordos?1
Keith A. Bezanson
sos, personas y decisiones de los
responsables de políticas y progra-
mas públicos. El contexto cultural,
histórico y organizacional en el que
se genera y aplica el conocimien-
to es la clave de su éxito o fracaso.
En suma, la clave del valor de la
investigación y los nuevos conoci-
mientos se encuentra en la cien-
cia y el arte de conseguir resulta-
dos mediante su aplicación.
Sin embargo, la historia del avan-
ce a través de nuevos conocimien-
tos y tecnologías no es solamente
una cuestión de estrategias, planes
o sistemas de manejo de conoci-
miento efectivos, sino también de
su importancia. La historia del de-
sarrollo a través de nuevos cono-
cimientos y tecnologías ha sido una
de sorpresas y cambios imprevis-
tos. Sólo basta recordar que en los
primeros años del siglo XX, el Re-
porte Anual de Western Union (la
gran empresa americana de telé-
grafos) anunció a sus accionistas
que el teléfono, recién inventado,
era una idea interesante pero li-
mitada, que sería de poca impor-
tancia para la economía. También
recordamos que, unos treinta años
más tarde, Thomas Watson, el fun-
dador de IBM, escribió que la com-
putadora tendría pocas aplicacio-
nes comerciales.
Es obvio que los intentos de crear
y aplicar mecanismos de largo pla-
zo que vinculen sistemas de inves-
tigación con sistemas de políticas
son complejos y están llenos de
peligros. Esto parece ser más cier-
to hoy que en cualquier otro mo-
mento. La nuestra es una era hí-
brida, atrapada entre el bronce y
las computadoras, las velas y los
jets, una en la cual la calidad se
confunde con la cantidad, y los
medios con el fin. Para los países
más pobres es un momento de
gran optimismo y oportunidades
tecnológicas; es también una épo-
ca en la que el mundo confronta
la continuidad de la pobreza y sen-
timiento de desesperanza inima-
ginables. Se trata de una época de
flujo de información sin preceden-
te y de gran cambio tecnológico.
Es como ningún otro período de la
historia, ya que hoy, además de
artesanos y artistas, granjeros, ma-
quinistas y soñadores, la orienta-
ción en la producción de nuevos
1/ Artículo preparado para un diálogo con
investigadores peruanos organizado por el
CIES en noviembre de 2000. Keith A.
Bezanson es Ph.D. de la Universidad de
Stanford, California, Director del Instituto de
Estudios para el Desarrollo de la Universi-
dad de Sussex, Inglaterra. Ha sido Presiden-
te del Centro Internacional de Investigacio-
nes para el Desarrollo (IDRC), Canadá; Ge-
rente Administrativo del Banco Interameri-
cano de Desarrollo, Washington, D.C. y Em-
bajador de Canadá en el Perú.
2/ World Bank, World Development Report
1998/99: Knowledge for Development, Was-
hington, D.C.: World Bank, Oxford
University Press, 1998.
«Desde el inicio
de los tiempos, el
conocimiento, la
investigación y la
tecnología han
sido componentes
clave en el
crecimiento y
desarrollo de las
sociedades»
30
conocimientos y tecnologías está
influenciada y diseñada por políti-
cos, burócratas, economistas, es-
trategas corporativos remotos,
agencias de ayuda y fundaciones
caritativas. Nunca antes en la his-
toria, tantas personas no técnicas
han logrado influir tanto en el avan-
ce, retraso y cambio de la ciencia
y la tecnología.
El rol de las ciencias
sobre políticas
nacionales
Este contexto ha llevado a un ma-
yor énfasis en lo que Yehezkiel
Dror3, al escribir en los años se-
tenta, denominó ciencias sobre
políticas nacionales -arreglos, es-
tructuras y metodologías cuyo ob-
jetivo principal es integrar la inves-
tigación en las políticas y las deci-
siones de política en la investiga-
ción. En todo el mundo, durante
las décadas de los años sesenta y
setenta, ocurrió una virtual explo-
sión en el número de institutos y
unidades de investigación construi-
das con base en el modelo de cien-
cias sobre políticas. La mayoría de
ellas estaba orientada específica-
mente a la investigación sobre po-
líticas económicas y sociales.
En años recientes, el éxito y el va-
lor de estos institutos de ciencia
política han sido sujetos de con-
troversia y puntos de vista diver-
gentes. El asunto se complica de-
bido a que los efectos de la inves-
tigación sobre las políticas son di-
fíciles de medir y los nexos causa-
les casi imposibles de establecer.
Pero estos debates son, en reali-
dad, un subgrupo de un gran de-
bate sobre el valor de los sistemas
de investigación de políticas nacio-
nales, en economía, ciencia y tec-
nología. El argumento sigue esta
línea: los sistemas de investigación
de políticas nacionales están dise-
ñados para dar ventaja a la econo-
mía nacional al crear y facilitar una
situación competitiva para los bie-
nes y servicios producidos en el
país. Un sistema de comercio glo-
balizado no sólo significa que los
bienes, los negocios y las finanzas
se mueven de forma irrestricta en-
tre las fronteras, sino también que
los productos de investigación y
desarrollo, en forma de ideas, sis-
temas, habilidades, ciencia y tec-
nología, circularán cada vez más
de esa misma manera. El conflicto
implica que en un mundo globali-
zado las políticas nacionales sobre
ciencia y tecnología están destina-
das a fracasar, puesto que cualquier
beneficio se filtrará rápidamente
del país productor hacia afuera.
En su forma más extrema, el argu-
mento en contra de las políticas y
los sistemas nacionales de investi-
gación en políticas públicas va más
allá. Si bien considera deseables las
políticas nacionales para la estabi-
lidad macroeconómica (ej.: balan-
ce fiscal, políticas de tipo de cam-
bio), más allá de dichos conceptos
fundamentales, el argumento ex-
tremo sostiene que las decisiones
económicas efectivas sólo pueden
hacerse en el nivel individual de
las empresas o compañías. Final-
mente, el argumento sostiene que
el rápido cambio tecnológico re-
quiere de enfoques flexibles hacia
las políticas y que las políticas na-
cionales (el gobierno) son necesa-
riamente rígidas y van en contra de
los intereses de desarrollo.
Este argumento, en contra de una
política y sistema nacional de in-
vestigación en economía, ciencia
y tecnología, ha sido dominante en
los últimos quince años. Sin em-
bargo, recientemente han surgido
argumentaciones que apoyan el rol
de las ciencias sobre políticas en
el desarrollo económico nacional.
En primer lugar, y siendo quizás lo
más significativo, el argumento en
contra está siendo modificado
como resultado de nueva eviden-
cia. Por ejemplo, en su Informe
sobre el Desarrollo Mundial de
1997, el Banco Mundial, después
de un extenso análisis, concluyó
que el rol de las políticas naciona-
les en materia de economía, indus-
tria, tecnología y asuntos sociales
es básico para establecer condicio-
nes para el desarrollo que vayan
más allá de las que el mercado por
sí mismo crearía. Al llegar a esta
conclusión, el Banco fue claro en
la necesidad que los países más
pobres estén atentos a la compli-
cada relación entre el mercado y
la sociedad. En este tema, el Ban-
co ha notado que la experiencia
de los tigres de Asia del Este, así
como los fracasos de esfuerzos na-
cionales en otros países, reafirman
la necesidad de instrumentos de
modernización apropiados, inclu-
yendo instrumentos para el desa-
rrollo de políticas nacionales sobre
ciencia y tecnología.
3/ Citado en Sagasti, Francisco, Techno-
Economic Intelligence for Development, en
IFDA Dossier, May/June, 1983.
