La cooperación internacional para el desarrollo

La Cooperación para el Desarrollo.

La cooperación internacional es uno de los principios básicos de la política exterior de cualquier país. Generalmente se lleva a cabo a través de los Ministerios de Relaciones Exteriores, otros ministerios como los de Economía, Comercio Exterior, Cooperación Externa, pueden asumir el rol de Punto Focal Nacional en materia de cooperación, la cual es uno más de los  factores que intervienen en las acciones de desarrollo.

1.1.1 Elementos básicos sobre la cooperación para el Desarrollo.

La cooperación para el desarrollo[1] en su sentido más general, se ha ido conformando a partir del surgimiento de cierto nivel de conciencia de las posibles consecuencias que se podían derivar de las diferencias existentes entre los niveles de desarrollo de los distintos países.

El concepto de cooperación para el desarrollo no tiene un contenido que se defina al margen del pensamiento y los valores que dominan en la sociedad. Por eso Alfonso Dubois señala que ¨la mejor manera de explicar el alcance y objetivos de la cooperación al desarrollo es entenderla como el reflejo, por un lado, de la idea que se tiene en cada momento histórico de cómo deben ser las relaciones entre países pobres y países ricos y, por otro, de la importancia y el alcance que se concede al desarrollo en la agenda de los problemas de la sociedad internacional.¨[2]

Por lo tanto, no tiene una definición única, ajustada y completa, válida para todo tiempo y lugar. La cooperación para el desarrollo se ha ido cargando y descargando de contenidos a lo largo del tiempo, de acuerdo al pensamiento y los valores dominantes sobre el desarrollo y al sentido de corresponsabilidad de los países ricos con la situación de otros pueblos, por lo que es preciso conocer su evolución para comprender su significado en cada momento.

Para los efectos de esta tesis se asumirá la definición de los autores Gómez Galán y Sanahuja quienes entienden que la cooperación para el desarrollo es el conjunto de actuaciones realizadas por actores públicos y privados, entre países de diferente nivel de renta, con el propósito de promover el progreso de los países del Sur del modo que sea más equilibrado en relación con el Norte y resulte sostenible.¨[3]

Para identificar cuáles son las características de cualquier forma histórica de entender y practicar la cooperación para el desarrollo, las tres preguntas básicas a realizar son las siguientes:

1. ¿cuál es el concepto de desarrollo del que se parte? ¿qué prioridades establece?
2. ¿cómo se forma la relación de cooperación entre donante y receptor? ¿a quiénes se considera, en ambas partes, como agentes protagonistas de la cooperación?
3. ¿qué instrumentos o mecanismos de cooperación se consideran los más adecuados para conseguir los objetivos del desarrollo con los que cuenta?

En general existe consenso en que fue a partir del diseño del nuevo orden económico y político internacional que emergió con posterioridad a la II Guerra Mundial, que se estableció la concepción originaria de la cooperación para el desarrollo. De ahí que en un inicio la cooperación se desarrollara únicamente como una relación desde el Norte hacia el Sur.

Esta concepción de la cooperación para el desarrollo, dominada por los países donantes, no se caracterizó por la igualdad y la colaboración mutua, sino que fue entendida más como una iniciativa voluntaria y generosa de éstos que como una obligación hacia los receptores. La cooperación para los países desarrollados implica la no obligatoriedad y establece una posición de inferioridad por parte de los países receptores, al que no concede derecho alguno a reclamar, y sólo le queda esperar que el donante decida cuándo y cómo exprese su voluntad de dar. La carencia de una colaboración real entre los países donantes y receptores adquiere todo su significado en la existencia y funcionamiento de diversas formas de condicionalidad de la ayuda, que han formado parte sustancial de la cooperación.

