Sistematización y documentación de mecanismos locales de pago por Servicios Ambientales en México.

El presente trabajo surge con la idea de documentar y sistematizar las experiencias de Mecanismos Locales de Pago por Servicios Ambientales (ML-PSA) en México, en el marco del programa ProÁrbol de la Comisión Nacional Forestal y obtener algunas  lecciones aprendidas hasta el año 2012.

Al mismo tiempo se espera que  esta información contribuya al desarrollo de más experiencias de PSA mediante la aportación de información proveniente de los distintos mecanismos y sus experiencias en la implementación, organización y operación de los mecanismos locales.

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Este trabajo se desarrolló en un marco de cooperación entre la CONAFOR, el FMCN, la organización internacional Forest Trends y USAID, orientado a identificar los avances y limitantes en la implementación de los esquemas colaborativos. El trabajo involucró una recopilación de información existente en la CONAFOR y el FMCN, la obtención de datos en campo con los actores implementadores de las iniciativas locales, la sistematización de experiencias, la aplicación de cuestionarios, la elaboración de mapas de apoyo y la descripción estructurada de experiencias de los ML-PSA.

En México se distinguen cuatro orígenes principales para el establecimiento de esquemas de PSA, los desarrollados a través de las Organizaciones de la Sociedad Civil, los del Gobierno Federal, los de Gobiernos Estatales y los de Gobiernos Municipales. Siendo los esquemas del Gobierno Federal los que han tenido más alcances en superficie e inversión financiera.

Entre los trabajos realizados por organizaciones de la sociedad civil destaca el del Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza, al ser una organización con una amplia gestión a nivel nacional que a su vez ha impulsado otras iniciativas, es relevante mencionar su Programa de Cuencas y Ciudades, que comenzó en 2001 y que en 2010 inicio su tercera etapa; con el cual buscan construir una visión de manejo de cuencas que ayude a migrar de una gestión sectorial de los recursos naturales hacia un enfoque más integral; actualmente atiende las cuencas que abastecen de agua a diez ciudades importantes del país, contemplando el establecimiento de mecanismos locales de PSA.

El contexto en el cual se desarrollan la mayoría de los mecanismos locales en México, muestra como una de sus principales características el apoyo del Gobierno Federal a través de la Comisión Nacional Forestal, que en un plazo breve de la operación del Programa de Pago por Servicios Ambientales iniciado en 2003, logró innovar nuevas alternativas para financiar los esquemas de PSA; implementando una estrategia basada en tres programas, con los cuales ha tratado de atender la diversidad de ecosistemas, así como las particularidades sociales, culturales, económicas y políticas de cada rincón del país

Entre las alternativas generadas por la CONAFOR se encuentra el “Programa para Promover Mecanismos Locales de PSA a través de Fondos Concurrentes”, el cual ha catalizado la aparición de nuevas experiencias locales, y fortalecido algunas otras con varios años de trayectoria previa. La creación de este nuevo esquema planteó recuperar los avances en la retribución para la conservación de bosques y los servicios ambientales, capitalizar el surgimiento de nuevos actores dispuestos a comprometerse con nuevos arreglos y consolidar arreglos institucionales de largo alcance que den certidumbre a la participación de las comunidades dueñas de los recursos forestales

Este trabajo recopiló datos concretos sobre aspectos clave en el diseño e implementación de ML-PSA, con el propósito de detectar oportunidades mejorar desarrollo de los esquemas locales y la cooperación entre quienes han tomado la iniciativa de establecer  mecanismos de PSA, identificados en el presente documento como Agentes Implementadores.

El desarrollo de este trabajo implicó la documentación de los siguientes datos significativos: información general de los agentes implementadores; características generales de las experiencias de ML-PSA; características financieras y operativas de los ML-PSA; relación entre los usuarios y los proveedores de los servicios ambientales; y acciones adicionales en los ML-PSA.

Con la información proporcionada directamente por los Agentes Implementadores de los ML-PSA se integraron fichas técnicas de cada experiencia, y se complemente con información recopilada.

Respecto a los Agentes Implementadores de mecanismos locales en México se tenía identificado un universo aproximado de 60 actores. El presente trabajo definió como meta documentar en campo 20 experiencias, cuyos datos fueron complementados con información recopilada con el apoyo de la CONAFOR y el FMCN a través de un medio de sistematización implementado en Internet para llegar al mayor número posible de experiencias de ML-PSA en México. Mediante este sistema se logró el registro de 47 Agentes Implementadores en la base de datos y obtener información suficiente para integrar fichas descriptivas de 35 casos.

Debe destacarse la relación observada entre las iniciativas para impulsar los mecanismos locales operados por el FMCN y la adopción de los ML PSA de la CONAFOR. La evolución de los proyectos del Programa de Cuencas y Ciudades del FMCN hacia los mecanismos locales CONAFOR, tiene que ver con las líneas de apoyo más integrales que atienden a las tareas de comunicación, coordinación, financiamiento, manejo de cuencas y espacios de aprendizaje.

Se detecta una importante relación de los programas para impulsar mecanismos locales operados por el FMCN y la CONAFOR, y el surgimiento de experiencias locales, que de acuerdo a los datos obtenidos, se espera un incremento y ampliación de experiencias en los próximos años. Una porción de los  casos muestra una dependencia directa de la participación de la CONAFOR para operar el mecanismo local, sin embrago varias de las experiencias locales están soportadas por la promoción, apoyo y acompañamiento de organizaciones e instancias gubernamentales locales que buscan desarrollar capacidades suficientes para operar incluso sin la intervención del gobierno federal.

La concurrencia de los apoyos de la Comisión Nacional Forestal con el acompañamiento y recursos adicionales de los actores locales ha dado lugar al surgimiento de experiencias innovadoras y arreglos institucionales más equilibrados y duraderos en diferentes puntos d la geografía nacional

El análisis indica una gran participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil en el surgimiento y establecimiento de Mecanismos Locales, ya que estas resultaron ser  las que han generado el mayor número de experiencias de ML-PSA en el país.

Con la información obtenida y dadas las características observadas en las diferentes experiencias, se estableció con fines prácticos una tipificación de Agentes Implementadores, definiendo los siguientes: Agentes Implementadores unidireccionales hacia proveedores, unidireccionales hacia usuarios, bidireccionales, e Instancias Integradoras. Realizando esto con referencia a las fortalezas y especialización de trabajos de cada actor.

Además de los avances se detectaron debilidades en algunos temas, que se recomienda sean revisadas para orientar las posibles mejoras de los programas gubernamentales y de las organizaciones de la sociedad civil, los cuales son:

  • Capacidades operativas.
  • Esquemas y actividades de aseguramiento. Estudios de apoyo y soporte
  • Capacidades de gestión y recaudación con usuarios de servicios ambientales.

Dado el peso de las Organizaciones de la Sociedad Civil en el establecimiento de ML-PSA y con la información de algunos aspectos a mejorar, es recomendable establecer esquemas de apoyo que permitan atender estos temas con estrategias de desarrollo de capacidades que incluso puedan apoyarse con recursos de programas de la CONAFOR, apoyo o bien generando herramientas y métodos que faciliten la atención de dichas debilidades.

ANTECEDENTES

En las últimas tres décadas la atención a los problemas ambientales ha tomado mayor importancia a nivel global, generando muchos acuerdos de carácter internacional y regional, tales como el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES), el

Protocolo de Kyoto, el Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte y el Convenio de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación en los Países Afectados por Sequía Grave o Desertificación, entre otros, de los cuales México es signatario.

Bajo esta preocupación mundial por el grave deterioro ambiental, durante la última década, hemos sido testigos del surgimiento de estrategias y acciones encaminados a la conservación y valoración de los bienes y servicios ecosistémicos, haciendo énfasis en los relacionados con los ecosistemas forestales por la aportación de las cubiertas boscosas, a la regulación de los flujos hidrológicos y la captura de carbono, además del potencial científico y económico de la biodiversidad que albergan (Meyers, 1997), (Pearce & Moran, 1994), aunado a la aportación a la calidad de vida de las comunidades humanas.

En la Evaluación de los Ecosistemas del Milenio (MAE, 2005) se identifican cuatro grupos de servicios de los ecosistemas:

  • Suministro (alimentos, agua pura, leña, fibras, bioquímicos, recursos genéticos).
  • Regulación (regulación del clima, regulación de las enfermedades, regulación del agua, purificación del agua)
  • Culturales (valores espirituales y religiosos, recreación y ecoturismo, estéticos, de inspiración, educacionales, sentido de identidad y pertenencia a un lugar, herencia cultural)
  • De apoyo (formación de suelos, producción primaria y ciclos de los nutrientes).

Entre las estrategias para conservar los ecosistemas, que han ido en creciente desarrollo en la última década, se encuentra el establecimiento de mercados o esquemas de pago por servicios ambientales. En muchas partes del mundo se han desarrollado experiencias de PSA y en América latina han adquirido una importancia relevante como instrumento para la conservación de los ecosistemas y mejorar las condiciones de vida de los dueños o poseedores de los bosques.

El Pago de Servicios Ambientales puede definirse como un instrumento económico y de mercado que busca la internalización de las externalidades ambientales por medio de las señales adecuadas de precios y sistemas de incentivos (Mayrand & Paquin, 2004). Con esto se busca tener un instrumento que coadyuve a la conservación de los ecosistemas a través de establecer un incentivo económico para los dueños o poseedores de los predios, mediante la internalización de costos ambientales en el sistema económico de producción, es decir, que aquellos favorecidos por los servicios ambientales de los ecosistemas aporten recursos para mantenerlos. Este esquema no busca sustituir a otros instrumentos de conservación como las normas de mando y control, el manejo forestal sustentable, los proyectos integrados de conservación y desarrollo, impuestos, subsidios o certificaciones. La problemática que se busca atender con los esquemas de PSA es:

  • Preservar la provisión de servicios ambientales, ya que son primordiales para el desarrollo humano (MAE, 2005).
  • Generar una fuente de recursos económicos para la conservación de los ecosistemas.
  • Establecer que la fuente de recursos económicos se introduzca al sistema de economía de mercados o se internalice en los sistemas de producción y desarrollo.
  • Coadyuvar con otros medios de conservación de los ecosistemas.

Para lograr estos propósitos deben alcanzarse una serie de objetivos que soportan la creación de los mecanismos de PSA como:

  1. Lograr que las personas reconozcan los beneficios que reciben directamente de los ecosistemas así como su importancia para las actividades humanas.
  2. Asegurar un medio de transferencia de recursos (recaudación y pago) para mantener los servicios de los ecosistemas.
  3. Establecer el trabajo de cuidado y conservación de los ecosistemas, como una alternativa económica para los dueños de la tierra,
  4. Promover que el mantenimiento de los servicios ambientales fomente la generación de otras actividades económicas sustentables.