«la experiencia de
los tigres de Asia
del Este, reafirman
la necesidad de
instrumentos de
modernización
apropiados,
incluyendo
instrumentos para
el desarrollo de
políticas
nacionales sobre
ciencia y
tecnología»
31
En segundo lugar, se ha probado
que las inversiones de firmas y
compañías globalizadas están diri-
gidas a lugares donde la ventaja
comparativa no es sólo mano de
obra barata, sino en donde existe
la ventaja de una población edu-
cada, sana y técnicamente capaz.
Las políticas nacionales a largo pla-
zo sobre la economía, la inversión
social y el desarrollo de recursos
humanos, especialmente en el Su-
deste Asiático, han sido clave para
atraer y retener dichas inversiones.
En tercer lugar, y revistiendo gran
importancia, está el hecho de que
si la fuerza de la globalización está
en su capacidad de crear fortuna;
su debilidad, si no se la dirige y
controla, radica en su despreocu-
pación por el daño al medio am-
biente y su forma de incrementar
las diferencias en el interior y en-
tre naciones. En Japón, dichas
consecuencias negativas son defi-
nidas crecientemente como evi-
dencia de la falla del mercado,
al afectar propósitos nacionales
tales como la cohesión social, la
igualdad razonable, el acceso a
bienes públicos y la estabilidad
política.
Parece bastante claro que estos
debates en torno a los sistemas de
las ciencias sobre políticas nacio-
nales se están volviendo menos
extremistas. En especial para paí-
ses en vías de desarrollo, el punto
principal hoy deja de ser si dichos
sistemas son o pueden ser de va-
lor para el desarrollo nacional, y se
orienta más a plantearse si los paí-
ses en sí pueden crear arreglos
institucionales que proporcionen
un retorno costo-beneficio que sea
satisfactorio. Una pregunta impor-
tante aquí es: ¿qué nexos apoya-
rán la producción de nuevos co-
nocimientos por parte de los inves-
tigadores sociales, así como la apli-
cación de esos conocimientos por
parte de los agentes de decisión
política?
El investigador y el
responsable de
políticas: el modelo
lineal
La percepción general de que la
investigación es importante para
tomar buenas decisiones, es muy
antigua. En las sociedades occi-
dentales data, por lo menos, del
siglo XVIII (el Período de la Ilustra-
ción), cuando la razón y la ciencia
(y no la religión) eran vistas como
las bases para el progreso huma-
no. A lo largo de los últimos 300
años, las sociedades han acepta-
do, y muchas veces apoyado con
entusiasmo, la noción de una re-
lación productiva entre los que
producen conocimiento (investiga-
dores) y los que consumen cono-
cimiento (los decisores). Existían,
por supuesto, algunas excepcio-
nes, en las cuales los tomadores de
decisiones han cerrado universida-
des, organizado quemas de libros,
atacado, encarcelado o asesinado
a intelectuales y teóricos sociales.
En general, sin embargo, un aspec-
to clave de la sociedad occidental
del siglo XVIII ha sido la creencia
general en el carácter inevitable
del progreso a través de la acumu-
lación de conocimiento4. Por
esto, la investigación en sí ha sido
vista como algo bueno; y los agen-
tes de decisión política, mayorita-
riamente, han promovido el apo-
yo a los investigadores.
Una segunda característica que ha
sido importante para la relación
entre la investigación y las decisio-
nes de política ha sido el asumir
que el conocimiento lleva hacia la
política de una forma lineal5. Esto
se ha visto quizás de forma más
clara en las ciencias físicas (aunque
puede decirse también de las cien-
cias sociales), donde era común
dejar las decisiones de qué inves-
tigar a los investigadores que tra-
bajaban en universidades o labo-
ratorios especializados. La investi-
gación aplicada se trataba como
una función separada asignada a
unidades, departamentos o insti-
tutos especiales donde trabajaban
ingenieros, diseñadores y técnicos.
El trabajo de la investigación apli-
cada era convertir la investigación
científica en prototipos de produc-
tos y procesos utilitarios, que irían
a la línea de producción de las
empresas. El trabajo esencial del
responsable de política era asegu-
rar que los distintos componentes
del sistema lineal estuvieran en su
lugar, y que tuvieran el personal y
los fondos adecuados.
Por supuesto que este proceso ha
sido pocas veces tan simple o cla-
ramente diferenciado. Sin embar-
go, los lineamientos generales re-
flejan la relación entre la investi-
gación universitaria y la manufac-
tura, la estructura de manufactura
a gran escala y el papel de los res-
ponsables de política.
«las empresas
internacionales
necesitan integrar
la investigación
con el diseño y
producción
industrial, para así
asegurar la
innovación y
mejora continua»
4/ Heller, A., Renaissance Man, Nueva York:
Schocken Books, 1981.
5/ Freeman, Christopher, The Economics of
Hope. Essays on Technical Change,
Economic Growth and the Environment,
Londres: Pinter Publishers, 1992.
32
Decadencia del
modelo lineal
Este modelo lineal del conocimien-
to ha sido abandonado gradual-
mente desde los años setenta, en
primer lugar, como consecuencia
de los cambios en el sector indus-
trial. La relación entre la producción
de nuevos conocimientos y su apli-
cación ha experimentado su más
profunda transformación desde el
siglo XVIII. El punto de vista de las
empresas internacionales es que
necesitan acceso inmediato a inves-
tigación y conocimientos que les
permitan ofertar bienes y servicios
de bajo precio y de una mayor di-
versidad y calidad. Esto, han con-
cluido, no se puede lograr sin inte-
grar la investigación con el dise-
ño y producción industrial para
así asegurar la innovación y me-
jora continua. A través de todo el
mundo, las empresas han cerrado
sus departamentos de investigación,
investigación aplicada, ingeniería y
planeamiento estratégico, y han in-
tegrado todas sus funciones al de-
partamento de producción.
Esta misma tendencia se ve ahora
en las instituciones públicas. Los
agentes de decisión en los gobier-
nos de casi todo el mundo, inclu-
yendo China, están cuestionando
el modelo lineal. Hasta cierto pun-
to, en muchos países, esto es im-
pulsado únicamente por conside-
raciones financieras, aunque tam-
bién por motivos similares a los del
sector industrial (es decir, que la
investigación, en su mayor parte,
debería ser impulsada por la de-
manda, que los mayores beneficios
resultan de una estrecha integra-
ción de las funciones de investiga-
ción, diseño y producción, y que
la innovación continua es esencial).
El resultado es que las entidades
gubernamentales de investigación
en Norteamérica, Europa y gran
parte del mundo en desarrollo han
sido o están siendo privatizadas.
Las universidades (incluyendo las
de China) están siendo obligadas
a obtener por sí mismas los fondos
necesarios para sus investigaciones
y a competir por ellos.
Los impulsos para el
cambio
Sabemos que el ímpetu inicial para
el reordenamiento social de los
nexos entre la producción de co-
nocimiento y su aplicación, provi-
no de la severa recesión económi-
ca de la mayoría de las economías
industrializadas en los años seten-
ta6. A pesar de ser severa y pro-
longada, esta recesión se revirtió a
inicios de los noventa, pero la
reorganización de la producción y
aplicación del conocimiento con-
tinúa. Esta crisis económica por
sola, no explica en absoluto en qué
medida las reestructuraciones in-
dustriales que siguieron lograron
eliminar al modelo lineal. Tampo-
co explica los cambios en las insti-
tuciones públicas, cada vez más
difundidos, que en forma similar
están reordenando las caracterís-
ticas estructurales de un sistema de
conocimiento que ha estado en la
base del progreso occidental por
más de tres siglos.
Los cambios dramáticos en las re-
laciones entre investigadores que
producen conocimiento y los res-
ponsables de política, incluyendo
a administradores de negocios,
que usan ese conocimiento, son el
resultado de una serie de transfor-
maciones más profundas que ocu-
rren en los procesos de decisión
de política en sí y en la práctica de
la investigación. Consideremos al-
gunos de estos cambios, primero
desde la perspectiva de las deci-
siones de política y segundo, des-
de el lado de la investigación.
