Una mirada a la educación en el Perú

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29Econoa y Sociedad 59, CIES, marzo 2006
Las brechas de cobertura en educación aún no se han
cerrado, ni se han garantizado mínimos aprendiza-
jes entre nuestros estudiantes. Esto ocurre a pesar de
la expansión del sistema educativo, gracias a la cre-
ciente demanda de servicios educativos, junto con
los esfuerzos realizados por sucesivos gobiernos para
expandir la oferta de servicios educativos. El presen-
te documento es un resumen de uno más amplio1
que sugiere políticas de corto y mediano plazo para
la educación básica para el próximo gobierno, a par-
tir del diagstico del sector que se puede elaborar
sobre la base del conjunto de investigaciones reali-
zadas en los últimos años.
Una mirada a la educación en el Perú
La evidencia en cuanto a rendimiento escolar es re-
lativamente nueva2. Para finales de 2004 se haan
realizado tres conjuntos de evaluaciones, que identi-
fican niveles de logro de acuerdo con las competen-
cias: las evaluaciones nacionales de rendimiento es-
colar (EN) de 2001 y 2004, y el Programa Internacio-
nal de Evaluación de Estudiantes (PISA) de 2001.
Todas coincidieron en mostrar grandes ficit en el
rendimiento escolar en el nivel nacional (véase el
cuadro 1). Los resultados de la EN 2004, por ejem-
plo, señalan la existencia de brechas entre diferentes
grupos de estudiantes: entre alumnos de centros edu-
cativos estatales y no estatales. Entre los estatales, la
mayor diferencia se observa ente los polidocentes y
multigrado3.
Martín Benavides – GRADE y José Rodríguez – PUCP
La educación sica y las elecciones de 2006:
propuestas de política educativa para el debate
«Los resultados de la EN 2004,
por ejemplo, señalan la
existencia de brechas entre
diferentes grupos de
estudiantes: entre alumnos de
centros educativos estatales y
no estatales. Entre los estatales,
la mayor diferencia se observa
ente los polidocentes y
multigrado»
1/ El presente artículo está basado en el documento “La educación
básica y las elecciones del 2006: propuestas de política educativa
para el debate” realizado por los autores en el marco del Proyecto
Perú Elecciones 2006, cuyo objetivo es elevar el nivel del debate
electoral y brindar opciones de política para el gobierno 2006-
2011. El proyecto cuenta con la participación del Acuerdo
Nacional, la Asociación Civil Transparencia, el CIES, el Instituto
de Defensa Legal, el JNE y Propuesta Ciudadana. Puede descargar
la versión completa de este estudio en http://www.consorcio.org/
eleccionesperu2006/
2/ Recién en los últimos diez años se han evaluado rendimientos
escolares.
3/ Escuelas que atienden dentro de un mismo salón a más de un
grado, incluyendo las unidocentes.
Cuadro 1
Pe: evaluación nacional 2004
Estudiantes que logran (aprueban”) los aprendizajes
esperados en matemática y comprensión de textos de
acuerdo con el currículo según nivel y grado educativo
(En porcentaje)
Primaria Secundaria
2º 6º
Comprensión de textos 15,1 12,1 15,1 9,8
Matemática 9,6 7,9 6,0 2,9
Fuente: Unidad de Medición de la Calidad Educativa-UMC (2005). IV Eva-
luación Nacional del Rendimiento Estudiantil 2004. Resultados. Lima: Mi-
nisterio de Educación, UMC, noviembre (http://www.minedu.gob.pe/umc/).
Rendimiento escolar. Todas las pruebas muestran grandes déficit.
Foto CIES
30 Econoa y Sociedad 59, CIES, marzo 2006
Cabe resaltar que si comparamos los resultados de
las evaluaciones nacionales de 2001 con las evalua-
ciones que cada maestro de escuela realiza de sus
alumnos a lo largo de ese año escolar, se observa
que los estudiantes esn siendo medidos con dos
escalas diferentes4. Si se evaluara de acuerdo con las
EN, las tasas de desaprobación se incrementarían sig-
nificativamente y probablemente se generaría una
mayor deserción escolar.
