Análisis del presupuesto público del Perú 2003

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Economía y Sociedad 49, CIES, julio 2003
Los siguientes cinco artículos forman parte del pro-
yecto de Análisis Independiente del Presupuesto de
la República, realizado por un equipo de investiga-
dores de la PUCP liderado por Pedro Francke, gana-
dor del concurso correspondiente convocado por el
Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES),
con el auspicio del Banco Mundial. Esta iniciativa tuvo
como objetivo analizar el Presupuesto General de la
República y entregar los resultados de dicho análisis
a la sociedad civil de manera fácilmente entendible,
con el propósito de facilitar los procesos de participa-
ción y vigilancia ciudadana. Así, se buscaba contri-
buir con la institucionalización de prácticas de análi-
sis independiente de presupuestos en el Perú, y su
uso por diferentes actores sociales en el nivel nacio-
nal, departamental y local.
El actual contexto de transición democrática y des-
centralización ha posibilitado una actitud más proac-
tiva por parte de la población. Existen esfuerzos para
crear mayores canales de participación para la po-
blación, mientras que el Gobierno ha tomado medi-
das de transparencia ante la sociedad civil. Bajo es-
tas condiciones, un mayor conocimiento del presu-
puesto constituye una oportunidad para que la po-
Análisis independiente del presupuesto público
Pedro Francke, Rafael Ugaz, José Salazar, José Castro y Javier Paulini (PUCP)
blación esté informada acerca de las prioridades del
Gobierno, sus expectativas y la asignación de los re-
cursos públicos.
El proyecto se concentró en tres áreas principales. En
primer lugar, se realizó un análisis del proceso de ges-
tión presupuestaria, con énfasis en la transparencia y
las posibilidades de participación ciudadana. En se-
gundo término, se realizó un análisis del Presupuesto
de la República 2003, en el que se enfatizaron los
aspectos macroeconómicos involucrados (tales como
sus supuestos y su impacto en la economía peruana)
y donde se analizaron con mayor detalle los presu-
puestos de educación, salud y programas sociales. En
esta edición se han resumido los trabajos sobre el
análisis macroeconómico del presupuesto y el sector
educación. Finalmente, se analizó la ejecución del
presupuesto 2002 en programas sociales y salud. Para
ello, se contrastó el gasto efectivamente realizado por
el Gobierno en estos rubros, con lo que había sido
originalmente presupuestado en el Congreso. El lec-
tor podrá encontrar las versiones originales de todos
los trabajos de este proyecto, así como mayor infor-
mación sobre el mismo, en la siguiente página web:
www.consorcio.org/presupuesto
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Economía y Sociedad 49, CIES, julio 2003
Evaluación del proceso presupuestal peruano1
Pedro Francke, José Castro, Rafael Ugaz y José Salazar (PUCP)
El presente trabajo forma parte del proyecto Análisis In-
dependiente del Presupuesto de la República, que rea-
lizó el Consorcio de Investigación Económica y Social
(CIES) con el auspicio del Banco Mundial. Este estudio
busca ser el punto de partida de un trabajo consistente y
sistemático en el análisis del proceso presupuestal, que
amplíe los mecanismos de participación de la sociedad
civil, medios de comunicación y público en general. La
participación de la sociedad civil puede generar un valor
agregado sobre las decisiones presupuestarias, además
de ser un elemento importante en el proceso de demo-
cratización y regionalización de nuestro país.
Marco general
El Presupuesto de la República es el instrumento de
política económica más importante de un gobierno.
Es un cálculo financiero anticipado de los ingresos y
egresos del sector público. En el caso peruano, el pre-
supuesto público toma como referencia (en cumpli-
miento de la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal)
el Marco Macroeconómico Multianual (MMM), formu-
lado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
Este marco incluye la declaración de principios de la
política fiscal, los lineamientos de política económica
y los objetivos de la política fiscal de mediano plazo.
Además, incluye las metas de política fiscal, proyec-
ciones de los ingresos y gastos fiscales, monto de in-
versiones, nivel de endeudamiento público y supues-
tos macroeconómicos para los tres próximos años.
El presupuesto revela cómo el Estado piensa devolver-
le a la sociedad los recursos que le extrajo, y concreti-
za en soles y centavos las prioridades y objetivos del
Gobierno. En la medida que los ingresos que finan-
cian el gasto presupuestal provienen de la población
(impuestos directos e indirectos, venta de bienes y
servicios y del endeudamiento que todos los peruanos
pagamos), tenemos derecho a exigir que este dinero
se gaste y distribuya bien entre ella.