Cambios en las
decisiones de política
y la demanda de
investigación
La relación entre los agentes de
decisión y los sistemas de conoci-
miento ha sufrido grandes cambios
en las últimas décadas. La metáfo-
ra maremoto ha sido usada para
caracterizar la cantidad increíble
de datos que se ponía a disposi-
ción de gerentes, oficiales del go-
bierno, ejecutivos y responsables
de política en todos lados7. Aun-
que se reacciona ante esta situa-
ción con sorpresa, esta no llegó de
súbito. En realidad, evolucionó de
forma constante durante los últi-
mos ochenta años, pero su tama-
ño e impulso han crecido de for-
ma exponencial en los últimos
años. Ha habido tres etapas distin-
tas claramente identificables en el
proceso del cambio del ambiente
de la información. En la primera
etapa, que sucede alrededor de la
Segunda Guerra Mundial, las fuen-
6/ El contagio de esta crisis tuvo efectos
particularmente adversos en gran parte de
los países pobres entre 1980 y 1990.
7/ Sagasti, Francisco, op. cit.
«Los cambios
dramáticos en las
relaciones entre
investigadores y
los responsables
de política son el
resultado de
transformaciones
más profundas
que ocurren en los
procesos de
decisión de
política en sí y en
la práctica de la
investigación»
33
tes de información eran escasas,
fáciles de identificar y sí se conta-
ba con los recursos, eran accesi-
bles. La segunda etapa implica una
transición (especialmente después
de 1945) hacia una situación en la
cual la cantidad de información
técnica, económica, científica,
política, social y cultural se
incrementó de manera rápida, y se
necesitaron esfuerzos especiales
para seguir la evolución y caracte-
rísticas de las fuentes de informa-
ción. Estamos ahora en la tercera
etapa (maremoto), donde las
fuentes de información se multi-
plican constantemente, lo que pro-
duce un desborde. Sin embargo,
las tecnologías que acompañan a
la tercera etapa están permitiendo
la síntesis de las etapas uno y dos,
al hacer posible nuevamente la fá-
cil identificación de fuentes y el
acceso a ellas sin mucha dificultad
(nuevamente con los recursos ne-
cesarios). A continuación se revi-
sará brevemente cada una de es-
tas etapas.
Primera era:
información fácil
En la primera etapa, las fuentes de
información, aunque dispersas,
eran relativamente fáciles de iden-
tificar y tenían pocas interconexio-
nes entre sí. La recolección y el
procesamiento de información
operaban como un sistema itera-
tivo8, en el cual varias interaccio-
nes entre el sistema y su ambiente
(entre la creación de conocimien-
to y las decisiones) se podían ma-
nejar de manera independiente.
En esta etapa, la estructura de la
red de fuentes de información co-
rrespondería a lo que Emery y Trist
llamaron el ambiente plácida-
mente agrupado9 para una orga-
nización, en el cual es posible ig-
norar las interconexiones dentro
del ambiente de un sistema. Así,
en esta etapa, la capacidad de una
organización para procesar y usar
la información sería probablemen-
te superior a la capacidad del am-
biente de generarla. De esta ma-
nera, la obtención de información
y la toma de decisiones serían pro-
cesos secuenciales en vez de simul-
táneos. El tomador de decisiones
de esta era tendría conexiones
personales adecuadas con las fuen-
tes de información, usaría un alto
grado de juicio personal para de-
terminar la validez y relevancia de
la información, y no usaría herra-
mientas técnicas.
Segunda era: información
administrada
Durante la segunda etapa, se da
un incremento sustancial en la pro-
ducción de información, una mul-
tiplicación de fuentes de datos, y
un rápido crecimiento en la canti-
dad de información otorgada a los
responsables de política, agentes
de decisión y planificadores. El ren-
dimiento de una organización es
gobernado, en gran medida, por
las ventajas que ha logrado a tra-
vés del acceso a información pri-
vilegiada y la habilidad de adqui-
rir y procesar información confia-
ble de servicios especializados. Las
estrategias para obtener acceso a
la información y la administración
de la discreción (la retención se-
lectiva de información, protección
de fuentes, etc.) se convierten en
aspectos cruciales de las estrategias
competitivas. La velocidad supe-
rior en la transmisión de la infor-
mación hace que las organizacio-
nes deban desarrollar tiempos cor-
tos de reacción, lo que requiere el
uso de procesamiento por compu-
tadora, modelos matemáticos,
equipos de telecomunicaciones y
la creación de una unidad espe-
cializada de procesamiento de in-
formación. Esta es la era de los sis-
temas de administración de infor-
mación y de redes de computado-
ras, en la que existen muchas in-
terconexiones entre los compo-
nentes del ambiente y el sistema.
Esto requiere de mejores y más
especializadas habilidades para el
procesamiento de información,
para que una organización pueda
reaccionar adecuadamente a cam-
bios en el ambiente. La toma de
decisiones en esta etapa depende-
rá de especialistas que accedan a
la información y analicen su vali-
dez, mediante el uso de sistemas
de administración de información
y redes de computadoras. También
se buscaría reaccionar rápidamen-
te a situaciones no previstas, usan-
do la información proporcionada
mediante el empleo de algunas
herramientas técnicas.
Tercera era: sobrecarga
de información
Estamos ahora en la era del ma-
remoto. Existen varias fuentes
para cada tipo de información y
una gran cantidad de redundan-
cia e interconexión en las redes y
canales. En esta era ya no es ne-
cesario diseñar estrategias comple-
jas para acceder a la información
y mantenerla secreta. Con tal so-
brecarga y con redes de informa-
ción tan ricamente interconecta-
das, existen varias oportunidades
«La administración
de la discreción ha
sido reemplazada
por la necesidad de
generar estrategias
para competir en
un ambiente de
información
transparente»
8/ Ashby, Ross, Design for a Brain, Science
Paperbacks, Londres: Chapman y Hall, 1966.
9/ Sagasti, Francisco, op. cit.
34
para comparar las distintas fuen-
tes. La administración de la dis-
creción ha sido reemplazada por
la necesidad de generar estrategias
para competir en un ambiente de
información transparente. En
términos de la teoría organizacio-
nal, esta nueva situación corres-
ponde a lo que Emery y Trist han
llamado el ambiente turbulen-
to10 , en el que la tarea principal
de un sistema es mantener un
equilibrio inestable y desarrollar
capacidades de respuesta organi-
zacionales. Quien toma las deci-
siones en esta era necesita infor-
mación particular que responda a
una necesidad específica; y a la
vez, debe poder discriminar la
importancia de los datos, funcio-
nar en términos de grandes esce-
narios mientras se enfrenta a una
sobrecarga de información, y ma-
nejar continuos cambios en el co-
nocimiento, que crean un clima de
turbulencia en cuanto a las políti-
cas a seguir.
Examinemos en mayor detalle el
contexto para la toma de decisio-
nes en esta tercera etapa. Algunos
de los aspectos principales pare-
cen ser:
La velocidad a la que se gene-
ra conocimiento no tiene pre-
cedente. Una queja universal
de los responsables de política
hoy es que se enfrentan a una
sobrecarga de información. El
conocimiento ha crecido a pa-
sos agigantados. El crecimiento
explosivo del conocimiento ha
sido descrito por David Linowes
en los siguientes términos:
Tomó desde la era de Cris-
to hasta mediados del siglo
XVIII para que el conoci-
miento se duplique. Se du-
plicó nuevamente, 150 años
más tarde, y una vez más 50
años después. Hoy se dupli-
ca cada 4 o 5 años. Se ha
producido más información
nueva en los últimos 30 años
que en los 5,000 previos11 .