Por otra parte, el tratamiento que se le da a la cooperación para el desarrollo a nivel internacional trata de desplazar toda la responsabilidad con los procesos del desarrollo hacia los países receptores de ayuda. Si bien no se puede minimizar el nivel de responsabilidad y comprometimiento de las autoridades nacionales con los procesos de desarrollo internos, tampoco se puede obviar el alto grado de responsabilidad de los países desarrollados con la actual situación en los países del Sur, y su deuda económica, social y ecológica con estas regiones dado el pasado colonial y el presente neo colonial de la mayoría de éstos.

Independientemente de esta observación y contrario a la práctica de imponer modelos de desarrollo como una de las formas de condicionalidad de la ayuda, son los gobiernos de los países receptores los que deben establecer sus propias prioridades de desarrollo.

1.1.2 El Sistema Institucional de cooperación para el desarrollo

Para poder impulsar y regular la cooperación para el desarrollo se fue gestando, desde finales de la Segunda Guerra Mundial, un sistema institucional para gestionar los flujos de recursos que a partir de ese momento iban a ser transferidos por los países industrializados a los países subdesarrollados. Estas instituciones sobreviven en la actualidad y son el Banco Mundial, los Bancos Regionales de Desarrollo, diversos organismos de Naciones Unidas, las Agencias Gubernamentales y las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs).

Para comprender mejor algunos de los aspectos problemáticos que enfrenta la cooperación para el desarrollo, así como su evolución hasta la coyuntura actual es necesario entender también el comportamiento de estas instituciones en el tiempo.

El Banco Mundial

El Banco Mundial (BM) fue fundado originalmente como Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y surgió de la Conferencia Internacional celebrada en 1944 en Bretton Woods[4]. Su misión inicial fue proveer de fondos financieros para la reconstrucción de las economías europeas, destruidas en gran parte por la guerra. Más tarde, en 1947, con el establecimiento y protagonismo de los flujos financieros aportados por el Plan Marshall; reorientó sus objetivos fundacionales a propiciar el fomento o desarrollo de la actividad económica de modo más general y en particular a los problemas del desarrollo de los países del Sur.

Como complemento a la labor del BIRF y respaldadas por éste, se crearon la Corporación Financiera Internacional (CFI) en 1956, para actuar directamente con el sector privado, y la Agencia Internacional de Fomento (AIF), (International Development Association, IDA) en 1960. Es necesario aclarar que ésta difiere del Banco en que, así como éste tiene siempre en cuenta la rentabilidad de los proyectos, la AIF interviene en aquellos que no son rentables pero que pueden ser condicionantes del posterior desarrollo económico del país en que se realizan.

Además, las condiciones de los préstamos son más favorables, su duración es más larga (cuarenta años con un período de carencia de diez años); no hay comisión de apertura de crédito, ni devengan intereses (aunque se cobra un cargo por servicios al año). Así también su ayuda se limita a los países menos desarrollados y apoya proyectos que por su naturaleza no atraen a los inversionistas privados pero constituyen la base del desarrollo.

La necesidad de buscar fuentes de financiación de los programas de desarrollo en Asia, África y América Latina dio origen a la creación de nuevas instituciones financieras, de carácter regional, que vendrían a sumarse al Banco Mundial. Tal es el caso del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) creado en 1959, el Banco Africano de Desarrollo en 1964 y el Banco Asiático de Desarrollo en 1966.

Las Naciones Unidas

En 1945, las Naciones Unidas firmaban su Carta Fundacional, en la que además de reconocerse de hecho la existencia de países independientes y del derecho de los pueblos a decidir por sí mismos su propio destino, se aceptaba el compromiso de emplear la maquinaria internacional para promover la mejora económica y social de todos los pueblos, lo que vendría a suponer la incorporación del desarrollo como uno de los objetivos prioritarios de la organización.

La preocupación por el desarrollo de Naciones Unidas se fue materializando con la creación de una serie de organismos especializados, fondos y programas con funciones diferenciadas sobre aspectos o dimensiones específicas de desarrollo como la salud, la población, la niñez, la agricultura y la alimentación, la educación, la ciencia y la cultura. Las instituciones así surgidas se dedican a ofrecer asistencia técnica en estas materias específicas y se financian con las cuotas fijadas para los países miembros de cada entidad y con aportaciones voluntarias.