Durante el período 1990-2000, el proceso presupues-
tario peruano fue manejado con hermetismo y falta
de transparencia. La Comisión de Presupuesto del
Congreso de la República fue el organismo que garan-
tizaba el control absoluto en la etapa de aprobación
presupuestal, dado que la propuesta del Ejecutivo per-
manecía mayormente inalterada.
La Contraloría General de la República, encargada
de monitorear y fiscalizar la ejecución del gasto pú-
blico, estuvo manejada directamente por el Poder Eje-
cutivo. Fue utilizada como un mecanismo de presión
a los distintos sectores que no estaban de acuerdo
con el régimen. Se ha podido corroborar que más
1/ Resumen del documento Evaluación del proceso presupuestal perua-
no, con énfasis en la transparencia. Podrá descargar la versión completa
desde www.consorcio.org/presupuesto
«En la medida que los ingresos que
financian el gasto presupuestal
provienen de la población, tenemos
derecho a exigir que este dinero se
gaste y distribuya bien entre ella»
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Economía y Sociedad 49, CIES, julio 2003
del 90% de las acciones de control realizadas por la
Contraloría entre 1993 y 2000, fueron aplicadas a los
gobiernos locales (municipalidades), quienes solo ma-
nejaban el 3% del presupuesto público. Por el con-
trario, solamente el 10% restante de las acciones se
aplicó al Gobierno central, que manejaba el grueso
de los recursos públicos. Los procesos de privatiza-
ción y concesión de empresas públicas fueron sepa-
rados explícitamente del ámbito de la Contraloría, al
igual que las grandes licitaciones y adquisiciones. En
el período 1994-2000, el Ministerio de Defensa gas-
tó recursos por más de US$ 992 millones, a través de
diez Decretos de Urgencia secretos2 que no fueron
incluidos como parte del presupuesto nacional.
Gran parte de los problemas señalados líneas arriba
han sido reflejados en estudios internacionales. Uno
de ellos es el índice de transparencia presupuestaria,
elaborado por el International Budget Project (ver el
gráfico 1). Se puede apreciar al Perú (3,7) como el país
que presenta el más bajo índice de transparencia pre-
supuestaria, lejos de los demás integrantes de la mues-
tra: Chile, Brasil, Argentina y México.
El ciclo presupuestario peruano
El proceso presupuestario peruano se rige por la Ley
27209, también denominada Ley de Gestión presu-
puestaria del Estado, de diciembre de 1999. El ciclo
consiste en cuatro etapas básicas, que toman un tiem-
po de casi dos años y medio. Estas cuatro etapas son:
a) programación y formulación del presupuesto, a car-
go del Ejecutivo; b) aprobación del presupuesto, don-
de el Poder Legislativo discute y aprueba la propuesta
del Ejecutivo; c) ejecución del gasto durante el año; y
d) control y evaluación, por parte del Congreso, Con-
traloría y cada entidad pública.
Todas las etapas se desenvuelven en un período deter-
minado; sin embargo, algunas de ellas se traslapan o
realizan paralelamente en el tiempo. Así, por ejem-
plo, mientras se está programando y formulando el pre-
supuesto del próximo año, a la vez, se está ejecutando
el presupuesto del año en curso y se está evaluando la
ejecución del presupuesto del año anterior.
Programación y formulación
La programación y formulación del presupuesto se rea-
liza de manera exclusiva al interior del Poder Ejecuti-
vo. Los principales actores que participan en esta eta-
pa del ciclo son: a) la Dirección Nacional de Presu-
puesto Público (DNPP) del MEF y b) cada una de las
entidades gubernamentales (o pliegos presupuesta-
rios)3. Dentro de cada entidad gubernamental, parti-
cipan en el proceso de programación y formulación:
a) el titular de la entidad, b) el responsable de la Ofici-
na de Presupuesto de la entidad, c) las Unidades Eje-
cutores adscritas al pliego y d) las Áreas Técnicas de las
entidades gubernamentales.
En una etapa inicial, la formulación se apoya en los
niveles manejados por el presupuesto previo y en pa-
rámetros clave establecidos por el MEF, mediante las
Directivas que emite para este fin. En función de es-
tos parámetros cada entidad del Gobierno proyecta
sus requerimientos, identificando los gastos que le re-
sultan ineludibles. Esta es probablemente la etapa más
importante, considerando que es donde se definen
Índice de transparencia presupuestaria
Gráfico 1
Fuente: International Budget Project
«Se ha podido corroborar que más
del 90% de las acciones de control
realizadas por la Contraloría entre
1993 y 2000, fueron aplicadas a los
gobiernos locales (municipalidades),
quienes solo manejaban el 3% del
presupuesto público»
2/ Decretos de Urgencia N° 020 y 016-95; Nº 020, 28 y 35-96; Nº 5 y
60-97; Nº 32,38-98; y Nº 52-99.