Esto no es sorprendente. Los
avances científicos y las inno-
vaciones tecnológicas están en
la raíz de las complejas trans-
formaciones que se han dado
durante los últimos cincuenta
años. Cada vez más, los resul-
tados de la investigación, en
forma de ciencia y tecnología,
se han acoplado a todos los as-
pectos de la actividad humana,
a tal punto que se ha vuelto
común hablar de sociedades
del conocimiento como la cla-
ve para el éxito futuro. La ma-
yoría de observadores está de
acuerdo con que esto tiene pro-
fundas implicancias para la or-
ganización de las actividades
humanas y para todos los aspec-
tos de las políticas sociales12 .
Las redes se han vuelto la base
organizacional para las deci-
siones de política. Por su natu-
raleza, requieren integrar insu-
mos y actores en el proceso de
toma de decisiones. Los nexos
comerciales entre corporacio-
nes transnacionales ahora abar-
can la manufactura, las finan-
zas, el comercio y los servicios.
Las alianzas estratégicas entre
corporaciones en la investiga-
ción y desarrollo, unido a una
feroz competencia en los mer-
cados de productos finales, re-
quieren de nuevas estrategias
corporativas y nacionales. Se
está produciendo un cambio
importante en la organización
de las actividades productivas y
de servicio en los segmentos
globalizados de la economía
mundial. La unidad económica
ya no es la empresa, ya sea lo-
cal, internacional o transnacio-
nal, sino más bien una red espe-
cífica creada para un propósito
concreto en un momento en par-
ticular, que opera, en gran par-
te, independientemente de las
distintas empresas que la com-
ponen. Como Castells indica:
 los arreglos organizacio-
nales   se basan siempre
en redes. Las redes son la
esencia fundamental, de las
cuales las nuevas organizacio-
nes están y estarán hechas13 .
Los procesos de decisión de
política se han vuelto más
complejos. Esto es especial-
mente cierto en el sector públi-
co, donde un gran número de
aspectos interactúan entre sí, se
involucra a más actores, el
tempo es acelerado y los
efectos de segundo orden se
han vuelto más importantes.
Existe la necesidad de conside-
rar no sólo temas locales, sino
una extensa gama de factores
externos. Este es el caso no sólo
para decisiones económicas y
de negocios, sino también para
decisiones sociales. De acuer-
«se ha vuelto
común hablar de
sociedades del
conocimiento
como la clave para
el éxito futur
10/ Ibíd.
11/ Linowes, David,A New Contex (Capí-
tulo 3), en Sagasti, Francisco y Gonzalo
Alcalde, Development Cooperation in a
Fractured Global Order, IDRC Books, Ca-
nadá, Ottawa: 1999.
12/ Drucker, Peter, The Age of Discontinuity,
Nueva York: Harper and Row, 1968.
13/ Castells, M., The Rise of the Network
Society, Cambridge, MA: Blackwell
Publishers, 1996.
35
do con algunos observadores14 ,
ya casi no existen políticas pu-
ramente locales. Por lo tanto, el
responsable de política se ha
internacionalizado y debe arti-
cular un extenso rango de fac-
tores internos y externos, no
pudiendo darse el lujo de con-
centrarse sólo en temas locales.
El proceso de implementación
de políticas también se ha
vuelto más complejo. Los ins-
trumentos de política (que in-
cluyen herramientas legales,
estructuras organizacionales y
mecanismos operacionales) de-
ben lidiar con múltiples pers-
pectivas y una creciente varie-
dad de grupos de interés (mu-
chos de los cuales se enfocan
en un solo asunto), debiéndose
considerar más factores en la
implementación de políticas.
Las instituciones son más nu-
merosas e importantes que en
el pasado. En paralelo con (y
quizás como causa de) el ím-
petu por la globalización, se ha
dado un incremento dramático
en las instituciones en el nivel
local. En términos más amplios,
se ha producido una explo-
sión15 mundial de las organi-
zaciones voluntarias en la socie-
dad civil. Es por esto que el an-
ticipar, prever y planear estra-
tégicamente la selección y de-
finición de prioridades y se-
cuencias, se ha vuelto de gran
importancia para los responsa-
bles de política.
Los bienes públicos se están
volviendo menos locales, y
más regionales y globales. Los
bienes públicos son productos,
servicios o recursos que gene-
ran utilidad, con acceso libre a
un mercado donde el consumo
de un individuo no reduce ne-
cesariamente el de otro. Si el
beneficio del bien público está
limitado geográficamente es un
bien local o nacional, pero si sus
beneficios llegan a varios países
es un bien global o regional. En
la práctica, la mayoría de los
bienes públicos relevantes al
desarrollo no son puros sino
en realidad mixtos, en el sen-
tido que proporcionan benefi-
cios individuales, locales o na-
cionales, pero que cada vez más
tienen efectos colaterales que
son importantes para otros paí-
ses. El Banco Mundial ha desa-
rrollado la siguiente definición
de bienes públicos globales:
 commodities, recursos,
servicios  y también siste-
mas de reglas o regímenes
de políticas con externalida-
des sustanciales entre países
que son importantes para el
desarrollo y la reducción de
la pobreza, y que se pueden
producir en cantidades sufi-
cientes sólo con la coopera-
ción y la acción colectiva de
los países desarrollados y
aquellos en desarrollo16 .
La creciente integración e inter-
dependencia de las naciones
está convirtiendo aquello que
se veía como bienes públicos
puramente locales o nacionales
en bienes cuyos beneficios (y
costos) llegan a otros países. Esta
tendencia fue reconocida pri-
mero en los años setenta y lue-
go en los ochenta con respecto
al medio ambiente, incluyendo
temas como biodiversidad,
conservación, reducción de la
deforestación, manejo de fuen-
tes de agua y desertificación,
entre otros. Otros bienes públi-
cos globales (y males públicos
globales), que han sido recono-
cidos explícitamente como ta-
les por organizaciones multila-
terales como el Banco Mundial,
ahora incluyen: la paz y los es-
fuerzos de reconstrucción (que
se han incrementado con el fin
de la guerra fría), intervencio-
nes contra epidemias que ata-
ñen a la salud pública (especial-
mente la propagación del SIDA
en el África del Sub Sahara),
problemas de salud pública in-
ducidos por el medio ambien-
te, corrupción, lavado de dine-
ro, tráfico de drogas y abuso
contra los derechos humanos.
El tema del aumento en el ca-
rácter regional y global de los
bienes públicos crea preguntas
complicadas sobre una apropia-
da división del trabajo entre co-
munidades, Estados y organiza-
ciones internacionales, y sobre
quién debería pagar por ellos.
Todos estos factores delinean el
contexto distinto y en continuo
cambio donde se encuentran hoy
«Los instrumentos
de política deben
lidiar con múltiples
perspectivas y una
creciente variedad
de grupos de
interés, debiéndose
considerar más
factores en la
implementación de
políticas»
14/ Ver, por ejemplo, Deacon, Bob, The
Prospects for Global Social Policy, en
Deacon, B., M. Koivusalo y P. Subbs (eds.),
Aspects of Global Social Policy Analysis,
Stakes, Helsinki: 1998.
15/ Salamon, Lester, The Rise of the
Nonprofit Sector, en Foreign Affairs, vol.
73, No. 4, July/August, 1994, pp. 109-122.
16/ Development Committee, Poverty
Reduction and Global Public Goods: Issues
for the World Bank in Supporting Global
Collective Action, Document DC/2000-16,
Washington, D.C.: setiembre 6, 2000, p. 2.
