De acuerdo con Chiavenato, en su libro “Introducción a la teoría general de la administración” publicado el 2004 por McGraw Hill, la teoría de la burocracia se desarrolló en la década de 1940, bajo los postulados de Maximilian Carl Emil Weber (1864-1920) filósofo, economista, jurista, historiador, politólogo y sociólogo alemán, considerado uno de los fundadores del estudio moderno de la sociología y la administración pública, creador de la Sociología de la Burocracia y especialista de las teorías de las estructuras de autoridad. Considerado uno de los más grandes titanes del pensamiento del siglo XX.
Carlos Petrella en su artículo “Análisis de la Teoría Burocrática” como una Contribución para la Revista Electrónica de la Facultad de Ciencias Empresariales de la Universidad Católica del Uruguay Julio de 2007, nos dice que: El modo de conservación eficiente del status quo es conocido de manera genérica como “burocracia”. La burocracia – como base del sistema moderno de producción industrial – tuvo su origen en los cambios religiosos ocurridos después del Renacimiento buscando opciones para mejorar la articulación del ideal de vida cristiana, con la necesidad de generación de riqueza. Específicamente, Max Weber señala que el sistema moderno de producción, racional y capitalista, se originó a partir de un nuevo conjunto de normas morales, a las cuales denominó “ética protestante”: el trabajo duro como dádiva de Dios, el ahorro y el ascetismo que proporcionan la reinversión de las rentas excedentes, en vez de gastarlos y consumirlos en símbolos materiales. Verificó que el capitalismo, la burocracia y la ciencia moderna constituyen tres formas de racionalidad que surgieron a partir de esos cambios religiosos.
Nos sigue diciendo que se encuentran ciertas semejanzas entre la teoría de Weber y las de sus predecesores históricos: Taylor y Fayol. Los tres teóricos de la administración se ocuparon – en mayor o menor medida – de los componentes estructurales de la organización, pero lo hicieron con enfoques muy diferentes. Taylor buscaba medios científicos, métodos para realizar el trabajo rutinario de las organizaciones fabriles. Su mayor contribución fue para sistematizar la Gerencia y el Control de las operaciones. Por su parte, Fayol estudió fundamentalmente las funciones de Dirección. Su mayor contribución fue sentar las bases para mejorar la Dirección de las Organizaciones. Finalmente Weber se preocupaba por las características esenciales y las consecuencias de la burocracia. Su mayor contribución fue considerar la organización en su conjunto, atendiendo a sus estructuras de poder y patrones de comportamiento. Muchos autores en la materia, coinciden al decir que la palabra burocracia siempre ha tenido un cierto carácter despectivo; se deriva de una combinación un tanto vaga de raíces grecolatinas y francesas. El término latino “burrus”, usado para indicar un color oscuro y triste, habría dado origen a la palabra francesa “bure”, utilizada para designar un tipo de tela puesta sobre las mesas de oficinas de cierta importancia, especialmente públicas. De ahí derivaría la palabra “bureau”, primero para definir los escritorios cubiertos con dicho paño, y posteriormente para designar a toda la oficina.
Petrella nos dice que curiosamente desde la concepción, primero sociológica y luego administrativa, la burocracia es todo lo contrario de lo que el sentido vulgar pregona en su contra. El lego, el neófito pasó a darle el nombre de “burocracia” justamente a los defectos (las disfunciones) del sistema y no al sistema en sí mismo, que también tiene sus virtudes. La burocracia, para Max Weber (1993), es precisamente la organización eficiente por excelencia, la organización llamada a resolver racional y eficientemente los problemas de la sociedad y, por extensión, de las empresas tanto públicas como privadas. Analizándola en su justa dimensión, la organización burocrática está diseñada científicamente para funcionar con exactitud, con el objetivo de lograr los fines para los cuales fue creada. En toda organización formal, subyacen muchos de los elementos que Max Weber consideró como partes de la burocracia: un orden jerárquico (órganos y personas con diferente nivel de autoridad), normas escritas para regular el funcionamiento de las distintas unidades organizacionales, objetivos claramente definidos y formalizados que constituyen las metas de la organización, atribución expresa de responsabilidades, procedimientos formalizados para transmitir y conservar información, sistemas objetivos para la selección de las personas que han de desempeñar los distintos puestos de trabajo.
