Ideas sobre Planificación y Proyectos

Libro: IDEAS SOBRE PLANIFICACION Y PROYECTOS
Autor: MIGUEL ANGEL CERON HURTADO
Fecha: OCTUBRE DE 2015
CAPITULO V: CONCEPTUALIZACIÓN SOBRE PROYECTOS
Sobre los proyectos se ha escrito mucho y la conceptualización disponible
en la literatura es muy robusta; pero la mayoría de casos se refiere a
proyectos privados, como extensión de los escritos que se difundieron en
los años sesenta del siglo pasado, cuando estaba de moda el capitalismo
industrial basado en la expansión de las empresas multinacionales, que en
Colombia se produjo con el modelo de industrialización por sustitución de
importaciones.
En el caso que atañe a este libro, destacamos principalmente el tema de
los proyectos públicos, es decir los que se refieren a la producción o
distribución de bienes o servicios públicos, independientemente de que el
ejecutor sea el Estado, un organismo civil o una empresa privada. Claro, el
énfasis se hará a los proyectos públicos de la acción estatal, teniendo en
cuenta que el presente escrito se orienta hacia la gestión del Estado
colombiano. Es decir, después de 1991, cuando lo público dejó de ser lo
del Estado y pasó a ser lo de interés general que nos compete a todos y
cuando casi todo lo público es privatizable, los proyectos públicos no son
exclusivamente los del Estado, puesto que también los hay de carácter
privado; pero en este texto hacemos referencia principalmente a los
proyectos público que genera y ejecuta el Estado.
5.1. DEFICIONES Y CONCEPTO DE PROYECTO
Comencemos por lo más elemental que es la consulta en Wikipedia. Según
esta fuente, Un proyecto (del latín proiectus) es una planificación que
consiste en un conjunto de actividades que se encuentran interrelacionadas
y coordinadas. La razón de un proyecto es alcanzar objetivos específicos
dentro de los límites que imponen un presupuesto, calidades establecidas
previamente y un lapso de tiempo previamente definido.”
Otras definiciones expuestas por diversos autores en muchas
publicaciones dicen que un proyecto es:
Plan prospectivo de una unidad de acción capaz de materializar
algún aspecto de desarrollo.
Unidad elemental de un proceso sistemático de racionalización de
decisiones en materia de desarrollo.
Unidad de inversión menor que se considera en la programación
dentro de un esquema coherente desde el punto de vista técnico y
que se puede ejecutar independientemente.
Conjunto de medios ejecutados en forma coordinada, con el
propósito de alcanzar un objetivo fijado de antemano.
Ordenación de actividades y recursos para hacer algo.
Conjunto de actividades interrelacionadas que emplean recursos con
el propósito de encontrar unos resultados a través de los cuales se
espera alcanzar los objetivos previstos.
Empresa planificada consistente en un conjunto de actividades
planificadas y mutuamente relacionadas entre para alcanzar
objetivos predeterminados.
Conjunto ordenado de recursos y acciones para obtener un propósito
definido, que se alcanzará en un tiempo y bajo un costo
determinado.
Conjunto de actividades realizadas coordinadamente que utiliza
recursos para alcanzar objetivos.
Documentos que simulan las condiciones de la producción de bienes
y servicios definiendo el periodo de inversión y el periodo de
operación.
Según el DNP, un proyecto es la unidad operacional de la planeación del
desarrollo que vincula recursos (humanos, físicos, monetarios, entre otros)
para resolver problemas o necesidades sentidas de la población.
Según la NTC ISO 10006, un proyecto es un proceso único consistente en
un conjunto de actividades coordinadas y controladas con fecha de inicio y
de finalización, llevadas a cabo para lograr un objetivo conforme con
requisitos específicos, incluyendo las limitaciones de tiempo, costos y
recursos.
Según la guía PMBOK Un proyecto es un esfuerzo temporal que se lleva a
cabo para crear un producto, servicio o resultado único.
Hablando de los proyectos públicos, es decir los proyectos que se refieren
al logro de objetivos de interés general que nos competen a todos, y
recogiendo los elementos comunes de las diferentes definiciones
consultadas, para los fines del presente texto definimos el proyecto así:
Conjunto de actividades ordenadas con integralidad técnica, donde
los actores combinan recursos para generar resultados que permiten
el logro de objetivos dentro de un plazo determinado.
De la anterior definición se deducen algunas reflexiones que hacen parte
del concepto, sobre las cuales bien vale la pena considerar:
1) Se debe tener clara la diferencia entre “proyecto” y “documento de
proyecto”, por cuando es de costumbre generalizada llamarle proyecto a un
documento escrito y con ello limitar la formulación del proyecto a la simple
elaboración de un documento. Al respecto es necesario tener en cuenta
que la finalidad de ambos es diferente: la finalidad del proyecto es
consignada en sus objetivos, mientras que la finalidad del documento es la
de producir conocimiento, en su calidad de ser un medio de información.
Se pretende que con la revisión del documento, el lector se forme una idea
clara en su mente sobre las características y condiciones del proyecto.
Esto exige que el documento cumpla con requisitos gramaticales y de
lenguaje, suficientes para transmitir la información y producir el
conocimiento en el lector, sin necesidad de visitar la localización del
proyecto; por ello, la forma de expresión debe ser clara y precisa en la
redacción del documento.
2) De la definición se deduce que el proyecto es un proceso “de carne y
hueso”, es decir un fenómeno real que existe en una realidad concreta. Por
ello, la elaboración del documento no puede ser producto de la
imaginación de un sujeto que lo escribe a partir de consideraciones
mentales. El documento debe reflejar aspectos extractados de la realidad y
no de la mente de quien lo redacta.
3) El ordenamiento de las actividades se basa en la lógica. Caso contrario
sería un conjunto de actividades anarquizado, con el que no se podría
alcanzar objetivos. Existen varios y diferentes criterios para ordenar. Aquí
se propone la “integralidad técnica”, es decir, que el conjunto está
completo, ni le faltan ni le sobran actividades necesarias para generar el
producto que busca el objetivo. Según el diccionario, integral es “que
comprende todos los aspectos o partes necesarias para estar completo”.
Esto quiere decir que las actividades que hacen parte del conjunto, son las
que técnicamente se requieren para lograr el objetivo, por lo cual podemos
afirmar que este aspecto es la esencia de la ingeniería del proyecto.
El término “ingeniería” proviene de la palabra “ingenio” que según el
diccionario, es la capacidad que tiene una persona para imaginar o crear
cosas útiles combinando con inteligencia y habilidad los conocimientos que
posee y los medios técnicos de que dispone1. Es decir, el proyecto tiene un
componente de creatividad con el cual se aprovechan los medios técnicos
disponibles para encontrar la fórmula de alcanzar los objetivos. Por lo
tanto todo proyecto público tiene un “ingeniero de proyecto”, como sujeto,
individual o colectivo, que se encarga de tener las ideas o imaginar la
manera de utilizar los medios disponibles para identificar y definir las
actividades que hacen parte del conjunto, con el cual se busca alcanzar el
objetivo.
4) La participación de los actores es vital siempre que se está tratando un
asunto público. En los proyectos públicos son los actores quienes realizan
1 es.thefreedictionary.com.
las actividades y manejan los recursos físicos y materiales. Uno de los
actores, el más importante, es el Estado, pero es simplemente un actor.
5) El costo del proyecto es la sumatoria del costo de las actividades que
conforman el conjunto, por lo cual es muy importante que las actividades
seleccionadas, sean las de menor costo entre todas las posibles.
6) Desde el punto de vista técnico, pueden existir dos o más conjuntos de
actividades diferentes, todos con la capacidad de lograr los objetivos, o sea
dos o más ingenierías del proyecto. La evaluación permitirá compararlos
entre ellos y tomar la decisión sobre cuál es el conjunto más favorable.
5.2. CLASIFICACIÓN DE PROYECTOS PÚBLICOS
Partiendo de la definición adoptada en este texto para los proyectos
públicos, podemos deducir que existe multiplicidad de proyectos y que
estos no son estándar, por lo cual se admite una clasificación que permite
agruparlos para diversos fines. Igualmente, que no es posible adoptar un
solo criterio o patrón para distinguir las clases, sino que existen diferentes
formas de clasificar los proyectos. Aquí y con fines académicos,
utilizaremos las siguientes formas de clasificar: según la génesis del
proyecto, según el destino del proyecto, según el carácter del proyecto y
según la fuente para financiar la ejecución.
5.2.1. Clasificación según el origen del proyecto
Teniendo en cuenta la naturaleza del proyecto o la razón por la cual se le
da vida al mismo, se contemplan cinco (5) clases de proyectos:
a) Proyectos derivados de un proceso de planificación
Se supone que este es el deber ser de todo proyecto. Es decir que todo
proyecto debería surgir como resultado de un proceso de planificación,
cosa que en la realidad colombiana no sucede, a pesar de la legislación
vigente.
De conformidad con lo conceptuado en el capítulo correspondiente, hemos
visto que el proyecto es la última etapa de la jerarquía normativa de la
planificación y como tal es el mecanismo con el cual se hace realidad una
política para la que se formulan planes que contienen estrategias. Si este
encadenamiento metodológico no llega al nivel de proyecto, la política, el
plan o la estrategia se quedan en una simple retórica sin que se conviertan
en acción real.
Según el DNP, "El proyecto es la unidad mínima operacional de la
planeación que vincula recursos, actividades y componentes durante un
período determinado y con una ubicación definida para resolver problemas
o necesidades de la población."2 Es decir, el organismo define el proyecto
como unidad mínima operacional, o sea como parte final del andamiaje de
la planificación cuya estructura sigue el orden así: Política-Plan-
Estrategia-Programa-Proyecto.
En este caso, el proyecto existe porque previamente se desarrolló un
proceso de planificación que le dio origen y que a la vez, no puede llegar a
ser realidad si no se expresa a través de proyectos.
b) Proyectos que surgen para la resolución de un problema
También puede ser para la satisfacción de una necesidad específica. Estos
son la mayoría de proyectos que se tramitan en Colombia. Son un poco
apaga incendios, en la medida que no se derivan de un proceso de
planificación, pero corresponde a situaciones que se deben intervenir por
las consecuencias o efectos que el problema tiene. Por supuesto, los
derivados de procesos de planificación, en el momento puntual de la
formulación, se refieren a la solución de necesidades específicas o
problemas; pero los que aquí referimos, son aislados.
Un problema es una situación que por las circunstancias en que se
presenta y el entorno que la rodea, se convierte en un obstáculo o
impedimento para lograr objetivos o satisfacer necesidades, de modo que el
proyecto tiene como propósito eliminar o transformar el carácter de
obstáculo, para que así se logre alcanzar el objetivo o satisfacer la
necesidad. Sin el proyecto, el estado de cosas seguiría igual y el problema
se mantendría produciendo los efectos no deseados.
2 DNP. Manual Metodológico para la identificación, preparación y evaluación de proyectos. Bogotá,
2005.
c) Proyectos para aprovechar una potencialidad
La razón que le da vida a esta clase de proyectos es la existencia previa de
un recurso disponible para explotar o una condición favorable para
aprovechar. Puede ser un insumo tangible o una dotación intangible o
humana que merece ser aprovechada; o puede ser una circunstancia
externa que muestra oportunidades con ventajas comparativas.
Una comunidad, un territorio o región, puede disponer de potencialidades
diversas: puede ser la potencialidad humana, de capital humano,
expresada en conocimientos, habilidades, destrezas, creatividad o
cualquier otro factor que contenga méritos para incorporarlo a un
proyecto. Puede ser una potencialidad cultural o riqueza inmaterial con
méritos para generar una demanda interna o externa. Puede ser una
potencialidad derivada de la existencia de un recurso natural que facilite
producir un bien o servicio susceptible de llevar al mercado. La
potencialidad puede ser la existencia de una obra física o de
infraestructura que se construyó para un propósito pero que también
puede utilizarse en otro fin. También se encuentran potencialidades en el
campo tecnológico por la posesión de un recurso intelectual o material que
se pueda utilizar en la producción de bienes o servicios de manera eficaz. Y
de la misma manera, también existen potencialidades de mercado para
bienes y servicios de origen local, que por sus particularidades, se dotan
de competitividad en los mercados nacional o global.
d) Proyectos para atender emergencias
Una emergencia es una situación que surge de manera intempestiva
trayendo consigo consecuencias dañinas o deletéreas para la comunidad
humana. Para efecto de intervenir en la situación imprevista y evitar los
daños, es necesario ejecutar proyectos de manera urgente.
Existen diferentes tipos de emergencias según la fuerza que las causa:
Están las emergencias naturales previsibles, como muchas que ocurren en
Colombia, cuando se han detectado los riesgos y se han formulado las
medidas necesarias para evitarlas, pero no se realizan las previsiones y al
presentarse el evento natural se origina la emergencia (Por ejemplo,
inundaciones, remociones en masa, etc). Por supuesto, también existen las
emergencias de origen natural pero que son imprevisibles, como por
ejemplo, las ocasionadas por un movimiento telúrico o un vendaval.
También existen las emergencias tecnológicas, las que se originan por
razones de un accidente ocurrido en la tecnología y que trae consecuencias
perjudiciales para la salud o la vida. Hay casos de accidentes de vehículos
transportadores de sustancias químicas o accidentes en plantas
industriales, etc., que se deben intervenir con urgencia por sus efectos
públicos. También se puede introducir una categoría de emergencias que
podemos denominar emergencias sociales, ocasionadas por efecto de las
interacciones humanas en el seno de la sociedad, como por ejemplo las
que son derivadas del conflicto sociopolítico.
5.2.2. Clasificación según el objetivo del proyecto
Todos los proyectos tienen objetivo pero estos no son iguales, por lo cual
se admite una clasificación como la siguiente:
a) Proyectos económicos
El objetivo de estos proyectos es la generación de ingresos y utilidades
financieras. Principalmente son de naturaleza privada, pero también se
presentan en lo público, como ocurre en las empresas industriales y
comerciales del Estado y en las de servicios públicos tanto domiciliarios
como colectivos.
Un aspecto de esta clase de proyectos que merece atención es la que se
desprende del Estilo de Desarrollo3 imperante, mediante el cual la
generación de ingresos se realiza sin considerar otros elementos asociados
al proyecto, como el impacto ambiental o social. El concepto de
maximización de utilidades obliga a adoptar tecnologías y procesos que en
muchas ocasiones generan daños al medio ambiente o a las comunidades
relacionadas espacialmente con el proyecto. La evaluación financiera es el
factor determinante de esta situación deteriorativa.
b) Proyectos sociales
3 Ver capítulo I.
Definir los proyectos sociales es un asunto que da lugar a discusiones;
pues desde el punto de vista jurídico no hay precisión sobre el concepto,
como para recurrir a este patrón en la definición de una postura; y en el
campo doctrinario existen diferentes teorías sociológicas que permiten
deducir concepciones diversas.
Para efecto de los proyectos públicos de que trata el presente texto,
concebimos los proyectos sociales como aquellos que suministran
directamente satisfactores de necesidades humanas a grupos sociales
vulnerables.
Utilizando esta definición, algunas aclaraciones es necesario realizar. En
primer lugar, que se trata del suministro directo de satisfactores; pues si
admitimos también el suministro indirecto, todos los proyectos tienen
carácter social. Aquí se trata de que sin puentes ni intermediación
diferente a los mecanismos de distribución, los satisfactores salen del
proyecto e inmediatamente llegan a los beneficiarios del mismo a quienes
en ocasiones también les llaman clientes.
En segundo lugar, el tema de las necesidades humanas; pues estas
tampoco son estándar por lo cual se pueden clasificar con base en varios
factores: clasificación según su origen, según su funcionamiento y según
su categoría. Según su origen, existen las necesidades naturales (creadas
por la ley de la naturaleza) y las necesidades culturales (creadas por el
pensamiento humano). Según su funcionamiento, existen las necesidades
fisiológicas (tangibles, propias de los requerimientos de los órganos
anatómicos) y psicológicas (intangibles, propias de los requerimientos
emocionales del individuo). Según su categoría, existen las necesidades de
subsistencia (mínimas necesarias para mantener la vida humana) y las
necesidades de dignificación humana (requeridas para elevar la calidad de
vida de conformidad con las aspiraciones del individuo).
Es de suponer, que los proyectos públicos se refieren a las necesidades
asociadas al concepto de lo público y en este caso, los proyectos sociales se
orientan, con prioridad, a la satisfacción de las necesidades de origen
natural, de categoría de subsistencia e indistintamente, a las fisiológicas o
las psicológicas.
En tercer lugar, el concepto de vulnerabilidad. En el imaginario popular el
concepto de vulnerable está asociados a la carencia o limitaciones en el
nivel de ingreso. No obstante, las instituciones y los autores tienen
apreciaciones diferentes sobre este concepto.
El término vulnerabilidad emana del latín; pues está conformado por tres
raíces latinas como son: vulnus, que es un sustantivo que puede
traducirse como “herida”; la partícula abilis, que equivale a “que puede”; y
finalmente el sufijo dad, que indica “cualidad”. De ahí que vulnerabilidad
puede entenderse como la cualidad de alguien para ser afectado.
La página web movimiento social enfoque de derechos población
vulnerable de Colombia” (bligo.com), contiene el siguiente texto sobre el
tema de la vulnerabilidad:
El concepto de vulnerabilidad se aplica a aquellos sectores o grupos de la
población que por su condición de edad, sexo, estado civil y origen étnico se
encuentran en condición de riesgo que les impide incorporarse al desarrollo
y acceder a mejores condiciones de bienestar.
En el plan de desarrollo de uno de los gobiernos anteriores, se define la
vulnerabilidad como el resultado de la acumulación de desventajas y una
mayor posibilidad de presentar un daño, derivado de un conjunto de causas
sociales y de algunas características personales y/o culturales.” El plan
considera como vulnerables a diversos grupos de la población entre los
que se encuentran las niñas, los niños y jóvenes en situación de calle, los
migrantes, las personas con discapacidad, los adultos mayores y la
población indígena, que más allá de su pobreza, viven en situaciones de
riesgo.
En el sistema de Bienestar Familiar se concibe a la vulnerabilidad como
un fenómeno de desajustes sociales que ha crecido y se ha arraigado en
nuestras sociedades, donde la acumulación de desventajas adquiere varias
dimensiones y denota carencia o ausencia de elementos esenciales para la
subsistencia y el desarrollo personal, e insuficiencia de las herramientas
necesarias para abandonar situaciones en desventaja, estructurales o
coyunturales.