36
los agentes de decisión. Los mis-
mos factores indican que, para sa-
tisfacer las necesidades de los de-
cisores, se necesitan cambios sig-
nificativos en los patrones y con-
tenido de la investigación que se
les proporciona. La forma de con-
ducir la investigación en sí (en es-
pecial en ciencias sociales), tam-
bién ha experimentado varios
cambios que afectan la relación
entre la investigación y la toma de
decisiones. Veámos brevemente
estos cambios.
La investigación y sus
implicancias en las
políticas
La investigación en ciencias
sociales ha dado importantes
pasos en las últimas décadas,
y cada vez está más ligada a
la política y a la toma de deci-
siones. Gran parte de esto ha
sido ocasionado por la deman-
da y, a la vez, es el resultado de
cambios en el apoyo público a
la investigación en ciencias so-
ciales en los últimos veinte años.
Las autoridades oficiales, en
gran parte del mundo, han re-
lacionado cada vez más el apo-
yo público a la investigación en
ciencias sociales con énfasis en
las políticas públicas. Mientras
muchos investigadores sociales
se han opuesto y lamentan esta
tendencia, basados en que so-
bre-enfatiza el utilitarismo,
otros investigadores han agra-
decido el cambio como una
forma de demostrar la relevan-
cia de la academia para el bien
común. El número de publica-
ciones de ciencias sociales diri-
gido específicamente a los
agentes de decisión ha aumen-
tado de manera significativa,
pero son las nuevas tecnologías
de información las que han
aportado una herramienta es-
pecialmente poderosa para que
los científicos sociales comuni-
quen directamente a los deci-
sores, conocimiento relevante
para las políticas. Conforme el
conocimiento de las interaccio-
nes sociales, las actividades hu-
manas y la toma de decisiones
ha aumentado, la capacidad de
síntesis de los investigadores en
ciencias sociales se ha vuelto
más importante.
El monitorear en tiempo real
la forma en la cual las institu-
ciones, empresas, agencias e
individuos se comportan y to-
man decisiones se ha vuelto
más importante. Esto ha gene-
rado nuevos indicadores y mé-
todos de investigación que res-
ponden a la necesidad de fuen-
tes de información más preci-
sas, rápidas y confiables. En
particular, la investigación en
ciencias sociales se ha centra-
do en el desarrollo de nuevos
indicadores (ej.: el índice de de-
sarrollo humano, índice de li-
bertad, de corrupción, indica-
dores ambientales, de género,
entre otros) que permitan re-
presentar mejor una realidad
más compleja y desordenada,
y sirvan para identificar el im-
pacto de los cambios en las
políticas y decisiones.
Al mismo tiempo, existen nue-
vos métodos de investigación
en ciencias sociales a nuestra
disposición. Las técnicas de en-
cuestas han mejorado conside-
rablemente. Hoy, se usan los
grupos focales en forma gene-
ralizada para probar el nivel de
aceptación de nuevas políticas,
así como las reacciones de los
hombres y mujeres en las ca-
lles a ideas y puntos de vista
expuestos por agentes de deci-
sión de política de alto nivel.
Diversas técnicas de dinámica
de grupo se usan para explorar
temas de manera más profun-
da y para crear consenso entre
los principales actores en la
toma de decisiones. Estos mé-
todos y técnicas no eran acce-
sibles hace unos años, y propor-
cionan nuevas formas de verifi-
car el contenido y la relevancia
de las políticas.
Con respecto a los nuevos mé-
todos de investigación en cien-
cias sociales relevantes para los
países y poblaciones más po-
bres, ha habido un creciente
énfasis en las evaluaciones par-
ticipativas de pobreza (EPP).
Estas han mostrado que la gen-
te más pobre en todo el mundo
enfatiza más las distintas dimen-
siones de pobreza, que aque-
llas usadas típicamente en el
análisis de políticas y por los res-
ponsables de política. Por mu-
chos años, las evaluaciones para
determinar los niveles de po-
breza han usado indicadores de
consumo e ingresos, niveles de
educación y estados de salud,
derivando dichos datos de las
encuestas de hogares. Las EPP
han mejorado los diagnósticos
de pobreza al aplicar métodos
que buscan entender a la po-
breza desde la perspectiva de
los pobres. Dicho método usa
datos tanto cuantitativos como
cualitativos e indicadores de
pobreza amplios, y busca in-
fluenciar directamente las de-
cisiones de política.
«Los economistas,
por ejemplo,
enfatizan la
eficiencia, mientras
que los
responsables de
política a los
ganadores y
perdedores (temas
de distribución)»
37
Internet proporciona ahora
acceso a una gran cantidad de
información de todo tipo, des-
de datos históricos hasta esta-
dísticas actuales, y a una am-
plia variedad de opiniones y
puntos de vista. La posibilidad
de organizar procesos de con-
sulta usando internet también
ha alterado la forma en la que
se hacen las políticas.
El ciclo entre la formulación
de teorías y la verificación se
ha acortado notablemente.
Ahora es necesario ajustar teo-
rías y marcos conceptuales
constantemente. La sobre-
abundancia de información in-
crementa la importancia de la
teoría, ya que esta proporcio-
na una forma de filtrar lo que
es importante y lo que no, de
centrar la atención y de guiar
la búsqueda de información re-
levante. La imaginación y la
creatividad adquieren mayor
importancia y es más impor-
tante tener la capacidad de in-
terpretar y evaluar la informa-
ción sobre políticas y decisio-
nes, que tener el acceso a esa
información.
Este nuevo contexto en la deci-
sión de políticas genera grandes
demandas para ejercer el poder y
la autoridad de forma legítima,
justa y efectiva. En el ámbito na-
cional, la gobernabilidad se ha
vuelto un proceso difícil de me-
diación entre intereses y aspira-
ciones que tienen sus raíces tanto
dentro como fuera de un país.
Nuevos fenómenos globales han
aparecido, y para muchos de es-
tos no existe un precedente al
cual dirigirse al tomar decisiones.
Las redes se han vuelto la unidad
de organización para la toma de
decisiones17 . En este entorno, la
investigación social enfrenta retos
como nunca antes, retos para pro-
veer información valiosa en el
momento oportuno.
Diferencias en
cultura e incentivos
entre los
responsables de
política y los
investigadores
sociales
Aunque los intereses de los respon-
sables de política y de los investi-
gadores sociales pueden converger
hoy más que en el pasado, también
se debe aceptar que aún existen
grandes vacíos tanto en la cultura
como en los sistemas de incenti-
vos. Algunos de los objetivos y va-
lores de los investigadores sociales
son particularmente divergentes de
aquellos de los responsables de
política. Los economistas, por
ejemplo, enfatizan la eficiencia,
mientras que el énfasis de los res-
ponsables de política tiende a es-
tar en identificar a los ganadores y
perdedores (temas de distribución).
Los objetivos de los responsables
de política se expresan muchas
veces en términos cuantitativos ar-
bitrarios (ej.: extender la educa-
ción al 95% de la población),
mientras que los científicos socia-
les pueden hablar de invertir en
servicios básicos de educación has-
ta el punto que el ingreso marginal
se iguale con el costo marginal.
Los responsables de política y los
investigadores sociales tienden a
medir los resultados de las políti-
cas de manera distinta. Para los
primeros, el éxito en términos de
costos y beneficios depende del
número de personas beneficiadas,
mientras que los economistas mi-
den los costos y beneficios finan-
cieros. Así, un responsable de po-
lítica podría medir el desempeño
en el sector salud en términos del
número de nuevas camas de hos-
pitales, mientras que un investiga-
dor social buscaría mejoras en la
salud de la población.
También existen diferencias en el
criterio para la toma de decisiones.