3/ El aparato estatal está conformado por 26 sectores (sector Educación,
sector Defensa, etc.). Cada sector está compuesto por varios pliegos, a los
cuales se les asigna un presupuesto anual para el cumplimiento de sus
actividades. Existen más de 142 pliegos dentro de la gestión pública. A su
vez, cada pliego está compuesto por una o más Unidades Ejecutoras,
definidas como instancias orgánicas con capacidad para desarrollar fun-
ciones administrativas y contables. Cada Unidad Ejecutora (UE) es res-
ponsable de informar sobre el avance y/o cumplimiento de sus metas.
Para el año 2003, el número de UE alcanza 583.
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los objetivos, metas y prioridades de cada entidad pú-
blica y se determina concretamente cuánta plata re-
cibirá cada una de ellas para cumplir con sus activi-
dades; constituyendo la propuesta del Ejecutivo que
se debatirá luego en el Poder Legislativo, pero sin
mayores modificaciones. No obstante, es la etapa
menos abierta, transparente y participativa de todo
el ciclo presupuestal.
Programación
En esta fase: a) se establecen y priorizan los objetivos
institucionales para el año fiscal; b) se proponen las
metas presupuestarias; c) se determina la asignación
presupuestal total con la que contará cada entidad4; y
d) se determina la demanda global de gastos ineludi-
bles para atender los servicios y funciones que presta y
desarrolla la entidad.
Cada uno de los pliegos (o entidades gubernamenta-
les) establece y prioriza sus objetivos institucionales, y
propone sus metas presupuestales. Cada sector del
aparato público cuenta con un Plan Estratégico del
Sector con Carácter Multianual (PESEM). Identificados
y priorizados los objetivos por cada pliego, el MEF de-
termina el techo presupuestario con el que contará el
pliego de la entidad. La relación entre los diferentes
objetivos institucionales y los planes vinculados al pre-
supuesto, se puede observar en el gráfico 2.
En la fase de programación, el titular del pliego es res-
ponsable de: a) establecer los objetivos institucionales
de la entidad y proponer las metas presupuestarias; b)
establecer una escala de prioridades de los objetivos
trazados; y c) aprobar la asignación presupuestaria
entre las Unidades Ejecutoras que conforman la enti-
dad o pliego. Por su parte, el jefe de la oficina de pre-
supuesto de la entidad es responsable de estimar los
ingresos de la entidad y (conocidos los recursos ordi-
narios asignados) determinar cuánto se le asignará a
cada una de las Unidades Ejecutoras. En esta etapa,
cada Unidad Ejecutora informa a la Oficina de Presu-
puesto de la entidad a la que está adscrita, el monto de
gasto que requiere para su funcionamiento.
En esta fase, la Dirección Nacional de Presupuesto
Público del MEF es responsable de: a) estimar los ingre-
sos del sector público y asignar a cada entidad la pro-
porción que le corresponde de estos ingresos; y b) en-
viar a cada entidad una propuesta de presupuesto de-
nominada Estructura Funcional Programática, sobre la
base de información que la entidad le haya enviado y
en función de las directivas enviadas por el MEF.
Formulación
En esta etapa se define la Estructura Funcional del Pre-
supuesto Institucional del Pliego, la que debe reflejar
los objetivos institucionales de corto plazo. Asimismo,
se seleccionan las metas presupuestarias propuestas en
la fase de programación, en función de la escala de
prioridades aprobada por el titular del pliego. Las me-
tas presupuestarias deben expresar productos cuanti-
ficables y mesurables que representen los objetivos
específicos del pliego.
La Estructura Funcional Programática debe articular, de
manera coherente, las funciones con los programas que
se seleccionen, en función de las políticas institucio-
nales del año. Una vez articulada la Estructura Funcio-
nal Programática del pliego, se realiza la Formulación
de los gastos. Esto consiste en asignar los gastos en el
nivel de actividades y proyectos, teniendo en cuenta
los componentes y las metas presupuestarias fijadas.