La FAO, desde una perspectiva alimentaria, define un grupo vulnerable al
que padece de inseguridad alimentaria o corre riesgo de padecerla,
señalando que el grado de vulnerabilidad de una persona, un hogar o un
grupo de personas está determinado por su exposición a los factores de
riesgo y su capacidad para afrontar o resistir situaciones problemáticas.
La comisión nacional de los derechos humanos considera una amplia
gama de grupos vulnerables que incluye a las mujeres violentadas,
refugiados, personas con vih/sida, personas con preferencia sexual
distinta a la heterosexual, personas con alguna enfermedad mental,
personas con discapacidad, migrantes, jornaleros agrícolas, desplazados
internos y adultos mayores. La comisión de atención a grupos vulnerables
enfoca su atención a cuatro grupos: niños, adolescentes, adultos mayores
y personas con discapacidad.
Por supuesto, los ingresos también están en la amplia gama de
consideraciones y ahí están los grupos que viven en condiciones de
pobreza extrema; pues los ingresos de los pobres extremos no les permiten
adquirir una cantidad suficiente de alimentos para poder desempeñar sus
actividades económicas y sociales satisfactoriamente y tampoco les
alcanzan para atender el resto de sus necesidades básicas como salud,
vivienda y educación.
Para los fines del presente texto y la definición de los proyectos sociales,
consideramos que la población vulnerable es aquella que por sus
condiciones específicas, no cuenta con la capacidad para, de una manera
libre, autónoma e independiente, conseguir sus satisfactores de sus
propias necesidades y por lo tanto requieren de alguien que les brinde
ayuda para tal fin.
En esas circunstancias, no existe una vulnerabilidad estándar sino que
hay varias clases de vulnerabilidad por lo cual esta se puede clasificar
según varios factores: según la duración, según el origen, según el carácter
y según la cobertura. Según la duración, hay vulnerabilidad permanente y
transitoria; según el origen, hay vulnerabilidad innata y adquirida; según
el carácter, hay vulnerabilidad natural y artificial; y según la cobertura,
hay vulnerabilidad individual y colectiva.
c) Proyectos ambientales
Estos son los proyectos que ubican su propósito en el seno del medio
ambiente por lo cual su objetivo se ubica en la conservación, la
recuperación o la protección de un recurso natural, ya sea agua, suelo,
subsuelo, fauna, flora, aire o paisaje; o varios de ellos.
Comentario especial merecen los proyectos de aprovechamiento sostenido
de un recurso natural, por cuanto estos se relacionan con los económicos
en el sentido de que también generan ingresos; pero no es este el fin del
proyecto sino que prioritariamente, el objetivo está en el recurso natural y
secundariamente se aprovecha para generar algunos ingresos.
d) Proyectos institucionales
Según Wikipedia.com, las instituciones son mecanismos de índole social y
cooperativa, que procuran ordenar y normalizar el comportamiento de un
grupo de individuos (que puede ser de cualquier dimensión, reducido o
amplio, hasta coincidir con toda una sociedad). Las instituciones trascienden
las voluntades individuales, al identificarse con la imposición de un
propósito considerado como un bien social, es decir, "normal" para ese
grupo. Su mecanismo de funcionamiento varía ampliamente en cada caso,
aunque se destaca la elaboración de numerosas reglas o normas que suelen
ser poco flexibles y amoldables.
El portal definiciónabc.com dice que El concepto de institución es un
concepto social que hace referencia a todas aquellas estructuras que
suponen cierto mecanismo de control u orden social que son creadas
justamente para facilitar la convivencia humana y que tienen que ver con el
desarrollo de lazos y vínculos grupales en diferentes circunstancias o
momentos de la vida. Si bien la idea de institución nos remite en muchos
casos a establecimientos concretos como lo pueden ser una escuela, un
hospital, una iglesia, el concepto de institución es mucho s amplio que
eso y también se aplica a estructuras sociales abstractas en las cuales
siempre se representa el vínculo humano pero que pueden no estar
representadas visualmente por un edificio, tal como sucede por ejemplo con
la familia, con el matrimonio.”
En general, en ciencias sociales existen diversos conceptos sobre las
instituciones, más allá de las definiciones de diccionarios. Pero para los
fines del presente texto, que no es de carácter sociológico, consideramos
una institución como un regulador de la conducta del individuo en el
marco de la vida social y en esas condiciones, un proyecto institucional
tiene como objetivo crear o fortalecer un regulador social. Hay casos en
que se crean o surgen nuevas instituciones por razones históricas o que
deliberadamente se requiere su creación motivada por cambios
constitucionales. Hay otras ocasiones que se requiere desarrollar una
institución ya creada o adaptarla a la dialéctica de la historia que genera
modificaciones con el tiempo. En todos los casos es mediante proyectos
institucionales como se logra ya sea la creación o el desarrollo de dicho
regulador social.
Por supuesto, existen instituciones de origen y operación estatal y también
las de origen y operación social por fuera del Estado; pero es evidente que
cualquier regulador para poder existir, requiere del respaldo y aceptación
del Estado.
e) Proyectos de investigación
Estos proyectos tienen como objetivo incrementar o aumentar el banco de
conocimientos existente sobre algún tema o materia, con relación al nivel
de conocimientos existente antes del proyecto. Se trata de aplicar la
metodología de la investigación y adentrarse en las averiguaciones y
recolección de datos que procesados mediante un modelo de análisis,
genera resultados sobre nuevos conocimientos.
5.2.3. Clasificación según el carácter del proyecto
El carácter es la impronta que conlleva el conjunto de actividades que por
definición constituyen el corazón del proyecto. Es un rasgo que identifica
la ingeniería del proyecto por cuanto de ésta se deduce la utilidad del
mismo.
a) Proyectos de Infraestructura
Estos proyectos no tienen un fin en mismos, sino que son prerrequisito
para la realización de otro proyecto. Claro, si son proyectos, tienen un
objetivo; pero el objetivo se orienta a facilitar la realización de otro proyecto
cuyo objetivo se encuentra dentro de los ya clasificados (económicos,
sociales, ambientales, institucionales, investigativos)
Existen dos tipos de infraestructura; por una parte, la “Infraestructura
Básica” que la denominamos así, porque es necesaria para realizar
cualquier tipo de proyecto. Esta se refiere a: proyectos de abastecimiento o
suministro de agua, proyectos de construcción o mejoramiento vial y
proyectos de generación o suministro de fuerza energética, cualquiera que
esta sea, eléctrica, térmica, eólica, nuclear, etc. No es posible ejecutar
ningún tipo de proyecto si no cuenta con estos tres elementos como
condiciones esenciales para su realización. Por otra parte, existe la
“Infraestructura Especializada”, cuyos proyectos son específicos en su
papel de requisito previo para ejecutar otro proyecto. En este caso existen
los proyectos de infraestructura económica, social, ambiental, institucional
y de investigación.
b) Proyectos productivos
En esta clase de proyectos el conjunto de actividades o la ingeniería del
proyecto, tiene como característica la capacidad de tomar un bien tangible
que posee un tipo de satisfactor, utilidad, atributo o valor de uso y
convertirlo en otro mediante el procesamiento o la transformación. Antes
del proyecto, el bien material tangible tiene un tipo de satisfactor y
después del proyecto, éste bien material se ha transformado en otro
satisfactor. Los términos satisfactor, utilidad, atributo y valor de uso, se
refieren a la misma cualidad, cuyo nombre varía según la teoría con la que
se aborda;4 se refiere a determinar para qué sirve dicho bien o para qué lo
requiere una comunidad. El proyecto productivo transforma las
características físicas o las químicas o ambas, generando características
organolépticas diferentes a las iniciales. En la situación inicial el objeto se
llama materia prima o insumo y al final del proceso de transformación se
llama producto final. Para el efecto, se utiliza una tecnología y unos
medios de producción.
4 En teoría sociológica se llama satisfactor, en economía marginalista se llama utilidad, en economía
del bienestar se llama atributo y en economía política se llama valor de uso.
c) Proyectos comerciales
Los proyectos comerciales no modifican las características físicas ni
químicas del objeto tangible. Es decir no cambian el satisfactor o valor de
uso. Lo conserva tal cual en sus condiciones iniciales, pero le propicia
cambios de sitio o de unidad de transacción o ambas cosas. Se puede
comprar un lugar y vender en otro manteniendo la misma unidad de
transacción para las dos operaciones; se puede comprar con una unidad
de transacción (por ejemplo tonelada) y vender con otra unidad (por
ejemplo kilo) manteniendo el mismo lugar en las dos transacciones; o se
puede comprar con una unidad de transacción en un lugar y vender en
otro lugar utilizando otra unidad de transacción.
d) Proyectos de servicio
La característica básica de las actividades de los proyectos de servicios es
que se refiere a objetos intangibles. En estos proyectos, la propiedad del
objeto no se transfiere al comprador, tampoco se puede almacenar la
mercancía, pero sobre todo, la característica fundamental es que el
satisfactor o valor de uso, se realiza siempre y cuando haya contacto
directo entre quien produce el satisfactor y quien lo utiliza o consume. Si
ese contacto entre productor y consumidor no se produce, el satisfactor no
se realiza y el servicio no se consuma.
Puede ocurrir en algunos casos, que el contacto directo sea físico o
también virtual mediante el uso de la tecnología, pero en todo caso, el
contacto es directo. Como también hay ciertos casos de satisfactores en los
que solamente se puede presentar el contacto físico, es decir no admite el
virtual y en estos casos, la prestación del servicio tiene que realizarse
directamente, con la presencia física del comprador.
e) Proyectos combinados
Esta clase de proyectos se presenta cuando, para lograr el objetivo, es
necesario agrupar dos o más de las clases anteriores. Es decir que si no se
conjugan las clases necesarias, el esfuerzo queda a mitad de camino y se
pierde, porque no se alcanza el propósito que le dio vida al proyecto.
Para lograr el objetivo de carácter económico, social, ambiental,
institucional o de investigación, es necesario realizar dos o más proyectos
de diferente carácter; por ejemplo: productivo más comercial; comercial
más de servicio, etc., y al conjunto le denominamos proyecto combinado.
Caso aparte es cuando se trata de sumar uno de infraestructura con otro.
En este caso no sería combinado sino complementarios, porque la esencia
misma de la infraestructura en su calidad de requisito previo de otro
proyecto, obliga a sumar los dos para efecto de alcanzar el objetivo.
5.2.4. Clasificación según fuente de financiamiento
Para financiar la ejecución, construcción o montaje de un proyecto público
existen varias alternativas y dependiendo de estas se ubica la clase según
este factor de clasificación.
a) Proyectos oficiales
Aquí les llamamos “proyectos oficiales” a los que tradicionalmente y en el
lenguaje estatal se les conoce como “proyectos de inversión pública”,
porque la fuente de financiación es el presupuesto oficial, ya sea nacional,
departamental o municipal, o el sistema general de regalías. Estos
proyectos hacen el recorrido reglamentario por el banco de proyectos y
cumplen las normas vigentes sobre el presupuesto público o sobre el SGR.
b) Proyectos mixtos
Se trata de proyectos de inversión con ánimo de lucro, es decir con el
propósito de repartir utilidades, donde invierten conjuntamente
organismos del Estado y empresarios privados. Se les conoce como
empresas de economía mixta. Son proyectos económicos cuyo propósito
central es generar utilidades que se reparten proporcionalmente al capital
invertido.
c) Proyectos públicos
Se enmarcan dentro del concepto postmoderno de lo público, o sea cuando
ya hay clara separación entre lo público y el Estado, siendo lo público, lo
de interés general que nos compete a todos. Son proyectos que se
enmarcan dentro de la democracia participativa y son propios del Estado
Social de Derecho. En estos proyectos confluyen recursos de fuentes del
Estado y también de particulares, pero no es una inversión con fines de
repartir utilidades. Por ello no se le llama inversión como en el caso de los
mixtos, sino aportes o contribuciones de las dos fuentes genéricas, que lo
hacen buscando el interés general y el bien común.
d) Proyectos privados
En la realidad presente, cuando la mayoría de asuntos públicos son
privatizables, caben los proyectos públicos de naturaleza privada. En este
caso se trata de que la fuente de financiamiento del proyecto es en su
totalidad inversión de particulares, quienes, por supuesto, lo hacen con
ánimo de lucro. Es común observar estos casos en la privatización de los
servicios públicos.
e) Proyectos de cooperación
La cooperación internacional surge desde el origen mismo de las Naciones
Unidas en 1945 y la practican todos los países vinculados a esta
organización. Todos disponen de partidas presupuestales para el efecto,
las cuales se ejecutan a través de los proyectos de cooperación. Es una
ayuda que un país le brinda a otro, que puede ser de carácter técnico o
financiero.
A propósito dice el documento de la APC:5 Se entiende por Cooperación
Internacional la acción conjunta para apoyar el desarrollo económico y social
del país, mediante la transferencia de tecnologías, conocimientos,
experiencias o recursos por parte de países con igual o mayor nivel de
desarrollo, organismos multilaterales, organizaciones no gubernamentales y
de la sociedad civil. También se conoce como cooperación para el desarrollo
y es un concepto global que comprende diferentes modalidades de ayuda
que fluyen hacia los países de menor desarrollo relativo.
5.2.5. Clasificación del DNP
5 APC. Manual de Formulación de Proyectos de Cooperación Internacional. Bogotá, junio de 2012.
El Departamento Nacional de Planeación utiliza una clasificación para el
caso de los proyectos de inversión nacional, es decir para los que se
financian con recursos del presupuesto nacional y que hacen parte del
componente de Gastos de Inversión de este presupuesto. Vale tener en
cuenta que el presupuesto nacional tienen tres componentes a saber:
Gastos de Funcionamiento, Gastos de Inversión y Servicio de la Deuda.
Para los proyectos que se incluyen dentro del componente de Gastos de
Inversión, la entidad oficial utiliza la siguiente clasificación, cuyas
definiciones se encuentran en los documentos sobre manejo del
presupuesto:
- Proyectos Inversión de Capital Fijo
- Proyectos de Cooperación Técnica
- Proyectos de Inversión Mixta
- Proyectos que no forman capital fijo
- Proyectos de Transferencia de Tecnología
- Proyectos Ambientales
5.3. LA VIDA DEL PROYECTO
La vida del proyecto está asociada al ciclo del mismo, o sea a las etapas
que secularmente suceden desde que se gesta la iniciativa hasta que se
termina el proyecto y se verifica el logro del objetivo general.
En términos generales y como en cualquier proyecto, podemos identificar
tres etapas así: Etapa de formulación, Etapa de ejecución y Etapa de
Evaluación. Sin embargo, en el caso de los proyectos públicos donde el
papel del Estado es determinante, el ciclo del proyecto obligatoriamente
debe considerar la normatividad jurídica que rige la materia, la cual está
estrechamente ligada a las normas fiscales y presupuestales.
En este caso y de acuerdo a la normatividad oficial, las etapas del proyecto
son cuatro: Etapa de Preinversión, Etapa de Inversión, Etapa de Operación
y Etapa de Evaluación (ex-post). Según la guía del DNP, en la primera
etapa se identifica el problema o necesidad y se prepara la información
pertinente para establecer si se justifica emprender el proyecto; la segunda
etapa se comienza una vez se ha tomado la decisión de iniciar el proceso
para lo cual entra en la ejecución donde se realizan las obras y las
acciones de organización o montaje, para que ya ejecutado el proyecto se
inicie la etapa de operación en la que se ofrecen los bienes y servicios para
los cuales el proyecto fue formulado.
5.3.1. Etapa de Preinversión
También le podemos llamar “Etapa de Formulación”. En esta etapa se
identifica el problema o la necesidad que se debe solucionar con el
proyecto, para lo cual se debe preparar la información necesaria a nivel
preliminar. Se debe hacer el cálculo global de la inversión necesaria,
estimar los gastos y beneficios del proyecto. Esta primera etapa se divide
en subetapas, pero estas no son obligatorias para todos los proyectos;
según el caso específico de cada proyecto puede ser necesario alguna de
ellas, varias o todas. Si no es necesario realizar alguna de ellas, es mejor
no hacerlo porque cada una de ellas implica asumir sus costos. Las
subetapas son: Idea, Perfil, Prefactibilidad y Factibilidad. En todos los
casos los análisis o estudios de una subetapa se realizan para determinar
si es procedente realizar la siguiente, e igualmente la realización de la
etapa nos indica si finalmente se debe o no llevar a cabo el proyecto.
Subetapa de la Idea
La idea del proyecto es la gestación del mismo que obedece a la naturaleza,
la cual puede ser para solucionar un problema, satisfacer una necesidad,
de ejecutar una política o un plan de desarrollo. En esta fase se describe
en términos generales la idea del proyecto, es decir, qué es lo que se
pretende hacer mostrando un enfoque del conjunto de actividades, para
poder tomar la decisión de continuar con sus estudios, descartar la idea o
postergarla. En este momento es necesario plantear las posibles soluciones
al problema y descartar aquellas no viables. Es una primera visión del
problema, de sus características y de las posibles alternativas de solución,
con la finalidad de decidir si es aconsejable o no profundizar el análisis.
Subetapa del Perfil
En esta subetapa se debe recopilar la información de fuentes secundarias
que aporte datos útiles para el estudio, como las de documentos sobre
proyectos similares, estudios socioeconómicos ya hechos, estudios técnicos
sobre el problema o necesidad. Con esta información se puede identificar
varias alternativas de solución al problema y estimar de manera preliminar
los costos de la solución. Con ello se definen las alternativas que justifican
estudios más detallados o se toma la decisión de aplazar o descartar el
proyecto.
Subetapa de Prefactibilidad
En esta subetapa se evalúan las opciones que fueron seleccionadas en el
paso anterior con base en los estudios realizados. Complementariamente
se realizan estudios técnicos más profundos para descartar algunas
alternativas con argumentos objetivos y técnicos. Debe disponerse de la
información suficiente para poder adelantar estudios de las variables
relevantes en las alternativas consideradas, teniendo en cuenta los
indicadores de la evaluación financiera del proyecto, además de los
aspectos económicos y sociales.
Subetapa de Factibilidad
Esta subetapa es para adquirir mayor conocimiento del proyecto y
disminuir la incertidumbre sobre la decisión de realizarlo. Se analiza
minuciosamente la alternativa recomendada en la etapa anterior
considerando con cuidado el tamaño óptimo del proyecto, el momento de
su realización su estructura de financiamiento, su organización
administrativa, los detalles técnicos de diseño, el presupuesto detallado,
los riesgos, los aspectos ambientales y demás aspectos necesarios para su
realización, así como la evaluación exante del proyecto que incluye las
evaluaciones financiera, económica, social, ambiental y jurídica.
