LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA AMBIENTAL

Autor: Aimara de Oro Díaz 

GESTIÓN AMBIENTAL Y SOSTENIBILIDAD 

10-2005

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RESUMEN

La responsabilidad ambiental se asume a través de un concepto cultural, es una toma de posición del hombre consigo mismo, con los demás como grupo social y con la naturaleza, como medio que por él es transformado. Es a la vez una experiencia práctica y un proceso de conocimiento que construye la conciencia de ser en la naturaleza y de ser para sí mismo. La responsabilidad es un concepto ético y jurídico, su objetividad es la toma de conciencia para la acción. Es individual y colectiva, sus efectos son particulares y generales y sus consecuencias son morales y políticas.

Por el carácter público de estos bienes su tutela corresponde, por lo general, a los poderes públicos.

Pero la peculiar naturaleza del bien medio ambiente y el riesgo de un inmediato e irreparable deterioro del mismo por causas de acciones perturbadoras de individuos o colectivos, hace que la intervención del Estado asuma la iniciativa de esta materia, que vele para que no se deterioren esos bienes, sino que sancione a quienes lo vulneren, si aspira a una tutela eficaz del entorno.

Interacción del Derecho Administrativo y el Derecho Ambiental en la esfera disciplinaria.

La Administración es la encargada en cada caso de imponer lo referido a las sanciones administrativas en materia de protección del medio ambiente en relación con la cuestión que se presente.

La misma se enviste de esta facultad a través de los actos administrativos como una declaración de voluntad, juicio, conocimiento o deseo realizado por esta, en ejercicio de una potestad administrativa.

Precisamente aquí vemos la estrecha y compenetrada relación que existe entre el
Derecho Ambiental y el Derecho Administrativo, pues la norma jurídica ambiental tiene la doble significación de la norma administrativa: es norma de comportamiento en cuanto a la actuación o conducta de los sujetos en la protección del medio ambiente y es norma de organización al establecer las jerarquías o niveles de acciones y las relaciones entre dichos niveles, junto al papel del Estado y del gobierno del país en el cumplimiento de los fines del Derecho Ambiental.

De hecho, la norma jurídico-ambiental manifiesta su vínculo con la norma jurídico-administrativa en su estructura y en las relaciones de subordinación y coordinación que necesariamente establece, en su forma y sujetos. El Derecho Administrativo establece los principios y normas que regulan las funciones, atribuciones y actividades que se confieren a los órganos y organismos estatales; las relaciones entre aquellos y los demás órganos del Estado, otras organizaciones e instituciones y los ciudadanos, así como fija la distribución de las competencias administrativas, en función de la materia y de la acción territorial. De ahí que su acción determine, mediante la aplicación de los principios organizativos de la administración del Estado, que adoptan formulaciones propias para el Derecho Ambiental, los distintos sistemas para la estructuración de los marcos organizativos para la gestión y protección ambiental.

Por lo que podemos decir que la legislación ambiental es una legislación preferentemente administrativa, entendida como aquella que regula la actividad del Estado que se realiza en forma de función administrativa y que se expresa, en lo que se refiere a la protección del medio ambiente, en mandatos a la Administración para la realización de un conjunto de actos materiales encaminados a prevenir y controlar el deterioro ambiental, así como en mandatos que implican deberes de todas las personas que velan por la protección del medio ambiente y por cuyo cumplimiento debe velar la propia Administración.

La responsabilidad administrativa ambiental.

La responsabilidad administrativa ambiental se constituye por aquellas consecuencias jurídicas que recaen sobre las personas naturales y jurídicas por la infracción de las normas o disposiciones legales en materia ambiental, por lo que funciona como instrumento a posteriori, una vez consumada la agresión ambiental y es que, al margen de su connotación típicamente represiva, cumple un importante papel de control y garantía de los individuos, a la vez que impulsa la eficacia del entramado administrativo, en tanto ofrece un iter de actuación futura correctora de comportamientos de la Administración Pública que no responden adecuadamente a las funciones que se les encomienda [1].

Sobre la base de la finalidad que tiene el Derecho Administrativo de satisfacer necesidades de índole general y reflejar la política ambiental del Estado, sus directivas y fines, además de estar nutrido de conceptos, datos, medios técnicos, podemos decir que esta responsabilidad administrativa ambiental: es aquella que se deriva de la infracción de la normativa ambiental administrativa, sus normas complementarias y su reglamentación, se concreta en la aplicación de una sanción administrativa por la acción u omisión infractora, y de ella nace la obligación de reparar la agresión ocasionada, aplicar las medidas de prevención y mitigación, y asumir los costos correspondientes.