Las áreas técnicas de las entidades deben elaborar un
cronograma de ejecución física de las metas presu-
puestarias establecidas para el año. Finalmente, la DNPP
consolida los cronogramas de cada entidad o pliego
en el Anteproyecto de la Ley Anual de Presupuesto
del Sector Público, el cual es sometido a la aprobación
del Consejo de Ministros y remitido por el Presidente
de la República al Poder Legislativo.
Esquema de articulación de los objetivos
institucionales vinculados al presupuesto
Gráfico 2
Fuente: Dirección Nacional del Presupuesto Público - MEF (2001).
Directiva N° 007-2001-EF/76.01.
4/ La asignación presupuestaria total se determina en función de: a)
la Asignación presupuestariaMEF, correspondiente a la fuente Re-
cursos ordinarios (cifra definitiva comunicada por el MEF); y b) la
Asignación presupuestariaPliego, que son montos estimados por el
pliego correspondiente a fuentes de financiamiento distintas a la de
Recursos ordinarios.
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Economía y Sociedad 49, CIES, julio 2003
Comentarios y recomendaciones
Si bien se establece la obligatoriedad de publicar el
MMM, el Gobierno no explica o no muestra la meto-
dología que utilizó para obtener dichas proyeccio-
nes. Una recomendación podría ser que el MEF sus-
tente el MMM ante el Congreso. Esto no implica que
requiera una aprobación del pleno, pero sí que se
sujete a evaluación. También podría publicarse y dar
un plazo, para que la sociedad civil realice los co-
mentarios que crea convenientes. El Congreso po-
dría solicitar los comentarios de los principales cen-
tros de investigación y análisis económico que reali-
zan proyecciones macroeconómicas. El Ejecutivo no
estará obligado a cambiar sus proyecciones, pero es-
tas serán más sólidas ante la opinión pública.
Uno de los temas más críticos es la consistencia entre
el presupuesto y las metas, que muchas veces no están
bien definidas ni correctamente vinculadas a los re-
cursos solicitados. Sin embargo, la DNPP emite direc-
tivas para la programación y formulación de los presu-
puestos institucionales con el objetivo de estandarizar
la calidad con que se formulan los presupuestos de cada
entidad. Cada año las directivas son más detalladas e
incluyen una metodología con formularios y plantillas,
que las entidades deben llenar. No obstante, aún no es
suficiente; observándose una alta disparidad entre el
establecimiento de los objetivos generales, parciales y
específicos para el año fiscal y la identificación de los
gastos ineludibles. Sería apropiado conocer cuáles son
los criterios que utiliza el MEF para aprobar o rechazar
los requerimientos presupuestales de los pliegos.
Por otra parte, como no existe una suficiente funda-
mentación técnica en la programación del gasto so-
cial, no es adecuadamente priorizado. En algunos ca-
sos, la estructura funcional programática del presupues-
to no clasifica adecuadamente las actividades, hacien-
do difícil la identificación de temas clave como los pro-
gramas sociales. Sería importante que el MEF presente
un reporte con los criterios que utilizó para asignar
más o menos recursos entre las entidades y cómo se
distribuyeron al interior de estas. Esto permitiría ver
los criterios utilizados para la priorización del gasto.
En esta fase, el gasto en personal debería ser transpa-
rente. Actualmente, existen varias modalidades de con-
tratación (planilla, SNP, consultorías, etc.), formas de
pago (canasta, CAFAE) y una gran dispersión entre los
montos que se pagan en una institución y otra. Es ne-
cesario, además, sacar de los presupuestos de los plie-
gos el gasto en pensiones, dado que distorsiona, fuer-
temente, el análisis de la asignación presupuestal.
Aprobación
En esta etapa, el actor es el Poder Legislativo. El papel
principal lo cumple la Comisión de Presupuesto del
Congreso. Se inicia después del 30 de agosto, fecha
que tiene como límite el Poder Ejecutivo para enviar
el Proyecto de Ley de Presupuesto, así como la Ley
de Equilibrio Financiero y Endeudamiento. El proce-
so culmina con el envío de la autógrafa del proyecto,
a más tardar el 30 de noviembre. Si no es remitida la
autógrafa del Proyecto hasta esa fecha, el proyecto
es aprobado por el Poder Ejecutivo mediante Decre-
to Legislativo.