Un economista, por ejemplo, pon-
dría énfasis en el costo futuro de
cualquier proyecto potencial,
mientras que los responsables de
política enfatizarían los costos de
oportunidad para justificar inver-
siones futuras. Otro tema es el de
las compensaciones. Para el res-
ponsable de política, éste es usual-
mente un factor crítico, mientras
que para el investigador social, es-
pecialmente los economistas, es
usualmente algo en lo que pien-
san después. Los economistas tien-
den a ver una solución satisfacto-
ria si, en teoría, se podría compen-
sar a los perdedores. En cambio,
para los responsables de política,
la credibilidad de un nuevo pro-
yecto depende usualmente de
mecanismos que garanticen que
los perdedores serán efectivamen-
te compensados.
Los sistemas de incentivos tam-
bién crean a menudo brechas en-
tre los responsables de política y
los investigadores sociales. Un
ejemplo de esto viene de nuestra
propia experiencia en el Instituto
de Estudios para el Desarrollo.
17/ Ver Falk, R., On Human Governance:
Toward a New Global Politics, University
Park, PA: Pennsylvania State University Press,
1995.
«Los sistemas de
incentivos también
crean a menudo
brechas entre los
responsables de
política y los
investigadores
sociales»
38
Hemos estado trabajando por va-
rios años en un gran programa de
investigación aplicada sobre el
acceso a la educación, especial-
mente para niñas, en varios paí-
ses africanos. Este programa tam-
bién implica trabajar directamen-
te con una organización llamada
FAWE (Forum for African
Women´s Education), que se
compone tanto de Ministros de
Educación africanos como de
educadores senior de la región.
Hace aproximadamente dos años,
les pedimos a los miembros de
FAWE y a los investigadores socia-
les que nos proporcionen los re-
sultados que deseaban del progra-
ma. Las respuestas obtenidas fue-
ron un testimonio de cuán aleja-
dos están el mundo de los inves-
tigadores y el de los responsables
de política, y pueden ser obser-
vadas en el cuadro 1.
Mientras que se puede hacer mu-
cho para aumentar la relevancia y
el valor de la investigación social
para los responsables de política,
también hay que reconocer que
gran parte de la investigación uni-
versitaria seguirá siendo inapropia-
da para éstos. Existen varias razo-
nes para ello:
En primer lugar, normalmente,
a los investigadores les toma
demasiado tiempo producir re-
sultados, lo que no es tolerado
por los responsables de políti-
ca. El tiempo necesario para
realizar investigaciones serias y
sólidas dista mucho del tiempo
permitido a los responsables de
política.
Los investigadores sociales pro-
ducen comúnmente resultados
críticos hacia las políticas, sin
ofrecer sugerencias sobre alter-
nativas de acción. Esto puede
deberse a la opción de mante-
ner el papel crítico de la aca-
demia, evitando recomenda-
ciones simples. La tendencia de
varios investigadores es apren-
der técnicas y herramientas, y
luego buscar problemas a los
cuales aplicarlas. Streeten lo de-
nomina como la ley del marti-
llo, de acuerdo con la cual, al
niño al que se le dio un marti-
llo le parece que debe golpear
todo, desde clavos hasta vasi-
jas Ming18 .
El estado de la investigación en
ciencias sociales es tal que lle-
gar a un consenso es difícil. La
excelencia académica se deter-
mina por el hecho de qué tan
bien se cuestione y se desechen
viejas teorías, y la capacidad de
reemplazarlas con otras nuevas.
Por lo tanto, es normal encon-
trar puntos de vista e informa-
ción en conflicto. Esto debilita
la confianza de los resultados de
política, cuando se dan cuenta
de que para todo estudio pre-
sentado existe otro que llegó a
conclusiones opuestas. Bajo di-
chas circunstancias, los respon-
sables de política están de
acuerdo con la creencia que la
investigación complica más que
lo que resuelve, y que la inves-
tigación puede retrasar accio-
nes vitales, al crear recomenda-
ciones conflictivas19 .
Acercando los
mundos de los
investigadores
sociales y los
responsables de
política
Se ha vuelto casi un credo para los
gobiernos, las organizaciones inter-
nacionales y los institutos de inves-
tigación promover nexos más fuer-
tes, asociaciones más orgánicas y
el aprendizaje mutuo. Muchos
investigadores sociales argumentan
que los nexos entre las decisiones
de políticas y la investigación de-
ben establecerse al momento de
diseñar la investigación. Muchos
autores han hecho sugerencias so-
bre el diseño y la difusión de in-
vestigaciones sociales con la inten-
18/ Streeten, Paul, Reflections on the Role
of the University and the Developing
Countries, en World Development, vol. 10,
No. 6, Pergamon Press, 1988, pp. 9-40.
19/ Ver Aaron, Henry, Politics and the
Professors: The Great Society in
Perspective, Washington, D.C: Brookings
Institution, 1978.
Resultados deseados: ranking de prioridades de los
responsables de política y los investigadores
Cuadro 1
FAWE Investigadores
1 Desarrollo de capacidades en
planeamiento y análisis de políticas 5
2 Apoyo del gobierno a los hallazgos 4
3 Reforma de las políticas 3
4 Investigaciones y reportes analíticos
de alta calidad 2
5 Contribución fundamental de largo
plazo al conocimiento 1
39
ción de incrementar la posibilidad
de su uso. Algunos han discutido
las condiciones bajo la cuales el uso
de la investigación es más proba-
ble. Otros hicieron recomendacio-
nes específicas. No existe, sin em-
bargo, una solución mágica o una
fórmula universal, las recomenda-
ciones con respecto al tema flui-
rán de forma lógica a partir de los
puntos expresados en las seccio-
nes anteriores de este documento.
Para los investigadores sociales que
desean que su labor tenga influen-
cia en los responsables de política,
no existen mejores principios guía
que los diez mandamientos pre-
sentados en un documento escri-
to en 1984 por Verdier20 . Estos
estaban dirigidos específicamente
a economistas, pero pueden apli-
carse de forma general a todos los
investigadores sociales que desean
influir en las políticas.
1. Aprenda la historia de un tema
o asunto. Al investigar argu-
mentos pasados, el analista
puede identificar grupos de
interés clave, áreas de de-
sacuerdo y vacíos en la infor-
mación, así como cambios en
el contexto que afecten nego-
ciaciones futuras.
2. Averigüe quién tomará la de-
cisión. Dirija sus recomenda-
ciones a dichos grupos y pre-
séntelas en forma apropiada a
la audiencia.
3. El tiempo es crucial. Se de-
berá presentar recomenda-
ciones cuando es probable
que reciban más atención. Es
mejor entrar en el debate
antes de que las posiciones
se solidifiquen.
4. Aprenda los intereses y argu-
mentos de todos.
5. Está bien pensar como econo-
mista pero no escribir como
tal. Enfatice el problema cla-
ve, las opciones para resolver-
lo y la decisión propuesta.
Minimice la metodología, la
jerga técnica y las ecuaciones.
6. Manténgalo simple. Cuando
sea necesario explicar todos
los aspectos de un punto, há-
galo de forma simple, usando
ejemplos donde sea posible.
7. A los responsables de política
les importa más la distribución
que la eficiencia. Explique
qué grupos serán afectados
con las medidas propuestas,
evitando referencias genera-
les a la pérdida de bienestar
para la economía.
8. Tome en cuenta la implemen-
tación y la administración. No
proponga medidas que son
óptimas desde el punto de vis-
ta técnico, pero son demasia-
do complejas o costosas de
administrar.
9. Enfatice algunas cifras crucia-
les e importantes. Use la es-
tadística para enfatizar el nú-
mero de personas afectadas,
en lugar de agregar cifras en
dólares.
10. Lea los periódicos. En gene-
ral, trate de acceder a las
mismas fuentes de informa-
ción a las que acceden los
responsables de política, ya
que estas fuentes influencian
sus percepciones.