Aunado a esto los esquemas de servicios ambientales pueden tener beneficios colaterales, como generar una fuente alternativa de ingresos para poblaciones en condiciones de pobreza, ya que se ha observado, que las áreas bien conservadas e importantes para la provisión de servicios ambientales se encuentran en posesión de comunidades con pocas alternativas económicas o con niveles altos de pobreza. Esto no significa que estos esquemas sean para remediar la pobreza, como ya se mencionó, pueden ser solamente un beneficio asociado.

Sven Wunder  describe los principios de un sistema de PSA como:

  • una transacción voluntaria, donde…
  • un Servicio Ambiental bien definido (o un uso de la tierra que aseguraría ese servicio)…
  • es ‘comprado’ por al menos un comprador de Servicios Ambientales…
  • a por lo menos un proveedor de Servicios Ambientales…
  • sólo si el proveedor asegura la provisión del Servicio Ambiental transado (condicionamiento). (Wunder, 2005)

Muchas de estas experiencias han tenido la intervención del gobierno tal como los casos de Costa Rica, Ecuador y México, en otros países se han desarrollado experiencias locales, como en El Salvador, Honduras, República Dominicana, Colombia, Brasil, Bolivia, Costa Rica y México. Un estudio del 2002 encontró casi 300 ejemplos de tales mecanismos en todo el mundo (Landell-Mills y Porras, 2002). Sin embargo México es el único caso en el que desde el Gobierno Federal se está impulsando a escala nacional, el establecimiento y fortalecimiento de Mecanismos Locales de PSA.

Los fundamentos del “Pago por Servicios Ambientales” (PSA) tiene sus bases en conceptos de economía. Arthr Pigou fue quien inicio el análisis moderno de los “efectos externos” (Pigou, 1920). En un ámbito contemporáneo estos nuevos enfoques se han orientado al apoyo de las externalidades ambientales positivas, mediante la transferencia de recursos financieros provenientes de quienes reciben beneficios ambientales, hacia quienes proporcionan tales servicios ambientales o son poseedores de los recursos naturales. En otras palabras el principio básico que respalda el PSA es que las comunidades que están en condiciones de proporcionar servicios ambientales deben recibir compensación por los costos de dicha oferta, y quienes se benefician de dichos servicios deben pagar por ellos, con lo cual se internalizan dichos beneficios (Pagiola & Platais, 2002). De manera análoga, el enfoque de PSA es idéntico al principio de “el que contamina, paga”, tomando la forma de “el que se beneficia paga”; esto permite crear incentivos positivos para la protección ambiental y la conservación de los ecosistemas.

Los esquemas de PSA abordan situaciones complejas de tipo social, económica y ambiental que muchas veces dificultan su establecimiento. En el sentido económico, la mayoría de los esquemas de PSA tratan de corregir ciertas fallas de mercado inherentes a las condiciones de oferta y demanda con que surgen, y tratan de internalizar los beneficios, creando con ello los incentivos faltantes para la oferta de los servicios ambientales (Mayrand & Paquin, 2004).

Entre los principales desafíos actuales para implementar esquemas de PSA, encontramos la identificación y cuantificación de los diferentes servicios producidos por los ecosistemas, la creación de mecanismos de financiamiento sostenible, el diseño e implementación de medios de pagos que garanticen incentivos adecuados, el desarrollo y adaptación de marcos institucionales apropiados y, finalmente la distribución equitativa de los costos y beneficios entre los actores (Pagiola et al., 2002).

Entre las experiencias desarrolladas a nivel mundial se observa que los esquemas de PSA se centran en los servicios ambientales proporcionados por la conservación de los bosques, la reforestación y la explotación sustentable de los bosques, así como en ciertas prácticas de agrosilvicultura y pastoreo silvícola (Mayrand & Paquin, 2004).

Con relación a las experiencias de PSA en México se distinguen cuatro orígenes principales para el establecimiento de estos esquemas, los desarrollados a través de las Organizaciones de la Sociedad Civil, los del Gobierno Federal, los de Gobiernos Estatales y los de Gobiernos Municipales. Siendo los esquemas del Gobierno Federal los que han tenido más alcances en superficie e inversión financiera.

Entre las primeras experiencias impulsadas por organizaciones de la sociedad civil, se encuentran los casos de la Comunidad de San Pedro y San Felipe Chichila en el Estado de Guerrero, la organización Protección de la Fauna Mexicana, A.C. en Saltillo, Coahuila, la Cooperativa Ambio en Chiapas, Servicios Ambientales de Oaxaca A.C., (estas dos últimas incursionan con la venta de captura de carbono), el Fondo para la Conservación de la Mariposa Monarca (impulsado por la Secretaría de Medio Ambiente Recursos Naturales y Pesca, la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, los Gobiernos de los Estados de México y Michoacán el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) y el FMCN) en el Estado de México y Michoacán, y el Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza A.C con una decena más de iniciativas en el país.

Entre estas organizaciones destaca el FMCN, que a través de su Programa de Cuencas y Ciudades despliega una amplia gestión a nivel nacional, que a su vez ha impulsado otras iniciativas, además de coadyuvar a la construcción de una visión de manejo de cuencas que ayude a migrar de una gestión sectorial de los recursos naturales, hacia un enfoque más integral y proveer de un modelo de implantación de proyectos que favorezca la protección y recuperación de las cuencas que abastecen de agua a diez ciudades importantes del país; este esquema involucra de manera prioritaria el establecimiento de mecanismos locales de PSA

Dicho programa de Cuencas y Ciudades inició en 2001 con apoyo de la Fundación William and Flora Hewlett y del FMCN en Saltillo, Coahuila; Oaxaca, Oaxaca y la región de los Volcanes Izta-Popo del Valle de México. En 2005 la Fundación Gonzalo Río Arronte, I.A.P. y el FMCN acordaron apoyar una segunda fase del programa en las mismas tres ciudades. La segunda fase concluyó en septiembre de 2009. Dado el éxito del programa, en febrero de 2010, la FGRA y el FMCN firmaron la tercera etapa del proyecto. Este nuevo período incluye el apoyo para diez ciudades y las cuencas asociadas que las abastecen de agua. (Frausto, 2012)

Concerniente a los casos desarrollados a través de Gobiernos Municipales, encontramos el del Municipio de Coatepec en el Estado de Veracruz y el de Taxco de Alarcón en el Estado de Guerrero. El primero tiene un sustento sólido en cuanto a un modelo de PSA,  incluso fue motivo de varios artículos ya que involucró el establecimiento de un fideicomiso específico para el esquema desde el año 2002, más conocido como FIDECOAGUA, que ha evolucionado en nuevas estrategias como su programa de “Adopta una hectárea”; El caso de Taxco de Alarcón, no es precisamente una iniciativa establecida desde el Gobierno Municipal, ya que el impulsor directo ha sido la misma comunidad que provee los servicios ambientales, la cual  ha tenido que negociar los PSA cada tres años cuando se presentan elecciones de la administración municipal.

Con respecto a las experiencias de PSA impulsadas por Gobiernos Estatales también encontramos muy pocos casos en los que estos gobiernos hayan establecido mecanismos de PSA; uno de ellos es el Distrito Federal, que cuenta con la “Ley para la Retribución por la Protección de los Servicios Ambientales del Suelo de Conservación del Distrito Federal”, sin embargo los recursos aplicados a las áreas forestales que derivan de esta ley no son propiamente esquemas de PSA, sino apoyos para: fomentar el ecoturismo, prevención y combate de incendios, restauración ecológica de las zonas degradadas en el suelo de conservación, entre otras.

La única experiencia clara a nivel Estatal es el “Programa para el Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos” del Estado de México, el cual surge en 2007 con la creación del Fideicomiso para el Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos del Estado de México (FIPASAHEM), con un capital semilla de 30 millones de pesos por parte del Ejecutivo del Estado que en los años posteriores ha realizado aportaciones similares. Aunado al surgimiento del Fideicomiso, la Legislatura del Estado de México aprobó los Decretos 94 de 2007 y 233 de 2008, con esto se reforma y adiciona al Código Financiero del Estado de México la atribución de captar recursos por concepto del pago del servicio de agua, con el fin de obtener recursos constantes para el Fideicomiso. Mediante este trabajo legislativo se logró establecer una transferencia de recursos al FIPASAHEM, del 3.5 % del monto total del cobro del agua de los usuarios finales del recurso hídrico. En este mecanismo de PSA se busca que los productores forestales mantengan, conserven o aumenten la cobertura forestal natural o inducida, así como reducir la carga de sedimentos en las partes bajas de las cuencas, promover la conservación de los cuerpos de agua y disminuir los riesgos de inundaciones. El pago que se otorga a los dueños, poseedores y usufructuarios de bosques, por el servicio ambiental que brindan, es de 1,500 pesos por hectárea al año,

En lo concerniente a los esquemas de PSA establecidos por el Gobierno Federal de México, la experiencia se inició con algunas modificaciones legislativas, siendo la primera de ellas un cambio a la Ley Federal de Derechos (LFD) en diciembre del 2002 (DOF, 2002), que permitió destinar 200 millones de pesos para el desarrollo y operación de Programas de Pago por Servicios Ambientales, obtenidos por la recaudación de los derechos por la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales por usuarios distintos de los municipales y organismos operadores de los mismos. Dicha reforma señaló como destino específico del recurso, el Fondo Forestal Mexicano (FFM). Esta misma ley volvió a sufrir cambios en diciembre de 2003 para aumentar esta cantidad a 300 millones de pesos (DOF, 2003).

A la modificación inicial de la LFD le siguió la publicación de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable en febrero del 2003, posteriormente en julio de 2003 se firma el mandato por el que se crea el FFM. Finalmente el hecho que materializa la actividad en este tema del gobierno federal de México, a través de la CONAFOR, es la publicación de las “Reglas de Operación para el otorgamiento de pagos del Programa de Servicios Ambientales Hidrológicos (PSAH)”, en octubre de 2003. Al siguiente año se incrementa la actividad de la CONAFOR en materia de PSA, con la publicación del “Acuerdo que establece las Reglas de Operación para el otorgamiento de pagos del Programa para desarrollar el mercado de servicios ambientales por captura de carbono y los derivados de la biodiversidad y para fomentar el establecimiento y mejoramiento de sistemas agroforestales (PSA-CABSA)” (DOF, 2004). Para el año 2007 las reglas de Operación se integran en reglas únicas del programa ProÁrbol, siendo Servicios Ambientales, una de las Categorías de apoyo, con las modalidades de Hidrológicos, Captura de Carbono, Biodiversidad y elaboración de proyectos de las anteriores.