En resumen, la etapa de preinversión es la herramienta que sustenta la
decisión de realizar el proyecto; además es un instrumento para estimular
la aplicación de medidas complementarias, que permitan realizar el
proyecto, especialmente en lo relativo a la identificación y compromiso de
otros actores que se relacionan con el proyecto y que pueden contribuir
con la financiación. Pero, como se anotó anteriormente, no es obligatorio
realizar todos los pasos señalados, sino que estos dependen de las
especificidades del respectivo proyecto.
5.3.2. Etapa de Inversión
También le podemos llamar “Etapa de Ejecución” que puede ser de
construcción, montaje u organización, según sea el caso. Comienza
cuando ya se cuenta con los recursos humanos, técnicos, financieros y
administrativos necesarios para iniciar el proyecto. Si se trata de un
proyecto de ingeniería (civil, ambiental, sanitaria, mecánica, agronómica,
forestal, etc.) que implica obra física, es la realización de la obra lo cual
implica construcción o montaje. Pero si el proyecto se refiere a servicios u
otra actividad que no conlleva obras físicas, se refiere a la organización y
preparación para la apertura del servicio. En todos los proyectos no está
separada la etapa de inversión o ejecución de la etapa de operación o
prestación del servicio; hay muchos casos de proyectos de servicios, en los
que simultáneamente se realizan las dos etapas. En la medida en que se
está realizando la inversión, se está operando el proyecto.
La organización encargada del proyecto es fundamental en esta etapa, la
cual ya hace parte de la Gestión del Proyecto o Gerencia del Proyecto. Para
que sea exitosa esta etapa, debe conocerse a ciencia cierta cuál es la
capacidad ejecutora de la entidad que hará la administración y la
coordinación del proyecto, si es que en él intervienen otras entidades u
organismos, como suele ocurrir en los proyectos públicos. Para el efecto
debe llenarse dos condiciones mínimas: a) delimitarse las
responsabilidades de cada uno de los organismos participantes y diseñar e
implementar los mecanismos que motiven una participación eficiente de
cada uno de los participantes; y b) la conveniencia de que la supervisión
del proyecto esté ubicada en una sección distinta de la unidad ejecutora
del proyecto.
Al inicio de esta etapa es necesario hacer el replanteamiento del proyecto
que consiste en revisar el diseño y demás elementos de la formulación
para lograr el diseño definitivo; pues desde que se formuló hasta que se
comienza la ejecución ha transcurrido algún tiempo que puede haber
modificado las condiciones y determinantes de la formulación. Este se
analizará detenidamente en el capítulo sobre Gestión de Proyectos, para lo
cual es necesario elaborar el Plan de Gestión. Durante la ejecución del
proyecto y la operación se ejecuta el Plan de Gestión, que implica
supervisión, seguimiento, control y demás elementos asociados a la
gestión.
5.3.3. Etapa de Operación
Hay ocasiones o casos de proyectos en que esta etapa coincide con la etapa
de inversión o ejecución, como suele ocurrir en muchos proyectos de
servicio, donde simultáneamente que se hace la inversión se está
realizando la operación.
Es a través de esta etapa como se logra los objetivos específicos y con ellos
la consecución del objetivo general, por cuando en ella se ofrecen los
bienes o servicios a la población objetivo o beneficiarios del proyecto. Es la
etapa en que el proyecto genera los recursos de su sostenimiento ya sea de
manera propia o mediante asignaciones presupuestales. Igualmente en
esta etapa es muy importante la gestión de proyectos de conformidad con
las normas técnicas expedidas para el efecto.
Dice el DNP que “En esta fase los recursos humanos, técnicos y
administrativos son orientados hacia la producción de un bien o hacia la
prestación de un servicio, que constituye el objeto social permanente de la
empresa. Aquí se presenta el ciclo típico de la acción administrativa:
planeación, acción y control, donde la segunda es la actividad principal y el
eje central del proceso, ésta es precedida por la planeación que determina el
mejor curso a seguir, y antecede a la fase de control, donde se verifica si la
ejecución se realizó de acuerdo al plan”.6
5.3.4. Etapa de Evaluación final
Corresponde a la evaluación expost del proyecto. Es la última etapa del
"ciclo de los proyectos” donde se termina de hacer el seguimiento y ya se
hace la verificación si se logró o no el objetivo general del proyecto. Por
supuesto que se inicia cuando el proyecto ha terminado la etapa de
inversión y se está realizando la etapa de operación, por cuando durante
6 DNP. Op. Cit.
todo el tiempo se está haciendo el seguimiento. La evaluación expost
examina el proyecto una vez concluido el ciclo de vida, para determinar si
hubo éxito o fracaso en el mismo y por supuesto, determinar los factores
del uno o del otro. Es decir, determina las razones de llevaron al éxito o al
fracaso según sea el caso, con el fin de replicar las experiencias exitosas en
el futuro y de evitar los problemas ya presentados. En pocas palabras, la
evaluación expost entrega información sobre la eficacia de cada uno de los
proyectos en el cumplimiento de los objetivos trazados en su diseño”.7
En resumen, la evaluación expost mide el impacto efectivo del proyecto o
sea los cambios logrados en la realidad objetiva, en cuanto a la solución
del problema que se pretendía solucionar o la satisfacción de la necesidad
que se pretendía satisfacer. Se compara las actividades ejecutadas con las
programadas y se explica los motivos de las diferencias. Explica los
aspectos del proyecto que fallaron o no estuvieron a la altura de las
expectativas y determina las causas que crearon la situación. También
indaga sobre los aspectos exitosos, con el fin de poder reproducirlos en los
proyectos futuros.
5.4. ESTRUCTURACION DE PROYECTOS
La estructuración de proyectos es un tema que siempre ha estado presente
en las prácticas asociadas a esta modalidad de gestión del desarrollo, tanto
en el campo privado como en el público. Desde cuando tomó fuerza la
modalidad a mediados del siglo XX, en pleno auge del Capitalismo
Empresarial, cuando la inversión de riesgo en empresas industriales era
actividad económica relevante, convertir una idea o iniciativa empresarial
en un instrumento técnico para orientar la inversión era asunto
importante. Luego, desde 1990, en el terreno estatal se introdujo la cultura
de proyectos como factor determinante del presupuesto público y ahora en
plena vigencia del modelo de Estado Gerencial, la estructuración de
proyectos se ha mencionado ampliamente, aunque no se ha construido
una teoría completamente elaborada y universal sobre la materia.
Pero el tema se ha revestido de especial significado, a partir de la Ley 1530
de 2012 “por la cual se regula la organización y el funcionamiento del
7 DNP. Op. Cit.
Sistema General de Regalías”. El Artículo 22 de dicha ley establece que
Con los recursos del Sistema General de Regalías se podrán financiar
proyectos de inversión y la estructuración de proyectos, como componentes
de un proyecto de inversión o presentados en forma individual. Los
proyectos de inversión podrán incluir las fases de operación y
mantenimiento, siempre y cuando esdefinido en los mismos el horizonte
de realización. En todo caso, no podrán financiarse gastos permanentes.
Cuando se presente solicitud de financiación para estructuración de
proyectos, la iniciativa debe acompañarse de su respectivo perfil”.
La norma establece que en el Sistema General de Regalías se puede
obtener recursos para financiar la “estructuración de proyectos” señalando
además que para financiar la estructuración la iniciativa debe
acompañarse de su respectivo perfil; pero no tiene la ley un artículo que
defina exactamente qué es estructurar un proyecto, aunque por el texto
anotado, se deduce que se trata de realizar una etapa posterior al perfil y
en ese caso, se refiere a las subetapas de Prefactibilidad y/o factibilidad.
Pero sigue quedando el interrogante sobre el soporte jurídico que defina
qué es estructurar un proyecto.
En desarrollo de la normatividad legal vigente, al respecto dice dicho
organismos que La estructuración de proyectos se constituye en uno de los
componentes más importantes en el ciclo de vida de un proyecto; de ella
dependen no solo la correcta valoración y dimensionamiento de los recursos
requeridos para su apropiado desarrollo e implementación, sino que cuando
se realiza en forma completa y sistemática los riesgos asociados a la
implementación se reducen ostensiblemente.”8
Como la norma legal deja el vacío conceptual, es necesario acudir al campo
técnico para precisar qué es concretamente estructurar un proyecto. Pero
en el campo técnico tampoco se encuentran las definiciones y conceptos
que permitan cumplir la disposición legal.
El documento citado del DNP dice que Con base en la información
recopilada desde la puesta en marcha del nuevo Sistema General de
Regalías y en recientes evaluaciones de dicho sistema (Fedesarrollo 2014,
8 DNP. Programa de Fortalecimiento de Capacidades de Estructuración de Proyectos en los entes
Territoriales. Bogotá, 2015. Pag. 13
Econometría, Economía Urbana), se han identificado falencias asociadas a
la estructuración de los proyectos.” Y más adelante anota que De acuerdo
con los resultados de la encuesta adelantada por Fedesarrollo (2014), cerca
del 49% de los Secretarios de Planeación coinciden en que la formulación y
estructuración de proyectos es uno de los problemas principales en el ciclo
de los mismos9
Ante tal circunstancia, el organismo del gobierno nacional lanzó un
programa de fortalecimiento de la capacidad de los entes territoriales
principalmente municipios, sobre la base de que la fase de estructuración
corresponde al ejercicio básico y primordial de la vida de un proyecto, del
cual depende toda la planeación, estimación de costos y presupuestos y su
ejecución en el tiempo, con el fin de solventar una necesidad dada, y, esta
etapa fundamental, es a la que apunta la Nación, con el objetivo de hacer
eficientes los recursos que, hallándose recaudados en las arcas del tesoro
nacional y local, aún no aportan al desarrollo del país, tal cual lo son los
recursos de Regalías SGR, del SGP e incluso aquellos de fuente endógena
territorial cuya ejecución se ha visto trastocada por la deficiencia en la
primera fase del proceso de planeación.
Ese programa de fortalecimiento incluye dos (2) estrategias así: una de
asistencia técnica aplicada en estructuración de proyectos, y otra de
desarrollo del marco metodológico y estandarización para la
estructuración de proyectos, sobre el supuesto que es a partir de estas
dos estrategias, que se generarán competencias en los funcionarios de
los municipios. Se trata de aprender haciendo.
El DNP se propone crear una metodología para estructuración de
proyectos y difundir un documento que contenga lineamientos
conceptuales necesarios para la correcta estructuración de proyectos
en los niveles de perfil, prefactibilidad y factibilidad, además de la
simplificación y unificación de criterios para este proceso; y
adicionalmente, incluir un contenido con el procedimiento del paso a
paso para la estructuración de proyectos.
9 DNP. Op. Cit. Pag. 14.
Con todo lo anterior podemos ver que transcurridos tres años desde
cuando se expidió la ley, apenas en 2015, se está pensando en diseñar
una metodología, lo cual significa que el problema se creó por culpa de
la misma ley que no definió el concepto señalado.
Hay que esperar que el DNP diseñe la metodología anunciada en el
programa referido. Pero mientras tanto, es procedente tener en cuenta
un concepto que se deduce de las diferentes normas expedidas por los
organismos competentes al respecto.
Examinando dichas normas, se puede sacar como conclusión que la
estructuración de un proyecto contiene:
1) La identificación del proyecto que se basa en el problema o la
necesidad que está demandando el proyecto, su localización
macro y micro y la caracterización de la población afectada por el
problema o necesidad.
2) La identificación de las alternativas existentes para solucionar el
problema o atender la necesidad.
3) El análisis de la articulación del proyecto con las políticas, ya sea
territoriales o sectoriales, contenidas en los respectivos planes de
desarrollo.
4) El cumplimiento de las características de los proyectos
susceptibles de financiar, que determina el Artículo 23 de la Ley
1530 de 2012.
5) El Marco Lógico del proyecto que se sintetiza en la matriz
Según el artículo de la citada ley, las características de los proyectos
son:
Pertinencia, entendida como la oportunidad y conveniencia de for-
mular proyectos acordes con las condiciones particulares y
necesidades socioculturales, económicas y ambientales.
Viabilidad, entendida como el cumplimiento de las condiciones y
criterios jurídicos, técnicos, financieros, ambientales y sociales
requeridos.
Sostenibilidad, entendida como la posibilidad de financiar la
operación y funcionamiento del proyecto con ingresos de naturaleza
permanentes.
Impacto, entendido como la contribución efectiva que realice el
proyecto al cumplimiento de las metas locales, sectoriales, regionales
y los objetivos y fines del Sistema General de Regalías.
Articulación con planes y políticas nacionales de las entidades
territoriales, de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras, de las comunidades indígenas y del pueblo Rom o
Gitano de Colombia.
5.5. BENEFICIOS DEL PROYECTO
Cuando se trata de proyectos económicos ya sea públicos o privados, la
operación del mismo genera ingresos al proyecto producto de las ventas de
los bienes o servicios que ofrece. Pero cuando el proyecto no es económico
sino social, ambiental, institucional o de investigación, por lo general los
proyectos no facturan y por lo tanto no perciben ingresos monetarios.
En la vieja época del Modelo de Estado Burocrático, el Estado Benefactor
de corte keynesiano, no se preocupaba por el componente de ingresos de
los proyectos públicos. Era un Estado que gastaba sin consideración y el
gasto público era esencial para el sostenimiento de la economía y el
beneficio de la clase capitalista privilegiada. Para los ricos de ese entonces,
era más favorable un Estado que gastara a manos llenas para que la
demanda agregada fuera suficientemente amplia y con ello sus empresas
aseguraban las ventas y ellos, los capitalistas de la época, aseguraban el
éxito de sus inversiones.
Pero cuando se vino el Modelo de Estado Gerencial, ahora cuando los ricos
del mundo y quienes detentan el Poder de Estado son los fondos y la
banca de inversión, en época del Capitalismo Rentista, el gasto público es
motivo de gran preocupación para las élites de poder. No solo por el riesgo
de desviar los recursos fiscales, cuya prioridad es atender el servicio de la
deuda, sino también por el riesgo de propiciar inflación y colocar en peligro
la renta fija de sus papeles de inversión.
Con ello, el gasto público debe medirse gota a gota y por eso el modelo
gerencial cae como anillo al dedo; pues eficiencia, eficacia y efectividad
como fundamentos de la gestión pública, son garantía de la racionalización
del gasto.
Primero fueron los ajustes al proceso presupuestal, abandonando el
enfoque del presupuesto con partidas abiertas, sin conocer su destinación,
y la independencia del mismo, como elementos de la administración
pública. Con el cambio el presupuesto se convierte en una variable
dependiente, que pierde su autonomía y se inscribe como instrumento
complementario de la planificación.
Luego fue la inclusión de la modalidad de proyectos, para que las partidas
del gasto se definan detalladamente hacia su destino, mediante la técnica
de los proyectos, los cuales además, deben ser evaluados para efecto de
asegurar la racionalidad y justeza en la asignación de recursos.
Supuestamente, es la evaluación exante del proyecto la que demuestra la
justificación del gasto público.
La evaluación exante de los proyectos se reviste de especial importancia en
la política fiscal como medio para propiciar la racionalidad del gasto y
evitar el despilfarro, así que todo proyecto debe evaluarse desde el punto
de vista financiero, económico y social y también examinando los efectos e
impactos en materia ambiental, previo cumplimiento de requisitos
jurídicos.
5.5.1. Evaluación exante de proyectos
La evaluación exante es producto del análisis realizado con la información
disponible, previo a la decisión de llevar a cabo el proyecto, la mayoría de
las veces, disponiendo de varias alternativas de solución al problema
objeto del proyecto, para escoger una alternativa. Pero no siempre se
presenta el caso de varias alternativas por lo que la evaluación no siempre
hace comparando alternativas sino también comparando con parámetros
que muestran la racionalidad y las bondades de la ejecución del mismo.
Como se anotó anteriormente, se trata de examinar si el proyecto es
realizable desde lo técnico, lo financiero, lo económico, lo institucional, lo
social, lo jurídico y lo ambiental.
Convencionalmente, se ha definido tipos de evaluación según diferentes
puntos de vista y criterios utilizados para analizar las alternativas de
solución o las condiciones propias del proyecto. Estos parámetros se
relacionan con los objetivos, que los distintos actores tienen respecto al
proyecto. Las más comunes son:
Evaluación Financiera: Que identifica, según la óptica del
inversionista privado, los ingresos y egresos previstos para la
ejecución u operación del proyecto y consecuencialmente la
rentabilidad de la inversión.
Evaluación Económica: Que mide la perspectiva de la nación como
un todo, e indaga el aporte que hace el proyecto al conjunto total de
la economía, sin considerar los efectos sobre la distribución de
ingresos.
Evaluación Social: Que analiza la contribución del proyecto al
bienestar socioeconómico y además examina los impactos del mismo
en la distribución de la riqueza o en la equidad social.
Un proyecto se descarta si no genera los resultados favorables o
convenientes en las evaluaciones aplicadas, después de haber analizado
las diferentes alternativas cuando las tiene. Con ello, la evaluación apoya
la toma de decisiones con el propósito de ayudar a la mejor utilización de
los recursos disponibles.
Instrumentos de evaluación:
Para efecto de realizar las evaluaciones, se utilizan medios con los cuales
se realiza la medición. Los más utilizados son: el Flujo de Caja, el Costo de
Oportunidad y los indicadores de evaluación; principalmente, el Costo-
Beneficio, el Costo-Eficiencia y el Costo Mínimo.
El flujo de caja, es la representación matricial o gráfica de los ingresos y
egresos que el proyecto tendrá durante el horizonte de evaluación,
teniendo en cuenta que el registro del movimiento se hace en el momento
mismo en que se realiza la entrada o la salida y no cuando se causa
(contabilidad de caja).
Los Indicadores de costo-beneficio (rentabilidad), se utilizan cuando los
beneficios y los costos pueden ser medidos en unidades y valorados de
modo monetario. Para el efecto se utilizan los siguientes indicadores: a)
Valor Presente Neto, que es la diferencia entre el valor actual de los
beneficios brutos y el valor actual de los costos operativos e inversiones, b)
Tasa Interna de Retorno, que es la tasa a la cual los ingresos netos del
proyecto se limitan a cubrir exactamente, los egresos por costos de
inversión, de operación y de rentabilidades sacrificadas, c) La relación
Beneficio/Costo, un indicador que sirve para medir la rentabilidad de un
proyecto y se define como la relación entre el valor presente de los ingresos
y el valor presente de los costos y las inversiones.