Estos diez mandamientos parecie-
ran sugerir que el objetivo princi-
pal de la investigación es satisfa-
cer a los responsables de política y
que los demás propósitos deberían
estar en función de dichos objeti-
vos. Esta es una conclusión erró-
nea. Es común que las mejores in-
vestigaciones cuestionen concep-
tos ya existentes, o formas de ha-
cer las cosas, e incluso decisiones
previas de los responsables de po-
lítica21 . La investigación de calidad
es el factor más importante en la
relación de largo plazo entre la in-
vestigación social y las decisiones
de política. La conclusión más fuer-
te y sólida de las evaluaciones in-
dependientes sobre el impacto de
los institutos de investigación apli-
cada es que los factores clave son
la calidad de la investigación y la
confiabilidad de su metodología.
20/ Verdier, James, Advising Congressional
Decision Makers: Guidelines for Economists,
en Journal of Policy Analysis and Manage-
ment, vol. 3, No. 3, 1984, pp. 421-438.
21/ Weiss, Carol y Michael Bucavalas, The
Challenge of Social Research to Decision
Making, en Weiss, C. (ed.), Using Social
Research in Policy Making, Lexington,
Mass.: Lexington Books, 1977.
«Para los
investigadores
sociales que
desean que su
labor tenga
influencia en los
responsables de
política, no
existen mejores
principios guía
que los diez
mandamientos
presentados en
1984 por Verdier»
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Rostworowski, María. Estructuras andinas del poder. Lima: IEP, 2000.
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Cade 2000-2001. Perú: ¿en qué país queremos vivir? La apuesta por la
educación y cultura. Resúmenes ejecutivos. Lima: CEE-IPAE, 2001
Cade 2000-2001. Perú: ¿en qué país queremos vivir? La apuesta por la
educación y cultura. Tomo I: Cultura. Lima: CEE-IPAE, 2001
Cade 2000-2001. Perú: ¿en qué país queremos vivir? La apuesta por la
educación y cultura. Tomo II: Cultura. Lima: CEE-IPAE, 2001
Cade 2000-2001. Perú: ¿en qué país queremos vivir? La apuesta por la
educación y cultura. Tomo III: Educación. Lima: CEE-IPAE, 2001
Cade 2000-2001. Perú: ¿en qué país queremos vivir? La apuesta por la
educación y cultura. Tomo IV: Propuesta de educación y cultura. Lima:
CEE-IPAE, 2001
Cade 2000-2001. Perú: ¿en qué país queremos vivir? La apuesta por la
educación y cultura. Tomo V: Testimonios de la historia (editado por Cecilia
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44
MACROCONSULT
Reporte Económico Mensual (REM).
Reporte Semanal.
PUCP
Aguilar, Giovanna y Gonzalo Camargo. El centro y la periferia, una aproxi-
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mento de Trabajo, No. 192. Lima: PUCP, 2000.
Iguíñiz, Javier. Approximations to the Moral Responsibility of the Creditors.
Serie: Documento de trabajo, No. 191. Lima: PUCP, 2000.
Rozenberg, Arnoldo. La balanza de pagos: instrumento de análisis y política
económica. Serie: Documento de Trabajo, No. 190. Lima: PUCP, 2000.
Iguíñiz, Javier. Deuda externa y política de salud. Serie: Documento de
Trabajo, No. 189. Lima: PUCP, 2000.
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mía política, análisis institucional y desempeño. Serie: Documento de Tra-
bajo, No. 188 Lima: PUCP, 2000.
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ción y posibilidades. Serie: Documento de Trabajo, No. 187. Lima: PUCP,
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nal de 1997 a 1999. Serie: Documento de Trabajo, No. 186. Lima: PUCP,
2000.
45
Consorcio de Investigación Económica y Social
Convocatoria a Concursos de Investigación 2001
El Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), con el auspicio del Centro Internacional de Investigaciones
para el Desarrollo (IDRC) y la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (CIDA), convoca el tercer concurso,
correspondiente al año 2001, que promoverá hasta diez proyectos medianos y doce proyectos breves1, de acuerdo a los
términos y condiciones siguientes:
I) Objetivos
1) Producir conocimiento útil para el diseño, ejecución y evaluación de políticas públicas;
2) Fortalecer y descentralizar las capacidades de análisis en las instituciones asociadas en el Consorcio;
3) Promover el diálogo y la colaboración entre los centros de investigación asociados; así como con el sector público y
la sociedad civil mediante la difusión de los resultados de las investigaciones.
4) Elevar el nivel del debate sobre las decisiones económicas y sociales, tanto en la comunidad académica, como en la
opinión pública y las autoridades oficiales.
II) Prioridades de Investigación
El CIES privilegiará las áreas temáticas que se presentan en la matriz adjunta, que especifica en las columnas los
problemas considerados prioritarios, y en las filas los principales instrumentos de política. Una discusión mas detallada de
estas prioridades se encuentra, a título ilustrativo, en el libro de Javier Escobal y Javier Iguíñiz Balance de la Investigación
Económica en el Perú, Diagnóstico y Propuesta 1, CIES , marzo del 2000.
Políticas \ Problemas Pobreza Empleo Compe- Inesta- Fallas Medio Capaci- Descen- Capaci-
y calidad titividad bilidad del ambiente dad del traliza- dad del
de vida macro- mercado y RR NN sector ción sector
econó- público privado
mica
I) Políticas de reforma estructural
1.1 Reforma del Estado
1.2 Integración a la economía mundial
1.3 Políticas sectoriales
1.3.1 Composición del gasto público
1.3.2 Educación
1.3.3 Salud
1.3.4 Agraria
1.3.5 Otros sectores
II) Políticas macroeconómicas (corto plazo)
III) Tipos de proyecto
3.1) Proyectos medianos (PM). Estarán a cargo de uno o más investigadores de uno o más centros socios, a tiempo
completo o parcial, con la colaboración de uno o más asistentes. Pueden analizar, por ejemplo, una celda de la matriz o
un tópico más acotado (v. gr. impacto de la política tributaria sobre la competitividad). El presupuesto para cada proyecto
es como máximo US $ 20,000 con un plazo de hasta 12 meses; y entre sus resultados debe existir por lo menos un
documento con un análisis de las opciones y recomendaciones de política.
3.2) Proyectos breves (PB). Se ejecutarán por uno o más investigadores de algún centro socio, con un presupuesto de
US $ 4 mil y un plazo de hasta 9 meses. Uno de los objetivos principales de esta categoría de proyectos es el desarrollo
de capacidades, por lo que se privilegiará a las instituciones fuera de Lima, y a las universidades públicas. El resultado
final será un documento conciso, que también contenga sugerencias prácticas y/o de política.
1 Se ha previsto convocar en el II semestre un concurso para un proyecto de red con un financiamiento inicial (semilla) de US$ 58 mil.
46
IV) Presentación y selección de propuestas
Podrá participar cualquier investigador que forme parte de alguna de las instituciones asociadas al CIES. Las propuestas
serán canalizadas a través del Representante de la institución en la Asamblea de Asociados del CIES. En los anexos 1 y 2
se detallan los formatos de presentación para los dos tipos de proyecto; y en el anexo 3 el formato para introducir los
datos del curriculum vitae. A continuación, se especifican las reglas del proceso de selección:
1. Sólo podrán presentar propuestas las instituciones asociadas que hayan cancelado su cuota anual al CIES a más
tardar el 31 de julio del 2001.
2. Las propuestas deberán suponer un avance con respecto a la frontera actual del conocimiento, y en particular con
relación a los programas de investigación 1999-2000 y 2000-2001 auspiciados por ACDI  IDRC (véase en Internet
http://www.consorcio.org/low3.htm), en el sentido de asegurar que exista valor agregado.