Luego de la presentación ante el Congreso, continúa
un proceso de debate y análisis. Inicialmente, se con-
voca a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM)
y al MEF para que expongan el proyecto. Dicha expo-
sición es seguida por un debate con intervención de
los voceros de los grupos parlamentarios. Concluido el
debate, el proyecto de ley es publicado en El Peruano
y derivado a la Comisión de Presupuesto para su aná-
lisis. La comisión elabora un plan de trabajo para ana-
lizar y dictaminar los proyectos de Ley de Presupues-
to, Equilibrio y Endeudamiento. Durante esta fase se
visitan a los titulares de los sectores para que sustenten
los supuestos, ingresos y gastos programados por cada
sector. Además, revisan la normatividad remitida con
los proyectos, elaboran el dictamen y lo sustentan en
el Congreso a partir del 15 de noviembre. Este dicta-
men debe ser aprobado por la mitad más uno de los
congresistas, para luego ser enviado al Ejecutivo.
«Sería importante que el MEF
presente un reporte con los
criterios que utilizó para asignar
más o menos recursos entre las
entidades y cómo se distribuyeron
al interior de estas»
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Economía y Sociedad 49, CIES, julio 2003
Comentarios y recomendaciones
El período de análisis del presupuesto, por parte del
Congreso, es de solo 2 meses y medio (del 30 de
agosto al 15 de noviembre). Resulta muy difícil para
una comisión evaluar en tan poco tiempo, de mane-
ra integral, lo que al Ejecutivo le tomó 4 meses elabo-
rar. La comisión no elabora su información para el
análisis, sino la recibe de distintas instancias del Eje-
cutivo. En muchos casos, esta información es envia-
da en formato de solo lectura (PDF) y no en formatos
que permiten el trabajo en base de datos (DBF, Excel
o Access). Sugerimos la transmisión de información
en formatos más amigables. El MEF debería colo-
car esta información en el portal de Transparencia
Económica, para que pueda analizarse fácilmente.
La comisión no cuenta con un sistema que le permita
almacenar datos de presupuestos pasados ni con per-
sonal de planta, que sirva como secretaría técnica. Esto
impide que genere sus propias cifras para contrastarlas
con el Ejecutivo o provea información a las distintas
comisiones. La comisión debería generar su propia base
de datos, en coordinación con otras instancias del Con-
greso. Esto le permitirá ejercer mejor su labor y facili-
tar el trabajo de análisis de los proyectos de ley con
implicancias presupuestarias. Debe institucionalizarse
un equipo técnico de apoyo que haga análisis y segui-
miento permanente del tema.
Durante el debate en pleno del Congreso, si bien los
congresistas pueden hacer propuestas, la ley no es cla-
ra respecto de si tienen capacidad de realizar modifi-
caciones al presupuesto. Las propuestas son incorpo-
radas, siempre y cuando el MEF cuente con los recur-
sos y sea de conformidad del Presidente del Consejo
de Ministros, al finalizar el debate y aprobación del
presupuesto en el Congreso.
Ejecución
Se divide en cuatro subetapas:
La programación mensual de ingresos y gastos: an-
tes del inicio del año fiscal (1 de enero al 31 de
diciembre), se programan los ingresos y gastos que
tendrá el sector público para cada mes del año.
Asignación trimestral del gasto: una vez que el MEF
proyecta sus flujos de ingresos por recaudación de
recursos ordinarios a lo largo del año, comunica a
cada entidad el monto de la asignación trimestral
de gastos, para que cada pliego programe sus gas-
tos trimestrales y luego autorizar los calendarios
de compromisos.
Calendarios de compromisos: la DNPP aprueba los
calendarios de compromisos mensuales, en fun-
ción de la disponibilidad de recursos públicos. Esta
instancia constituye la autorización máxima para
la ejecución de los gastos. Los calendarios pueden
ser modificados en cualquier momento del pro-
ceso presupuestario, de acuerdo con la disposi-
ción de los recursos públicos.
Modificaciones presupuestales: pueden ser en el
nivel de pliego o en el de programa, actividad o
proyecto. Para realizar el primero se requiere mo-
dificar la Ley Presupuestal, dado que se estarán
pasando recursos de una entidad a otra. Para mo-
dificar el nivel programático, solo se necesita la
autorización del titular de la entidad. Esta modifi-
cación se podrá hacer siempre y cuando se estén
quitando recursos de una actividad considerada
no prioritaria.
Comentarios y recomendaciones
En la práctica, rara vez el gasto se ejerce tal y como se
presupuestó originalmente. En algunas ocasiones, las
modificaciones son menores y justificables. En otros
casos, las diferencias entre el presupuesto aprobado y
el ejercicio del gasto son constantes, recurrentes y no
necesariamente se desprenden de políticas consisten-
tes. Por ejemplo, en el caso del sector educación, para
algunos años se ejecutó 30% más de lo inicialmente
presupuestado. Asimismo, se encontró que el gasto
corriente era mayor que lo presupuestado, mientras
que el gasto en inversión era siempre menor al presu-
puestado. Nos queda claro que existe un alto grado de
discrecionalidad en la ejecución presupuestaria por
parte del Ejecutivo, lo cual afecta las asignaciones in-
terpliegos de los sectores.