Los Indicadores de Costo- Eficiencia, se calculan con información sobre la
capacidad del proyecto, el número de beneficiarios y confrontando con el
costo total en términos monetarios. Se calculan dos tipos de indicadores:
a) Costo por unidad de capacidad (costo total dividido por el número de
unidades de capacidad) y b) Costo por unidad de beneficio (costo total
dividido por número de beneficiarios del proyecto).
Los Indicadores de Costo Mínimo, se estudian para evaluar alternativas con
bajos ingresos y altos costos, o cuando las alternativas producen iguales
beneficios pero diferentes niveles de costos. Estos indicadores son: a) Valor
presente neto de los costos, b) Costo Anual Equivalente.
Evaluación económica y social
Al respecto de este tema dice el DNP: “La evaluación económica busca
identificar el aporte que hace el proyecto al bienestar socioeconómico
nacional, sin tener en cuenta el efecto del proyecto sobre la distribución de
la riqueza. Está juzgando el proyecto según su aporte al objetivo de
contribuir al bienestar de la colectividad nacional, teniendo en cuenta el
objetivo de eficiencia. Corresponde al proceso de identificación, medición, y
valorización de los beneficios y costos de un proyecto, desde el punto de
vista del Bienestar Social, con el propósito de determinar su contribución al
incremento de la riqueza nacional.”
Por su parte, la evaluación social incorpora tanto un análisis de eficiencia
de los impactos de un proyecto o política, como otro que contempla los
aspectos de equidad, es decir, los efectos que genera el proyecto o política
sobre la distribución de ingresos y riquezas. Esta evaluación busca medir el
impacto de un proyecto sobre los elementos que contribuyen al bienestar
nacional, incluyendo la redistribución del ingreso y las riquezas.”
“En Colombia, la evaluación social es una extensión de la evaluación
económica.”
“La evaluación económica y social evalúa el proyecto a precios reales, es
decir en términos de bienestar. Para ello toma el flujo de caja de la
evaluación financiera y le aplica las Razones Precio-Cuenta (RPC) que son el
factor que se usa para convertir valores expresados en precios de mercado a
precios sociales; representa un precio corregido en el cual se limpian los
efectos distorsionantes y externalidades para reflejar el valor social, medido
en términos de bienestar.”
“Una vez convertidos los flujos de caja a precios económicos y sociales, se
aplican los indicadores explicados anteriormente pero aplicando un costo de
oportunidad conocido como Tasa Social de Descuento (TSD) equivalente al
12%, esto es, todos los proyectos de inversión pública deben generar un
beneficio económico y social mínimo del 12%.”10
5.5.2. Métodos de Cálculo de Beneficios
Como se puede ver en el punto anterior, la evaluación de proyectos
requiere de dos (2) variables para efecto de aplicar los métodos: los
ingresos y los egresos. Como se anotó anteriormente, si el proyecto es
económico, obtener la información sobre ingresos es fácil, porque se refiere
a la proyección de las ventas; pero si el proyecto es de otra clase, para
efecto de la evaluación, la variable sobre las ventas o ingresos debe ser
sustituida o reemplazada por el cálculo de los beneficios del proyecto.
Para comprender los procedimientos sobre valoración de los beneficios de
los proyectos no económicos, debemos remontarnos a la vieja
conceptualización sobre los “bienes públicos”, o sea sobre aquellos que,
por un lado, no admiten la exclusión por cuanto no se ofrecen a personas
determinadas sino abiertamente a todas y no puede excluirse a nadie del
disfrute de dicho bien, aunque no pague por ello; y por otro lado, son
10 DNP. Manual de Soporte Conceptual para el uso de la Metodología General para la Formulación y
Evaluación de Proyectos. Bogotá, 2012. Pag. 23
bienes que no admiten rivalidad en el consumo, o sea que cuando una
persona lo disfruta, no le resta oportunidad a otras para que hagan lo
mismo, es decir que el hecho de que alguien consuma el bien no reduce su
disponibilidad.
Otro concepto que se tiene en cuenta para valorar los beneficios del
proyecto es el de “recursos comunes”, o sea los que se caracterizan por la
libertad de acceso, por lo cual su uso y disfrute no tiene ningún costo,
pero a veces se presenta la rivalidad en el consumo porque la utilización
del bien por parte de una persona, le quita la oportunidad de hacerlo a
otra.
Es decir, las bases conceptuales de la valoración de los beneficios del
proyecto, se localizan en el debate del medio siglo pasado, cuando los
pensadores estaban preocupados por aplicar los principios de la Teoría
Marginalista a los asuntos públicos, en época en que lo público estaba a
cargo del Estado. Posteriormente, por los años setenta, se profundizó el
tema dentro del concepto de Economía Ambiental y los métodos de
medición se utilizaron para realizar la valoración económica del medio
ambiente.
En desarrollo de las técnicas de la Economía Ambiental, se generalizaron
cuatro métodos de valoración: Método de los Precios Hedónicos, Método de
los Costos Evitados o Inducidos, Método de Valoración Contingente y
Método de los Costos de Viaje. De los cuatro, en este texto haremos
referencia a los tres primeros por cuanto el último tiene muy poca
aplicación en la realidad administrativa de las entidades territoriales.
Por lo general, los beneficios de un proyecto se concentran en la
eliminación de los efectos del problema existente que dio origen al
proyecto. Precisamente un problema se trata de solucionar, no por el
problema mismo, sino porque ocasiona daños o efectos deteriorativos de
las condiciones de vida de la comunidad. Así, lo bueno que trae el
proyecto, es eliminar y disminuir los daños o deterioros que el problema
ocasiona, o sea los efectos indeseables del problema. Por eso, el camino
más expedito para encontrar los beneficios del proyecto, es examinar los
efectos del problema en el “Árbol de Problemas” del enfoque del Marco
Lógico.
El beneficio de un proyecto es una riqueza que obtiene la población
objetivo gracias a la ejecución del proyecto, la cual se puede manifestar en
términos económicos, sociales o ambientales. Se mide en términos
económicos y como tal, la medición es un indicador de bienestar para la
comunidad. En síntesis, el beneficio del proyecto se manifiesta en términos
del valor de los nuevos bienes o servicios que genera el proyecto,
descontado el costo de los recursos o insumos utilizados para esa
generación.
Un procedimiento aplicable para valorar y cuantificar el beneficio, es
identificar y valorar los problemas resueltos o las necesidades satisfechas
en la población objetivo, resultante de la ejecución del proyecto; esto se
aprecia examinando el aumento en la oferta y la calidad de bienes y
servicios para uso de la población, o mediante el ahorro de recursos o
disminución de costos en que la población estaba incurriendo antes de que
existiera el proyecto por culpa del problema presente.
a) Método de los Precios Hedónicos
Todos los bienes que se adquieren en el mercado llevan por dentro o
contienen, una utilidad, que en lenguaje clásico se le llamó “valor de uso” y
en términos de la sociología contemporánea le denominan “satisfactores”,
es decir un conjunto de atributos capaces de colmar expectativas y
requerimientos de la persona humana. Los precios hedónicos intentan,
precisamente, descubrir todos los atributos del bien que explica su precio, y
discriminar la importancia cuantitativa de cada uno de ellos”.11
El método de los precios hedónicos para medir los beneficios de un
proyecto, consiste en detectar los efectos positivos del proyecto en la
cuantía de un atributo o satisfactor contenido en algún bien, que luego
genera incremento en el precio total de dicho bien. Los beneficios del
proyecto se valoran considerando los aumentos en el precio total del bien.
Supongamos que existe un bien X que tiene los atributos A, B y C. Como
se dijo, estos atributos son determinantes de la utilización del bien. Estos
11 AZQUETA, Diego. Valoración Económica de la Calidad Ambiental. Mc Graw Hill. Madrid, 1994.
Pag. 123
son valores de uso o satisfactores que están implícitos en el bien y que
determinan el mérito que lo hace atractivo para las personas.
El precio hedónico del bien X, es el resultado de la sumatoria de los
valores asignados o imputados a los atributos implícitos. Esto es:
Precio de X = Valor de A + Valor de B + Valor de C
Por ejemplo: El precio de una casa (X) es el resultado de la valoración de
los atributos que van implícitos, valoración esta que realiza el avaluador de
la Lonja. Los atributos principales son: materiales con que está construida
(A), Estética del diseño (B), Composición arquitectónica (C), Barrio donde
está ubicada (D), Características del sector urbano (E), Usos del suelo en el
sector (F). Entonces:
Precio de la casa (X) = A+B+C+D+E+F
Para medir los beneficios del proyecto (P), tendría que ocurrir que el
proyecto (P) ocasione aumento en el valor de alguno de los atributos (A, B,
C, D, E, F) y como consecuencia de este incremento se eleve el valor del
bien X. El beneficio del proyecto (P) sería el incremento del precio de X
ocasionado por la realización del proyecto.
Por ejemplo: El proyecto P tiene como objetivo construir un parque
ornamental en un barrio de la ciudad. Este proyecto tiene relación con el
atributo “características del sector urbano” (E) que hace parte del precio de
la casa. Entonces, es posible medir los beneficios del proyecto P utilizando
la valorización de las casas en la zona de influencia del parque, como
consecuencia de la construcción de dicha obra. Así:
INCREMENTO de X = A+B+C+D+INCREMENTO de E+F
BENEFICIOS DEL PROYECTO = INCREMENTO de X
El procedimiento consiste entonces en los siguientes pasos:
1°) Identificar un bien que tenga algún atributo relacionado con el
proyecto.
2°) Identificar si el proyecto genera un impacto positivo en dicho atributo
que signifique aumento de su valoración.
3°) Medir cómo repercute el valor del atributo respecto al valor total del
bien.
4°) Calcular el incremento en el valor del atributo como consecuencia de la
realización del proyecto.
5°) Medir el incremento en el precio del bien por efecto del aumento del
valor del atributo.
b) Método de los Costos Sustituidos o Costos Inducidos
Este método es más sencillo y la aplicación menos compleja en relación
con el de los precios hedónicos; pero el porcentaje de proyectos que abren
la posibilidad de utilizarlo es menor que el primero. Se trata de comparar
un bien que no tiene mercado, como es el caso del proyecto, con otro que
sí tiene mercado y que es suficientemente conocido.
La consideración sica es que: siempre que se realiza un proyecto, existe
alguien en la comunidad a quien le aumentan los ingresos y también
existe alguien a quien le disminuyen sus costos. Si observamos el “Árbol
de Problemas” para buscar caminos, vemos que por el lado de las causas
del problema encontramos a quiénes se les disminuye los costos y por el
lado de los efectos del problema a quiénes les aumenta los ingresos.
El procedimiento consiste en:
1°) Identificar los actores a quienes se les aumentan los ingresos o les
disminuyen los costos como consecuencia de la realización del proyecto.
2°) Precisar los actores y caracterizar en qué consiste el beneficio.
3°) Medir o valorar el beneficio recibido por los beneficiarios ya sea por
aumento de los ingresos o por disminución de los costos.
Ejemplos:
Con un proyecto de pavimentación de una vía, se les disminuye los
costos de mantenimiento de los vehículos a quienes transitan
habitualmente por ella. Valorar en cuánto disminuyen esos costos y
ese es el beneficio del proyecto.
Con la construcción de una vía de penetración a una zona rural, se
les incrementan los ingresos por ventas a los productores
campesinos de dicha zona. Valorar en cuánto les aumentan los
ingresos a los productores y ese es el beneficio del proyecto.
c) Método de la Valoración Contingente
Este método es aún más sencillo pero igualmente, el porcentaje de
proyectos que permite su aplicación es menor. Se trata de hacer una
simulación de mercado en un bien que no tiene mercado, en este caso el
proyecto, que se va a ofrecer gratuitamente a la comunidad.
El procedimiento identifica la disposición a pagar por el bien o servicio que
ofrecerá el proyecto, siendo que el proyecto lo suministrará gratuitamente.
Esto por supuesto, significa aplicar la técnica del muestreo y realizar
encuestas a la futura población objetivo, para detectar dicha disposición.
Con base en la tarifa supuesta que la población objetivo está dispuesta a
pagar, se cuantifica los beneficios del proyecto considerando la capacidad
instalada del mismo o la población objetivo del proyecto.
En todos los casos de los tres métodos, es necesario realizar trabajo de
campo y aplicar la técnica del muestreo. Implica disponer de una
capacidad de abstracción para identificar en concreto los aspectos que se
van a medir y que se manifiestan en abstracto, por cuanto los beneficios se
refieren, por un lado, a la población objetivo (cantidad) y por otro lado a las
cifras monetarias (valor unitario). De la multiplicación de los dos factores
resulta el beneficio del proyecto.
Una vez calculado el beneficio del proyecto ya es posible realizar la
evaluación exante utilizando los procedimientos y los indicadores
comúnmente utilizados para el efecto.
CAPÍTULO VII: GESTIÓN DE PROYECTOS PÚBLICOS
La hipótesis central en este capítulo es que, por lo menos en el
suroccidente colombiano, no existe la gestión de proyectos públicos. Las
deficiencias en la administración de los proyectos, cuando llega la etapa de
ejecución, es tan grande, que la opinión pública generalizada se lamenta
por la forma como se manejan los recursos del Estado y por el alto número
de casos donde los recursos no logran la efectividad o el impacto
esperados.
Pero parece que el asunto no sólo es acá. Por ejemplo: según un
documento escrito por Oldenburg Basgal de la Universidad Nacional de
Misiones en Argentina, publicado en Internet, la investigación titulada
“Estudio de benchmarking en Gerenciamiento de Proyectos Brasil 2007,
Project Management Institute-Chapters Brasileiros”12, efectuada
encuestando a 185 empresas privadas de 13 sectores, concluyó en
diciembre de 2007, que los problemas más comunes en la gestión de
proyectos, según las empresas consultadas por el PMI, son: Plazos
prorrogados, 72%; necesidad de rehacer el trabajo, 72%; interrupciones en
el ritmo del trabajo, 71%; cambio en el alcance, 69%; planificación
insuficiente, 63%; control inadecuado, 51%; aumento de los costos, 46%;
problemas de comunicaciones, 43%. Es decir en todas partes se cuecen
habas y también en los proyectos privados.
En nuestro medio es común ver casos de: proyectos sin terminar,
contratistas que solicitan adición presupuestal o prórroga del plazo, fallas
en la calidad del producto, proyectos abandonados sin terminar o
terminados y sin uso y otras fallas, principalmente en los proyectos de
obras físicas. Puede ser que también existan en otros tipos de contratos,
pero no se evidencia con facilidad la falla; y esto sin contar aspectos que
están relacionados con las conductas alejadas de la ética pública.
7.1. GENERALIDADES
7.1.1. Concepto de gestión
12 El PMI tiene representaciones en varios países y a estas les llama “Chapters”.
El primer punto que conviene precisar es el concepto de gestión; pues en el
lenguaje popular el término se utiliza indiscriminadamente para una cosa
o para otra, principalmente asociado a la realización de trámites sin
considerar los resultados de los mismos.
La palabra “gestión” viene del latín gestío” que se refiere a la acción, pero
sobre todo, a la consecuencia de administrar algo; a la realización de una
diligencia pero que hace posible una operación, destacando la operación
que se posibilita con la acción; o sea, en resumen, a la realización de
actividades generando resultados. Si no se dan los resultados, entonces
las acciones no se llaman gestión sino “activismo”.
La Gestión de Proyectos sería entonces un conjunto de actividades
agrupadas en un proceso, en el que se hace el planeamiento, se ejecuta el
proyecto y se controla, desde el momento en que se pone en marcha hasta
que se termina el plazo de tiempo programado; pero con la condición de
que se logren los objetivos. Por supuesto, la gestión del proyecto implica el
sometimiento a los costos establecidos y a generar la calidad determinada,
mediante la combinación de recursos técnicos, financieros y humanos,
para lo cual se requiere que la dirección del proyecto actúe con
conocimientos sobre diferentes áreas.
La gestión de proyectos implica la convergencia de temas diversos como la
ingeniería del proyecto, los costos, la calidad, el tiempo, el talento humano,
la comunicación interna y externa. En resumen, la gestión de proyectos
conlleva un ciclo dinámico que cobija desde el planteamiento o
replanteamiento del diseño, hasta la ejecución, la operación y el control.
En el terreno de lo público hay que distinguir aspectos que difieren de lo
privado. Es necesario considerar lo público en el objeto, o sea en el
carácter de los bienes o servicios que se generan en el proyecto, y lo
público en el sujeto, o sea en el carácter del organismo ejecutor del
proyecto, que puede ser estatal o privado. En el caso que nos compete
estamos tratando proyectos que producen bienes o servicios públicos
(objeto) y que son gestados y ejecutados por organismos oficiales o
estatales, que también se les llama entidades públicas (sujeto).
Para este caso, la gestión de proyectos es el conjunto orgánico de acciones
y procedimientos a través del cual se aplica los principios generales de
planificación, organización, dirección y control en los proyectos, que los
organismos del Estado ejecutan para cumplir las funciones y ejercer las
competencias que la ley les fija”. Es de recordar que por normas legales, la
prestación de los servicios del Estado se realiza mediante la realización de
proyectos debidamente registrados en el Banco de Proyectos y financiados
con cargo al presupuesto de inversión o el sistema general de regalías.
Según Wikilibros13 La gestión de proyectos también conocida como
gerencia o administración de proyectos es la disciplina que guía e integra los
procesos de planificar, captar, dinamizar, organizar talentos y administrar
recursos, con el fin de culminar todo el trabajo requerido para desarrollar un
proyecto y cumplir con el alcance, dentro de límites de tiempo, y costo
definidos: sin estrés y con buen clima interpersonal.” Según Siles y
Mondelo14 La gestión de proyectos -también conocida como gerencia,
administración o dirección de proyectos- es una disciplina que sirve para
guiar e integrar los procesos necesarios para iniciar, planificar, ejecutar,
controlar y cerrar proyectos con el fin de culminar todo el trabajo requerido
para realizar un proyecto y cumplir con el alcance estipulado, dentro de los
límites de tiempo y costo definidos.”. Es decir, para ambas fuentes,
gerencia, administración y gestión de proyectos es lo mismo, lo cual
concuerda con los conceptos sobre lo público que relacionan esos términos
mediante la palabra resultados. Gerencia pública, administración
pública y gestión pública, teniendo definiciones diferentes, en el fondo
tienen el mismo significado que se basa en los resultados.