La actividad de las Naciones Unidas en favor del desarrollo abarcaría nuevos ámbitos a partir de1965 cuando se creó el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el cual constituye el centro de las actividades de desarrollo dentro del Sistema. Su estructura es compleja: recoge fondos destinados a financiar proyectos de desarrollo en todos los campos, pero él mismo no ejecuta más que una parte relativamente modesta. Trabaja sobre todo en proyectos de desarrollo con una perspectiva a largo plazo. Económicamente se nutre de aportaciones voluntarias de los países miembros, siendo la fuente más importante de asistencia para el desarrollo de la Organización.

Un elemento clave que define al Sistema de Naciones Unidas es el carácter multilateral, voluntario, universal y no discriminatorio que han de tener las contribuciones que los países donantes canalizan a través de las entidades multilaterales del sistema.

Un punto y aparte merece la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en inglés), que es el principal órgano de la Asamblea General para los asuntos relacionados con el comercio, las inversiones y el desarrollo. Su objetivo es promover la integración de los países en desarrollo en la economía mundial. Su labor consiste en orientar los debates  sobre las políticas y la reflexión en materia de desarrollo, velando especialmente por que las políticas nacionales y la acción internacional se complementen mutuamente para lograr el desarrollo. El hecho de que Naciones Unidas convocara en 1964 a la primera conferencia de la UNCTAD se debió a la presencia que el tercer mundo fuera exigiendo en la esfera política internacional. Desde entonces la UNCTAD se lleva a cabo cada 4 años.

Las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs)

Al definirse a sí mismas como instituciones independientes de los gobiernos, las ONGs suponen necesidad de plantear los objetivos de la cooperación al margen de los intereses de los mismos, poniendo el énfasis en las necesidades de los destinatarios de la cooperación como referencia principal.

Sus recursos provienen de contribuciones privadas, campañas de recaudación y donaciones, así como de fuentes públicas y son destinados a cuestiones y causas como el intercambio científico, la religión, la ayuda de emergencia y los asuntos humanitarios.

Las ONGs tiene el papel de consultantes dentro de las Naciones Unidas (ONU), así lo define el artículo 71 de la Carta de las Naciones Unidas donde se encarga al Consejo Económico y Social de la ONU (ECOSOC) que adopte las medidas necesarias para la consulta con las organizaciones no gubernamentales¨.

En la actualidad se ha extendido la mala práctica por algunos países donantes de contabilizar los recursos de las ONGs, como parte de la ayuda bilateral, asimismo recursos que se canalizaban a través de Naciones Unidas ahora se entregan a este tipo de organizaciones, las cuales en ocasiones no son tan no Gubernamentales.

El Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD)

Los gobiernos de los países de Europa y América del Norte contemplaron la necesidad de crear estructuras estables para manejar y optimizar la transferencia de recursos. De esta manera se comenzaron a crear las primeras oficinas de ayuda externa y las primeras agencias oficiales de desarrollo[5], muchas de las cuales se convertirían en los ministerios de cooperación para el desarrollo.

Así en 1960 la Organización para la Cooperación Económica Europea (OCEE) se convirtió en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)[6] incluyendo a los países industrializados no europeos. Se introdujo en ella el elemento nuevo de la cooperación internacional, y se creó un Departamento de Desarrollo. En ese mismo año, el Comité Especial de Economía de la OCDE creó el Grupo de Ayuda al Desarrollo (GAD), como un foro de los donantes para consultas en ayudas a los países menos desarrollados, que en 1961 se convertiría en el CAD, el actual Comité de Ayuda al Desarrollo.