«...si bien los congresistas pueden
hacer propuestas, la ley no es clara
respecto de si tienen capacidad de
realizar modificaciones al
presupuesto»
«...en el caso del sector
educación, para algunos años se
ejecutó 30% más de lo
inicialmente presupuestado»
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Economía y Sociedad 49, CIES, julio 2003
Otro problema es la incertidumbre frente a la calen-
darización de compromisos y los montos efectivamente
desembolsados. Esto lleva a que se observen baches y
saltos en la ejecución del gasto, los que se traducen en
ineficiencias y sobrecostos de la gestión pública.
El grado de participación en esta etapa es casi nulo:
queda a entera disposición del Ejecutivo. Durante el
régimen de Fujimori, el MEF enviaba al Congreso un
reporte sobre el avance de ejecución del presupuesto.
Esta práctica ya no se realiza en la actualidad. Sin em-
bargo, es importante reconocer que existe un mayor
nivel de transparencia en la ejecución del gasto que en
años anteriores. El Sistema Integral de Administración
Financiera (SIAF), al que se puede acceder vía Internet,
publica el seguimiento de la ejecución del presupuesto
con nivel de actualización menor a un mes. Sin embar-
go, no permite el acceso al sustento de las modificacio-
nes presupuestarias. Se recomienda al Ejecutivo publi-
car informes de avance de gestión financiera que pre-
sente la información general de lo ejercido cada tri-
mestre, de manera que se detecten modificaciones
importantes durante la ejecución del gasto.
También se podría reportar los avances en términos
de metas. Un aspecto importante es que cada vez que
se realicen reasignaciones de recursos públicos, estas
se publiquen con el debido sustento o justificación. El
portal Transparencia Económica - SIAF debería incluir
estos cambios y los presupuestos institucionales modi-
ficados. Asimismo, se deberían establecer criterios téc-
nicos, estables, explícitos y transparentes para la eje-
cución de los recursos públicos.
Control y evaluación
Control
El control presupuestario lo ejerce la DNPP y consiste
en el seguimiento de los niveles de ejecución de los
ingresos y de los gastos con respecto al presupuesto
autorizado y sus modificaciones; y en el control de la
legalidad y de la gestión, que es efectuado por la Con-
traloría General de la República. Los órganos de con-
trol interno de las entidades del sector público ejercen
el control gubernamental del Presupuesto.
Evaluación
En esta etapa, las entidades del sector público deben
determinar los resultados de la gestión presupuestaria
del pliego. Se analiza y mide la ejecución presupuesta-
ria de ingresos, gastos y metas presupuestarias, así como
de las variaciones observadas, y se señalan sus causas.
La evaluación financiera y de metas está a cargo de los
pliegos presupuestales y se realiza semestralmente.
Además, el MEF realiza una evaluación financiera tri-
mestral y una evaluación anual. La evaluación del MEF
se centra en los criterios de eficacia (avance de la eje-
cución presupuestal), eficiencia (utilización de recur-
sos versus costos medios de las metas), desempeño (cum-
plimiento de metas y nivel de ejecución con relación
al calendario de compromisos) y operación (evaluación
de partidas según costos medios por funcionario).
Comentarios y recomendaciones
Una limitación de la Contraloría es que no puede
sancionar directamente, en la vía administrativa, a
los funcionarios que cometen irregularidades. Solo
se limita a elevar un informe al titular de la entidad
y este es quien decide el castigo que se impondrá.
La Contraloría debería tener facultades para sancio-
nar directamente, en la vía administrativa, a los fun-
cionarios públicos.
Las evaluaciones sobre el gasto presupuestal se reali-
zan ex post y de manera desfasada. No son preventi-
vas. Además, se basan en procedimientos, con énfa-
sis en auditorías e informes. Se evalúan los procedi-
mientos y no los resultados e impactos, permitiendo
que, en algunos casos, se sigan financiando proyec-
tos de baja calidad. Sería más productivo desarrollar
sistemas de auditoría que se centren en los resulta-
dos y no en los procesos.
Actualmente, la función de seguimiento de la ejecu-
ción del gasto la cumple la DNPP y cada entidad por
sí misma. El Congreso y la Comisión de Presupuesto
deberían desempeñar un papel fiscalizador durante
esta etapa.