3. El jurado evaluará las propuestas presentadas en cada una de las dos categorías de proyecto, y decidirá el orden de
mérito para cada categoría. Los fondos serán asignados a las propuestas que ocupen los primeros lugares de acuerdo
al orden que decida el jurado, teniendo en cuenta, además, las reglas enunciadas en el numeral 4, así como en el 5
para los proyectos breves, y en el 6 para los proyectos medianos.
4. El jurado utilizará dos grandes criterios para la evaluación de las propuestas: a) calidad académica (claridad y viabi-
lidad de los objetivos del proyecto, adecuación de la metodología, dominio de la bibliografía relevante); y b) perti-
nencia e impacto (importancia del tema en el debate académico y/o político, posibilidad de identificar recomenda-
ciones de política y de un usuario interesado en ellas). En el caso de los PB, cada criterio tendrá un peso de 50%. En
el caso de los PM, las ponderaciones serán 50% para calidad académica, 40% para pertinencia e impacto, tal como
se aprecie en la misma propuesta, y 10% para una carta de compromiso de un usuario de la investigación. Esta
última deberá ser suscrita por una autoridad del sector público o de la sociedad civil (ministerios, instituciones
descentralizadas, municipios, gremios empresariales o laborales, etcétera) y deberá respaldar el desarrollo del pro-
yecto. Dicho respaldo podría ser, por ejemplo, una manifestación general de interés, facilidad de acceso a informa-
ción, oferta de comentarios durante la investigación, apoyo a la difusión de los resultados, colaboración de un
profesional de la institución usuaria, aporte de financiamiento, etcétera. En su evaluación de los proyectos media-
nos, el jurado podrá considerar exclusivamente los criterios de calidad y pertinencia, con un peso de 50% cada uno,
si a su criterio la naturaleza del proyecto determina que la referida carta de compromiso no sea necesaria.
5. Para contribuir al objetivo de formación y descentralización de capacidades, no menos de 8 de los 12 proyectos
breves (PB) que se financien serán asignados a los investigadores asociados a centros localizados fuera de Lima y/o
universidades públicas, en orden de mérito, siempre y cuando tengan un nivel mínimo de calidad a criterio del
jurado. En caso contrario, serán asignados a los concursantes que presenten propuestas con un nivel mínimo de
calidad, siempre de acuerdo al orden de mérito. El CIES promoverá talleres de asesoría para la preparación de
propuestas en las instituciones ubicadas fuera de Lima. El jurado determinará si un PB ganador requiere o no de un
asesor, que será seleccionado y remunerado por el CIES.
6. Tres de los 10 proyectos medianos serán asignados, en orden de mérito, a investigadores asociados a centros locali-
zados fuera de Lima y/o universidades públicas, siempre que tengan un nivel mínimo de calidad, a criterio del
jurado. En caso contrario, serán asignados a los concursantes que presenten propuestas con un nivel mínimo de
calidad, siempre de acuerdo al orden de mérito.
7. Una institución sólo podrá ganar un máximo de 3 PM y 3 PP.
8. Un mismo investigador sólo puede recibir financiamiento para un proyecto, en cualquiera de las categorías del
presente concurso .
9. Los miembros del Consejo Directivo del CIES no podrán participar en el concurso.
10. El dictamen del jurado será sometido al Consejo Directivo del CIES para su ratificación, salvo desacuerdo fundamen-
tado de la mayoría de sus miembros, que deberá constar en actas.
11. El cronograma del concurso es el siguiente:
Viernes 1 de junio: envío de la convocatoria;
Lunes 3 de setiembre: cierre de recepción de propuestas;
Lunes 1 de octubre: anuncio de hasta 10 PM y 12 PP ganadores.
Nota: La versión completa de las bases del concurso están en nuestra página web, www.consorcio.org, sección Novedades.
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SOCIOS DEL CIES
Institución / Representante
PROVINCIAS
Universidades
. Universidad Nacional de Piura - Facultad
de Economía / Humberto Correa
. Universidad Nacional del Antiplano -
Facultad de Ingeniería Económica /
Félix Olaguivel
. Universidad Nacional San Antonio Abad
del Cusco - Facultad de Economía /
José Cáceres
. Universidad Nacional de San Agustín de
Arequipa - Facultad de Economía / Angel Paz
. Universidad Católica de Santa María,
Arequipa - Centro de Investigaciones /
Edgar Borda
. Universidad Nacional de Trujillo - Facultad
de Ciencias Sociales / Enrique Rodríguez
Centros
. Centro Bartolomé de las Casas /
Epifanio Baca
. Centro de Investigación y Promoción al
Campesinado - CIPCA / Bruno Revesz
. Instituto de Investigaciones de la Amazonía
Peruana-IIAP / Dennis del Castillo
Nota: El Consorcio de Investigación Económica y Social no comparte necesariamente las opiniones vertidas en
este boletín, que son de exclusiva responsabilidad de sus autores. Elaboración de resúmenes: Bruno Tarazona.
Cuidado de edición: Carmen Salas y Myriam Arriola. Diseño gráfico: TANGRAM S.A.C. Impresión: Visual Service SRL.
Dirección Ejecutiva del CIES
Jr. León de la Fuente 110 - Magdalena
Lima17 - Perú. Telefax (511) 264 1557
Web Site: www.consorcio.org
LIMA
Universidades
.Escuela Superior de Administración
de Negocios para Graduados
(ESAN) / Tomás Minauro
. Pontificia Universidad Católica del
Perú, Departamento de Economía /
Oscar Dancourt
. Universidad de Lima - Centro de
Investigaciones Económicas y Sociales /
Percy Correa
. Universidad del Pacífico - Centro de
Investigación / Felipe Portocarrero S.
. Universidad Nacional Agraria La
Molina - Facultad de Economía y
Planificación / Luis Jiménez
. Universidad Nacional de Ingeniería -
Facultad de Ingeniería Económica y
Ciencias Sociales / Juan Sierra
. Universidad Nacional Mayor de San
Marcos - Instituto de Investigaciones
Económicas / Gilberto Cárdenas
. Universidad Peruana Cayetano Heredia
- Facultad de Salud Pública y
Administración / Marcos Cueto
Centros
. Centro de Estudios para el Desarrollo y
la Participación - CEDEP / Félix Wong
. Centro de Estudios y Promoción del
Desarrollo - DESCO / Julio Gamero
. Centro Peruano de Estudios Sociales -
CEPES / Fernando Eguren
. Grupo de Análisis para el Desarrollo -
GRADE / Santiago Cueto
. Instituto Apoyo / Gabriel Ortiz de Zevallos
. Instituto de Estudios Peruanos - IEP/
Carolina Trivelli
. Instituto Nacional de Estadística e
Informática / Gilberto Moncada
. Instituto Peruano de Administración de
Empresas (IPAE) - Centro de Estudios
Estratégicos / Juan Díaz
. Macroconsult S.A. / Elmer Cuba
. Seguimiento, Análisis y Evaluación para
el Desarrollo (SASE) / Fernando Villarán
. Sociedad Nacional de Industrias -
Instituto de Estudios Económicos y
Sociales / Luis Abugattás

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Económica Y Social (CIES) Consorcio de Investigación. (2005, julio 10). Pobreza y desempleo en el Perú. Recuperado de http://www.gestiopolis.com/pobreza-y-desempleo-en-el-peru/
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Pobreza y desempleo en el Perú". GestioPolis. 10 julio 2005. Web. <http://www.gestiopolis.com/pobreza-y-desempleo-en-el-peru/>.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Pobreza y desempleo en el Perú". GestioPolis. julio 10, 2005. Consultado el 28 de Julio de 2015. http://www.gestiopolis.com/pobreza-y-desempleo-en-el-peru/.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. Pobreza y desempleo en el Perú [en línea]. <http://www.gestiopolis.com/pobreza-y-desempleo-en-el-peru/> [Citado el 28 de Julio de 2015].
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