La CONAFOR mediante su Gerencia de Servicios Ambientales del Bosque (GSAB), señala que aprovechando la experiencia adquirida en el programa Nacional de PSA, en 2008 implementa un programa para impulsar a los mecanismos locales de PSA, con la publicación de los “Lineamientos para promover el mercado de los servicios ambientales hidrológicos a través de fondos concurrentes”. Para 2010 estos lineamientos se modificaron ampliando su ámbito de atención al convertirse en los “Lineamientos para promover mecanismos locales de pago por servicios ambientales a través de fondos concurrentes”, los cuales impulsan mecanismos de cualquier tipo de servicio ambiental, e incluyeron aspectos importantes como solicitar que las propuestas tengan una visión de cuenca, corredores biológicos o áreas importantes para la conservación de la biodiversidad. La idea de establecer este nuevo esquema radicó en involucrar directamente a los usuarios de los servicios ambientales, que son actores de suma importancia en el establecimiento de este tipo de mecanismos, y con esto, hacerlos corresponsables de mantener los beneficios de los ecosistemas e impulsar las acciones locales en materia de servicios ambientales. Se previó que con esto se motivaría la intervención de usuarios de servicios ambientales en el establecimiento de acuerdos contractuales con los proveedores y a su vez se multiplicarían las fuentes de financiamiento a nivel local. (Bauche P., 2012).

Otro aspecto importante en la trayectoria de la CONAFOR sobre PSA, que ayudo a realizar avances valiosos, es la realización del proyecto de Servicios Ambientales con Banco Mundial, financiado con el préstamo 7375-ME y el donativo por parte del GEF TF-56321, que inició en 2006 y tuvo duración de 4 años. Con esto la institución tuvo oportunidad de recibir las opiniones y recomendaciones de especialistas del Banco Mundial, así como plantear opciones de mejora, además de proponer alternativas innovadoras para impulsar los esquemas de PSA. En esta etapa, la CONAFOR instaló el Comité Técnico Consultivo de Pago por Servicios Ambientales, como instancia de participación, asesoría y evaluación que ha impulsado ajustes a las orientaciones estratégicas y operativas del programa.

De manera alterna a la iniciativa del Gobierno Federal mexicano sobre PSA, -iniciada como PSAH y PSA-CABSA, y anteriormente conocida como ProÁrbol, la CONAFOR tuvo conocimiento sobre la existencia de otros esfuerzos encaminados a establecer mecanismos de PSA locales promovidos por diferentes actores de la sociedad, algunas de estas iniciativas surgieron antes del programa federal, las cuales fueron fortalecidas con el surgimiento del programa para promover Mecanismos Locales de PSA a través de fondos concurrentes del gobierno federal.

Bajo esta perspectiva, el personal de la CONAFOR comenzó a realizar un análisis de problemas y vacíos, que implicaban grandes retos para mejorar la estrategia de la institución; esto condujo a una revisión de conceptos y documentos científicos, desde los más básicos hasta discusiones y posturas alternas  que han surgido en torno a este tema. Entre algunos de estos planteamientos se encuentra la discusión sobre la indivisibilidad de los servicios ambientales brindados por los bosques, de lo que algunos opinan que los ciclos de nutrientes, agua, biomasa, biodiversidad y hábitat, no son cosas separables del complejo funcional que constituyen los ecosistemas, sino que son un “todo” íntimamente ligado. Incluso, es probable que bajo ciertas circunstancias, el establecer un modelo de gestión o uso forestal del territorio para favorecer un determinado servicio ambiental puede ir en detrimento de otros. Tal es el caso del conflicto potencial entre plantaciones para fijación de CO2, y los servicios hidrológicos y de biodiversidad (Jackson, et al., 2005); (Roe, 2006).

Los temas de análisis en la CONAFOR fueron muy variados, buscando atender puntos críticos en el establecimiento de mecanismos de PSA. Bajo este panorama de experiencia y análisis (teórico-práctico) el personal operativo de la CONAFOR se planteó una serie de cuestionamientos; entre algunos de ellos se encuentran los siguientes:

  • ¿Cómo hacer unas Reglas capaces de ajustarse a la diversidad política, social, económica, cultural y de ecosistemas que se presenta en todo el país?
  • ¿Cómo complementar pagos distintos bajo condiciones de presión ambiental y costos de oportunidad variables, incluso dentro de una misma microcuenca?
  • ¿Cómo focalizar pagos en áreas de interés público?
  • ¿Cómo obtener más fuentes de financiamiento para el PSA?
  • ¿Cómo empatar correctamente esta estrategia en un marco de desarrollo forestal sustentable?

Durante 2007 este análisis llevó a identificar y establecer condiciones que necesariamente deberían tomarse en consideración para el diseño y operación de la nueva generación de programas en materia de PSA. Algunas de estas conclusiones relevantes son:

  • México es un país con una amplia diversidad social, económica, política, cultural y de ecosistemas, lo que dificulta que unas reglas de operación de nivel nacional satisfagan todas las condiciones particulares que se presentan en la nación.
  • A la política nacional sobre PSA se le atribuye un carácter subsidiario provocando cierta resistencia de los usuarios directos de los servicios ambientales para internalizar los costos ambientales.
  • Las condiciones particulares de cada región hacen que los costos de oportunidad tengan variaciones importantes, por lo que la diferenciación de pagos por ecosistema y riesgo de deforestación es insuficiente para establecer un monto de pago adecuado para cada zona o región del país.
  • No obstante que la sociedad se ha hecho más consciente del cuidado ambiental, el programa nacional no logra integrar aportaciones económicas de los actores locales o beneficiados directos para mantener los servicios ambientales.
  • Existe una insuficiencia de recursos económicos para establecer PSA en todas las áreas importantes para la provisión de estos servicios, lo que hace imperante buscar más alternativas de financiamiento para el PSA.
  • Muchos esfuerzos locales para conservar los ecosistemas, no se han atendido de manera directa, atenuando el impacto positivo que estos pudieran generar para mantener la provisión de servicios ambientales.
  • El programa nacional de PSA ha centrado sus esfuerzos en los ofertantes de los servicios ambientales.
  • La imposibilidad de eliminar las fallas de mercado, que son inherentes a las condiciones con que nacen algunos mecanismos locales, hace que no deban detonarse obligatoriamente “mercados” de servicios ambientales, sin embargo pueden detonarse acuerdos bilaterales o multilaterales que dan funcionalidad a la provisión de los servicios ambientales con una retribución económica adecuada, generalizándolos como “mecanismos locales de PSA”.

Bajo estos hechos y condiciones, la CONAFOR estableció una estrategia basada en tres programas que se complementan y tratan de atender múltiples condiciones y oportunidades para establecer y desarrollar mecanismos de PSA:

El Programa Nacional de Pago por Servicios Ambientales: En este se observan dos modalidades de apoyo, servicios ambientales hidrológicos y conservación de la biodiversidad; se otorgan bajo una convocatoria nacional en la cual se asignan los pagos a proveedores de servicios ambientales que cumplen con los requisitos definidos en unas Reglas de Operación y que obtienen las puntuaciones más altas de acuerdo a criterios definidos en dichas reglas.

El Fondo Patrimonial de Biodiversidad: Es un pago de carácter regional basado en un fondo de carácter patrimonial, constituido inicialmente por aportaciones del gobierno federal y el Global Envirnmental Facility (GEF), que  prevé aportaciones de múltiples fuentes para incrementar el patrimonio. Este programa se dirige hacia áreas con presencia de biodiversidad de importancia global y está diseñado para establecer pagos de largo plazo.

El programa para Promover Mecanismos Locales de PSA a través de Fondos

Concurrentes: Dirigido a establecer aportaciones donde existen otros actores interesados en establecer un Mecanismo Local de PSA, los cuales deben aportar al menos el 50% de los recursos económicos y asumir que deberán desarrollar capacidades propias para operar localmente, incluyendo establecer sistemas de recaudación, pago, vigilancia, monitoreo e inclusión de nuevos proveedores de servicios ambientales.

Para la estrategia específica de promoción de Mecanismos Locales de PSA, la CONAFOR señala que se consideran tres fases esenciales para implementarlos, las cuales se muestran en la siguiente figura:  (Bauche P., 2012)

La CONAFOR también señala que para el funcionamiento de un mecanismo local de PSA es necesario que los pagos sean continuos y de largo plazo, y deberán contar con cuatro ejes principales:

  • Mecanismo de financiamiento
  • Reglas de operación
  • Al menos un Agente implementador Monitoreo y verificación.

Con esta estrategia la CONAFOR ha firmado alrededor de 83 convenios de colaboración para promover mecanismos locales de PSA, que involucran alrededor de 60 experiencias de PSA en México.

El establecimiento de este programa se ha enfrentado a múltiples desafíos institucionales, algunas debido a su origen sin presupuesto propio ni una estructura operativa específica, Actualmente el programa opera en todo el país con 9 personas a nivel central, y entre dos y tres técnicos personas por entidad federativa que atienden además  otros programas de la CONAFOR. Entre otros retos que ha sorteado el programa encontramos la prolongada gestión para establecer los Lineamientos Operativos, así como desarrollar estructuras y acciones de apoyo, tales como el Comité Técnico Consultivo, la Comunidad de Aprendizaje de PSA1 e instaurar un Encuentro Nacional de Mecanismos Locales de PSA que se realiza anualmente. Asimismo en el ejercicio operativo del programa se han presentado dificultades externas, al encontrarse con actores que comprenden poco los esquemas de PSA, además de enfrentar los ritmos operativos de otras instituciones u organizaciones, que en algunos casos han generado una gestión larga para establecer los acuerdos contractuales entre los aportantes de recursos económicos y los proveedores de servicios ambientales.

No obstante las limitantes referidas, en los primeros 5 años de operación de este programa se han logrado operar y  ampliar los alcances y perspectivas de acción y colaboración. Se ha podido crear una cohesión entre las experiencias nacionales mediante la comunidad de aprendizaje y los encuentros nacionales. Entre otros logros alcanzados, se distingue el trabajo interinstitucional y la adopción de una visión internacional que se estableció a partir del año 2011, con un trabajo conjunto entre el FMCN, Forest Trends, USAID y la CONAFOR; con la finalidad de fortalecer e impulsar las iniciativas de Mecanismos Locales de PSA y lograr procesos de aprendizaje horizontal entre los diferentes actores en el país y el exterior. Con esto se han realizado ejercicios importantes, como dos clínicas dirigidas a fortalecer a los Agentes Implementadores, y el incremento en la participación de actores en los encuentros nacionales.