1.1.3 Ayuda al Desarrollo (AO) y Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD).

Dentro de la cooperación para el desarrollo, la ayuda oficial al desarrollo comprende la transferencia de recursos de un país desarrollado a otro menos desarrollado, mediante el financiamiento de programas y proyectos a través de préstamos con determinado grado de concesionalidad o donaciones financieras a fondo perdido, es decir no reembolsable.

El Comité de Asistencia para el Desarrollo, es la institución especializada para brindar la AOD y constituye la fuente más importante de financiación de flujos de asistencia bilateral hacia los países en desarrollo y hacia los organismos que se encargan de canalizar la ayuda multilateral.

1.1.3.1 Modalidades de la Ayuda Oficial al Desarrollo: bilateral y multilateral

La AOD tiene dos componentes, el bilateral que es administrado por las agencias de los países donantes y el multilateral que es financiado por contribuciones de los países ricos y administrados por agencias como el PNUD y también por el Banco Mundial.

Cooperación Bilateral: es la que se establece directamente entre el país donante y el receptor. Los gobiernos donantes canalizan sus fondos de cooperación para el desarrollo directamente hacia los receptores, sean éstos los gobiernos de los países receptores u otras organizaciones.

Cooperación Multilateral: aquella en la que los gobiernos remiten dichos fondos a las organizaciones multilaterales para que éstas los utilicen en la financiación de sus propias actividades, de modo que la gestión queda en manos de las instituciones públicas internacionales y no de los gobiernos donantes.

Se consideran agencias multilaterales aquellas instituciones formadas por gobiernos de países que dirigen sus actividades de forma total o significativa a favor del desarrollo y de la ayuda a los países receptores. Se considera que una contribución de un país miembro del CAD es multilateral cuando esa contribución se junta a la de otros países y su desembolso se efectúa a criterio de la agencia internacional.

Los programas multilaterales resultan, en principio, más adecuados que los bilaterales para resolver muchos de los problemas del desarrollo, especialmente cuando éstos no pueden solucionarse dentro de los límites de un país y tienen sus raíces en procesos que  atraviesan los Estados. Sin embargo, dado que los programas multilaterales entrañan la pérdida del control por parte de los gobiernos de destino de la ayuda, los gobiernos donantes presentan reticencias para aumentar sus cuotas a los mismos y han  incrementado sus condicionalidades ¨atando¨ sus fondos a países o a temas de su interés. Es decir en cierta forma ha bilateralizado la cooperación multilateral.

La AOD comprende los préstamos o desembolsos muy favorables (netos de armonización del capital) y subvenciones concedidas por organismos oficiales de los miembros del CAD, por instituciones multilaterales y por países no miembros del CAD con el fin de promover el desarrollo económico y el bienestar social de los países y territorios identificados en la Parte I de la lista de países receptores de la ayuda elaborada por el CAD. Incluye préstamos con un componente de subvención del 25% (calculado con una tasa de descuento del 10%). Además de los flujos financieros, la cooperación técnica está incluida en la ayuda.[7]

Por su parte la Ayuda Oficial (AO) comprende los flujos que tienen las condiciones de elegibilidad para su inclusión como AOD, excepto que los receptores clasifican en la Parte II de la Lista de receptores de ayuda del CAD.

Aunque la AO tiene los mismos objetivos que la AOD, no alcanza su grado de concesionalidad. Parte de la AO son los créditos de gobierno a gobierno en condiciones de mercado, entre ellos los créditos oficiales a la exportación, determinadas inversiones de procedencia pública y operaciones reestructuración de deuda en términos no concesionales.

La AOD se caracteriza por tener origen público y por responder a características similares para todos los donantes.

1.1.4 Sectores de destino de la Ayuda Oficial al Desarrollo.

Cuando hoy se habla de la ayuda o de la cooperación para el desarrollo, suelen distinguirse cuatro grandes grupos de ayuda según su contenido: ayuda financiera, ayuda técnica, ayuda alimentaria y ayuda humanitaria. Aunque las ayudas técnica y humanitaria han aumentado su porcentaje sobre el total, la realidad es que la ayuda financiera es con diferencia la más importante, ya que supone casi las tres cuartas partes del total.