Con el fin de entender cuáles son los factores que se
asocian a este bajo rendimiento escolar, el Ministe-
rio de Educación (MED) ha realizado múltiples estu-
4/ Mientras que la escala que se utiliza en las evaluaciones
nacionales está alineada al currículo por grado y nivel, de las
evaluaciones propias de cada escuela poco se sabe, pero es
posible que existan tantas escalas como maestros.
5/ Como las características de los profesores, infraestructura,
materiales y procesos educativos.
6/ Ejemplo de esto podría ser los esfuerzos por desarrollar
programas de educación bilingüe intercultural y el programa de
educación en áreas rurales. Sin embargo, ningún programa del
sector llegó a proponer incentivos a la demanda, como busca
hacerse en el programa “Juntos.
dios, en su mayoría con datos de las propias EN. La
metodología de los estudios parte de dos niveles de
alisis: el primero vinculado a las características de
los estudiantes y sus familias; y el segundo, a las ca-
racterísticas de la escuela5.
De estos análisis se desprenden algunas conclusio-
nes muy claras. Por un lado, si bien la variabilidad
de los resultados está vinculada a las características
propias de la escuela, una parte importante se rela-
ciona con las diferencias entre los estudiantes; es
decir, la efectividad de las escuelas está limitada por
factores no escolares (véase el cuadro 2). Otro ha-
llazgo importante es que las variables que contribu-
yen a explicar las diferencias entre las escuelas (equi-
pamiento e insumos educativos) son las de menor
participación.
Los resultados sugieren que las restricciones extra-
escolares requieren estrategias que las políticas del
sector no están considerando o solo consideran par-
cialmente6. Asimismo, sugieren que el marco insti-
tucional del sistema no contribuye a generar los in-
centivos para que los agentes e interesados busquen,
identifiquen y apliquen formas de trabajo efectivas
para lograr las metas del sistema.
Otros estudios sobre el rendimiento y factores aso-
ciados señalan la importancia de analizar el proce-
so educativo como uno dimico y acumulativo. El
«…en el ámbito nacional,
prácticamente, no hay
diferencias por género (excepto
en la cohorte de 12 a 16) y ...
las diferencias más notables y
pronunciadas se presentan
entre las áreas y los diferentes
estratos socioecomicos»
Cuadro 2
Pe: evaluación nacional 2001
Importancia relativa de la varianza asociada a las diferencias al interior de las escuelas (características del estudiante y su
familia) y entre las escuelas (caractesticas de las escuelas)
Matemática Lenguaje
Variabilidad en los resultados de las pruebas asociadas con:
Primaria Secundaria Primaria Secundaria
Nivel 1: características de los estudiantes y sus familias 38,3 64,6 41,7 57,8
Nivel 2: características de las escuelas 61,7 35,4 58,3 42,2
Fuente: UMC (2005: anexos 1a-1d)
Efectividad de las escuelas. Es limitada por factores no escolares.
Foto CIES
31Econoa y Sociedad 59, CIES, marzo 2006
estudio de Cueto (2004)7 muestra la importancia del
rendimiento previo en los aprendizajes futuros y en
el tránsito de la primaria a la secundaria. Ades,
señala que la deserción escolar es más relaciona-
da con la situación de pobreza que con el rendi-
miento.
Finalmente, encontramos estudios que ayudan a en-
tender los rendimientos escolares de manera indirecta.