                                                        

1 1Comunidad que comparte el capital social, intelectual, político y técnico con el fin de lograr un fortalecimiento significativo de capacidades que permitan el desarrollo eficiente e integral de los esquemas de PSA en las diferentes regiones del país.

En este marco de trabajo interinstitucional se han realizado esfuerzos para impulsar el mejoramiento de las políticas y fortalecer las capacidades de los actores involucrados en los ML-PSA, tal es el caso del presente trabajo de sistematización y documentación.

OBJETIVOS Y ALCANCES

El objetivo principal de este trabajo fue sistematizar y documentar experiencias de mecanismos locales de pago por servicios ambientales (ML-PSA) desarrolladas en México hasta el año 2012, a partir de información de la Comisión Nacional Forestal y el Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza, con lo que también se pretende conocer algunas lecciones aprendidas durante cinco años que lleva en operación el programa de Promoción de Mecanismos Locales de PSA a través de Fondos Concurrentes, que opera la CONAFOR.

Se buscó que el medio de sistematización permitiera registrar el mayor número posible de experiencias, de tal forma que la información obtenida coadyuve a generar una plataforma de información (línea base), lograr el intercambio de experiencias para fortalecer los mecanismos locales existentes, incentivar nuevas iniciativas, y apoyar el diseño e implementación de las políticas de PSA conforme a las condiciones que prevalecen en el país. Este trabajo se apoyó con recopilación de información en campo sobre algunos casos.

Objetivos Específicos

  • Contar con una descripción de las experiencias de mecanismos locales de PSA en México.
  • Contar con una documentación vigente sobre los mecanismos locales de PSA en México.
  • Establecer un medio para Sistematizar las experiencias y lecciones aprendidas, que sirva de base para: mejorar las políticas públicas que maneja la CONAFOR, apoyar el desarrollo de nuevos Mecanismos Locales de PSA y fortalecer los esquemas ya existentes.

Este trabajo tiene en su contenido información que ya existía en las instituciones promotoras de cada mecanismo local, que en algunos casos, a pesar de tener algunos años funcionando, no han sistematizado la información sobre sus experiencias. Esta información se complementó a partir de entrevistas y encuestas, para enriquecer los contenidos documentales de cada experiencia.

Como se ha descrito en los antecedentes la diversidad social, económica, política cultural y de ecosistemas no permite generalizar aspectos de cada experiencia, sin embargo, se espera que este trabajo logre recabar datos significativos e identificar tendencias que, con las reservas pertinentes, sean de utilidad y proporcionen lecciones aplicables para otros ML-PSA.

METODOLOGÍA.

Consideraciones previas.

Dentro del marco conceptual sobre esquemas de pago por servicios ambientales debe reconocerse que hay una identificación clara de actores principales involucrados, entre los que se distinguen, los proveedores de los servicios ambientales, los usuarios de los servicios ambientales y los agentes implementadores de los ML-PSA.

Proveedores: Son las personas físicas o morales, poseedores o propietarios de los terrenos susceptibles de brindar servicios ambientales, y que deben tener disposición para cambiar actividades productivas que merman los servicios de interés o bien adoptar actividades encaminadas a mantener y mejoras los servicios ambientales.

Usuarios: Son las personas físicas o morales que se ven beneficiadas por los servicios ambientales y que están dispuestas a contribuir con recursos económicos destinados a los proveedores para mantener los beneficios brindados por los ecosistemas.

Agentes Implementadores: Son por lo general personas morales, y se pueden considerar a todas aquellas entidades que promuevan la instauración de un mecanismo de PSA.  En un sentido más amplio, estos actores desarrollan actividades de gestión, diseño de esquemas de recaudación y pago, así como estrategias que permiten establecer los acuerdos contractuales entre los proveedores y los usuarios de servicios ambientales. En algunos casos, áreas operativas de los usuarios (solo en personas morales), fungen como agente implementador y en otros casos, estructuras organizadas y desarrolladas por los proveedores toman este papel, o bien pueden ser actores independientes que generan esta interacción entre usuarios y proveedores.

Entre estos actores deben existir acuerdos contractuales, que permitan establecer los compromisos de pago versus la provisión de servicios ambientales así como la manera de asegurar esta provisión. Esto se esquematiza en la siguiente figura:

En el establecimiento de ML-PSA en México, se promueve una atención local de la gestión de los recursos naturales y se genera el reto de integrar las actividades productivas, no solo en las áreas proveedoras de servicios ambientales, sino a lo largo de la cuenca o las áreas en las que hay interés de conservación de los servicios ambientales. Asimismo se promueve la atención de la problemática ambiental a nivel local, y se espera que dichas acciones incidan, en mayor o menor medida, en la economía y la gobernanza local.

La evidente intervención de un agente implementador en un ML-PSA implica un fortalecimiento institucional local, que permite una gestión integral de los recursos con la participación de actores en torno a un interés común, en donde los costos ambientales se internalicen en el gasto cotidiano de los beneficiados por los servicios ambientales.

En ocasiones, esto genera una descentralización de la gestión y conservación de los recursos naturales, que puede contribuir a la planificación territorial, al desarrollo económico, a la integración de las actividades agropecuarias y la conservación de los ecosistemas, en función de un interés público que cada vez es más reconocido por la sociedad.

Bajo este escenario se planteó que la recopilación de información se centra en mayor medida en los Agentes implementadores de los ML-PSA, pues a partir de una revisión documental previa, se observó que existe mayor información relativa a los proveedores de servicios ambientales y en segunda medida de los usuarios de servicios ambientales, que si bien son importantes, por si solos no son los actores que han detonado el establecimiento de los ML-PSA aun cuando estos reconocen los beneficios de pagar o cobrar en un esquema de PSA.

También se detectó, a partir de la información existente en la CONAFOR, que en los esquemas de PSA del país la parte más atendida ha sido lo referente a la oferta, es decir, se ha dado mayor énfasis a fortalecer, capacitar y asesorar a los proveedores de servicios ambientales, así como documentar aspectos ambientales, económicos y sociales de estos.

Esta atención dirigida a los proveedores se ha enfocado en su mayoría en el cumplimiento de requisitos que solicitan las instituciones implementadoras para participar en los programas o mecanismos de PSA así como en el desarrollo de herramientas de planeación, por ejemplo los Programas de Mejores Prácticas de Manejo, pero no se han detectado ejercicios efectivos para fortalecer la percepción que tienen sobre su papel como proveedores en un mecanismo de PSA.

Finalmente entre los documentos revisados, se encontraron algunos que son exploratorios de la demanda en su mayoría estudios de valoración de servicios ambientales, que en general se han dirigido a detectar la intención de pago y montos máximos que están dispuestos a pagar algunos usuarios de servicios ambientales (mayoritariamente habitantes de zonas urbanas), pero no se ha explorado por el lado de los proveedores, la disposición a ser compensados por mantener y mejorar los servicios ambientales, así como el monto mínimo que estarían dispuestos a recibir para asegurar un cambio seguro en sus actividades, de tal forma que puedan reflejar mejoras importantes en la conservación de los ecosistemas, lo que deja un vacío en la integración de un mecanismo de PSA.

Procedimiento metodológico.

Es preciso señalar que las experiencias de mecanismos locales de PSA son relativamente nuevas en el país, por lo cual la metodología se planteó como un ejercicio exploratorio que se apoyó en muestreos no probabilísticos (determinísticos), debido a esto no refleja necesariamente una estadística de tendencias de los ML-PSA, por lo tanto no se pretende que a partir de las visitas de campo y entrevistas, se hagan inferencias o extrapolaciones entre ML-PSA.

Las principales acciones que se realizaron para describir y analizar los mecanismos locales de pago por servicios ambientales a son las siguientes:

  • Revisión documental de las experiencias existentes.
  • Elaborar un medio de sistematización para recabar entrevistas a través de medios electrónicos.
  • Viajes para entrevistas en campo con agentes implementadores (de algunos casos).
  • Sesiones de Grupo en campo (de algunos casos).
  • Síntesis de experiencias en fichas descriptivas de cada caso.
  • Elaboración de mapas que complementen la comprensión de la información.

Detalle de actividades:

Revisión documental de las experiencias existentes. Se partió de una recopilación de  información existente disponible en CONAFOR y en el FMCN sobre  los mecanismos locales de PSA en México. Con la revisión y análisis de esta información, se realizó una síntesis de aspectos de acercamiento tales como, contactos, sitios donde se desarrollan, interacción con otras instituciones, participación en  foros, etc. Con esto se obtuvo una apreciación inicial de las características de cada caso para establecer los medios de contacto, así como la información que era relevante documentar. Esta revisión también permitió realizar un análisis general de cómo ha evolucionado el establecimiento de pagos por servicios ambientales en el país, al interior de la CONAFOR y en otras instituciones como el Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza.

Esta actividad se aplicó como base para diseñar las preguntas de recopilación de datos y para analizar la conveniencia de instrumentos de toma de datos, tratando de no duplicar esfuerzos de recopilación de información  ya existentes.

Elaboración de medio de sistematización para recabar entrevistas a través de medios electrónicos. Después de hacer un diseño inicial de entrevista estructurada y semi-estructurada, se realizó un primer ejercicio con algunas de las experiencias en la península de Yucatán, con los siguientes agentes implementadores: Gobierno del Estado de Campeche, Amigos de Calakmul, Niños y Crías A.C., TNC y Amigos de Sian Kaan. Este primer ejercicio dio pauta para ajustar la entrevista y sirvió para analizar la posibilidad de hacer la sistematización de casos a través de Internet. Con este ejercicio inicial se estableció un medio on-line, con el siguiente planteamiento conceptual:

  • Debe ser un medio de recopilación de información fiable y en tiempo real.
  • Debe fortalecer a la comunidad de aprendizaje de PSA.
  • Debe estandarizar un método de intercambio de información.
  • Debe impulsar el establecimiento de vínculos constructivos.
  • Debe ser un medio de comunicación entre agentes implementadores de ML-PSA.
  • Que permita la recopilación de lecciones de manera más ágil.
  • Que permita una comunicación bidireccional ordenada.

Con este enfoque y el ejercicio piloto, se desarrolló un instrumento de fácil acceso y uso sencillo, consolidando una sola entrevista que se realizó a través de internet, la cual se puede actualizar en cualquier momento por parte de los agentes implementadores y reflejar las modificaciones en tiempo real, por lo que puede generar información nueva conforme los participantes avancen en el desarrollo de sus mecanismos locales. Aunado a esto, la herramienta podrá seguir incrementando la base de preguntas que será estandarizada para todos los participantes.