Por lo que cabría decir que nuestra Administración Pública es la responsable de la tutela general del medio ambiente, defendiendo su propio patrimonio. La Administración pública tiene a su disposición múltiples mecanismos para imponer coactivamente medidas a los ciudadanos ante determinados comportamientos contra el medio ambiente, cuyo incumplimiento llevará consigo la correspondiente sanción.

La sanción administrativa por infracción de mandatos o normas ambientales se somete al régimen sancionador general en el que rigen los clásicos principios de legalidad, tipicidad, culpabilidad, proporcionalidad, etc. Además de algunas peculiaridades propias de la materia.

Esto nos lleva a reflexionar sobre la importancia que tiene esta institución en el ordenamiento jurídico, la necesidad de su efectivo funcionamiento no solo en el orden represivo sino educativo, concientizando a las personas a cuidar y preservar el único medio ambiente que poseemos.

La responsabilidad administrativa ambiental como parte del sistema de responsabilidad ambiental.
 
La responsabilidad ambiental, como concepto, podemos definirla de una manera suscinta, como la obligación de resarcir, en lo posible, el daño causado o los perjuicios inferidos a consecuencias de actos u omisiones que ocasionan afectación ambiental.

Este concepto de responsabilidad ambiental incluye la responsabilidad civil, administrativa y penal, y dispone que estos puedan concurrir a consecuencia de un solo acto u omisión que infrinja la legislación ambiental y demás normas legales vigentes, según sea el caso.

La responsabilidad Civil Ambiental es aquella que se deriva del daño o perjuicio causado por una conducta que lesiona o pone en riesgo el ambiente, sin embargo se concreta en el Daño Ambiental sufrido por una persona determinada, en su propia persona como consecuencia de la contaminación de un elemento ambiental.

La responsabilidad administrativa ambiental es aquella que se deriva de la infracción de la norma ambiental administrativa, sus normas complementarias y su reglamentación, se concreta en la aplicación de una sanción administrativa por la acción u omisión infractora, y de ella nace la obligación de reparar la agresión ocasionada, aplicar las medidas de prevención y mitigación, y asumir los costos correspondientes.

La responsabilidad penal ambiental es aquella que se deriva de una conducta tipificada como delito, y se concreta en la aplicación de una pena por la acción u omisión dolosa o culposa del autor de una u otra, es estrictamente personal, de interpretación restringida, de irretroactividad vedada, de voluntariedad presunta (una vez demostrada la relación de causalidad entre el ejecutor o inductor y el resultado), y es de orden público.

Elementos de la responsabilidad administrativa ambiental.

No debe dejar de reconocerse la existencia, al menos didáctica, de la responsabilidad ambiental del Estado en un derecho que tiende a reemplazar la antigua interpretación de la responsabilidad civil, poniendo su centro de atención en la víctima, en lugar de hacerlo sobre el ofensor. La responsabilidad ambiental debe figurar en una ley ambiental porque la reparación de las agresiones ambientales (que prioritariamente consiste en la reconstitución) debe insertarse en una política de conservación, defensa y mejoramiento del ambiente, que incluye la prevención, la administración del ambiente o gestión ambiental y la reparación, además,
un sistema de responsabilidad debe establecer no sólo la obligación de reparar un daño (desligado de la falta y de la culpa), sino también de las obligaciones de prevención y auxilio y asistencia en el caso eventual.

Por ello, un sistema de responsabilidad ambiental debería contener los siguientes elementos:

a) la protección de la víctima,
b)  la protección del ambiente,
c)  la correcta imputación de los costos de la reparación de los daños,
d) garantizar la solvencia del responsable y
e)  obligar al explotador (usuario del ambiente) a una autorregulación adecuada.
 
Por otra parte, la responsabilidad de los particulares por los daños ambientales que no producen un daño a una persona concreta, sino a la comunidad, también merece una regulación especial. El sistema de responsabilidad tanto civil como administrativo trazado hasta ahora por la doctrina y jurisprudencia, que se refiere a lesiones producidas por entre los particulares o entre el estado y aquellos, es insuficiente para abordar los múltiples temas de la responsabilidad por daños ambientales, que sin duda, exceden aquel campo.