Lo que se observa, en materia de gestión o gerencia de proyectos, en el
Estado colombiano, es una gran deficiencia técnica en esta materia. Por lo
general la ejecución y operación de los proyectos se deja al abandono, sin
que se aplique algún método que cumpla con los propósitos inherentes a
la gerencia. Los trámites llegan hasta la iniciación, para efecto de ejecutar
el presupuesto; y de ahí en adelante, se pierde casi por completo el control
del mismo. En el caso de la ejecución mediante contrato, la interventoría o
supervisión del contrato realiza una labor de verificación de corte jurídico,
13 /es.wikibooks.org
14 SILES, Rodolfo y MONDELO, Ernesto. Gestión de Proyectos para Resultados. BID, INDES.
Segunda edición. Enero de 2012.
más para verificar el cumplimiento del compromiso contractual contenido
en la minuta, que para asegurar la adecuada gestión del proyecto objeto.
7.1.2. Modalidades de gestión de proyectos públicos
La ejecución y operación de proyectos públicos se puede realizar bajo
cuatro (4) modalidades: delegación, concesión, contratación y ejecución
directa o administración directa de parte del organismo encargado, quien
que a la vez, coloca los recursos de financiamiento.
La delegación: Está contemplada en el capítulo 16 de la Ley 489 de 1998.
Esta norma se refiere a la delegación en particulares del cumplimiento de
la función administrativa, que como ya se anotó anteriormente, las
funciones relacionadas con la prestación de los servicios del Estado para el
cumplimiento del objeto social, se realizan a través de proyectos
financiados con el presupuesto de inversión de la respetiva entidad. Así, la
delegación en la mayor parte, se refiere a la ejecución y operación de
proyectos.
Las normas legales que rigen la delegación son las siguientes:
Artículo 110: Las personas naturales y jurídicas privadas podrán ejercer
funciones administrativas, salvo disposición legal en contrario, bajo las
siguientes condiciones:
a) La regulación, el control, la vigilancia y la orientación de la función
administrativa corresponderán en todo momento, dentro del marco
legal a la autoridad o entidad pública titular de la función la que, en
consecuencia, deberá impartir las instrucciones y directrices
necesarias para su ejercicio.
b) Sin perjuicio de los controles pertinentes por razón de la naturaleza
de la actividad, la entidad pública que confiera la atribución de las
funciones ejercerá directamente un control sobre el cumplimiento de
las finalidades, objetivos, políticas y programas que deban ser
observados por el particular.
c) Por motivos de interés público o social y en cualquier tiempo, la
entidad o autoridad que ha atribuido a los particulares el ejercicio de
las funciones administrativas puede dar por terminada la
autorización.
d) La atribución de las funciones administrativas deberá estar
precedida de acto administrativo y acompañado de convenio, si fuere
el caso.
Artículo 111: Las entidades o autoridades administrativas podrán conferir
el ejercicio de funciones administrativas a particulares, bajo las
condiciones de que trata el artículo anterior, cumpliendo los requisitos y
observando el procedimiento que se describe a continuación:
1. Expedición de acto administrativo, decreto ejecutivo, en el caso de
ministerios o departamentos administrativos o de acto de la junta o
consejo directivo, en el caso de las entidades descentralizadas, que será
sometido a la aprobación del Presidente de la República, o por delegación
del mismo, de los ministros o directores de departamento administrativo,
de los gobernadores y de los alcaldes, según el orden a que pertenezca la
entidad u organismo, mediante el cual determine:
a) Las funciones específicas que encomendará a los particulares;
b) Las calidades y requisitos que deben reunir las entidades o personas
privadas;
c) Las condiciones del ejercicio de las funciones;
d) La forma de remuneración, si fuera el caso;
e) La duración del encargo y las garantías que deben prestar los
particulares con el fin de asegurar la observancia y la aplicación de
los principios que conforme a la Constitución Política y a la ley
gobiernan el ejercicio de las funciones administrativas.
2. La celebración de convenio, si fuere el caso, cuyo plazo de ejecución será
de cinco (5) años prorrogables y para cuya celebración la entidad o
autoridad deberá:
Elaborar un pliego o términos de referencia, con fundamento en el
acto administrativo expedido y formular convocatoria pública para el
efecto teniendo en cuenta los principios establecidos en la Ley 80 de
1993 para la contratación por parte de entidades estatales.
Pactar en el convenio las cláusulas excepcionales previstas en la Ley
80 de 1993 y normas complementarias, una vez seleccionado el
particular al cual se conferirá el ejercicio de las funciones
administrativas.
Artículo 112: La celebración del convenio y el consiguiente ejercicio de
funciones administrativas no modifican la naturaleza ni el régimen
aplicable a la entidad o persona privada que recibe el encargo de ejercer
funciones administrativas. No obstante, los actos unilaterales están
sujetos en cuanto a su expedición, y requisitos externos e internos, a los
procedimientos de comunicación e impugnación a las disposiciones
propias de los actos administrativos. Igualmente si se celebran contratos
por cuenta de las entidades privadas, los mismos se sujetarán a las
normas de contratación de las entidades estatales.
Artículo 113: Los representantes legales de las entidades privadas o de
quienes hagan sus veces, encargadas del ejercicio de funciones
administrativas están sometidos a las prohibiciones e incompatibilidades
aplicables a los servidores públicos, en relación con la función conferida.
Los representantes legales y los miembros de las juntas directivas u
órganos de decisión de las personas jurídicas privadas que hayan ejercido
funciones administrativas, no podrán ser contratistas ejecutores de las
decisiones en cuya regulación y adopción hayan participado.
Artículo 114: Sin perjuicio de los controles pertinentes por razón de la
naturaleza de la actividad, la entidad pública que confiera la atribución de
las funciones ejercerá directamente un control sobre el cumplimiento de
las finalidades, objetivos, políticas y programas que deban ser observados
por el particular.
La concesión: Se realiza mediante contrato por lo cual está reglamentada
en la Ley 80 de 1993, la cual en su artículo 32, ordinal cuarto (4º) dice
que: Son contratos de concesión los que celebran las entidades estatales
con el objeto de otorgar a una persona llamada concesionario la prestación,
operación, explotación, organización o gestión, total o parcial, de un servicio
público, o la construcción, explotación o conservación total o parcial, de una
obra o bien destinados al servicio o uso público, a como todas aquellas
actividades necesarias para la adecuada prestación o funcionamiento de la
obra o servicio por cuenta y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y
control de la entidad concedente, a cambio de una remuneración que puede
consistir en derechos, tarifas, tasas, valorización, o en la participación que
se le otorgue en la explotación del bien, o en una suma periódica, única o
porcentual y, en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación
que las partes acuerden.
La contratación: Está reglamentada en la Ley 80 de 1993 más un
conjunto de decretos que detallan aspectos inherentes a los contratos. El
artículo 32 define que Son contratos estatales todos los actos jurídicos
generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el
presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones
especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad y a
título enunciativo define los contratos de obra, los de consultoría, los de
prestación de servicios, los de concesión y los encargos fiduciarios y
fiducia pública. Más adelante, en el Artículo 40, establece que Las
estipulaciones de los contratos serán las que de acuerdo con las normas
civiles, comerciales y las previstas en esta ley, correspondan a su esencia y
naturaleza”. Añade que En los contratos que celebren las entidades
estatales podrán incluirse las modalidades, condiciones y, en general, las
cláusulas o estipulaciones que las partes consideren necesarias y
convenientes, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley, el
orden público y a los principios y finalidades de esta ley y a los de la buena
administración.
Ejecución directa: Se deben aplicar todas las normas sobre gerencia
pública que rigen la gestión administrativa del Estado. Según la legislación
vigente, el sistema operativo está reglamentado mediante la Ley 872 de
2003 y el sistema de control por la Ley 87 de 1993. Con base en estas
normas legales se han expedido los respectivos decretos que establecen en
detalle las normas para aplicar y los instrumentos con los cuales se
materializa el espíritu de la ley. Los procesos de gestión, planificación y
ejecución, se rigen por la norma NTCGP 1000:2009; y los procesos de
control por la norma MECI 1000:2014.
Según la legislación vigente, los proyectos son derivados del plan de
desarrollo del que trata la Ley 152 de 1994; estos deben convertirse en
procesos incrustados en el Modelo de Operación por Procesos y ya
incorporados al modelo de operación, deben realizarse con base en el ciclo
PHVA y controlarse según el MECI.15
7.1.3. Institucionalidad de la gestión de proyectos públicos
Para examinar la gestión de los proyectos públicos es conveniente conocer
el proceso desde su génesis, por lo cual debemos dar una mirada a la
connotación que se le otorga al proyecto a partir de la reforma en las
finanzas públicas, introducida a finales de los años ochenta del siglo
pasado. Los aspectos institucionales relevantes que se relacionan con la
génesis de la gestión de proyectos son: el presupuesto, el banco de
proyectos y el denominado plan de desarrollo.
a) El Presupuesto Público
La ley 38 de 1989 introdujo profundos cambios en la concepción del
presupuesto. Antes de esta ley, en las entidades territoriales el
presupuesto era un elemento autónomo de la administración que operaba
desarticulado de los demás procesos y actuaba como una variable
independiente que condicionaba otras decisiones para la operación del
Estado. La ley hace del presupuesto una variable dependiente, que debe
operar como instrumento de la planificación y le adiciona otros elementos
para conformar el sistema presupuestal. Posteriormente se expiden las
leyes 179 de 1994 y 225 de 1995, que se compilan junto con la 38 del 89,
en el Decreto 111 de 1996 que se denomina Estatuto Orgánico del
Presupuesto.
El estatuto orgánico incorpora el Plan Operativo Anual de Inversiones
(POAI), conformado por proyectos, y descompone el presupuesto de gasto,
o ley de apropiaciones, en tres conceptos, señalando que la parte de gastos
de inversión, debe estar compuesta por proyectos; y que en el presupuesto
de gastos solo se podrá incluir las apropiaciones, además del
funcionamiento y el servicio de la deuda, las partidas destinadas a dar
cumplimiento a los Planes y Programas de Desarrollo Económico y Social
(Artículo 55, Ley 179 de 1994). Complementariamente, crea el Banco de
15 Cerón Hurtado, Miguel. Gerencia Pública Digerible. Publicaciones FUCSO. Cali, 2013.
Proyectos de Inversión y lo define como un conjunto de actividades
seleccionadas como viables, previamente evaluadas social, técnica,
económicamente y registradas y sistematizadas en el Departamento
Nacional de Planeación”. (Artículo 32 de Ley 38 de 1989). El artículo de
la Ley 38 establece que La Ley Anual sobre el Presupuesto General de la
Nación es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de
desarrollo económico y social.
b) El Banco de Proyectos de Inversión
La ley 152 de 1994 denominada “Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”
establece en su Artículo 27 que El Banco de Programas y Proyectos de
Inversión Nacional es un instrumento para la planeación que registra los
programas y proyectos viables técnica, ambiental y socio económicamente,
susceptibles de financiación con recursos del Presupuesto General de la
Nación. Los Ministerios, Departamentos Administrativos, la Contraloría, la
Procuraduría, la Veeduría, la Registraduría, la Fiscalía y las entidades del
orden nacional deberán preparar y evaluar los programas que vayan a ser
ejecutados, en desarrollo de los lineamientos del plan y para el
cumplimiento de los planes de acción. El Departamento Nacional de
Planeación conceptuará sobre tales programas de inversión y los registrará
en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional. El
Departamento Nacional de Planeación tendrá la obligación de mantener
actualizada la información que se registra en el Banco de Programas y
Proyectos de Inversión Nacional. El Banco de Programas y Proyectos de
Inversión Nacional se articulará con la Unidad de Gestión de Proyectos
contemplada en el artículo 58 de la Ley 70 de 1993.
El Artículo 29° de la misma ley dice que Corresponde al Departamento
Nacional de Planeación, en su condición de entidad nacional de planeación,
diseñar y organizar los sistemas de evaluación de gestión y de resultados
de la administración, tanto en lo relacionado con políticas como con
proyectos de inversión, y señalar los responsables, términos, y condiciones
para realizar la evaluación. Dichos sistemas tendrán en cuenta el
cumplimiento de las metas, la cobertura y calidad de los servicios y los
costos unitarios, y establecerán los procedimientos y obligaciones para el
suministro de la información por parte de las entidades. Para los efectos
previstos en este artículo todos los organismos de la administración pública
nacional deberán elaborar, con base en los lineamientos del Plan Nacional
de Desarrollo y de las funciones que le señale la ley, un plan indicativo
cuatrienal con planes de acción anuales que se constituirá en la base para
la posterior evaluación de resultados. El Departamento Nacional de
Planeación presentará al Conpes, en el mes de abril de cada año, un
informe sobre el resultado del total de las evaluaciones con un documento
que se constitui en la base para el diseño del plan de inversiones del
próximo año. De acuerdo con la organización del sistema las principales
entidades ejecutoras desarrollarán sus propios sistemas de evaluación y el
DNP podrá efectuar de manera selectiva directa o indirectamente la
evaluación de programas y proyectos de cualquier entidad nacional, regional
o territorial responsable. La organización del sistema de evaluación se
establecerá mediante decreto.”
Haciendo uso de las facultades otorgadas mediante el Artículo 49 de la Ley
152 de 1994, los artículos 5° y 6° Decreto 841 de 1990 y el Artículo del
decreto 195 de 2004, el Departamento Nacional de Planeación expidió la
Resolución 0806 del 10 de agosto de 2005 que en su Artículo establece
que Las entidades nacionales, departamentales, distritales y municipales
deberán utilizar la Metodología General Ajustada diseñada por el
Departamento Nacional de Planeación para la Identificación, preparación y
evaluación de proyectos de inversión pública. Para ingresar al sistema
"Banco de Proyectos de Inversión", se requiere el diligenciamiento de la
Metodología General Ajustada en la versión en Excel, la cual se encuentra
disponible en el portal de Internet del Departamento Nacional de Planeación
y en el Artículo que Los departamentos, distritos y municipios deberán
registrar sus proyectos de inversión en el aplicativo "Sistema de Seguimiento
y Evaluación de Proyectos de Inversión, SSEPI", diseñado por el
Departamento Nacional de Planeación para el registro de proyectos
susceptibles de ser financiados con recursos de los presupuestos
departamental, distrital y/o municipal. Para el registro de dichos proyectos
de inversión deberá diligenciarse la Metodología General Ajustada y la
Ficha, EBI, correspondiente”.
c) Ejecución del plan de desarrollo
En relación con la ejecución del plan de desarrollo, conviene tener en
cuenta las siguientes normas incluidas en la Ley 152 de 1994:
Artículo 26: “Con base en el Plan Nacional de Desarrollo aprobado cada uno
de los organismos públicos de todo orden a los que se aplica esta Ley
preparará su correspondiente plan de acción. En la elaboración del plan de
acción y en la programación del gasto se tendrán en cuenta los principios a
que se refiere el artículo 3o. de la presente Ley, así como las disposiciones
constitucionales y legales pertinentes. Los planes que ejecuten las entidades
nacionales con asiento en las entidades territoriales deberán ser
consultados previamente con las respectivas autoridades de planeación, de
acuerdo con sus competencias.”
Artículo 41: Con base en los planes generales departamentales o
municipales aprobados por el correspondiente Concejo o Asamblea, cada
secretaría y departamento administrativo preparará, con la coordinación de
la oficina de planeación, su correspondiente plan de acción y lo someterá a
la aprobación del respectivo Consejo de Gobierno departamental, distrital o
municipal. En el caso de los sectores financiados con transferencias
nacionales, especialmente educación y salud, estos planes deberán
ajustarse a las normas legales establecidas para dichas transferencias.
Para el caso de los municipios, además de los planes de desarrollo
regulados por la presente Ley, contarán con un plan de ordenamiento que se
regirá por las disposiciones especiales sobre la materia. El Gobierno
Nacional y los departamentos brindarán las orientaciones y apoyo técnico
para la elaboración de los planes de ordenamiento territorial.”
d) Herramientas para la gestión
Distinguimos dos tipos de herramientas útiles para la gestión de
proyectos: por una parte las herramientas básicas y por la otra las
herramientas prácticas.
Herramientas básicas
Como punto de partida, antes de la fase de inicio y en consecuencia, antes
de formular el plan de gestión, es necesario considerar y analizar los
siguientes elementos:
i) El ciclo de vida del proyecto, donde se consigna las etapas
secuenciales que se desarrollan durante el período en que está
vigente el proyecto, considerando detalladamente las acciones
que se han incluido en cada etapa. Estas etapas son: 1) fase de
preinversión, o de estudios y diseños preliminares, que hace
parte de la etapa preoperativa, 2) fase de inversión, que también
se denomina de ejecución, que puede ser para la organización o
instalación del proyecto, que también hace parte de la etapa
preoperativa, 3) fase de operación, que es propiamente la etapa
en la que se logran los objetivos del proyecto porque es en esta
donde se generan los bienes o servicios del proyecto y 4) fase de
evaluación, (expost) que se presenta cuando el proyecto se ha
terminado y se verifica el logro de los objetivos.
ii) La matriz de Marco Lógico, que contiene el conjunto de aspectos
inherentes al proyecto, que incluye la cuarta columna donde se
ubica los riesgos, condiciones, supuestos, hipótesis y demás
elementos que pueden ser fortalezas o debilidades del proyecto y
que determinan la viabilidad para el logro de los objetivos.
Herramientas prácticas
Son elementos técnicos que la bibliografía sobre la materia incluye,
señalando las siguientes como muy útiles para la gestión:
i) Técnica PERT (Proyect Evaluation and Rewiev Technique o Técnica
de Evaluación y Revisión de Proyectos), que evidencia la
interdependencia de las actividades de los proyectos al momento
de planificarlos. Es una técnica de modelos gráficos
interrelacionados como un flujograma.
ii) Gráficos de GANT, que es un gráfico de barras donde cada barra
simboliza una tarea del proyecto. El eje horizontal representa el
tiempo y verticalmente y en la columna izquierda se presenta la
relación de las tareas.
iii) Software de gestión de proyectos, como el “Project” de Microsoft y
el “Project Manager Workbench” de Applied Business Technology:
iv) Matriz de Gestión de Expectativas, que es un conjunto de reglas
que ayuda a valorar los posibles cambios en los parámetros del
proyecto como el costo, el calendario, el campo de aplicación y la
calidad.
7.2. ENFOQUE DEL PROJECT MANAGEMENT INSTITUTE (PMI)
Uno de los organismos académicos más reconocidos internacionalmente
sobre el tema de gestión de proyectos es el Project Management Institute
PMI- (Instituto para la administración de proyectos) creado en 1969 en
Pensilvania, Estados Unidos, que hoy tiene secciones o capítulos en
muchos países que se denominan “chapter”. En Colombia funciona un
chapter localizado en Bogotá.