Por un lado, se tiene la política curricular, que en el
caso de la secundaria ha sido muy errática8; mien-
tras que en primaria, los problemas han sido de im-
plementación más que de diseño. Por el otro lado, se
encuentran las capacitaciones de los docentes. Si bien
el MED ha invertido sumas considerables en ellas,
estas han sido desarticuladas, desordenadas y sobre-
dimensionadas, tal como afirma Cuenca (2002)9. En
lo que respecta a materiales educativos, la investiga-
ción llega a dos importantes conclusiones: primero,
el MED no contó con un sistema de monitoreo y se-
guimiento del uso de materiales que permita medir
el impacto real en los aprendizajes. Segundo, se ha
documentado el poco uso que se hace de los mate-
riales escolares, lo que se asocia a la poca prepara-
ción de los docentes, quienes finalmente terminan
adaptando los textos a las condiciones que ellos ima-
ginan que tienen los estudiantes.
Otro de los problemas que enfrenta la educación
sica en el Peson las brechas en cobertura. Se
observa una evolución de la cobertura en la cohorte
de tres a cinco años (educación inicial), en tanto que
para el caso de las cohortes de 6 a 11 años (educa-
ción primaria) y de 12 a 16 (educación secundaria),
la cobertura parece haberse estancado.
De acuerdo con el cuadro 3, se puede señalar que
en el ámbito nacional, pcticamente, no hay dife-
rencias por género (excepto en la cohorte de 12 a
16) y que las diferencias más notables y pronuncia-
«Los resultados sugieren que
las restricciones extra-escolares
requieren estrategias que las
políticas del sector no esn
considerando o solo
consideran parcialmente»
7/ Cueto, Santiago (2004). “Factores predictivos del rendimiento
escolar, deserción e ingreso a educación secundaria en una
muestra de estudiantes de zonas rurales del Perú”, en Education
Policy Analysis Archives, vol. 12, Nº 35. Tempe, AZ: Arizona State
University (disponible en http://epaa.asu.edu/epaa/v12n35/).
8/ Grade (2004. Diseño e implementación de una línea de base
para educación secundaria y formación profesional técnica del
programa de mejoramiento de la calidad de la educación
secundaria. Manuscrito. Lima: Grade) identifica una suerte de
caos curricular en el sentido de que los docentes habrían estado
manejando, en cierto momento, tres currículos en forma
simultánea.
9/ Cuenca, Ricardo (2002). “La oferta de capacitación docente del
Ministerio de Educación. Serie capacitación de adultos. Lima:
GTZ-MECEP.
Cuadro 3
Pe 2003: tasas de cobertura total por grupos de edad
y según género, área y pobreza
3 a 5 años 6 a 11 años 12 a 16 años
Total 62,1 96,1 85,8
Mujer 61,6 95,9 83,9
Hombre 62,7 96,4 87,7
Rural 50,1 93,3 77,0
Urbano 71,4 98,3 91,5
Pobre extremo 43,5 92,7 75,5
Pobre 64,0 96,6 86,8
No pobre 75,9 96,8 91,8
Fuente: Ministerio de Educación (2005). Indicadores de la educación.
Perú 2004. Lima: Ministerio de Educación, Unidad de Estadística Educa-
tiva, p. 17.
das se presentan entre las áreas y los diferentes estra-
tos socioeconómicos.
Otro punto importante a ser mencionado es la inci-
dencia de la desaprobación y deserción escolar, que
provocan un significativo retraso en la conclusión de
la educación básica. A los 12 años, aproximadamente
un 60% de alumnos ha concluido la primaria. Entre
los jóvenes de 16 y 17 años, esta cifra se incrementa
hasta 90%. En el caso de la educación secundaria, solo
un 40% la concluye a los 17 años y entre los jóvenes
de 20 y 21 años, el porcentaje se incrementa a un 70%.
Educación básica. Enfrenta brechas de cobertura.
Foto CIES
32 Econoa y Sociedad 59, CIES, marzo 2006
Asimismo, hay diferencias entre la población pobre
y no pobre en términos de conclusión escolar. Según
cifras del MED, el 87% de la población no pobre de
entre 11 a 13 años ha culminado la primaria; mien-
tras que para los pobres extremos esta cifra es de 54%.
En secundaria (población de 16 a 18 años que ha
culminado) es de 68% para los no pobres y 17% para
los pobres extremos (Ministerio de Educación 2005).