En el campo de la responsabilidad pasan desde establecer un concepto jurídico del ambiente y de daño ambiental, a los problemas de relación de causalidad entre la conducta del agente y del daño provocado, la antijuridiricidad o ilicitud como requisito indispensable de la responsabilidad administrativa, la legitimación activa y pasiva en las pretensiones indemnizatorias, la función que debe cumplir la responsabilidad pública en esta materia, los plazos de prescripción de las acciones derivadas de las mismas, la posibilidad de acciones antes de que se produzca efectivamente el daño, la competencia jurisdiccional, el restablecimiento del ambiente dañado, los criterios de imputación de responsabilidad, la responsabilidad de la administración cuando media autorización para explotar actividades industriales peligrosas y su legitimación procesal, el derecho a la reparación de los llamados intereses difusos o colectivos, las denominadas acciones colectivas, los fondos de indemnización o seguros.

Todo ello sin perjuicio de la responsabilidad del contaminador directo, debiendo advertirse que la autorización administrativa para el ejercicio de la actividad no exime al contaminante de su obligación de reparar, sino solamente en el supuesto del caso fortuito extremo.

Los particulares deben tener un verdadero derecho:

• por una parte, a un control judicial de los actos como de las carencias o inactividades, (control que en la materia es de legalidad- incluyendo el restablecimiento de situaciones jurídicas infringidas -, aunque a veces pueda existir una cierta restricción atento a la dosis de discrecionalidad posible en el tema) y
• por la otra, a obtener la reparación mediante la recomposición in natura o mediante una indemnización por los perjuicios en los casos de los daños producidos, cuando la reparación en especie no es posible. Ese derecho se basa en el sometimiento pleno de la administración a la ley y en el derecho del particular a una tutela judicial efectiva.

En los casos en que la Administración – lo mismo que cualquier particular- es contaminadora directa por poluciones o agresiones ambientales provenientes de accidentes (de cosas o instalaciones peligrosas, por ejemplo, una central nuclear) o de situaciones no accidentales (entrando en la teoría de los daños permanentes o de los inconvenientes anormales o perturbaciones de vecindad) la responsabilidad administrativa surge independientemente de toda falta, a partir de la comprobación de los daños, esto es, bajo la responsabilidad sin falta, objetiva o por riesgo o por sacrificio particular.

Cuando nos referimos a esta actividad administrativa debemos tener en cuenta que ella se desarrolla en dos órdenes: la protección y prevención ambiental. Cabe resaltar que la protección del ambiente tiene por fin inmediato no sólo el cuidado de la naturaleza en sí misma, sino el cuidado del hombre y de su calidad de vida, por medio de la satisfacción de sus necesidades vitales.

Diríamos que una de las ocupaciones primordiales del Estado es cumplir con su obligación de tomar las medidas necesarias y oportunas para la preservación del medio ambiente, proteger al entorno y a las especies vivientes de cualquier tipo de alteración perjudicial al ambiente.

De allí que los habitantes tienen derecho a exigir una conducta positiva del Estado a ese respecto (inspección, supervisión administrativa y vinculación de la Administración a las leyes). Cuando ello no ocurre y se concreta el daño en una lesión sufrida por los propietarios en sus bienes jurídicos protegidos, los particulares, frente al deber de la administración de actuar y la obligación de resarcir de los particulares contaminantes, tienen derecho a ser indemnizados patrimonialmente por los funcionamientos anormales concretizados en ineficaces actuaciones o muy especialmente en omisiones de la administración.

En la responsabilidad administrativa ambiental, los elementos son los comunes de la responsabilidad, por ello es fácil colegir que ellos son:

a) El acto, hecho u omisión atribuible al Estado,
b) La lesión a un interés jurídicamente protegido o un derecho subjetivo de un particular u otra persona pública,
c) La relación de causalidad adecuada,
d) La concurrencia de algún factor de atribución.

[1] Martín Rebollo, L. Responsabilidad de las Administraciones Públicas en España, Madrid,1997, Pág. 17-18. 
 

Aimara de Oro Díaz deoroarrobarect.unica.cu  Máster en Derecho, Asesora del Rector de la Universidad de Ciego de Avila Cuba.