Ayuda Financiera: Es toda transferencia concedida bajo la forma de subvenciones o créditos concesionales para la financiación de actividades orientadas al desarrollo del país receptor. Puede tener la forma de recursos financieros o de contenidos reales (mercancías y servicios) transferidos desde los países donantes a los beneficiarios. Se canaliza a través de los proyectos y los programas.

Ayuda Técnica: Es la transferencia de conocimientos técnicos al país receptor para contribuir a su desarrollo. Ocupa el segundo lugar en importancia, tras la ayuda financiera. Habitualmente ha tenido cuatro componentes:

• suministro de expertos y asesores.
• formación general y profesional.
• suministro de material y equipamiento para los componentes anteriores.
• actividades de preinversión como identificación de recursos y orientación de las inversiones.

Ayuda Alimentaria: Es la aportación de productos alimentarios a países necesitados con el fin de potenciar su abastecimiento y garantizar su seguridad alimentaria. Se transfiere tal cual, o bien en el marco de un proyecto de desarrollo concreto.

Ayuda Humanitaria: Es la que se dedica a situaciones de emergencia causadas por catástrofes naturales, conflictos internos o internacionales con desplazamientos poblacionales a gran escala, hambrunas, epidemias, etc., combinadas con instituciones sociales, económicas y políticas frágiles o deficientes.

El aumento de las emergencias y las catástrofes humanitarias está poniendo sobre la mesa otro de los grandes dilemas de la cooperación, cual es la necesidad de atender las mismas sin olvidar los objetivos del desarrollo, es decir, sin dejar de lado las causas, y el tratamiento de aquellos aspectos capaces de evitar dichas catástrofes. Sin embargo, la AOD proveniente de los países ricos se ha venido concentrando cada vez más en las ayudas de emergencia, las cuales consumen una parte cada vez mayor de los recursos en detrimento de los objetivos del desarrollo.

Ambas cuestiones, sin embargo, no se encuentran separadas. Como se ha señalado en numerosos estudios, la Ayuda Humanitaria puede servir para fortalecer la posición de los sectores más vulnerables de la sociedad.

1.1.5 Cooperación Descentralizada

Como se ha expresado, un elemento fundamental para determinar el contenido de la cooperación para el desarrollo es la concepción que se tenga de cuáles son las prioridades del desarrollo. Así en la actualidad la progresiva aceptación del enfoque de desarrollo humano, se coloca en el centro de las acciones internacionales en pos de la cooperación para el desarrollo, dando paso a nuevas formas de cooperación como la cooperación descentralizada.

La cooperación descentralizada surgió a lo largo de los años 90 como una reacción frente a las limitaciones del enfoque excesivamente centralista y vertical con que se había concebido la cooperación oficial para el desarrollo. Su aparición no es una casualidad, responde a las nuevas realidades de las sociedades y la necesidad de favorecer lo local como base de una inserción positiva en el proceso de desarrollo en general.

La cooperación descentralizada no pretende un instrumento nuevo, sino un planteamiento distinto, complementario de las formas tradicionales de concepción y práctica de la cooperación para el desarrollo. Las palabras claves del nuevo enfoque son: pluralismo institucional, desarrollo participativo y descentralización que se reflejan en la nueva orientación existente en cuanto al protagonismo que deben adquirir los grupos y personas afectadas y un compromiso más activo de la sociedad civil en el desarrollo.

La propuesta de la cooperación descentralizada pretende que las organizaciones no gubernamentales, las administraciones públicas descentralizadas, las asociaciones de profesionales, rurales o urbanas, las cooperativas, las empresas, los sindicatos, las universidades y, en general, todas las fuerzas vivas de la sociedad participen en el desarrollo social y económico de los países en desarrollo. En ese sentido la convocatoria es tanto para los agentes de las sociedades del Norte como para las del Sur.