La información recopilada electrónicamente se complementó con las visitas de campo realizadas para obtener una mejor interpretación y un criterio más específico para comprender los procesos que se están desarrollando en cada caso de PSA local.

La recopilación de información en este sistema se aplicó con la participación de personal de cada Agente Implementador, en este proceso estos expusieron opiniones y proporcionaron datos de su propia experiencia. Para lograr lo anterior durante las visitas de campo se dio explicación y apoyo sobre el vaciado de información en esta herramienta. Con esto se generó una base de datos con información de casos a nivel nacional.

Cabe destacar que la base de información contiene más experiencias de las visitadas en esta consultoría, lo cual se logró con el apoyo de la CONAFOR, que coadyuvo logrando la participación de un mayor número de casos en el medio de sistematización y por lo tanto, el registro de un mayor número de experiencias.

Viajes para entrevistas en campo con agentes implementadores (solo algunos casos). La entrevista estructurada y semi-estructurada son herramientas que se emplean en diversas disciplinas tanto sociales (antropología, sociología, pedagogía, trabajo social) como en otras áreas, para realizar estudios de carácter exploratorio, ya que permiten captar información abundante y básica sobre el problema. La entrevista estructurada o dirigida se emplea cuando no existe suficiente material informativo sobre ciertos aspectos que interesa investigar, o cuando la información no puede conseguirse a través de otras técnicas. (Rojas, 1999)

Para desarrollar estas herramientas de toma de datos se realizaron propuestas sobre su integración, y después de recibir visto bueno de parte de la CONAFOR, se procedió a aplicarlas visitando lugares con presencia de mecanismos locales de PSA. Las reuniones con agentes implementadores se realizaron específicamente para llevar a cabo estas entrevistas y hacer una recopilación de datos complementarios. Se logró establecer contacto en visitas de campo con 28 agentes implementadores.

Para definir la versión final de las herramientas de toma de información (Entrevistas y encuestas) antes de su aplicación, se realizó un taller entre CONAFOR y FMCN a fin de discutir la pertinencia de estas y acordar los aspectos relevantes que se deberían incluir.

El procedimiento consistió en explicar los objetivos de este trabajo y sus alcances, así como especificar la manera de utilizar la herramienta on-line para recopilar las entrevistas además de apoyar a los entrevistados en la resolución de dudas sobre preguntas y datos solicitados para integrar la base de datos.

Sesiones de grupo (Focus group). Las sesiones de grupo se utilizan en el área de negociación, mercadotecnia, publicidad, psicología, estudios sociales y en agencias gubernamentales, entre otras. Con las sesiones de grupo se puede entender mucho mejor la opinión, percepción, actitud y conocimiento de la gente acerca de programas sociales y gubernamentales, así como también de productos y servicios (Namakforoosh, 2001).

La interacción de equipos de trabajo que operan cada mecanismo local, permitió la realización de algunas Sesiones de Grupo, que proporcionaron información sobre la integración interna de las instituciones implementadoras así como de las interacciones con los usuarios y proveedores de servicios ambientales. Esto sirvió como herramienta de ayuda para entender mejor la información sistematizada y en algunos casos, complementarla.

Esta herramienta se aplicó durante las visitas de campo y en algunos casos incluso fue posible agrupar personal de hasta tres Agentes Implementadores, lo que generó opiniones más ricas por el conocimiento e intercambio de diferentes realidades y casos de fondos concurrentes.

Síntesis de experiencias en fichas descriptivas de cada caso. Con la información obtenida en la revisión documental, las visitas de campo y de manera electrónica, se generaron fichas descriptivas de los casos visitados, homologando la información con los casos que la CONAFOR tenía documentados. Estas síntesis descriptivas forman parte del presente informe y no se incluyen los casos que dieron información insuficiente para documentar su experiencia.

Estas fichas permiten tener una visión clara de la constitución y organización  de cada mecanismo local de acuerdo a la información proporcionada por los agentes implementadores que participaron. Al mismo tiempo, se tiene una referencia para intercambiar cada experiencia con otros casos en el país.

Elaboración de mapas temáticos. A partir de la información cartográfica existente y con la información obtenida, se elaboraron algunos mapas a nivel específico que ayudan a una mejor comprensión de cada mecanismo local, así como observar la distribución de mecanismos locales que se ha generado en el país. Los mapas específicos forman parte de las fichas descriptivas, y los de escala nacional ilustran la distribución espacial de los mecanismos locales en conjunto con algunas características relevantes.

RESULTADOS Y HALLAZGOS.

Como resultado de las visitas a experiencias locales se contactaron a 28 Agentes Implementadores correspondientes a 26 Mecanismos Locales de PSA, de los cuales se obtuvieron 20 fichas completas sobre estos casos. De los 28 actores visitados, 5 se registraron en la base de datos pero no agregaron ninguna información y 3 no se registraron en la base.

Adicionalmente, considerando aquellas experiencias que brindaron información con el apoyo de la CONAFOR, al cierre de la recepción de información en la base de datos se tuvo el siguiente nivel de participación por parte de los Agentes Implementadores.

  • 47 Actores locales se registrado en el sistema.
  • Corresponden a 45 mecanismos locales de PSA.
  • 12 de los actores registrados proporcionaron poca información, lo que imposibilitó elaborar fichas descriptivas de sus experiencias.

Si bien en la mayoría de los casos se observó gran interés sobre este ejercicio, así como una gran disposición en participar, por parte de los actores entrevistados,  la aportación de datos en línea no correspondió al interés que manifestaron los actores al momento de entrevistarlos. Esta baja en el nivel de participación se  atribuye a varios motivos, que en algunos casos se corroboraron en campo y con la interacción vía electrónica y telefónica. Entre los más comunes fueron los siguientes:

  • Carga laboral muy alta, lo que no les permite dedicar demasiado tiempo a este tipo de ejercicios.
  • Cambios operativos y administrativos que limitan la participación en estos ejercicios.
  • Cambios de personal, por lo que no cuentan con la información a la mano y requieren mayor tiempo para buscarla.

Sin embargo en  otros casos se detectó insuficiente participación por otros motivos referidos a ideas y concepciones del propio entrevistado, entre los que destacan:

  • Consideraron que este ejercicio no contemplaba el esquema de PSA que ellos tienen, sin hacer una revisión de la información proporcionada.
  • Si bien algunos participan en algún mecanismo a través de convenios con CONAFOR, tienen conocimiento insuficiente sobre los PSA, consideran que su participación está centrada en la aportación económica y no en el establecimiento del mecanismo local. o No respondieron a los llamados utilizados en la investigación.

Sobre la información recopilada a través de la herramienta en Internet, se tuvieron los siguientes hallazgos:

En 23 entidades federativas hay presencia de algún agente implementador, y es en los últimos 5 años donde se ha visto un incremento sustancial de instituciones y organizaciones interesadas en entrar al tema de pago por servicios ambientales y trabajar en el establecimiento de mecanismos de pago a nivel local, como se muestra en el siguiente gráfico.

La mayoría son actores que llevan poco tiempo en el desarrollo de un ML-PSA, y cuentan con poca experiencia en el tema. Casi tres cuartas partes de los participantes tienen menos de 5 años de trabajo en la implementación de su experiencia; en todos los casos recientes se encontró que hay una relación directa con los programas de la CONAFOR y del FMCN.

La presencia de las Organizaciones de la Sociedad Civil como Agentes Implementadores, es la más activa, sin embargo no todas juegan un papel directo en la gestión para detonar los mecanismos locales de PSA, es decir en algunos casos se observa que son aportadoras de recursos económicos sin involucrarse demasiado en la gestión con proveedores y usuarios de los servicios ambientales.

Para el caso de la opción “Organismo público descentralizado (municipal o intermunicipal)”, se encontró que son “Organismos Operadores de Agua”, o bien tienen una estrecha relación con estos.

Adicionalmente  se detectó que algunas experiencias de Organizaciones de la Sociedad Civil tienen una estrecha relación con “Organismos Operadores de Agua”. Esto es relevante ya que en estos casos se están gestionando y recibiendo recursos de los usuarios directos de los servicios ambientales, que es un paso importante para para que los esquemas de PSA entren en el sistema económico.

Un “Organismo Operador de Agua” es una unidad económica que administra, opera los sistemas y presta el servicio de suministro de agua potable, alcantarillado y saneamiento.

Los servicios que se proporcionan se circunscriben en el ámbito de las localidades urbanas que conforman los municipios y en su caso algunas localidades rurales. Los suministradores de agua tienen diferentes tipos de organización, por lo que pueden presentarse como: sistemas de agua, direcciones, comisiones, juntas locales, departamentos, comités, concesionarias, etcétera. (INEGI, 2011)

La vinculación de Agentes Implementadores con “Organismos Operadores de Agua”, se ha dado de diferentes formas en los ML-PSA consiguiendo aportaciones en forma de donativos o bien como cobro obligatorio, en ambos casos forma parte de los cobros de suministro de agua. Se encontró que dos Agentes Implementadores que participaron en este ejercicio son a su vez Organismos Operadores de Agua, y otros cuatro Agentes Implementadores tienen relación con algún Operador de Agua. Esta relación se indica en la siguiente tabla:

Agente Implementador Relación con Organismos Operadores de Agua
Comisión de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de UruapanEs un Organismo público descentralizado, Operador de Agua, destina recursos ML- PSA provenientes de los cobros de agua de la ciudad de Uruapan.
Sistema de Agua y Saneamiento

Metropolitano Veracruz, Boca del Rio Medellín

Es un Organismo público descentralizado intermunicipal,

Operador de Agua de los Municipios de Veracruz, Boca del Río y Medellín.  Inicialmente obtuvieron aportaciones voluntarias a través del cobro del agua destinadas al ML-PSA local, actualmente es una aportación obligatoria incluida en el servicio de abastecimiento de agua.

FIDECOAGUAEs un organismo público descentralizado, que opera un fideicomiso destinado específicamente para preservación del bosque, así como establecer el pago por servicios ambientales forestales e hidrológicos de la zona montañosa, reciben recursos económicos para el ML-PSA directamente de la Comisión Municipal de Agua de Coatepec, Veracruz (CMASCoatepec)
Fundación Manantlán para la

Biodiversidad de Occidente A.C.