Finalmente, se observa una carencia de procesos de
rendición de resultados y de corresponsabilidad entre
niveles y unidades públicas. No existe un adecuado
sistema de incentivos ni de control y evaluación ade-
cuados para la administración pública. Es indispensa-
ble implementar una cultura de evaluación sistemáti-
ca de los resultados, con rendición de cuentas perió-
dica y plena asunción de responsabilidades por parte
de los funcionarios públicos.
«Nuestro referente, en términos de
transparencia, no debe ser el
régimen pasado, frente al cual hay
avances, sino que debemos exigir la
transparencia que garantice el
desenvolvimiento de la democracia»
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Economía y Sociedad 49, CIES, julio 2003
Transparencia y acceso
a la información
Si bien se observan cambios significativos en el mane-
jo presupuestal con respecto al régimen de Fujimori,
aún quedan aspectos importantes por mejorar. Nues-
tro referente, en términos de transparencia, no debe
ser el régimen pasado, frente al cual hay avances, sino
que debemos exigir la transparencia que garantice el
desenvolvimiento de la democracia. Sobre la base de
nuestra experiencia en el análisis del presupuesto 2003,
deseamos mostrar qué tipo de análisis no es posible
por falta de información o mala calidad de esta.
¿Qué entendemos por
transparencia?
La transparencia permite el acceso a la información
del Presupuesto Público, que a su vez hace posible el
análisis sobre el origen, distribución, uso y destino de
los recursos públicos. La transparencia presupuesta-
ria identifica a los responsables de la decisión del gasto,
de las operaciones y los supervisores o evaluadores
del mismo. Debe implicar la publicación de docu-
mentos presupuestarios comprensivos, que provean
información detallada de las operaciones guberna-
mentales. Debe contemplar, además, la existencia de
canales formales para la participación ciudadana,
desde el establecimiento de prioridades y programas
institucionales hasta la exigencia de rendición de
cuentas y acceso a la información.
La información presentada en el
proyecto de presupuesto
El Poder Ejecutivo presentó al Legislativo, el proyecto
de Ley de Presupuesto de la República para el año 2003,
en tres partes: la exposición de motivos, el proyecto de
Ley de Presupuesto y los anexos a dicho proyecto.
La exposición de motivos contiene los objetivos y es-
trategias de acción del Gobierno central. Describe,
en forma agregada, la distribución de los recursos para
el año fiscal en cuestión. En este caso, el año fiscal
2003, cuyo énfasis está en el proceso de descentrali-
zación y su asignación de recursos. Se ha incluido,
por primera vez, las exoneraciones tributarias debi-
damente cuantificadas, las que reflejan el costo de
oportunidad para las regiones.
El proyecto de Ley de Presupuesto de la República es
el documento más visible y el que se somete a la apro-
bación del Congreso. Contiene los montos agregados
de todos los ramos que los integran, además de una
serie de disposiciones y reglas de tipo administrativo
para el ejercicio y control del gasto. No ofrece mucha
información relevante que permita llevar a cabo un
análisis de tipo presupuestario, pues los montos asig-
nados a cada ramo están completamente agregados.
La presentación de los anexos ha variado debido al
proceso de descentralización en curso. Esta vez se
presentaron cuatro tomos. En ellos se brinda infor-
mación sobre los gobiernos nacionales, regionales, la
distribución de Foncomun y del Vaso de leche a los
gobiernos locales, y se resume el gasto público por
fuente de financiamiento.
La calidad y presentación de la información presupues-
tal es un obstáculo para el análisis profundo del gasto.
«La calidad y presentación de la
información presupuestal es un
obstáculo para el análisis profundo
del gasto»
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Economía y Sociedad 49, CIES, julio 2003
El Poder Ejecutivo entrega esta información en forma-
to físico o, en el mejor de los casos, en formato de solo
lectura (PDF). Esta es una costumbre que se mantiene
desde el régimen anterior y que dificulta el análisis del
presupuesto. Consideramos inadmisible que el Gobier-
no no presente, al Congreso, el presupuesto en forma-
to de base de datos.