Escenario para las políticas
educativas de la siguiente
administración
Se pueden identificar cinco elementos que definen
este escenario: las nuevas tendencias demográficas,
los techos financieros, el Ministerio de Educación
(MED), el Sindicato Único de Trabajadores en la Edu-
cación del Pe(SUTEP) y la descentralización. Este
último punto no se desarrolla en el presente resumen,
sino en un documento especialmente dedicado al
tema de la descentralización10 .
Las tendencias demogficas se constituyen en el pri-
mer elemento a tener en cuenta. Así tenemos que los
cambios en la fecundidad, en los últimos años, han
provocado que el número de nacimientos empiece a
decrecer: para el año 2015, la cohorte menor a un
año se un 5% más pequeña que la cohorte de 1999.
Esto significa que la presión demogfica sobre el sis-
tema educativo ha empezado a disminuir, lo que ten-
drá consecuencias en las necesidades de financia-
miento, puesto que el número de menores en edades
de ingreso en el sistema es cada vez menor. El decre-
cimiento de las cohortes brinda un espacio para rea-
signar los recursos financieros de la educación.
El segundo elemento a considerar son los techos fi-
nancieros. A pesar de que los recientes incrementos
en las remuneraciones de los maestros han tenido un
importante impacto en el gastoblico, el gasto por
estudiantes sigue siendo relativamente bajo. Para sa-
ber qué posibilidades existen de incrementar este
gasto, se han tomado en cuenta las tendencias de-
mogficas y ciertas pautas del manejo macroeconó-
mico del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
Se llegó a la conclusión que si el sistema continúa
funcionando como lo ha hecho hasta ahora y la eco-
noa continúa creciendo al ritmo de los últimos
años, existirán recursos adicionales que, junto a los
recursos existentes, podrían ser reasignados hacia
actividades prioritarias.
El tercer elemento es el Ministerio de Educación, que
define el marco institucional bajo el cual funciona el
sistema educativo. Sin embargo, el MED tiene los si-
guientes problemas: a) Inestabilidad y división inter-
na, debido a cambios en la política educativa que
sicamente han dependido de la gestión de los fun-
cionarios de gobierno. b) Escasa coordinación entre
sectores, por lo que no existe un consenso en el tra-
tamiento de temas comunes. El problema puede es-
tar relacionado con la existencia de planes intersec-
toriales sin respaldo sectorial11 . c) Falta de claridad
de objetivos; es necesario que el sector educación
establezca con precisión sus acciones concretas,
10/ Puede descargar la versión completa de este estudio en http://
www.consorcio.org/eleccionesperu2006/
11/ Si bien formalmente los sectores han estado participando de
iniciativas intersectoriales, dichos planes no son asumidos como
parte de los proyectos que se elaboran al interior de cada sector.
«…la presión demográfica
sobre el sistema educativo ha
empezado a disminuir, lo que
tend consecuencias en las
necesidades de
financiamiento»
Desaprobación y deserción escolar. Provocan un significativo retraso en
la conclusión de la educación básica.
Foto CIES
33Econoa y Sociedad 59, CIES, marzo 2006
mejore sus equipos cnicos y defina claramente sus
objetivos para mostrar la necesidad de aumentar el
porcentaje que le corresponde a la educación en re-
lación con el PBI. d) Disociación entre presupuestos
y objetivos de política. El MED, desde el inicio, cen-
tró su política en el aumento salarial sin una visión
general vinculada a los recursos humanos12 ; es de-
cir, alguna forma a tras de la cual se pueda vincu-
lar el desempeño con el tema salarial.