Como se puede observar por la fecha, el modelo surge en tiempos de auge
del capitalismo industrial, cuando las multinacionales andaban en plena
expansión por los mercados de los países del Tercer Mundo y estos
contaban con el tipo de Estado Interventor-Benefactor de corte keynesiano.
La mayor preocupación era, por supuesto, el desarrollo de plantas
industriales que se montaban como subsidiarias de las casas matrices en
el mundo industrializado. El enfoque del PMI muestra una tendencia
principalmente hacia los proyectos industriales de naturaleza privada,
pero muchos de los argumentos tienen validez en su aplicación sobre los
proyectos públicos, sobre todo en la época actual del capitalismo
postindustrial con el modelo de Estado Gerencial
El más reconocido producto del PMI es el Project Management Body of
Knowledge (PMBOK), que describe un conjunto de conocimientos y de
prácticas aplicables a cualquier situación relacionada con la
administración de proyectos. El PMBOK es una guía de estándares
internacionales para que los profesionales puedan adaptar a cada caso y
contexto particular, los procesos aceptados por el PMI, los cuales se
pueden aplicar a la mayoría de los proyectos. La importancia del PMBOK
es que suministra un marco referencial para desarrollar proyectos, que
sirve para orientar a los gerentes de proyecto sobre la forma de realizar los
procesos y pasos necesarios para el logro de los resultados y así lograr los
objetivos del proyecto, que es la razón de ser del gerente del mismo.
Según el blog “formulaproyectosurbanospmipe.wordpress.com”, El
PMBOK documenta la información necesaria para iniciar, planificar,
ejecutar, supervisar y controlar, y cerrar un proyecto individual, e identifica
los procesos de la dirección de proyectos que han sido reconocidos como
buenas prácticas para la mayoría de los proyectos, la mayor parte del
tiempo. Y según el PMBOK, “la dirección de proyectos es la aplicación de
conocimientos, habilidades, herramientas y técnicas a las actividades del
proyecto para satisfacer los requisitos del mismo”.
Agrega el citado blog, que la dirección de proyectos se logra mediante la
ejecución de procesos, usando conocimientos, habilidades, herramientas y
técnicas de dirección de proyectos, que reciben entradas y generan salidas;
y complementa señalando que para que un proyecto tenga éxito, el equipo
del proyecto debe:
Seleccionar los procesos apropiados dentro de los Grupos de
Procesos de la Dirección de Proyectos (también conocidos como
Grupos de Procesos) que sean necesarios para cumplir con los
objetivos del proyecto.
Usar un enfoque definido para adaptar las especificaciones del
producto y los planes de tal forma que se puedan cumplir los
requisitos del proyecto y del producto.
Cumplir con los requisitos para satisfacer las necesidades, deseos y
expectativas de los interesados.
Equilibrar las demandas concurrentes de alcance, tiempo, costes,
calidad, recursos y riesgos para producir un producto de calidad.
Cada cierto tiempo el PMI edita y publica nuevas ediciones del PMBOK
donde actualiza la metodología introduciendo cambios a la edición
anterior. Esta publicación se encuentra disponible en la página web de
modo que los interesados en su aplicación deben descargarlo y utilizarlo
como instrumentos práctico.
A continuación se describe un resumen del PMBOK tomado de la Edición
Quinta (5ª) cuya publicación data del año 2013.16
16 www.pmi.org
Según esta guía, la gerencia de proyectos contiene:
A) CINCO (5) GRUPOS DE PROCESOS, QUE BIEN LES PODRÍAMOS
LLAMAR MACROPROCESOS, QUE SON:
Iniciación
Planificación
Ejecución
Monitoreo y Control
Cierre
B) AL INTERIOR DE ESTOS GRUPOS SE INCLUYEN CUARENTA Y
SIETE (47) PROCESOS ASÍ:
Procesos de Iniciación (2 procesos)
- Desarrollar el Acta de Constitución del Proyecto
- Desarrollar el Enunciado del Alcance del Proyecto Preliminar
Procesos de Planificación (24 procesos)
- Desarrollas el Plan de Gestión del Proyecto
- Planificación del Alcance
- Definición del alcance
- Planificar la gestión del alcance
- Crear EDT (Estructura de Desglose del Trabajo)
- Definición de las actividades
- Establecimiento de secuencia de las actividades
- Estimación de recursos de las actividades
- Desarrollo del cronograma
- Planificar la gestión del cronograma
- Estimación de costos
- Preparación del presupuesto de costos
- Planificar la gestión de los costos
- Planificación de la calidad
- Planificación de los recursos humanos
- Planificación de las comunicaciones
- Planificación de la gestión de riesgos
- Identificación de riesgos
- Análisis cualitativo de riesgos
- Análisis cuantitativo de riesgos
- Planificación de la respuesta a los riesgos
- Planificar las compras y adquisiciones
- Planificar la contratación
- Planificar la gestión de los interesados
Procesos de Ejecución (7 procesos)
- Dirigir y gestionar la ejecución del proyecto
- Realizar aseguramiento de la calidad
- Adquirir el Equipo del Proyecto
- Desarrollar el Equipo del Proyecto
- Distribución de la información
- Solicitar respuesta de vendedores
- Selección de vendedores
Procesos de Monitoreo y Control (12 procesos)
- Supervisar y controlar el trabajo del proyecto
- Control integrado de cambios
- Verificación del alcance
- Control del alcance
- Control del cronograma
- Control de costos
- Realizar control de calidad
- Gestionar el Equipo del Proyecto
- Informar el rendimiento
- Gestionar a los interesados
- Seguimiento y control de riesgos
- Administración del contrato
Procesos de cierre (2 procesos)
- Cierre del proyecto
- Cierre del contrato
C) LAS ÁREAS DE EXPERIENCIA QUE REQUIERE LA DIRECCIÓN DEL
PROYECTO SON:
1) Fundamentos de la Dirección de Proyectos
2) Conocimientos, normas y regulaciones del área de aplicación
3) Comprensión del entorno del proyecto
4) Conocimientos y habilidades de dirección general
5) Habilidades interpersonales.
1) Fundamentos de la Dirección de Proyectos
Los Fundamentos de la Dirección de Proyectos describen el conocimiento
propio del campo de la dirección de proyectos, que se superpone con otras
disciplinas de dirección. Los Fundamentos de la Dirección de Proyectos
que se describen en la Guía del PMBOK® se componen de:
- Definición del ciclo de vida del proyecto
- Cinco Grupos de Procesos de Dirección de Proyectos
- Diez Áreas de Conocimiento
2) Conocimientos, normas y regulaciones del área de aplicación
Las áreas de aplicación son categorías de proyectos que tienen elementos
significativos comunes pero que no son necesarios ni están presentes en
todos los proyectos. Las áreas de aplicación se definen, por lo general, en
términos de:
- Departamentos funcionales y disciplinas de respaldo, como las
legales, de producción, de manejo de inventario, de comercialización,
de logística y de personal.
- Elementos técnicos, como el desarrollo o la ingeniería de software y,
en algunos casos, un tipo específico de ingeniería como, por ejemplo,
la ingeniería de aguas y sanitaria, o la ingeniería de construcción.
- Especializaciones de gestión, como la contratación por el gobierno, el
desarrollo de comunidades y el desarrollo de nuevos productos.
- Grupos de industria, como el automotor, el químico, el agrícola o el
de servicios financieros.
Cada área de aplicación, por lo general, tiene un conjunto de normas y
prácticas aceptadas, que a menudo se han plasmado en regulaciones. La
Organización Internacional de Normalización (International Organization
for Standardization, ISO) establece la siguiente diferencia entre normas y
regulaciones (Guía ISO/IEC 2: 1996)2:
- Una norma es un documento establecido por consenso y aprobado
por un cuerpo reconocido que proporciona, para uso común y repetido,
reglas, pautas o características para actividades o sus resultados, con
el propósito de lograr el óptimo grado de orden en un contexto
determinado”. Ejemplos de normas son los tamaños de los discos de
ordenador y las especificaciones sobre estabilidad termal de los
fluidos hidráulicos.
- Una regulación es un requisito impuesto por el gobierno, que
especifica las características de productos, procesos o servicios,
incluidas las disposiciones administrativas aplicables, que son de
cumplimiento obligatorio. El reglamento de edificación es un ejemplo
de regulación.
3) Comprensión del entorno del proyecto
Casi todos los proyectos se planifican e implementan en un contexto
social, económico y ambiental y tienen impactos positivos y negativos
deseados y/o no deseados. El equipo del proyecto debe considerar el
proyecto en el contexto de su entorno cultural, social, internacional,
político y físico.
- Entorno cultural y social: El equipo tiene que entender cómo afecta
el proyecto a las personas y cómo afectan las personas al proyecto.
Esto puede requerir una comprensión de los aspectos económicos,
demográficos, educativos, éticos, étnicos, religiosos, y de otras
características de las personas a quienes afecta el proyecto o que
puedan tener un interés en éste. El director del proyecto también
debe examinar la cultura de la organización y determinar si se
reconoce que la dirección de proyectos desempeña un rol válido con
responsabilidad y autoridad para gestionar el proyecto.
- Entorno internacional y político: Es posible que algunos miembros
del equipo tengan que estar familiarizados con las leyes y
costumbres internacionales, nacionales, regionales y locales
aplicables, así como con el clima político que podría afectar al
proyecto. Otros factores internacionales a tener en cuenta son las
diferencias de husos horarios, los días festivos nacionales y
regionales, los requisitos de viaje para reuniones cara a cara y la
logística de teleconferencias.
- Entorno físico: Si el proyecto va a afectar a su ámbito físico, algunos
miembros del equipo deben estar familiarizados con la ecología local
y la geografía física que podrían afectar al proyecto o ser afectadas
por el proyecto.
4) Conocimientos y habilidades de dirección general
La dirección general comprende la planificación, organización, selección de
personal, ejecución y control de las operaciones de una empresa en
funcionamiento. Incluye disciplinas de respaldo como por ejemplo:
- Gestión financiera y contabilidad
- Compras y adquisiciones
- Ventas y comercialización
- Contratos y derecho mercantil
- Fabricación y distribución
- Logística y cadena de suministro
- Planificación estratégica, planificación táctica y planificación
operativa
- Estructuras y comportamiento de la organización, administración de
personal, compensaciones, beneficios y planes de carrera
- Prácticas sanitarias y de seguridad
- Tecnología de la información.
5) Habilidades interpersonales
La gestión de las relaciones interpersonales incluye:
- Comunicación efectiva: Intercambio de información.
- Influencia en la organización. Capacidad para “lograr que las cosas
se hagan”.
- Liderazgo: Desarrollar una visión y una estrategia, y motivar a las
personas a lograr esa visión y estrategia.
- Motivación: Estimular a las personas para que alcancen altos niveles
de rendimiento y superen los obstáculos al cambio.
- Negociación y gestión de conflictos: Consultar con los demás para
ponerse de acuerdo o llegar a acuerdos con ellos.
- Resolución de problemas: Combinación de definición de problemas,
identificación y análisis de alternativas, y toma de decisiones.
D) LAS AREAS DE CONOCIMIENTO (AREAS DE GESTION) EN LA
GESTION DEL PROYECTO SON DIEZ (10) ASÍ:
1. Gestión de la Integración del Proyecto
2. Gestión del Alcance del Proyecto
3. Gestión del Tiempo del Proyecto
4. Gestión de los Costes del Proyecto
5. Gestión de la Calidad del Proyecto
6. Gestión de los Recursos Humanos del Proyecto
7. Gestión de las Comunicaciones del Proyecto
8. Gestión de los Riesgos del Proyecto
9. Gestión de las Adquisiciones del Proyecto
10. Gestión de los Interesados
1) Gestión de la Integración del Proyecto
Incluye los procesos y actividades necesarios para identificar, definir,
combinar, unificar y coordinar los distintos procesos y actividades de
dirección del proyecto. En el contexto de la dirección de proyectos, la
integración incluye características de unificación, consolidación,
articulación y acciones de integración, que son cruciales para concluir el
proyecto y, al mismo tiempo, cumplir satisfactoriamente con los requisitos
de los clientes y otros interesados, y gestionar las expectativas. La
integración, en el contexto de la dirección de un proyecto, consiste en
tomar decisiones sobre dónde concentrar recursos y esfuerzos cada día,
anticipando las posibles polémicas de modo que puedan ser tratadas antes
de que se conviertan en polémicas críticas; y coordinando el trabajo para el
bien del proyecto en general. El esfuerzo de integración también implica
hacer concesiones entre los objetivos y las alternativas en competencia. La
necesidad de integración en la dirección de proyectos se hace evidente en
situaciones en las que los procesos individuales interactúan. También es
necesario que los productos entregables del proyecto se integren con las
operaciones de la organización ejecutante o de la organización del cliente,
o con la planificación estratégica a largo plazo, que tiene en cuenta los
problemas y las oportunidades futuras.
La integración se relaciona principalmente con la articulación efectiva de
los procesos entre los Grupos de Procesos de Dirección, que son necesarios
para lograr los objetivos del proyecto, dentro de los procedimientos
definidos de la organización.
Los procesos de integración incluyen:
1.1. Desarrollar el Acta de Constitución del Proyecto. Que consiste en
desarrollar el acta que autoriza formalmente la iniciación del proyecto o
una fase del mismo.
1.2. Desarrollar el Enunciado del Alcance del Proyecto Preliminar. Que
consiste en el enunciado del alcance con una descripción del alcance de
alto nivel.
1.3. Desarrollar el Plan de Gestión del Proyecto. Que consiste en
documentar las acciones necesarias para definir, preparar, integrar y
coordinar todos los planes subsidiarios en un solo plan de gestión que
integra todos los demás de las distintas áreas de gestión.
1.4. Dirigir y Gestionar la Ejecución del Proyecto. Que consiste en ejecutar
el trabajo definido en el plan de gestión, para lograr los requisitos del
proyecto definidos en el enunciado del alcance.
1.5. Supervisar y Controlar el Trabajo del Proyecto. Que consiste en
supervisar y controlar los procesos requeridos para iniciar, planificar,
ejecutar y cerrar el proyecto, a fin de cumplir con los objetivos de
rendimiento definidos en el plan de gestión.
1.6. Control Integrado de Cambios. Que consiste en revisar todas las
solicitudes de cambio, aprobar los cambios, y controlar los cambios en los
productos entregables y en los activos de los procesos de la organización.
1.7. Cerrar Proyecto. Que consiste en finalizar todas las actividades en
todos los Grupos de Procesos de Dirección, para cerrar formalmente el
proyecto o una fase del mismo.
2) La Gestión del Alcance del Proyecto
Contiene los procesos necesarios para asegurar que el proyecto incluya
todo el trabajo requerido, y sólo el trabajo requerido, para completar el
proyecto satisfactoriamente. La gestión del alcance del proyecto se
relaciona principalmente con la definición y el control de lo que está y no
está incluido en el proyecto.
Los procesos incorporados son:
2.1 Planificación del Alcance. Que consiste en crear un plan de gestión del
alcance del proyecto, que refleje cómo se definirá, verificará y controlará el
alcance del mismo, y cómo se creará y definirá la Estructura de Desglose
del Trabajo (EDT)17.
2.2. Definición del Alcance. Que consiste en desarrollar un enunciado
detallado del alcance del proyecto, como base para futuras decisiones.
3.3. Crear la EDT. Que consiste en subdividir los principales productos
entregables y el trabajo del proyecto, en componentes más pequeños y más
fáciles de manejar.
5.4. Verificación del Alcance. Que consiste en formalizar la aceptación de
los productos entregables ya terminados.
5.5 Control del Alcance. Que consiste en controlar los cambios que se
producen en el alcance del proyecto.
En el contexto del proyecto, la palabra alcance puede referirse a lo
siguiente:
Alcance del producto, o sea las características y atributos que
caracterizan el producto o resultado (Puede ser un servicio).
Alcance del proyecto, o sea las actividades que se debe realizar para
generar el producto o servicio, incluyendo las funciones y
procedimientos.
Este capítulo se centra en los procesos utilizados para gestionar el alcance
del proyecto. Estos procesos de gestión del alcance y sus herramientas y
técnicas relacionadas, varían por área de aplicación; generalmente se
definen como parte del ciclo de vida del proyecto y están documentados en
el plan de gestión del alcance. El enunciado del alcance del proyecto
detallado y aprobado, y su EDT y el diccionario de la EDT relacionados,
constituyen la línea base del alcance para el proyecto.
Generalmente, un proyecto da como resultado un único producto; pero ese
producto puede tener componentes subsidiarios, cada uno de ellos con su
propio alcance separado pero interdependiente. Por ejemplo, un nuevo
17 También se le llama EAP (Estructura Analítica del Proyecto), que en inglés es Work Breakdown
Structure (WBS), que descompone el proyecto en elementos, separando los productos en sus partes
componentes. En la matriz de marco lógico, la EAP se aprecia en la primera columna.
sistema telefónico generalmente incluirá cuatro componentes subsidiarios:
hardware, software, formación e implementación.
La terminación del alcance del proyecto se mide en comparación con: el
plan de gestión del proyecto, el enunciado del alcance del proyecto, su EDT
y el diccionario de la EDT relacionados; pero la terminación del alcance del
producto se mide en comparación con los requisitos del producto. Es
necesario que la gestión del alcance del proyecto esté bien integrada con
los procesos de las otras Áreas de Conocimiento, de modo que las
actividades del proyecto resulten en la entrega del alcance del producto
especificado.
3) Gestión del Tiempo del Proyecto
Incluye los procesos necesarios para lograr la terminación del proyecto a
tiempo. Los procesos de Gestión del Tiempo del Proyecto incluyen lo
siguiente:
3.1. Definición de las Actividades. Que identifica las actividades específicas
del cronograma, que deben ser realizadas para producir los diferentes
productos entregables del proyecto.
3.2. Establecimiento de la Secuencia de las Actividades. Que identifica y
documenta la dependencia entre las actividades del cronograma.
3.3. Estimación de Recursos de las Actividades. Que estima el tipo y las
cantidades de recursos necesarios para realizar cada actividad del
cronograma.
3.4. Estimación de la Duración de las Actividades. Que estima la cantidad
de períodos laborables que serán necesarios para completar cada actividad
del cronograma.
3.5. Desarrollo del Cronograma. Que analiza la secuencia de las
actividades, la duración de las mismas, los requerimientos de recursos y
las restricciones del cronograma.
3.6. Control del Cronograma. Que controla los cambios del cronograma
durante el período del proyecto.
Estos procesos interaccionan entre y también con los procesos de las
demás Áreas de Conocimiento. Cada proceso puede implicar el esfuerzo de
una o más personas o grupos, dependiendo de las necesidades del
proyecto. Cada proceso tiene lugar por lo menos una vez en cada proyecto
y se produce en una o varias fases del proyecto si el proyecto está dividido
en fases.