Nueva ley de Transparencia
y Acceso a la información
La nueva ley de Transparencia y Acceso a la informa-
ción Pública5 otorga importantes atribuciones al ciuda-
dano común, para solicitar información a las entidades
públicas. El artículo 3 indica que toda la información
que posee el Estado se presume pública y que este tie-
ne la obligación de entregar la información que deman-
den las personas. El artículo 7 indica que en ningún caso
se exige expresión de causa para ejercer el derecho de
solicitar información. Además, la Ley indica que cada
entidad debe publicar su presupuesto, los proyectos en
ejecución (presupuesto y nivel de ejecución), informa-
ción sobre su personal, sobre contrataciones y adquisi-
ciones y los progresos en los indicadores de desempe-
ño establecidos en los planes estratégicos. Dada su re-
ciente promulgación, la mayoría de las instituciones
públicas aún no ha implementado la ley.
Portal de transparencia económica
La información presentada en el Portal de Transparen-
cia Económica del MEF6 es amplia y completa, pero
aún tiene margen para mejorar. Las presentaciones o
interfaces de algunas secciones son difíciles de enten-
der y son poco amigables. Las secciones más consul-
tadas por el proyecto fueron la base de datos del Go-
bierno Central (CIAF-SP) y la Consulta Amigable (SIAF-
SP). La primera contiene la estructura de gastos al inte-
rior del Gobierno central desde 1999 a 2003, clasifi-
cada de manera funcional, sectorial, por fuente de fi-
nanciamiento y grupo de gasto. La Consulta Amigable
contiene la misma información, pero presentada de
manera sencilla. Muestra la composición temporal del
gasto (por meses) y la composición departamental del
gasto. Los datos se presentan en tres etapas del pro-
ceso: presupuesto de apertura, calendario acumula-
do y ejecución (devengado). Ambas secciones per-
miten almacenar la información deseada en formatos
compatibles con una hoja de cálculo. El portal pre-
senta, en su menú superior, información sobre ter-
minología básica de finanzas públicas, así como sus
procedimientos más elementales.
La información del portal es abundante. La presen-
cia de un buscador al inicio de la página de presen-
tación sería muy útil para encontrar lo que se quiere.
Se podrían publicar las modificaciones de los presu-
puestos sectoriales durante el año. Podría elaborarse
una base de datos, donde se consignen las habilita-
ciones y créditos suplementarios aprobados; así
como, las reprogramaciones intrasectoriales. Se po-
drían presentar, además, los informes de evaluación
de la gestión por sectores. Se podría simplificar la
presentación y base de datos de algunas secciones.
Finalmente, se podría elaborar una base de datos de
usuarios del portal para medir el conocimiento de la
ciudadanía y enviar, vía correo electrónico, informa-
ción reciente sobre el portal.
Conclusiones
El análisis realizado por el proyecto nos permite con-
cluir que la influencia real del Congreso en el Presu-
puesto es aún marginal. La transparencia en los proce-
sos de formulación y aprobación del presupuesto es
baja. La relación entre recursos financieros, metas y
objetivos es débil. El seguimiento y evaluación tam-
bién es débil, poco participativo y poco transparente.
Algunas recomendaciones importantes que podemos
hacer son:
La formulación del presupuesto se debe hacer de
manera más transparente y participativa. En parti-
cular, deben hacerse públicos los topes asignados
por el MEF a cada pliego. Debe revisarse la clasifi-
cación funcional programática, en particular de los
programas sociales.
La aprobación del presupuesto requiere un equipo
técnico más solvente y estable en el Congreso, y de
un proceso más abierto, con audiencias públicas e
información más amigable a la ciudadanía.
El portal de transparencia económica debe incorpo-
rar las modificaciones presupuestarias, así como los
informes de seguimiento y evaluación de los distin-
tos pliegos.
Debe reformarse el sistema de evaluación y con-
trol, centrándose más en los resultados que en los
procesos.
5/ Publicada el 2 de agosto de 2002.
6/ http://transparencia-economica.mef.gob.pe

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Económica Y Social (CIES) Consorcio de Investigación. (2006, marzo 17). Análisis del presupuesto público del Perú 2003. Recuperado de http://www.gestiopolis.com/analisis-presupuesto-publico-peru-2003/
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Análisis del presupuesto público del Perú 2003". GestioPolis. 17 marzo 2006. Web. <http://www.gestiopolis.com/analisis-presupuesto-publico-peru-2003/>.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Análisis del presupuesto público del Perú 2003". GestioPolis. marzo 17, 2006. Consultado el 28 de Mayo de 2015. http://www.gestiopolis.com/analisis-presupuesto-publico-peru-2003/.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. Análisis del presupuesto público del Perú 2003 [en línea]. <http://www.gestiopolis.com/analisis-presupuesto-publico-peru-2003/> [Citado el 28 de Mayo de 2015].
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