La cooperación descentralizada pretende establecer una relación más directa entre los agentes de la sociedad civil de los países donantes y los beneficiarios de sus acciones, sin la necesidad de intervención de los respectivos gobiernos centrales.

Es importante destacar que la cooperación descentralizada no produce efectos significativamente apreciables sobre el desarrollo del país donde se realiza, en cambio lo hace a nivel de pequeñas comunidades, municipios o incluso provincias, al tiempo que garantiza la implicación de la población local en sus propios proyectos de desarrollo.

Del lado negativo, existe preocupación entre diversos actores acerca de la atomización de la ayuda descentralizada y el poco impacto real de la misma para enfrentar los problemas del subdesarrollo con una perspectiva sostenible en el largo plazo.

1.2 Desarrollo Humano: evolución del concepto.

El desarrollo es un concepto que ha evolucionado de acuerdo al pensamiento y los valores dominantes en la sociedad. En la actualidad se entiende de manera diferente a como se comprendía hace cuarenta años. Las corrientes de desarrollo, han pasado de considerar el crecimiento económico como objeto deseable del desarrollo sin importar las implicaciones sociales de este crecimiento, hasta el debate actual que incluye nuevas dimensiones como el desarrollo sostenible y desarrollo humano; la primera plantea la importancia de  la relación del individuo con su medio con el fin de garantizar la sostenibilidad de este y su conservación para las generaciones futuras; la segunda afirma que el crecimiento económico no debe ser el objetivo central del desarrollo sino únicamente uno de sus referentes, coloca entonces el centro de la concepción del desarrollo, en el proceso de expansión de las capacidades de las personas de manera que éstas puedan elegir su modo de vida.

A partir de 1990, el concepto de desarrollo humano se aplicó a un estudio sistemático de temas mundiales, según se publicó en los Informes anuales sobre Desarrollo Humano patrocinados por el PNUD a quien se le atribuye hoy la promoción de este nuevo paradigma.

Autores como Dubois detractan la idea de que el PNUD fuera el formulador del enfoque sobre desarrollo humano, así lo demuestra al expresar: ¨con un elevado grado de injusticia histórica, mucha literatura reciente atribuye al PNUD y particularmente a su Informe sobre Desarrollo Humano, la introducción de la dimensión humana en el análisis del acceso al desarrollo. El PNUD sólo contribuyó a universalizar ideas que ya estaban siendo impulsadas desde décadas anteriores por economistas y políticos de izquierda y progresistas en el sentido de que el desarrollo no podía circunscribirse a un simple crecimiento sostenido de la producción de objetos materiales y a una satisfacción creciente de las necesidades de los seres humanos, sin que este proceso no tomara en consideración otras dimensiones ¨menos perceptibles¨ de la vida de los seres humanos.[8]

En una línea de pensamiento más objetiva, el autor Baró Herrera entiende que ¨aunque no se puede decir que el PNUD haya sido el inventor del desarrollo humano, no deja de ser menos cierto que sus informes anuales han servido de plataforma de divulgación y han conseguido convertirlo en un referente  obligado del debate actual sobre el desarrollo y, de manera más específica, de la cooperación internacional para el desarrollo. Su principal contribución ha sido  la de presentar una propuesta alternativa a la ortodoxia de las instituciones de Bretton Woods, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, rompiendo el monopolio que éstas ostentaban en la definición de las  estrategias de desarrollo.¨[9]