La burocracia concebida por Max Weber se basa en: la formalización (tanto de las normas como de los procedimientos y la centralización (definición de la jerarquía y la autoridad). Ambas dimensiones deben interpretarse desde lo que Weber llama “la racionalidad formal”, origen del “orden legítimo” que han de establecer las normas jurídicas. Weber, a través de su conocida trilogía, establece que la legitimidad puede ser “carismática” (se basa en la santidad, heroicidad o en otras cualidades que concurren de forma especial en una determinada persona), “tradicional” (deriva del carácter sagrado que caracteriza a determinadas tradiciones, usos o costumbres) y “racional” (que encuentra su fundamento en el principio de legalidad propio del ordenamiento jurídico). Para Weber, el ejemplo máximo de racionalidad lo constituye la “organización burocrática”.
Pedro G. Zorrilla Martínez en su artículo “Barzelay y la burocracia: orientación al cliente y participación ciudadana”, publicado en el Quinto Número (Mayo – Agosto 2010) de la Revista Electrónica del Centro de Estudios en Administración Pública de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Nacional Autónoma de México, hace una excelente análisis por lo que tomaré prestado el punto dos “Entre dos burocracias” ya que en él describe en forma clara el modelo burocrático.
Entre dos burocracias (Pedro G. Zorrilla Martínez)
“De acuerdo con Barzelay (1998), el quehacer burocrático transcurrió durante el siglo pasado por dos momentos: uno durante el Estado benefactor y otro con la nueva gerencia pública. En el primero, la burocracia creció en tamaño y en funciones con la finalidad de tener una amplia injerencia en los asuntos públicos, y así responder a las necesidades sociales. Al tener controlada a la economía, el crecimiento organizacional fue descontrolado y sin una planificación que permitiera a los servidores públicos ser aptos para atender eficazmente los nuevos retos socioeconómicos.
Ante este panorama, la implementación de la nueva gerencia pública era prácticamente inevitable, porque pregonaba como recurso el perfeccionamiento de los sistemas fiscales, es decir, mayor rendimiento y responsabilidad en la función financiera para que el gasto presupuestal no exhibiera excesos en las erogaciones, lo cual incluía la reducción de la burocracia con la eliminación de algunas paraestatales.
De manera adicional, está el problema del abuso del poder y el exceso de facultades que los funcionarios públicos de alta jerarquía ejercían dentro de las estructuras burocráticas. Una de ellas es la designación de puestos, donde la confianza y no la preparación era el requisito para obtener un puesto, lo cual causaba únicamente lealtad al jefe inmediato y no a la institución, transformándose en una falla estructural porque el servicio público se plagó de personas incapaces para llevar a cabo los procesos gubernamentales, es decir, no existían grupos diferenciados ni especializados en un proceso de desarrollo organizacional ni operacional.
Para dar respuesta inmediata a estas y otras problemáticas, el nuevo paradigma burocrático proponía un nuevo marco jurídico en el que los funcionarios públicos cumplieran estrictamente lo que sus funciones les permiten realizar, con la intención de alcanzar las metas y objetivos sociales del servicio público y así eliminar el tráfico de influencias. Bajo estas premisas, la ley es la que establecería los mecanismos de permanencia en el cargo y la reorganización de la estructura burocrática para delimitar, dividir y diferenciar las funciones de cada grupo de trabajo.