Asociación Civil que ha promovido el establecimiento de un Fideicomiso para el ML-PSA el cual recibe una partida anual del “Organismo Operador de Agua” de la Zona Conurbada de Colima-Villa de Álvarez (CIAPACOV).
Protección de la Fauna Mexicana, A.C.Asociación Civil que ha promovido aportaciones voluntarias de usuarios de tomas de agua de la ciudad de Saltillo, que son recaudadas por el “Organismo Operador de Agua”, la empresa Aguas de Saltillo S.A de C.V., y se destinan directamente al ML-PSA.
Senderos y Encuentros para un Desarrollo Autónomo Sustentable, A.C.Asociación Civil que ha gestionado aportaciones de  la Comisión Municipal de Agua de Xalapa, y que actualmente aporta para el ML-PSA en la cuenca del río Pixquiac.

Cabe mencionar que otros dos casos muestran relación con usuarios directos de los servicios ambientales, que no corresponden a Organismos Operadores de Agua, sino a Comités Técnicos de Aguas Subterráneas (COTAS). Estos son órganos colegiados de integración mixta, que no están subordinados a CONAGUA o a los Organismos de Cuenca, se consideran organismos auxiliares de la CONAGUA, de acuerdo a la Ley de Aguas Nacionales.

En estos casos se han logrado aportaciones voluntarias de los COTAS para aplicarlo al pago de servicios ambientales, dichos casos se muestran a continuación:

Agente Implementador Vínculo con COTAS
Dirección de  Medio Ambiente del Municipio de Tulancingo.Área que tras establecer aportaciones del

presupuesto municipal para el ML-PSA, logro que el COTAS del  Acuífero del Valle de Tulancingo realizará aportaciones para el ML-PSA

Comité Técnico de Aguas Subterráneas del Acuífero del Valle de Tulancingo, A.C.Asociación Civil (Organismo auxiliar  de la

CONAGUA) que se suma a la iniciativa del

Municipio de Tulancingo, aportando recursos para el ML-PSA

Comisión de Cuenca Alto Nazas A.C.Asociación Civil (Organismo auxiliar de la

CONAGUA), que ha gestionado aportaciones voluntarias de usuarios directos del agua y ha logrado obtener recursos de usuarios de las aguas subterráneas del acuífero principal de la Comarca

Lagunera a través del COTAS Laguna

 

Los dos primeros Agentes Implementadores mencionados anteriormente son parte de un mismo ML-PSA, en tanto que el tercero no solo ha logrado aportaciones voluntarias de los COTAS, también ha logrado aportaciones del sector empresarial de la Comarca Lagunera.

Con relación a los servicios ambientales que los agentes implementadores impulsan con el ML-PSA los hidrológicos siguen siendo los más relevantes, seguidos de la protección a la biodiversidad. Esto se atribuye en parte a que los efectos sobre el recurso hídrico son más perceptibles para la población en general y generan mayores preocupaciones para los actores locales, tanto gobiernos como organizaciones locales. Observando las descripciones de varias de las experiencias se aprecia que muchos de estos procesos se detonaron después de enfrentar fenómenos relacionados con variaciones en los recursos hídricos, como sequías, disminución del nivel de acuíferos, inundaciones, etcétera.

La importancia mostrada sobre los servicios ambientales hidrológicos, se refuerza al observar los motivos por los cuales decidieron establecer el ML-PSA, los cuales en alta proporción se relacionan con el deterioro de los recursos hídricos. Otras motivaciones para el establecimiento de estos esquemas son: ayudar a conservar la biodiversidad, detener la deforestación y fomentar que los usuarios de los servicios compensen a los dueños de los bosques.

Un aspecto relevante que se deriva de estos motivos es que se le asignó poca relevancia a la preocupación por establecer nuevas alternativas económicas para los habitantes de las áreas de interés. Considerando los aspectos teóricos del PSA, que se enfocan a compensar los costos de oportunidad de actividades que han ido mermando la provisión de los servicios ambientales y que implica dejar de hacerlas o modificarlas, este debería ser una motivación significativa para establecer un ML-PSA. Es probable que la poca relevancia que dan los agentes implementadores a este aspecto se deba principalmente a que se ha concebido el PSA como un instrumento de apoyo y no lo han visualizado como un esquema que deba integrarse al sistema económico local.

Se observó que la mayoría de las experiencias locales desarrolladas hasta el momento, tienen una relación de cooperación con otras instituciones que apoyan el establecimiento de ML-PSA, principalmente con CONAFOR y con el FMCN. Una parte importante de las experiencias actuales surge o se fortalece a partir de las estrategias para promover los mecanismos locales de estas instituciones, como se puede observar en las siguientes gráficas:

La relación que ha creado la CONAFOR con un gran número de Agentes Implementadores, sugiere una relación de largo plazo, si bien la mayoría cuenta con convenios por 5 años, existe una tendencia a incrementar el número de años de convenio así como las superficies atendidas en conjunto.

Esta significativa intervención de la CONAFOR tiende a permanecer en el trabajo de los Agentes implementadores, ya que alrededor del 65% de los que tienen convenio con esta institución pretende ampliarlo en el corto y mediano plazo.

Para aquellos que no cuentan con un convenio el 80% pretende establecerlo en algún momento, lo que implica que debe preverse como se abordará esta participación y si la temporalidad de apoyo tendrá algún límite, o bien si la colaboración del gobierno se prolongara indefinidamente.

Una mayoría de Agentes Implementadores esperan que la intervención de la CONAFOR establecida por varios años mediante convenios de colaboración, impulse el desarrollo de capacidades operativas y una recaudación adicional de recursos para mantenerse aún sin la intervención del Gobierno Federal, como se observa en la gráfica siguiente.

El posible incremento de superficies con PSA en los ML-PSA no es una decisión dominante entre los Agentes Implementadores, solo una tercera parte de los participantes en este ejercicio manifestó que esperan aumentar el área de provisión de servicios ambientales, mientras que una pequeña fracción no tienen contemplado incrementarla.

Con relación a aspectos operativos en los ML-PSA, existe una evidente carencia de personal encargado de operar estos esquemas, principalmente en los casos de reciente creación. Un porcentaje pequeño declara contar con más de 10 personas para operar, esta fracción coincide con las iniciativas de más larga experiencia.

Otra respuesta significativa, es que el porcentaje de trabajo dedicado al ML-PSA por parte del personal de los Agentes Implementadores es bajo, es decir muy pocos cuentan con personal dedicado exclusivamente a atender el esquema, ya que realizan otras actividades inherentes a cada institución. Esto puede dificultar los esfuerzos a nivel local y tomar plazos más prolongados para las actividades, gestiones y procesos necesarios para desarrollar cada experiencia.

También se detectó que entre aquellos Agentes Implementadores que declararon dedicar altos porcentajes de su trabajo al ML-PSA, tienen otra serie de actividades relacionadas con el ejercicio de su organización, no relacionadas con el PSA,  por lo que en realidad el porcentaje declarado puede ser menor a lo expresado.

Cerca de la mitad de los Agentes Implementadores no tiene planes para incrementar el personal operativo, lo que puede implicaría que muchas actividades seguirían bajo la responsabilidad de la CONAFOR, arraigando una dependencia hacia el gobierno federal y  los Asesores Técnicos de los proveedores de servicios ambientales. Algunos casos expresaron que sería conveniente tener una plantilla laboral más amplia para atender y desarrollar más rápido su ML-PSA, sin embargo encuentran limitaciones presupuestales para este tema.

Es vital considerar como fortalecer los cuerpos operativos de los Agentes Implementadores si se pretende que en algún momento logren independencia operativa.

Por otra parte, la mayoría de los promotores (más del 80%) espera capacitar a su personal en diferentes temas para la atención del ML-PSA, pero al igual que el punto anterior muchos encuentran dificultades presupuestales para desarrollar estas capacidades.

Con lo expresado en la gráfica anterior, se contempla que un nicho importante para proyectar medios de apoyo a los Agentes Implementadores es la capacitación. Se encontró que más de las tres cuartas partes de ellos piensa en capacitar a su personal para atender el PSA local.

Adicionalmente se detectó que en algunas experiencias apenas se empiezan a conocer los fundamentos del PSA, y que en varios casos se fortalecerían las iniciativas fomentando el establecimiento de estrategias para atraer usuarios que aporten recursos económicos. Por otra parte se ha detectado que muchos casos han tomado como modelo de norma operativa los lineamientos emitidos por la CONAFOR, por lo que vale la pena potencializar los esfuerzos locales para que desarrollen normas propias que poco a poco se ajusten más a las condiciones locales de cada experiencia.

Con relación al uso de Sistemas de Información Geográfica (SIG), tres cuartas partes asegura que su personal los emplean; sin embargo la revisión en campo indica que el uso lo hacen los asesores técnicos de los proveedores, o bien, lo que consideran algún uso de SIG, como contar con algunos mapas de la zona.

Este también es un espacio importante a considerar en el desarrollo de las capacidades locales; en la CONAFOR se ha detectado que al establecer convenios con algunos Agentes implementadores existen deficiencias importantes en el manejo de SIG.

Aunque dos terceras partes de los Agentes Implementadores consideran estables sus fuentes de financiamiento, la afirmación       debe tomarse con cierta reserva. Aproximadamente un 50% de los que consideran tener una condición de estabilidad financiera, la vinculan con la aportación del gobierno federal como fuente de financiamiento; en tanto la obtención de recursos de usuarios directos de los servicios ambientales, tiene poco o ningún avance.

En cuanto a los instrumentos empleados por los Agentes implementadores para el manejo de recursos en los ML-PSA, la fracción más alta se ha respaldado en el Fondo Forestal Mexicano, seguidos de los que utilizan cuentas bancarias de su propia institución. Considerando todas las opciones que involucran fideicomisos se tiene un porcentaje importante que es del 28%, la mayoría de estos son fideicomisos públicos de gobiernos municipales o estatales.

Sobre la fracción que se ha apoyado en el Fondo Forestal Mexicano como instrumento para el PSA suman en total un 34.3%. De esto deriva la opinión sobre la oportunidad que da la CONAFOR de utilizar este Fondo para el ejercicio de los ML-PSA, siendo en general buena la aceptación de los Agentes implementadores a este instrumento.

Uno de los temas fundamentales poco atendido por los Agentes Implementadores refiere a  los costos de transacción. Para este ejercicio se proporcionó a los participantes la siguiente definición: Costo de transacción es un costo incurrido para realizar un intercambio económico, más precisamente una transacción. Lo pueden componer una serie de costos como: de investigación, estudios, elaboración de contratos, costos de vigilancia, verificación, etc.