Cabe destacar que en la primera publicación del Informe sobre Desarrollo humano se puede leer: ¨esta forma de enfocar el desarrollo humano no es  realmente nueva. La idea de que los beneficios sociales deben juzgarse según  la medida en que promuevan el ¨bienestar humano¨ se remonta por lo menos a Aristóteles. Este filósofo también advirtió que las sociedades no debían juzgarse simplemente por patrones tales como el ingreso y la riqueza, que no se buscan por sí mismos, sino que se desean como medios para alcanzar otros objetivos (…) el ser humano como fin real de todas las actividades fue un tema recurrente en los escritos de la mayoría de los primeros filósofos. Emmanuel Kant observó: ¨Así que en cada caso actuad de modo que tratéis a la humanidad, ya sea en vuestra propia persona o en la de otra como un fin adicional, nunca como un medio únicamente. La misma preocupación puede encontrarse en los escritos de los pioneros de la teoría de la cuantificación en economía William Petty, Gregory King, Francois Quesnay, Antoine Lavoisier y Joseph Lagrange, los precursores del PNB y del PIB. También es evidente en los escritos de los principales economistas políticos Adam Smith, David Ricardo, Robert Malthus, Karl Marx y John Stuart MilI.[10]

Indudablemente el hecho de que el desarrollo humano se planteara como una propuesta institucional en el seno del Sistema de Naciones Unidas, le dio desde el inicio una legitimidad y cobertura que de otra manera hubiera sido más difícil conseguir. La concepción que ha mantenido este Organismo, en particular el PNUD, desde la publicación del primer Informe sobre Desarrollo Humano sostiene que el objetivo del desarrollo humano es la “creación de un entorno en el que las personas puedan hacer plenamente realidad sus posibilidades y vivir en forma productiva y creadora de acuerdo con sus necesidades e intereses. El desarrollo consiste en la ampliación de las opciones que ellos (las personas) tienen para vivir de acuerdo con sus valores”.[11]

1.2.1 El concepto de desarrollo humano desde la perspectiva del PNUD

El concepto de desarrollo humano siempre ha sido flexible y ha tenido un ¨final abierto¨ con respecto a definiciones más específicas. Pueden existir tantas dimensiones del desarrollo humano como modos de ampliar las opciones de  las personas. Los parámetros que son claves o prioritarios para el desarrollo humano pueden evolucionar con el tiempo y variar entre los diferentes países y dentro de cada uno de ellos.

Para el economista Sen ¨el desarrollo humano, como enfoque, se ocupa de lo que yo considero la idea básica de desarrollo: concretamente, el aumento de la riqueza de la vida humana en lugar de la riqueza de la economía en la que los seres humanos viven, que es sólo una parte de la vida misma¨.[12]

El desarrollo humano se define entonces como ¨un proceso mediante el cual se amplían las oportunidades de los individuos, las más importantes de las cuales son una vida prolongada y saludable, acceso a la educación y el disfrute de un nivel de vida decente. Otras oportunidades incluyen la libertad política, la garantía de los derechos humanos y el respeto a sí mismo¨.[13]

El término desarrollo humano denota tanto el proceso de ampliar las oportunidades de los  individuos, como el nivel de bienestar que éstos han alcanzado. De esta forma,  es posible distinguir dos aspectos: uno es la formación de capacidades  humanas tales como un mejor estado de salud o mayores conocimientos y el  otro, la forma como los individuos emplean las capacidades adquiridas, ya sea  para el trabajo o el descanso.

En principio, estas opciones pueden ser infinitas y cambiar con el tiempo. A menudo las personas valoran los logros que no se reflejan, o al menos no en forma inmediata, en las cifras de crecimiento o ingresos: mayor acceso al conocimiento, mejores servicios de nutrición y salud, medios de vida más seguros, protección contra el crimen y la violencia física, una adecuada cantidad de tiempo libre, libertades políticas y culturales y un sentido de participación en las actividades comunitarias. El objetivo del desarrollo es crear un ambiente propicio para que la gente disfrute de una vida larga, saludable y creativa.