En algunos proyectos, especialmente los de menor alcance, el
establecimiento de la secuencia de las actividades, la estimación de
recursos de las actividades, la estimación de la duración de las actividades
y el desarrollo del cronograma, están tan estrechamente vinculados entre
sí, tanto, que se consideran como un solo proceso único a ser realizado por
una persona en un período de tiempo relativamente corto. Aquí los
presentamos como procesos distintos, porque las herramientas y las
técnicas para cada uno son diferentes.
4) Gestión de los Costos del Proyecto
Incluye los procesos involucrados en la planificación, estimación,
preparación del presupuesto y control de costos, de forma que el proyecto
se pueda completar con el presupuesto aprobado. Los procesos
considerados son:
4.1. Estimación de Costes. Que consiste en desarrollar una aproximación
de los costos de los recursos necesarios para completar las actividades del
proyecto.
4.2. Preparación del Presupuesto de Costos. Que consiste en sumar los
costos estimados de las actividades individuales o paquetes de ellas, a fin
de establecer una línea de base del costo.
4.3. Control de Costes. Que consiste en influir sobre los factores que
ocasionan variaciones en los costos y controlar los cambios que surgen en
el presupuesto del proyecto.
Estos procesos interactúan entre y también con los procesos de las
demás Áreas de Conocimiento. Cada proceso puede involucrar el esfuerzo
de una o más personas o grupos, dependiendo de las necesidades del
proyecto. Cada proceso tiene lugar por lo menos una vez en cada proyecto
y se realiza en una o más fases del proyecto, si el proyecto está dividido en
fases.
La Gestión de los Costos del Proyecto se ocupa principalmente del costo de
los recursos necesarios para realizar las actividades del cronograma. Sin
embargo, la Gestión de los Costos también debe considerar el efecto de las
decisiones sobre los costos del uso, mantenimiento y soporte del producto
o servicio del proyecto. Por ejemplo, limitar el número de revisiones del
diseño puede reducir el costo del proyecto pero a expensas del aumento de
los costos operativos del cliente. Esta visión ampliada de la Gestión de los
Costos se denomina frecuentemente cálculo de costos del ciclo de vida.
El cálculo de costos del ciclo de vida, junto con las técnicas de ingeniería
del valor, puede mejorar la toma de decisiones, y se usa para reducir el
costo y el tiempo de ejecución, y para mejorar la calidad y el rendimiento
del producto entregable.
La Gestión de los Costos del Proyecto contempla los requerimientos de
información de los interesados en el proyecto. Los diferentes interesados
medirán los costos del proyecto de diferentes maneras y en diferentes
momentos. Por ejemplo, el costo de un elemento adquirido puede medirse:
cuando se toma o se compromete la decisión de la adquisición, cuando se
realiza el pedido, o cuando se entrega el elemento; y se registra con el
costo real para fines de la contabilidad del proyecto.
En algunos proyectos, especialmente los de menor alcance, la estimación
de costos y la preparación del presupuesto de costos, están tan
estrechamente vinculadas que se consideran como un proceso único, que
puede ser realizado por una sola persona durante un período de tiempo
relativamente corto. Estos procesos se presentan aquí como procesos
distintos, porque las herramientas y las técnicas para cada uno son
diferentes.
El esfuerzo de planificación de la gestión de costos tiene lugar al principio
de la planificación del proyecto y establece el marco de cada uno de los
procesos de gestión de costos, para que el rendimiento de los procesos sea
eficiente y coordinado.
5) Gestión de la Calidad del Proyecto
Los procesos de Gestión de la Calidad del Proyecto incluyen todas las
actividades de la organización ejecutante que determinan las políticas, los
objetivos y las responsabilidades relativos a la calidad, de modo que el
proyecto satisfaga las necesidades por las cuales se emprendió.
Implementa el sistema de gestión de calidad, a través de la política, los
procedimientos y los procesos de planificación de calidad, aseguramiento
de calidad y control de calidad, con actividades de mejora continua de los
procesos que se realizan durante todo el proyecto, según corresponda. Los
procesos de Gestión de la Calidad del Proyecto incluyen lo siguiente:
5.1. Planificación de Calidad. Que consiste en identificar qué normas de
calidad son relevantes para el proyecto, determinando cómo satisfacerlas.
5.2. Realizar Aseguramiento de Calidad. Que consiste en aplicar las
actividades planificadas y sistemáticas relativas a la calidad, para asegurar
que el proyecto utilice todos los procesos necesarios para cumplir con los
requisitos.
5.3. Realizar Control de Calidad. Que consiste en supervisar los resultados
específicos del proyecto, para determinar si cumplen con las normas de
calidad relevantes e identificar modos de eliminar las causas de un
rendimiento insatisfactorio.
Se pretende que el enfoque básico para abordar la gestión de calidad
descrito en esta sección, sea compatible con el de la Organización
Internacional de Normalización (International Organization for
Standardization, ISO). Este enfoque generalizado también debe ser
compatible con enfoques de propiedad exclusiva sobre la gestión de
calidad, como los recomendados por Deming, Juran, Crosby y otros, y
enfoques que no son de propiedad exclusiva, tales como Gestión de la
Calidad Total (TQM), Six Sigma, Análisis de Modos de Fallo y Efectos,
Revisiones del Diseño, Opinión del Cliente, Coste de la Calidad (COQ) y
Mejora Continua.
La gestión de calidad moderna complementa la dirección de proyectos. Por
ejemplo, ambas disciplinas reconocen la importancia de:
- Satisfacción del cliente: Entender, evaluar, definir y gestionar las
expectativas, de modo que se cumplan los requisitos del cliente. Esto
requiere una combinación de conformidad con los requisitos (el
proyecto debe producir lo que dijo que produciría) y ser adecuado
para su uso (el producto o servicio debe satisfacer las necesidades
reales).
- La prevención sobre la inspección: El costo de prevenir errores es
generalmente mucho menor que el costo de corregirlos cuando son
detectados por una inspección.
- Responsabilidad de la dirección: El éxito requiere la participación de
todos los miembros del equipo; pero proporcionar los recursos
necesarios para lograr dicho éxito, sigue siendo responsabilidad de
la dirección.
- Mejora continua. El ciclo planificar-hacer-revisar-actuar (PHVA) es la
base para la mejora de la calidad (según la definición de Shewhart,
modificada por Deming, en el Manual de la ASQ, páginas 1314,
American Society for Quality, 1999). Además, las iniciativas de
mejora de la calidad emprendidas por la organización ejecutante,
tales como TQM y Six Sigma, pueden mejorar la calidad de la
dirección del proyecto así como la calidad del producto del proyecto.
Los modelos de mejora de procesos incluyen Malcolm Baldrige,
CMM® y CMMISM.
6) Gestión de los Recursos Humanos del Proyecto
Incluye los procesos que organizan y dirigen el equipo del proyecto. El
equipo del proyecto está compuesto por las personas a quienes se les han
asignado roles y responsabilidades para concluir el proyecto. Si bien es
común hablar de asignación de roles y responsabilidades, los miembros
del equipo deberían participar en gran parte de la planificación y toma de
decisiones del proyecto. La participación temprana de los miembros del
equipo aporta experiencia durante el proceso de planificación y fortalece el
compromiso con el proyecto. El tipo y la cantidad de miembros del equipo
del proyecto a menudo pueden cambiar, a medida que avanza el proyecto.
Los miembros del equipo del proyecto pueden denominarse personal del
proyecto.
El equipo de dirección del proyecto es un subgrupo del equipo del proyecto
y es responsable de las actividades de dirección del proyecto, tales como la
planificación, el control y el cierre. Este grupo puede denominarse equipo
central, equipo ejecutivo o equipo de liderazgo. Para proyectos más
pequeños, las responsabilidades de la dirección de proyectos pueden ser
compartidas por todo el equipo o administradas únicamente por el director
del proyecto. El patrocinador del proyecto trabaja con el equipo de
dirección del proyecto, ayudando generalmente con cuestiones tales como
la financiación del proyecto, aclarando preguntas sobre el alcance y
ejerciendo influencia sobre otros a fin de beneficiar al proyecto.
Los procesos de Gestión de los Recursos Humanos del Proyecto incluyen lo
siguiente:
6.1. Planificación de los Recursos Humanos. Que consiste en identificar y
documentar los roles del proyecto, las responsabilidades y las relaciones,
así como crear el plan de gestión de personal.
6.2. Adquirir el Equipo del Proyecto. Que consiste en obtener los recursos
humanos necesarios para concluir el proyecto.
6.3. Desarrollar el Equipo del Proyecto. Que consiste en mejorar las
competencias y la interacción de los miembros del equipo para lograr un
mejor rendimiento del proyecto.
6.4. Gestionar el Equipo del Proyecto. Que consiste en hacer un
seguimiento del rendimiento de los miembros del equipo, proporcionar
retroalimentación, resolver polémicas y coordinar cambios a fin de mejorar
el rendimiento del proyecto.
Algunas interacciones que requieren una planificación adicional pueden
referirse a las siguientes situaciones:
- Una vez que los miembros del equipo inicial crean una estructura de
desglose del trabajo, puede ser necesario adquirir miembros
adicionales del equipo.
- A medida que se adquieren miembros adicionales del equipo del
proyecto, su nivel de experiencia puede aumentar o reducir el riesgo
del proyecto, creando la necesidad de una planificación de riesgos
adicional
- Cuando la duración de las actividades se estima antes de que se
conozcan todos los miembros del equipo del proyecto, los niveles de
competencia real de los miembros del equipo adicionales pueden
hacer que la duración de las actividades y el cronograma cambien.
7) Gestión de las Comunicaciones del Proyecto
Esta es el Área de Conocimiento que incluye los procesos necesarios para
asegurar la generación, recogida, distribución, almacenamiento,
recuperación y destino final de la información del proyecto en tiempo y
forma. Los procesos de Gestión de las Comunicaciones del Proyecto
proporcionan los enlaces cruciales entre las personas y la información,
necesarios para una comunicación exitosa. El director del proyecto puede
invertir una cantidad excesiva de tiempo comunicándose con el equipo del
proyecto, los interesados, el cliente y el patrocinador. Todas las personas
involucradas en el proyecto deben comprender cómo afectan las
comunicaciones al proyecto como un todo.
Los procesos de Gestión de las Comunicaciones del Proyecto incluyen lo
siguiente:
7.1. Planificación de las Comunicaciones: determinar las necesidades de
información y comunicaciones de los interesados en el proyecto.
7.2. Distribución de la Información: poner la información necesaria a
disposición de los interesados en el proyecto cuando corresponda.
7.3. Informar el Rendimiento: recopilar y distribuir información sobre el
rendimiento. Esto incluye informes de estado, medición del progreso y
proyecciones.
7.4. Gestionar a los Interesados: gestionar las comunicaciones a fin de
satisfacer los requisitos de los interesados en el proyecto y resolver
polémicas con ellos.
8) Gestión de los Riesgos del Proyecto
La Gestión de los Riesgos del Proyecto incluye los procesos relacionados
con la planificación de la gestión de riesgos, la identificación y el análisis
de riesgos, las respuestas a los riesgos, y el seguimiento y control de
riesgos del proyecto. La mayoría de estos procesos se actualizan durante el
proyecto. Los objetivos de la Gestión de los Riesgos son: i) aumentar la
probabilidad y el impacto de los eventos positivos, y ii) disminuir la
probabilidad y el impacto de los eventos adversos para el proyecto. Los
procesos de Gestión de los Riesgos del Proyecto incluyen lo siguiente:
8.1. Planificación de la Gestión de Riesgos: decidir cómo enfocar, planificar
y ejecutar las actividades de gestión de riesgos para el proyecto.
8.2. Identificación de Riesgos: determinar qué riesgos pueden afectar al
proyecto y documentar sus características.
8.3. Análisis Cualitativo de Riesgos: priorizar los riesgos para realizar otros
análisis o acciones posteriores, evaluando y combinando su probabilidad
de ocurrencia y su impacto.
8.4. Análisis Cuantitativo de Riesgos: analizar numéricamente el efecto en
los objetivos del proyecto, de los riesgos identificados.
8.5. Planificación de la Respuesta a los Riesgos: desarrollar opciones y
acciones para mejorar las oportunidades y reducir las amenazas contra los
objetivos del proyecto.
8.6. Seguimiento y Control de Riesgos: realizar el seguimiento de los
riesgos identificados, supervisar los riesgos residuales, identificar nuevos
riesgos, ejecutar planes de respuesta a los riesgos y evaluar su efectividad
a lo largo del ciclo de vida del proyecto.
Un riesgo de un proyecto es un evento o condición incierta que, si se
produce, tiene un efecto positivo o negativo sobre al menos un objetivo del
proyecto, como son: el tiempo, el costo, el alcance o la calidad; es decir,
cuando el objetivo de tiempo es cumplir con el cronograma acordado;
cuando el objetivo de costo es cumplir con el costo acordado; etc. Un
riesgo puede tener una o más causas y, si se produce, uno o más
impactos.
Si ocurre alguno de estos eventos inciertos, puede haber un impacto sobre
el costo, el cronograma o el rendimiento del proyecto. Las condiciones de
riesgo pueden incluir aspectos del entorno del proyecto o de la
organización, que pueden contribuir al riesgo del proyecto, tales como
prácticas deficientes de dirección, la falta de sistemas de gestión
integrados, múltiples proyectos concurrentes o la dependencia de
participantes externos que no pueden ser controlados.
9) Gestión de las Adquisiciones del Proyecto
Incluye los procesos para comprar o adquirir fuera del proyecto, los
productos y servicios necesarios para realizar las actividades del proyecto.
Este capítulo presenta dos perspectivas de adquisición: la organización
puede ser la compradora o la vendedora del producto o servicio bajo un
contrato.
La Gestión de las Adquisiciones del Proyecto incluye los procesos de
gestión del contrato y de control de cambios necesarios para administrar
contratos u órdenes de compra emitidas por miembros autorizados del
equipo del proyecto.
Los procesos de Gestión de las Adquisiciones del Proyecto incluyen lo
siguiente:
9.1. Planificar las Compras y Adquisiciones: determinar qué comprar o
adquirir, cuándo y cómo hacerlo.
9.2. Planificar la Contratación: documentar los requisitos de los productos
o servicios, e identificar a los posibles vendedores.
9.3. Solicitar Respuestas de Vendedores: obtener información,
presupuestos, licitaciones, ofertas o propuestas, según corresponda.
9.4. Selección de Vendedores: revisar ofertas, elegir entre posibles
vendedores, y negociar un contrato por escrito con cada vendedor.
9.5. Administración del Contrato: gestionar el contrato y la relación entre
el comprador y el vendedor, revisar y documentar cuál es o fue el
rendimiento de un vendedor a fin de establecer las acciones correctivas
necesarias y proporcionar una base para relaciones futuras con el
vendedor; gestionar cambios relacionados con el contrato y, cuando
corresponda, gestionar la relación contractual con el comprador externo
del proyecto.
9.6. Cierre del Contrato: completar y aprobar cada contrato, incluida la
resolución de cualquier tema abierto, y cerrar cada contrato aplicable al
proyecto o a una fase del proyecto.
Los procesos de Gestión de las Adquisiciones del Proyecto se encargan de
contratos, que son documentos legales entre un comprador y un vendedor.
Un contrato es un acuerdo vinculante para las partes en virtud del cual el
vendedor se obliga a proveer los productos, servicios o resultados
especificados, y el comprador se obliga a proporcionar dinero u otra
contraprestación válida. Un contrato es un vínculo legal sujeto a
resolución en los juzgados. El acuerdo puede ser simple o complejo, y
puede reflejar la simplicidad o complejidad de los productos entregables.
Un contrato incluye términos y condiciones, y puede incluir otros temas,
tales como la propuesta del vendedor o literatura de marketing, y
cualquier otra documentación en la que el comprador se base para
establecer lo que el vendedor debe realizar o proporcionar. Es
responsabilidad del equipo de dirección del proyecto ayudar a adaptar el
contrato a las necesidades específicas del proyecto. Según el área de
aplicación, los contratos también pueden denominarse acuerdo,
subcontrato u orden de compra. La mayoría de las organizaciones cuentan
con políticas y procedimientos documentados que definen específicamente
quién puede firmar y administrar dichos acuerdos en nombre de la
organización.
Aunque todos los documentos del proyecto están sujetos a algún tipo de
revisión y aprobación, la naturaleza legalmente vinculante de un contrato
generalmente significa que estará sujeto a un proceso de aprobación más
amplio. En todos los casos, el objetivo principal del proceso de revisión y
aprobación es asegurar que la redacción del contrato describa los
productos, los servicios o los resultados que satisfarán la necesidad del
proyecto identificada. En el caso de grandes proyectos emprendidos por
agencias públicas, el proceso de revisión puede incluir una revisión
pública del acuerdo.
El equipo de dirección del proyecto puede buscar respaldo temprano de
especialistas en las disciplinas de contratación, adquisiciones y legislación.
Dicha participación puede venir exigida por una política de la
organización.
Las diferentes actividades implicadas en los procesos de Gestión de las
Adquisiciones del Proyecto forman el ciclo de vida de un contrato. Al
gestionar activamente el ciclo de vida del contrato y redactar
cuidadosamente los términos y condiciones del contrato, se pueden evitar
o mitigar algunos riesgos identificables del proyecto. Celebrar un contrato
por productos o servicios es uno de los métodos para asignar la
responsabilidad de gestionar o asumir posibles riesgos.
Un proyecto complejo puede involucrar la gestión de múltiples contratos o
subcontratos de forma simultánea o secuencial. En tales casos, cada ciclo
de vida de contrato puede finalizar durante cualquier fase del ciclo de vida
del proyecto. La Gestión de las Adquisiciones del Proyecto es tratada
dentro de la perspectiva de la relación comprador-vendedor. La relación
comprador-vendedor puede existir a muchos niveles en cualquier proyecto,
y entre organizaciones internas y externas a la organización que compra.
Dependiendo del área de aplicación, la parte vendedora puede ser
denominada contratista, subcontratista, vendedor, proveedor de servicios o
proveedor. Dependiendo de la posición de la parte compradora en el ciclo
de adquisición del proyecto, ésta puede denominarse cliente, contratista
principal, contratista, organización que compra, agencia gubernamental,
solicitante de servicios o comprador. Durante el ciclo de vida del contrato,
el vendedor puede ser considerado primero como licitador, luego como
fuente seleccionada, y finalmente como proveedor o vendedor contratado.