El cuarto elemento a considerar es el SUTEP, gremio
de docentes que es poco probable que apoye inicia-
tivas de reforma del sector educación, si estas impli-
can modificaciones de las políticas de recursos hu-
manos, puesto que su posición está orientada princi-
palmente a defender su trabajo y mejorar sus niveles
salariales. La idea es quebrar la percepción de los
docentes de que los costos de las reformas están con-
centrados en ellos. Esto se puede lograr mediante la
implementación de elementos de acceso y calidad13
que, por un lado, brinden la posibilidad de incremen-
tar o mejorar sus propias capacidades profesionales
y, por otro lado, que permita realizar evaluaciones
del desempeño de los docentes que contribuyan, efec-
tivamente, con mejoras en los aprendizajes de los
alumnos.
Para superar estas fallas institucionales y poder im-
plementar adecuadamente las reformas en el contexto
demogfico financiero más favorable, este documen-
to propone lo siguiente: a) seleccionar un equipo de
especialistas con ideas comunes claras sobre qué es
lo que se debe hacer en educación, de tal manera de
evitar generar brechas entre lostécnicos y “políti-
cos; b) discutir temas de presupuesto asociados a
las metas que se planteen; c) enfrentar el tema do-
cente mediante la combinación de políticas de acce-
«…si el sistema continúa
funcionando como lo ha hecho
hasta ahora y la econoa
contia creciendo al ritmo de
los últimos años, existin
recursos adicionales que, junto
a los recursos existentes,
podrían ser reasignados hacia
actividades prioritarias»
12/ Es cierto que el Gobierno tuvo que hacerle frente al problema
de la devolución de los derechos laborales. Esa mayor apertura
democtica termidefiniendo un escenario de negociación
donde el tema sindical tenía prioridad.
13/ Las reformas educativas orientadas a la calidad tienen costos
concentrados y beneficios dispersos, en tanto que las reformas
orientadas al acceso tienen beneficios concentrados y costos
dispersos. Los docentes son uno de los sectores que perderían
sus privilegios con reformas orientadas a la calidad.
so y calidad; políticas de acceso como capacitacio-
nes, decostos dispersos, deberían ir de la mano de
políticas de calidad, decostos concentrados; d) de-
sarrollar y ejecutar planes intersectoriales con otros
ministerios, en aquellas áreas de alta sensibilidad para
diversos sectores; e) generar un espacio más activo
al Consejo Nacional Educativo (CNE); f) desarrollar
una red institucional permanente para las políticas
que necesiten el apoyo de instituciones de la socie-
dad civil.
Propuestas de política para la
educaciónsica
La idea ha sido considerar las políticas que se pue-
den derivar, directa o indirectamente, de los resulta-
dos del diagstico, el análisis político institucional
y el estudio comparativo de las principales propues-
tas de política actualmente existentes. Sobre la base
de este alisis, se puede señalar que son cuatro los
pilares fundamentales para una reforma educativa a
corto plazo.
Las políticas de equidad para garantizar igualdad de
oportunidades representan el primer pilar. Es nece-
sario identificar las condiciones educativas de las fa-
milias para así gastar más donde más se necesita. Esto
se lograría con el desarrollo de programas de exce-
lencia en las zonas de mayor pobreza: 1) Programa
de atención a la educación inicial; 2) Programa de
atención a las escuelas multigrado; 3) Programa de
Políticas de equidad. Se necesitan para gastar donde más se necesita.
Foto CIES
34 Econoa y Sociedad 59, CIES, marzo 2006
secundaria rural y 4) Programa de involucramiento
educativo de las familias rurales.
El segundo pilar de la reforma educativa son los re-
cursos humanos. En ese sentido, las medidas deben
contemplar la necesidad de sistemas de evaluación
y capacitación, transformación de la formación ma-
gisterial y monitoreo permanente. Se propone: 1) crear
un nuevo sistema de remuneraciones, basado en la
productividad y con claros mecanismos que incenti-
ven el esfuerzo y la efectividad para el logro de las
metas del sistema educativo; 2) declarar en emergen-
cia la formación magisterial, buscando acreditar to-
dos los centros de formación docente14 , y desarro-
llar un programa de formación de excelencia; 3) de-
sarrollar un sistema de capacitación de los docentes
para desarrollar habilidades básicas en cuanto a: (i)
aspectos centrales del currículo, al que se le debe
asignar la más alta prioridad; (ii) aspectos pedagógi-
cos y didácticos básicos que contribuyen con los
aprendizajes de los estudiantes, con este fin se de-
ben redefinir los objetivos de las capacitaciones e
incluir como parte de su estrategia de ejecución la
evaluación de resultados; 4) supervisión y acompa-
ñamiento, es vital que se implemente un sistema de
seguimiento para apoyar el trabajo pedagógico en las
aulas y centros educativos.