Al respecto, Barzelay señala que las organizaciones públicas deben estar constituidas por tres grupos diferenciados e interconectados para lograr resultados: la cúpula jerárquica, las dependencias de staff y las dependencias operativas. La primera está integrada por los altos mandos y el titular del Poder Ejecutivo, que son electos popularmente, toman las decisiones y planifican estrategias y políticas para lograr niveles satisfactorios de bienestar. La dependencia staff es el segundo grupo en jerarquía, y su principal función es servir de puente entre la cúpula y las unidades operativas, que cuando están determinadas las políticas, este grupo se encarga de establecer las líneas de acción y programas operativos para ejecutarlas. Por último, las dependencias operativas rinden informes sobre los avances a la cúpula jerárquica, organizan su trabajo y son controladas por las unidades staff.
Es una dinámica que recorre toda la estructura jerárquica: desde arriba vendría la planificación, los lineamientos y las órdenes que tendrían que pasar por toda la organización hasta llegar a las unidades operacionales para poder materializarlas, y de vuelta desde la base, donde se recoge información que sube hasta la cúpula para llevar a cabo un ejercicio de evaluación y retroalimentación, como base para la toma de nuevas decisiones (Herbert (1949)).”
Características principales de la organización burocrática de Max Weber
No cabe dudas que las principales características de la organización burocrática de Weber tuvieron una influencia tanto en los trabajos como en los principios de Fayol y ambos sentaron las bases para que a partir de la década de 1920 se pudiera identificar un “movimiento de la dirección científica” (Maynard, H. B (1967)), y aproximadamente tres décadas después, se reconociera la Dirección como disciplina y profesión (“The Practice of Management”, Peter Drucker (1954)).
Teniendo presente que Weber toma prestado de Fayol los aspectos formales y normativos de la autoridad jerarquía y el principio de la unidad de mando, a continuación las características más resaltantes de la organización burocrática de Weber:
- “La organización burocrática se basa en primer lugar en la eficacia de la autoridad disciplinada formalmente”.
- “Las secciones que componen una organización administrativa actúan dentro de las respectivas esferas jurisdiccionales que fijan oficialmente su competencia”.
- “Las organizaciones de estas oficinas obedecen al principio de jerarquía y por ello, cada sección de grado inferior permanece bajo el control y la supervisión de la sección que se encuentra en el nivel inmediatamente superior en la escala jerárquica”.
- “Los actos administrativos, las decisiones y cualquier otro tipo de manifestación de voluntad de contenido normativo asumen una forma escrita y como tales deben ser archivados”.
Ojo, hoy (2013), después de casi todo el siglo pasado y lo que va de éste (siglo XXI), muchos de los postulados de Fayol (teoría clásica), Taylor (administración científica) y Weber (modelo burocrático) se han constituido en valores culturales, y han y siguen influenciado, directa y sustancialmente en las entrañas del pensamiento empresarial (analítico, reduccionista y mecanicista), muy lejos de la concepción actual del Trabajador del Conocimiento, del necesario pensamiento y enfoque Sistémico.
Hoy, ante la presencia fortalecida, acorazada (en Venezuela, la ley Orgánica del Trabajo vigente, 30 de abril de 2012) e innegable de los trabajadores del Conocimiento, en su búsqueda y desarrollo de organizaciones de y en aprendizaje (en Venezuela, Título V de la Ley Orgánica del Trabajo (2012): “…formación colectiva, integral, continua y permanente…”), estamos en la antesala de un nuevo modelo capaz de tomar lo mejor de Fayol, Taylor y Weber.
Bibliografía
- Barzelay Michael, (1998). Atravesando la burocracia: una perspectiva de la administración pública, México, FCE.
- Drucker Peter, (1954). The Practice of Management. New York: HarperCollins.
- Maynard H. B., (1967). Manual de Alta Dirección. Ed. Reverté.
- Simon Herbert A., (1949). El comportamiento administrativo, Madrid, Aguilar.
- Weber Max, (1993). Economía y sociedad. Fondo de Cultura Económica, México.