Con base en lo anterior se solicitó expresaran de manera apreciativa si los consideraban “muy altos” o “muy bajos”, y que en caso de tener algún ejercicio de cálculo lo expresaran en “pesos por hectárea por año”. En ningún caso se encontró una estimación sobre estos costos al momento de la entrevista, solo cinco casos presentaron una estimación posterior de los cuales una se descartó ya que expreso el pago por servicios ambientales en el mecanismo local y no los costos de transacción.

En todos los casos prevaleció una visión solamente apreciativa sobre costos de transacción, expresada en el siguiente gráfico.

La estimación sobre los costos de transacción que realizaron algunos Agentes Implementadores con base en la definición proporcionada se muestra en la siguiente tabla:

Agente Implementador Costo de Transacción ($/ha/año) Observaciones
Pronatura Noroeste, A.C. (Baja California Sur)9.6Sociedad de Historia Natural Niparajá A.C., asociación con la cual  desarrolla en conjunto el mecanismo local no presenta estimación.
Fundación Manantlán para la Biodiversidad de Occidente A.C.50
Desarrollo Comunitario de los Tuxtlas60Considerando viáticos para gestión, gastos de levantamiento de datos, pago de servicios por SIG, gastos notariales, fotocopiado, mensajería, capacitaciones de certificación y otros.
Bienes Comunales de San Pedro y San Felipe Chichila18

Con relación a la interacción con los proveedores de servicios ambientales, se encontró que alrededor de la mitad de los Agentes Implementadores deja esta tarea en manos de los Asesores Técnicos de los proveedores de servicios ambientales (registrados en  la CONAFOR); incluso algunos consideran que este trabajo corresponde únicamente a estos asesores técnicos. Esto se aprecia en el gráfico donde el 53% tiene menos de tres reuniones al año con los proveedores.

En más de la mitad de los casos se manifestó la intención de realizar talleres o cursos para fortalecer la oferta de los servicios ambientales, pero en contraposición a esta intención, en pocos casos se detectaron programas, temarios o agendas definidas para esta actividad. El tema de la vinculación con los proveedores de los servicios representa un campo de oportunidad para fortalecer a los mecanismos locales, a través de facilitar logística y apoyo técnico para que ellos mismos aborden este trabajo con los proveedores.

Relativo al trabajo dirigido a incorporar usuarios de servicios ambientales se observa que  la mitad de los casos carece de una estrategia definida, y como se mencionó anteriormente, esto contradice en cierta medida la aparente seguridad de recursos financieros que declara una parte importante de los Agentes Implementadores. También se documentó que la identificación de usuarios que manifiestan tener la mayoría de Agentes Implementadores es a un nivel muy general, en muchos casos sin trato alguno de por medio. En otras palabras, suponen la existencia de un usuario potencial con algunos actores locales pero no han realizado ningún ejercicio de acercamiento o negociación.

Esta relación con usuarios de servicios ambientales se plantea de manera optimista por parte de los Agentes Implementadores, la mayoría espera establecer una estrategia para incorporar usuarios o ampliar la que ya tienen. Esto también pone de manifiesto una oportunidad para apoyar la generación de estrategias que logren atraer usuarios de servicios ambientales.

Sobre la elaboración de estudios de apoyo que permitan promover los servicios ambientales, o bien fijar pagos más acordes a las condiciones locales, se encontró una carencia general. Menos de la cuarta parte cuenta con estudios de valoración de servicios ambientales, e incluso algunos que declaran tenerlos estos son los promovidos o realizados por el gobierno federal. Lo anterior implica que la inversión de los Agentes Implementadores en generar este tipo de estudios es aún muy baja.

La determinación de costos de oportunidad también es un tema poco abordado en las experiencias locales. Alrededor de una cuarta parta manifiesta tenerlos, sin embargo algunos no son estudios de costos de oportunidad sino aproximaciones de producción o bien algunos reportan costos de restauración.

Sobre este aspecto también se vislumbra un espacio importante para promover y apoyar los estudios necesarios para optimizar los esquemas locales de PSA o bien promover las estrategias para realizar estos estudios.

El monitoreo es otro aspecto importante en la instauración de los ML-PSA que ha tenido un desarrollo muy lento, lo que se constata al observar que alrededor del 40% no realiza monitoreo. Además de lo mencionado en el párrafo previo la revisión documental y las visitas de campo permitieron detectar que alrededor del 10% considera como monitoreo las actividades de verificación y seguimiento de compromisos, o bien declaró hacer un monitoreo siendo que aún están en proceso de establecerlo. Estas circunstancias llevan a deducir que alrededor de la mitad de agentes implementadores no realiza ejercicios de monitoreo.

Para los casos que si llevan a cabo monitoreo la mayoría lo ejecutan con personal propio, seguidos de una quinta parte que han establecido acuerdos con alguna institución de investigación.

De los Agentes Implementadores que actualmente no llevan a cabo algún tipo de monitoreo la mayoría pretende realizarlo en el futuro. En las experiencias de la CONAFOR y el FMCN, esta es de las actividades complementarias más complicadas y costosas, por lo que la definición del tipo de monitoreo es determinante para asegurar que se pueda efectuar de manera continua.

Este aspecto constituye un espacio importante para fortalecer a los Agentes Implementadores, ya sea con capacitación, apoyo en el desarrollo de métodos o bien con el financiamiento para definir y llevar a cabo la actividad.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

El análisis de la información y las formas de organización y trabajo de los Agentes Implementadores arroja que un 13% han dirigido grandes esfuerzos a establecer condiciones de trabajo y coordinación, con los proveedores de servicios ambientales, mientras que un 55% han centrado su quehacer en la labor con los usuarios de servicios ambientales. Existe un tercer bloque que representa el 30%, que ha logrado realizar gestiones con ambos actores, es decir tanto con proveedores como con usuarios de servicios ambientales. Esto se asocia directamente con las fortalezas que han desarrollado los Agentes Implementadores, por ejemplo, aquellos que cuentan con una inversión alta de su trabajo en la preparación de comunidades para integrarse como proveedores de servicios ambientales, suele tener avances como acuerdos de organización comunitaria bien establecidos y gran experiencia sobre la realización de actividades que favorecen la provisión de los servicios ambientales.

Adicionalmente existen en el país Agentes que han desarrollado iniciativas para fortalecer y consolidar el trabajo de actores locales, y que si bien han desarrollado esquemas de pago, han diversificado sus funciones para fomentar que sean los actores locales los que adopten y ejecuten la operación de un ML-PSA.

Considerando lo expuesto en los párrafos anteriores se propone una tipificación de los Agentes Implementadores con base en sus fortalezas operativas y la dirección en que han concentrado sus mayores esfuerzos dentro del esquema general de PSA. Esto permitirá tener una clasificación más precisa sobre estos actores, más allá de etiquetarlos solamente  como promotores sin considerar que tienen diferencias sustanciales. Con esto será posible  encontrar grupos con similitudes en desarrollo, lo cual facilitará el diseño y adopción de prácticas de fortalecimiento, intercambio y alianza estratégica.

Los tipos propuestos son:

Agente Implementador Unidireccional hacia Proveedores (UP): Este tipo de actor tiene centradas la mayoría de sus actividades con proveedores de servicios ambientales, y realizan gestión y trabajos de diferente índole con ellos, tales como asistencia técnica, organización comunitaria, asesoría legal, ayuda en la gestión de apoyos gubernamentales, etc. Su trabajo y gestión con usuarios de servicios ambientales suelen ser limitados y en algunos casos inexistentes.

Agente Implementador Unidireccional hacia Usuarios (UU): Son actores que han centrado la mayoría de sus actividades con usuarios de servicios ambientales; entre sus principales actividades destaca la gestión y trabajos de sensibilización para influir sobre los usuarios motivando la adopción de medidas para aportar recursos económicos para los PSA. Su trabajo con proveedores de servicios ambientales suele ser escaso o inexistente.

Agente Implementador Bidireccional (B): Son actores que han establecido estrategias de trabajo y gestión tanto con proveedores como con usuarios de los servicios ambientales, suelen tener estructuras más consolidadas que les permiten atender ambos grupos en los esquemas de PSA.

En el marco nacional encontramos adicionalmente actores como la CONAFOR y el FMCN, que han jugado un rol de fortalecimiento y promoción de los mecanismos locales, sin que la finalidad sea convertirse en operadores de estos esquemas. A manera de considerarlos en las relaciones nacionales que hay en la gestión de ML-PSA se definen de la siguiente forma:

Instancias Integradoras: Son actores que interactúan fomentando el fortalecimiento y desarrollo de ML-PSA a través de los Agentes Implementadores, con la finalidad de que estos últimos desarrollen suficientes capacidades para operar de manera autónoma un mecanismo local.

Esta tipificación distingue el desarrollo de diferentes fortalezas y la experiencia de trabajo con los diferentes actores de un esquema de PSA. En la siguiente figura se representan esquemáticamente, donde se observa claramente que los tres tipos de Agentes implementadores se encuentran en el nicho de gestión institucional necesaria para la implementación de un ML-PSA.

Derivado de esta tipificación se muestra la clasificación de los Agentes Implementadores que participaron en el presente trabajo:

Agente ImplementadorTipo de Agente Implementador
Sociedad de Historia Natural Niparajá A.C.UU
Pronatura Noroeste, A.C. (Baja California Sur)UU
Secretaría de Medio Ambiente y Aprovechamiento Sustentable (Gobierno Estatal de Campeche)UU
The Nature Conservancy (TNC)UU
Comisión de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de UruapanUU
Parque Ecologico Chipinque A.B.P.UU
Pronatura Noreste, A.C. (Nuevo León)UU
Secretaría de Desarrollo Rural del Estado de JaliscoUU
Fundación Manantlán para la Biodiversidad de Occidente A.C.B
Pronatura Noroeste A,C. (Chihuahua, Durango)UU
Conselva, Costas y Comunidades, A. C.UP
Fábricas de Agua del Centro de Sinaloa  IAPB
Agricultores Unidos de Poncitlán, S.A. de C.V.UU
Instituto Forestal del Estado de Quintana RooUU
Secretaría de Medio Ambiente DEL Estado de AguascalientesUU
Grupo Ecológico Sierra Gorda, I.A.P. y Bosque Sustentable, A.C.B
Fondo Ambiental Regional de la Chinantla A.C. OaxacaUU
Secretaria de Desarrollo Rural DEL Edo. De GuerreroUU
Comité Técnico de Aguas Subterráneas del Acuífero del Valle de Tulancingo, A.C.UU
Direccion de Desarrollo Forestal, Secretaria de Desarrollo Rural, Gobierno del Estado de ChihuahuaUU
Comisión de Cuenca Alto Nazas A.C.UU
Servicios Ambientales de Oaxaca A.C.B
Grupo Autónomo para la Investigación Ambiental A.C.B
Protección de la Fauna Mexicana, A.C.B
Protectora de Bosques del  Estado de MéxicoB
Fondo MonarcaB
Fondo de Conservación El TriunfoB
Unión Internacional para la Conservacón de la NaturalezaB
Amigos de Calakmul, A.C.UP
Niños y Crías, A.C.UU
Amigos de Sian Ka’an A.C.UU
Salvemos al río LajaSin referencia
Desarrollo Comunitario de los TuxtlasUP
Sistema de Agua y Saneamiénto Metropolitano Veracruz Boca del Rio MedellinUU
Senderos y Encuentros para un Desarrollo Autónomo Sustentable, A.C.B
Dirección de  Medio Ambiente Ambiente del Municipio de TulancingoUU
FIDECOAGUAB
INDAYU A. C.UP
Geoconservación A,C.UP
Guardianes de los Volcanes A.C.UP
Fundación Bepensa, A.C.UU
Cooperativa AMBIOB
Ingenieros Civiles y Asociados S.A. de C.VUU
Bienes Comunales de San Pedro y San Fleipe ChichilaB
H. Ayuntamiento de los CabosUU
Fundación Pedro y Elena Hernández A.C.UU
H. Ayuntamiento de San Luis PotosíUU

Es evidente que el desarrollo de ML-PSA en México ha tenido un incremento sustancial en los últimos años, asociado con el programa para promover y fortalecer actores locales que ha instaurado la CONAFOR, y con los trabajos en el mismo sentido del FMCN con su programa de Cuencas y Ciudades.