El tercer pilar son los recursos pedagógicos, necesa-
rios para apoyar el trabajo de los maestros y directo-
res. Con el objetivo de solucionar la ausencia de me-
tas y simplificar la currícula, como primer paso, se pro-
pone definir metas claras de aprendizaje, que deben
ser públicas porque son importantes para los procesos
nacionales de rendición de cuentas y para las escue-
las mismas. Ades, estas metas servirán como ins-
trumento en la definición de currículos, materiales y
competencias a cumplir por los docentes. Por otra
parte, unmero significativo de los docentes no pue-
de cumplir el actual currículo. Aun en los casos en
que se pudiera cumplir, es altamente probable que una
gran proporción de los estudiantes no tendrá condi-
ciones para asimilarlo. Por ello, se propone adoptar
unamoratoria curricular” (propuesta por León Traht-
emberg15 ), que debe ser temporal, y que los niveles
de logros se eleven de manera gradual. Asimismo, el
nuevo currículo debe ser el resultado de un proceso
de identificación de competencias básicas.
Por último, es necesario mejorar la insuficiente infra-
estructura de los centros educativos. Se debe evaluar
la situación actual y, sobre esa base, elaborar un plan
de inversiones para la mejora o reemplazo de las
edificaciones de alto riesgo. Además, se debe mejo-
rar los servicios básicos. También es necesario revi-
sar y evaluar el uso de la infraestructura existente y,
eventualmente, contemplar la posibilidad de reasig-
nar y agrupar centros educativos completos, confor-
mando centros polidocentes completos donde sea
viable. Otra opción es aquella, recientemente plan-
teada por la actual gestión, orientada a crear Redes
Locales de Recursos Educativos.
«También es necesario revisar y
evaluar el uso de la
infraestructura existente y,
eventualmente, contemplar la
posibilidad de reasignar y
agrupar centros educativos
completos»
14/ Vega Ganoza, Juan Fernando (2005). Para que la educación
(blica) eduque. Lima: Instituto Peruano de Economía Social
de Mercado.
15/ A diferencia de lo propuesto por Trahtemberg (concentrarse
en dos áreas) y tomando como guía las metas definidas, se
recomienda identificar las competencias básicas que deben ser
logradas en cada una de las áreas y concentrar todos los recursos
en ello.
«…es vital que se implemente
un sistema de seguimiento para
apoyar el trabajo pedagógico
en las aulas y centros
educativos»
Recursos pedagógicos. Son necesarios para apoyar el trabajo de los
maestros y directores.
Foto CIES

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Económica Y Social (CIES) Consorcio de Investigación. (2006, junio 2). Una mirada a la educación en el Perú. Recuperado de https://www.gestiopolis.com/una-mirada-a-la-educacion-en-el-peru/
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Una mirada a la educación en el Perú". GestioPolis. 2 junio 2006. Web. <https://www.gestiopolis.com/una-mirada-a-la-educacion-en-el-peru/>.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Una mirada a la educación en el Perú". GestioPolis. junio 2, 2006. Consultado el 8 de Noviembre de 2018. https://www.gestiopolis.com/una-mirada-a-la-educacion-en-el-peru/.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. Una mirada a la educación en el Perú [en línea]. <https://www.gestiopolis.com/una-mirada-a-la-educacion-en-el-peru/> [Citado el 8 de Noviembre de 2018].
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