Generalmente, el vendedor gestionará el trabajo como un proyecto si la
adquisición no se limita a materiales, bienes o productos comunes.
10) Gestión de los Interesados
La Gestión de los Interesados del Proyecto incluye los procesos necesarios
para identificar a las personas, grupos u organizaciones que pueden
afectar o ser afectados por el proyecto; para analizar las expectativas de los
interesados y su impacto en el proyecto; y para desarrollar estrategias de
gestión adecuadas a fin de lograr la participación eficaz de los interesados
en las decisiones y en la ejecución del proyecto. La gestión de los
interesados también se centra en la comunicación continua con los
interesados para comprender sus necesidades y expectativas, abordando
los incidentes en el momento en que ocurren, gestionando conflictos de
intereses y fomentando una adecuada participación de los interesados en
las decisiones y actividades del proyecto. La satisfacción de los interesados
debe gestionarse como uno de los objetivos clave del proyecto.
La siguiente es la descripción general de los procesos de Gestión de los
Interesados del Proyecto:
10.1. Identificar a los Interesados: El proceso de identificar las personas,
grupos u organizaciones que podrían afectar o ser afectados por una
decisión, actividad o resultado del proyecto, así como de analizar y
documentar información relevante relativa a sus intereses, participación,
interdependencias, influencia y posible impacto en el éxito del proyecto.
10.2. Planificar la Gestión de los Interesados: El proceso de desarrollar
estrategias de gestión adecuadas para lograr la participación eficaz de los
interesados a lo largo del ciclo de vida del proyecto, con base en el análisis
de sus necesidades, intereses y el posible impacto en el éxito del proyecto.
10.3. Gestionar la Participación de los Interesados: El proceso de
comunicarse y trabajar con los interesados para satisfacer sus
necesidades/expectativas, abordar los incidentes en el momento en que
ocurren y fomentar la participación adecuada de los interesados en las
actividades del proyecto a lo largo del ciclo de vida del mismo.
10.4. Controlar la Participación de los Interesados: El proceso de
monitorear globalmente las relaciones de los interesados del proyecto y
ajustar las estrategias y los planes para involucrar a los interesados.
7.3. ENFOQUE DE LA NTC ISO 10006
El Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificación, ICONTEC, es
el organismo nacional de normalización, según el Decreto 2269 de 1993.
Esta es una entidad de carácter privado, sin ánimo de lucro, cuya misión
radica en brindar soporte y desarrollo al productor y protección al
consumidor. Colabora con el sector gubernamental y apoya al sector
privado del país, para lograr ventajas competitivas en los mercados interno
y externo. La representación de todos los sectores involucrados en el
proceso de normalización técnica está garantizada por los Comités
Técnicos y el período de consulta pública, este último caracterizado por la
participación del público en general.
En cumplimiento de su objeto, dicho instituto expidió la Norma Técnica
Colombiana NTC ISO 10006:2003, cuya tercera actualización fue ratificada
por el Consejo Directivo en octubre de 2003, la cual se denomina
“Directrices para la Gestión de la Calidad en Proyectos. Las referencias
normativas son la ISO 9000:2000 (sistemas de gestión de la calidad,
fundamentos y vocabulario) y la ISO 9004:2000 (sistemas de gestión de la
calidad. Directrices para la mejora del desempeño).
Esta norma técnica internacional proporciona orientación sobre la manera
de administrar los proyectos perfilando los principios y prácticas del
sistema de gestión de la calidad, complementando así la Norma ISO 9004.
Incluye todos los requisitos que se debe aplicar para la gestión de
proyectos.
La norma en referencia distingue dos tipos de organizaciones: una es la
organización originaria del proyecto”, la que decide emprender el proyecto,
y la organización encargada del proyecto”, la que lo lleva a cabo y que
puede ser parte o no de la organización originaria.
La norma distingue dos aspectos del proyecto: por una parte los procesos y
por otra las fases del proyecto. Los procesos del proyecto “son aquellos
necesarios para gestionar el proyecto, así como los que son necesarios
para realizar el producto del proyecto”. “Las fases de los proyectos dividen
el ciclo de vida del proyecto en sesiones gestionables, tales como el diseño,
desarrollo, realización y finalización.”(4.1.3)
Para efecto de conocer el enfoque de esta norma técnica, en términos
generales a continuación se transcriben algunos textos de la publicación
de ICONTEC.18
7.3.1. Procesos de Gestión del Proyecto
Planificar
Organizar
Realizar el Seguimiento
Controlar
Informar
Tomar Acciones Correctivas (en todas las etapas)
Todos los procesos del proyecto deben realizarse dentro del sistema de
gestión de calidad de la organización originaria, tal como se establece en la
NTCGP 1000:2009. Igualmente, se debe formular el Plan de Calidad del
Proyecto el cual debe incorporarse al plan de gestión del proyecto.
7.3.2. Responsabilidad de la Dirección del Proyecto
18 ICONTEC. Directrices para la Gestión de la Calidad en Proyectos. NTC ISO 10006:2003. Bogotá,
noviembre 2003.
1) Compromisos
La primera responsabilidad del director del proyecto es el compromiso con
el proyecto para mantener un sistema de gestión de la calidad eficiente y
eficaz.
2) Proceso estratégico
Este proceso tienen las siguientes implicaciones:
Aplicación de los principios de gestión de la calidad a los largo del
proceso estratégico, para lo cual es necesario centrarse en la calidad
tanto de los procesos como de los productos para cumplir los
objetivos del proyecto.
Enfoque al cliente, debido a que la satisfacción de los requisitos del
cliente y otras partes interesadas es necesaria para el éxito del
proyecto.
Liderazgo, ya que el líder establece la unidad de propósito y la
orientación de la organización.
Participación del personal, porque el personal a todos los niveles es
la esencia de toda organización y su total compromiso posibilita que
sus habilidades sean usadas para el beneficio de toda la
organización.
Enfoque basado en procesos, ya que el resultado deseado se alcanza
más eficientemente cuando las actividades y los recursos
relacionados se gestionan como un proceso.
Enfoque de sistemas para la gestión, ya que identificar, entender y
gestionar los procesos interrelacionados como un sistema,
contribuye a la eficacia y eficiencia de la organización para el logro
de sus objetivos.
Mejora continua, que debe ser un propósito permanente de la
organización y que se logra mediante la aplicación del ciclo PHVA.
Enfoque basado en hechos para la toma de decisiones, ya que las
decisiones eficaces se basan en datos e información.
Relaciones mutuamente beneficiosas con el proveedor, por cuanto la
organización y sus proveedores son interdependientes y una relación
mutuamente beneficiosa aumenta la capacidad de ambos para crear
valor.
3) Revisiones por la dirección y evaluación del avance
La dirección de la organización encargada del proyecto, debe revisar el
sistema de gestión de la calidad del proyecto a intervalos calificados para
asegurarse de su continua idoneidad, adecuación, eficiencia y eficacia.
Las evaluaciones del avance deben cubrir todos los procesos del proyecto y
brindar la oportunidad de evaluar el logro de los objetivos. La norma
además establece: a) para qué debe utilizarse las evaluaciones, b) qué debe
incluir la planificación de las evaluaciones, c) qué deben hacer quienes
realicen las evaluaciones y d) qué se debe hacer después de realizada la
evaluación.
7.3.3. Gestión de los recursos
1) Procesos relacionados con los recursos
Planificación de los recursos:
Identificar, programar y prever todos los detalles relacionados con los
recursos que se van a necesitar para la ejecución y operación del proyecto.
Cuáles recursos se van a necesitar, cuando cada uno, cómo y dónde se
obtendrán y de qué modo será asignados. Las limitaciones y alcances de
los recursos y en general, todos los detalles pertinentes.
Control de los recursos:
Este control implica revisiones para asegurar que se dispone de los
recursos suficientes para lograr los objetivos el proyecto. Se debe formular
un plan de recursos y luego identificar, analizar, tratar y registrar las
desviaciones respecto al plan.
2) Procesos relacionados con el personal
Establecimiento de la estructura organizativa del proyecto:
Esta se debe establecerse de acuerdo con los requisitos y políticas de la
organización originaria y las condiciones específicas del proyecto. Debe
diseñarse con el objeto de fomentar una comunicación y una cooperación
eficaces y eficientes entre todos los participantes en el proyecto.
Asignación del personal:
Se debe definir la competencia necesaria en términos de educación,
formación habilidades y experiencia del personal que trabaja en el proyecto
y en la selección se debe considerar los atributos personales. La selección
de personal debe basarse en las descripciones de los puestos o funciones y
tener en cuenta su competencia y las referencias de la experiencia previa.
Desarrollo del equipo:
El personal debe recibir formación y enterarse de la relevancia e
importancia de sus actividades en el proyecto y en los objetivos de calidad.
Se debe propiciar un ambiente de trabajo que fomente la excelencia, las
relaciones laborales eficaces, la confianza y el respeto dentro del equipo y
las demás partes involucradas.
7.3.4. Realización del producto
1) Procesos relacionados con la interdependencia
Inicio del proyecto y desarrollo del plan de gestión:
Se debe formular y ejecutar un plan de gestión, que debe incluir el plan de
la calidad del proyecto. El plan de gestión del proyecto debe: a) considerar
los requisitos del cliente y las otras partes interesadas y los objetivos del
proyecto, b) identificar y documentar los objetivos del proyecto y su
finalidad, c) identificar las interfaces de la organización, d) integral todos
los planes inherentes a la planificación del proyecto (plan de calidad,
desglose de tareas, programa, presupuesto, plan de comunicaciones, plan
de gestión del riesgo, plan de compras), e) identificar e incluir las
características del producto y cómo se debe medir y evaluar, f) suministrar
una base de referencia para la medición y control del avance, g) definir
indicadores de desempeño, la forma de medirlos y prever las evaluaciones
regulares, h) prever las revisiones del proyecto.
Gestión de las interacciones:
Establecer procedimientos para la gestión de interfaces, realizar reuniones
interdepartamentales sobre el proyecto, resolver los conflictos de
responsabilidad y los cambios en los riesgos, medir el desempeño del
proyecto, realizar evaluaciones del avance.
Gestión de los cambios:
Cubre: identificación, evaluación, autorización, documentación,
implementación y control de los cambios que se producen en el proyecto.
Cierre del proceso y del proyecto:
Como proceso que es, debe tener cierre que se debe definir durante la fase
de inicio e incluirse en el plan de gestión. El cierre no se completa hasta
tanto el cliente acepte formalmente el producto del proyecto.
2) Procesos relacionados con el alcance
Desarrollo del concepto:
Se debe convertir en requisitos documentados, las necesidades y
expectativas del cliente en cuanto al producto y los procesos.
Desarrollo y control del alcance:
Identificar y documentar en términos medibles, las características del
producto del proyecto, para desarrollar el alcance del mismo, especificando
cómo se miden estas características o cómo se evalúan.
Definición de las actividades:
Debe estructurarse sistemáticamente en actividades realizables para
cumplir los requisitos del cliente relativos a los productos y a los procesos.
Control de las actividades:
Las actividades del proyecto deben realizarse y controlarse de acuerdo con
el plan de gestión. El control de los procesos incluye el control de las
interacciones de las actividades. Los resultados de las revisiones deben
utilizarse para las evaluaciones del avance y analizar los resultados de los
procesos.
3) Procesos relacionados con el tiempo
Planificación de las dependencias entre las actividades:
Deben identificarse las interdependencias de las actividades y asegurar su
coherencia.
Estimación de la duración:
El personal responsable de las actividades debe estimar la duración de las
mismas, verificando la exactitud y la aplicabilidad de la duración
estimada. Si la estimación encierra una incertidumbre considerable, debe
evaluarse, documentarse y mitigarse los riesgos.
Desarrollo del programa:
Se debe identificar los datos de entrada del desarrollo del programa y
comprobarse su conformidad con las condiciones específicas del proyecto.
Se debe determinar el camino crítico considerando las actividades con
amplios plazos de entrega o de larga duración.
Control del programa:
La organización encargada debe realizar revisiones periódicas del
programa según se define en el plan de gestión. El avance debe analizarse
para establecer tendencias o incertidumbres en el trabajo restante. Debe
identificarse las causas de las variaciones respecto al programa y definirse
las acciones para asegurar que los cambios no afecten los objetivos. Debe
determinarse repercusiones de los cambios en el presupuesto, recursos y
en la calidad del producto.
4) Procesos relacionados con el costo
Estimación de costos:
Debe identificarse claramente todos los costos del proyecto como son los
costos de las actividades, los indirectos, los bienes y servicios. Estas
estimaciones deben tener en cuenta la pertinencia de las fuentes de
información y armonizar con el desglose del proyecto. Los costos deben
documentarse para poder realizar su trazabilidad hasta llegar a sus
orígenes.
Elaboración del presupuesto:
La elaboración del presupuesto debe basarse en la estimación de los costos
y en los programas, estableciendo un procedimiento para su aprobación.
Debe ser coherente con los objetivos y debe identificar y documentar
cualquier suposición, incertidumbre o imprevisto.
Control de costos:
Con anterioridad a la realización de cualquier gasto, se debe establecer,
documentar y comunicar a los responsables de autorizar el trabajo o el
gasto, el sistema de control de costos y sus procedimientos. Debe
identificarse las causas de las variaciones de los costos respecto al
presupuesto y emprender acciones para asegurar que las variaciones no
afecten los objetivos.
5) Procesos relacionados con la comunicación
Planificación de la comunicación:
Las organizaciones tanto originaria como encargada del proyecto, deben
asegurar de que se establezcan procesos de comunicación apropiados y
que hay comunicación en lo que respecta a la eficiencia y eficacia del
sistema de gestión de la calidad. La planificación de la comunicación debe
tener en cuenta las necesidades de la organización originaria y la
encargada del proyecto, los clientes y las demás partes interesadas y se
debe elaborar un plan de comunicación documentado, donde se defina la
información que se comunicará formalmente, los medios a utilizar y la
frecuencia.
Gestión de la información:
La organización encargada del proyecto debe identificar sus necesidades
de información y establecer un sistema de gestión de la información
documentado, identificando las fuentes externas e internas. Se debe
establecer procedimientos que definan los controles para la elaboración,
recopilación, identificación, clasificación, actualización, distribución,
archivo, almacenamiento, protección, recuperación, período de
conservación y disposición final.
Control de la comunicación:
El sistema de comunicación debe tener su control, seguimiento y revisión
para asegurar que satisface las necesidades del proyecto continuamente.
6) Procesos relacionados con el riesgo
Identificación de los riesgos:
Se debe realizar al comienzo del proyecto, durante las evaluaciones del
avance y en otras ocasiones en que se tomen decisiones importantes.
Deben registrarse en el plan de gestión del riesgo, que está incluido en el
plan de gestión del proyecto. Se debe identificar los riesgos derivados de
las interacciones de las actividades, los procesos y el producto, entre las
organizaciones originaria y encargada y las partes interesadas.
Evaluación de los riesgos:
Se debe analizar y valorar los riesgos identificados para los procesos y el
producto del proyecto. Se debe definir los criterios y las técnicas para la
evaluación y definir los niveles de riesgo aceptables para el proyecto.
Tratamiento de los riesgos:
Las soluciones para eliminar, mitigar, transferir, compartir o aceptar los
riesgos y los planes para aprovechar las oportunidades deben basarse en
tecnologías conocidas o en datos de experiencias pasadas.
Control de los riesgos:
A lo largo del todo el proyecto se debe realizar el seguimiento y control de
los riesgos por medio de un proceso iterativo de identificación, evaluación y
tratamiento.
7) Procesos relacionados con las compras
Planificación y control de las compras:
Se debe elaborar un plan de compras en el que se identifiquen y
programen los productos que han de obtenerse, prestando atención a los
requisitos del producto, incluyendo las especificaciones, el tiempo y el
costo.
Documentación de los requisitos de las compras:
Los documentos de compra deben identificar el producto, sus
características los requisitos apropiados al sistema de gestión de la calidad
y la documentación asociada. La responsabilidad en las compras, los
costos, las fechas de entrega.
Evaluación de proveedores:
La evaluación de proveedores debe contemplar todos los aspectos que
pueden tener un impacto en el proyecto, como la experiencia y capacidad
del proveedor, plazos de entrega, su gestión de la calidad y estabilidad
financiera.
Contratación:
Debe existir un proceso para que la organización encargada contrate a los
proveedores del proyecto, que incluya la comunicación al proveedor de los
requisitos del sistema de gestión de calidad. En la evaluación de las ofertas
se debe considerar no solo el precio de venta sino los demás costos
asociados.
Control del contrato:
Se debe implementar un sistema para asegurar el cumplimiento de las
condiciones del contrato incluyendo fechas de vencimiento y registros.
Debe asegurarse el seguimiento al desempeño del proveedor.
7.3.5. Medición, análisis y mejora
1) Procesos relacionados con la mejora
Medición y análisis:
La organización originaria necesita asegurarse de que la medición,
recopilación y validación de datos es eficiente y eficaz para mejorar el
desempeño de la organización e incrementar la satisfacción del cliente y
las otras partes interesadas.
Mejora continua:
De la organización originaria: La organización originaria debe definir la
información que necesita para aprender de los proyectos y debe establecer
un sistema para la identificación, recopilación, almacenamiento,
actualización y recuperación de la información de los proyectos. Debe
asegurarse de que el sistema de gestión de la información de los proyectos
está diseñado para identificar y recopilar la información pertinente para
mejorar los procesos de gestión de los proyectos.
De la organización encargada del proyecto: La organización encargada del
proyecto debe diseñar un sistema de gestión de la información del proyecto
con el objeto de implementar los requisitos especificados para aprender del
proyecto por parte de la organización originaria.

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Cerón Hurtado Miguel Ángel. (2016, agosto 16). Ideas sobre Planificación y Proyectos. Recuperado de http://www.gestiopolis.com/ideas-planificacion-proyectos/
Cerón Hurtado, Miguel Ángel. "Ideas sobre Planificación y Proyectos". GestioPolis. 16 agosto 2016. Web. <http://www.gestiopolis.com/ideas-planificacion-proyectos/>.
Cerón Hurtado, Miguel Ángel. "Ideas sobre Planificación y Proyectos". GestioPolis. agosto 16, 2016. Consultado el 9 de Diciembre de 2016. http://www.gestiopolis.com/ideas-planificacion-proyectos/.
Cerón Hurtado, Miguel Ángel. Ideas sobre Planificación y Proyectos [en línea]. <http://www.gestiopolis.com/ideas-planificacion-proyectos/> [Citado el 9 de Diciembre de 2016].
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