Con este ejercicio también se pone de manifiesto que aún hay muchos retos por resolver, entre ellos la atención a temas para fortalecer a los Agentes Implementadores de ML-PSA, tales como:

  1. Las capacidades operativas: Esto involucra la cantidad de personal disponible, el tiempo dedicado al ML-PSA y la especialización de este personal para atender el PSA.
  2. Estudios de apoyo y actividades de aseguramiento: Refiriéndose a estudios que si bien en muchos casos no han sido indispensables para iniciar un mecanismo local, son importantes para hacer más eficientes los esquemas de pago e incrementar los alcances de cada experiencia. Algunos de los que pueden ser relevantes son la valoración, costos de oportunidad, determinación de costos de transacción, acciones de verificación y seguimiento de acuerdos contractuales, monitoreo de bosques y agua, y balance hídrico entre otros.
  3. Monitoreo: En muchos casos tampoco ha sido indispensable para iniciar el mecanismo local, sin embargo este da certeza sobre los servicios ambientales proporcionados y sirve de gran apoyo para involucrar a más usuarios, lo que se puede reflejar en una obtención mayor de recursos. El monitoreo resulta esencial para mejorar las actividades de manejo que aseguren los servicios ambientales de interés.
  4. Las capacidades de gestión y recaudación con usuarios de servicios ambientales: Se encontró que en un número impórtate de experiencias no se ha logrado establecer acuerdos claros con usuarios de servicios ambientales o bien les ha sido complicado incrementarlos, principalmente se observa esto con los Agentes Implementadores unidireccionales hacia proveedores. Pero también se observó que en algunos Agentes Implementadores unidireccionales hacia usuarios, siendo incluso algunos usuarios directos, se ha complicado la atracción de otros usuarios que se sumen a la experiencia en la que participan.

A manera de recomendación se considera que la atención de estos puntos es muy relevante en los próximos años para consolidar las experiencias locales y permitir el surgimiento de nuevos casos.

Algunas acciones de ámbito generales que pueden emprenderse para abordar los puntos señalados son:

  • Modificar los alcances de los programas que las Instancias Integradoras tienen actualmente, dirigiendo una parte de sus esfuerzos a financiar de manera temporal las capacidades operativas y estudios de soporte en los ML-PSA.
  • Impulsar la gestión con usuarios de los servicios ambientales, promoviendo su participación en las plataformas que hasta ahora se han generado, tales como las comunidades de aprendizaje, encuentros y talleres.

De manera particular para atender cada punto se sugiere lo siguiente:

1.- Para fortalecer las capacidades operativas, pueden establecerse apoyos financieros a ciertos rubros que ayuden a implantar y asegurar la capacidad operativa de las experiencias locales, así como desarrollar esquemas de capacitación que coadyuven a especializar al personal dedicado a operar los ML-PSA.

2.- Para fortalecer la elaboración de estudios de apoyo y actividades de aseguramiento, también podrían establecerse esquemas de apoyo financiero, aunque quizá lo más relevante sea establecer herramientas y metodologías que sirvan de guía para que se realicen, esto también implica desarrollar capacidades para emplear las posibles herramientas o metodologías sugeridas.

3.- Para fortalecer el Monitoreo, también se recomienda desarrollar herramientas, metodologías e infraestructura que se pongan a disposición de los Agentes Implementadores, con el fin de que reduzcan los tiempos de diseño y establecimiento. También se considera factible que a través de las plataformas de intercambio de experiencias se mejoren las capacidades que incluso involucren instituciones de investigación.

4.- Para fortalecer las capacidades de gestión y recaudación con usuarios, se recomienda establecer participación de usuarios en las plataformas creadas hasta el momento, para que al igual que las instituciones de investigación, generen vínculos y posibles acuerdos con los Agentes Implementadores. Para este caso sería importante desarrollar campañas de sensibilización que pueden ser en dos niveles: el primero de corte general y nivel nacional, con la perspectiva de apoyar la sensibilización y participación de usuarios en el mantenimiento de los servicios ambientales; el segundo con campañas susceptibles de ajustarse a las condiciones locales de cada experiencia y que se desarrollen a nivel local mediante los Agentes Implementadores.

La suscripción de acuerdos de cooperación y el establecimiento de vínculos interinstitucionales figuran entre los elementos que dan fortaleza a los ML-PSA. Es evidente que la intervención de las Instancias Integradoras ha favorecido los trabajos de gestión de los Agentes Implementadores, algunos con mayor incidencia con los proveedores y otros con los usuarios. También es claro que en los últimos años se ha fortalecido el manejo de los principios del PSA, y se ha activado la participación de múltiples actores, con lo que se espera un crecimiento continuo de experiencias en los próximos años.

Las iniciativas con mayor experiencia representan una fuente de inspiración y apoyo para aquellas más recientes, pero es necesario establecer o ampliar los medios de intercambio y trabajo en red. En este sentido es recomendable la difusión de este trabajo para ayudar a iniciativas más recientes y a la apertura de espacios de innovación y creatividad a partir de las lecciones aprendidas.

Por otra parte, la experiencia de este estudio  en la obtención de datos a través de Internet operó de manera eficiente, a pesar de algunas fallas en el inicio; también se concluye que es necesario ajustar algunas preguntas, así como el formato de estas para facilitar su llenado. Es posible eliminar algunos reactivos e incrementar otros para afinar el detalle de la información a obtener, la cual conduzca a la integración de una matriz de las iniciativas a nivel nacional y a la identificación de las tendencias en el país que puedan ser de utilidad para el ajuste de programas y políticas públicas sobre los PSA.

Las entrevistas realizadas en campo fueron muy importantes para lograr una mejor interpretación de la información recopilada en la base de datos, pues de no haberse realizado, hubieran generado una interpretación incorrecta a distorsionada de algunos datos.

Las sesiones de grupo generaron espacios interesantes de discusión que permitieron tener una visión más clara sobre las opiniones y expectativas de cada Agente Implementador, sin embargo, fue de las herramientas más difíciles de llevar a cabo debido a que el tiempo dedicado a esto por los participantes fue corto, lo que dificultó la coordinación de grupos;  en algunos casos no se logró la participación de los Agentes Implementadores.

Entre las mayores dificultades que se observaron para realizar este trabajo fueron la interpretación de los cuestionarios por parte de los Agentes Implementadores y su participación en los ejercicios realizados.

Sobre la interpretación de los cuestionarios, a pesar de contar con una explicación escrita con ejemplos y reforzada mediante las interacciones verbales (visitas de campo y llamada telefónicas), se presentaron algunas confusiones. En algunos casos esto se derivó porque las personas que recibieron la información o aclaraciones no fueron quienes realizaron el llenado de cuestionarios, o bien porque algunos Agentes Implementadores destinaron poco tiempo a proporcionar la información solicitada. Estos defectos pueden atenuarse destinando un tiempo mayor para estos ejercicios, y solicitando a los participantes que haya una o dos personas que den seguimiento puntual a la realización de estas actividades.

Con relación a la participación de los Agentes Implementadores como actores locales, la mayoría expreso que este tipo de trabajos los consideran importantes y se manifestaron entusiastas sobre su aportación a esto, pero se distinguió un decremento en la participación al momento de proporcionar información o destinar tiempo a estos ejercicios. Para disminuir este efecto, es recomendable que la difusión a través de las instituciones como CONAFOR y el FMCN, sea más intensa y se hagan precisiones sobre la importancia de apoyar estos esfuerzos. El trabajo evidenció que puede haber una mejor participación de los agentes implementadores con dinámicas de grupo con  presencia de medios de comunicación. Así sería recomendable aprovechar las plataformas como comités, talleres y encuentros para incentivar la participación de los Agentes Implementadores. También es factible aprovechar medios electrónicos como las videoconferencias para difundir y aclarar los alcances y dudas sobre estas actividades.

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Saldaña Herrera Joaquín David. (2016, septiembre 13). Sistematización y documentación de mecanismos locales de pago por Servicios Ambientales en México.. Recuperado de https://www.gestiopolis.com/sistematizacion-documentacion-mecanismos-locales-pago-servicios-ambientales-mexico/
Saldaña Herrera, Joaquín David. "Sistematización y documentación de mecanismos locales de pago por Servicios Ambientales en México.". GestioPolis. 13 septiembre 2016. Web. <https://www.gestiopolis.com/sistematizacion-documentacion-mecanismos-locales-pago-servicios-ambientales-mexico/>.
Saldaña Herrera, Joaquín David. "Sistematización y documentación de mecanismos locales de pago por Servicios Ambientales en México.". GestioPolis. septiembre 13, 2016. Consultado el 20 de Febrero de 2019. https://www.gestiopolis.com/sistematizacion-documentacion-mecanismos-locales-pago-servicios-ambientales-mexico/.
Saldaña Herrera, Joaquín David. Sistematización y documentación de mecanismos locales de pago por Servicios Ambientales en México. [en línea]. <https://www.gestiopolis.com/sistematizacion-documentacion-mecanismos-locales-pago-servicios-ambientales-mexico/> [Citado el 20 de Febrero de 2019].
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