1.2.2 Las dimensiones del desarrollo humano

El  desarrollo humano ha sido un concepto en evolución. Todos los años, teniendo en cuenta las críticas, se ha reexaminado y analiza en mayor detalle.   Esta labor ha incluido debates sobre cuestiones como la participación, la sustentabilidad y la equidad de género. Como resultado de ello, entre 1995 y 1996 se amplió el criterio básico y se incluyeron nuevas dimensiones sobre las cuales trabaja el desarrollo humano y que se detallan a continuación:

• Potenciación: la potenciación básica depende del aumento de la capacidad de la gente, aumento que entraña una ampliación de las opciones y, con ello, una mayor libertad. Pero la gente puede ejercer pocas opciones si no está protegida contra el hambre, la necesidad, y la privación. En principio, todos tienen libertad para comprar alimentos en el mercado, por ejemplo, pero esta libertad significa poco si la gente es demasiado pobre como para permitirse comprarlos. Todos pueden tener libertad para comprar un periódico, pero el ejercicio de esta libertad depende de que la persona sepa leer. La  potenciación enmarca además la participación de la gente en la adopción de  decisiones que puedan afectar sus vidas, pues la gente no debe ser  beneficiaria pasiva de procesos determinados por otros pasando a ser agentes activos de su desarrollo propio.
• Cooperación: los seres humanos son seres sociales y valoran la participación en la vida de su comunidad. Este sentido de pertenencia es una fuente importante de bienestar; proporciona placer y sentido, una percepción de tener propósito y significado. De esta forma, el desarrollo humano expresa una preocupación por la cultura, entendida como la forma en que las personas deciden vivir juntas, porque es la sensación de cohesión social, basada en la cultura, valores y creencias compartidos, lo que plasma el desarrollo humano individual. Si las personas viven bien juntas, si cooperan de manera de enriquecerse recíprocamente, amplían sus opciones individuales. De esta manera el desarrollo humano no solo se preocupa por la gente como individuos sino también por la forma en que estos interactúan y cooperan en las comunidades.
• Equidad: el concepto de desarrollo humano adopta una posición más amplia que el concepto básico de equidad (en relación con la riqueza o ingresos), procurando la equidad en la capacidad básica de oportunidades que todos deben tener para estudiar, o tener una vida larga y saludable. Esto se aplica especialmente a las mujeres que han de hacer frente a la profunda discriminación. La promoción de la equidad puede requerir en algunos casos que se distribuyan los recursos de manera desigual, un ejemplo de esto es que los pobres pueden necesitar más ayuda estatal que los ricos. Asimismo los enfermos o los discapacitados pueden requerir más recursos que otros para mantenerse al mismo nivel de capacidad. Por lo tanto, equidad no es lo mismo que igualdad. Un tratamiento igualitario, que no reconozca debidamente las desigualdades o diferencias entre las personas o grupos de personas, sería inequitativo.
• Sustentabilidad: el desarrollo humano sostenible satisface las necesidades de la generación actual sin comprometer las capacidades de las generaciones futuras. Por consiguiente entraña consideraciones de equidad intergeneracional. Lo importante no es trasmitir la existencia de una determinada riqueza productiva sino como transformar el potencial para lograr  un nivel particular de desarrollo humano en el futuro. ¿Cuál debe ser ese nivel?  Básicamente debe entrañar la ausencia de pobreza y privación. Lo que se necesita sostener es la oportunidad de la gente de plasmar libremente su capacidad básica. La sustentabilidad de las oportunidades humanas depende de mantener todas las formas de capital: físico, humano, financiero, social y medioambiental. El carácter sustentable del desarrollo se interpreta solamente como la necesidad de proteger y regenerar el medioambiente y los recursos naturales, lo cual constituye uno de los ejes de la sustentabilidad del desarrollo,  sin embargo esta debe ser inherente a cualquier estrategia de desarrollo.
• Productividad: Este enfoque se refiere a la productividad entendida como la creación de riquezas y a la eficiencia en los procesos de producción. El aumento de la producción requiere inversiones dirigidas a las personas y el mejoramiento de un marco macroeconómico propicio con el fin de ayudarlas a alcanzar su máximo potencial. Estas inversiones no gozan del respaldo generalizado de los gobiernos nacionales y sus instancias y expresa la carencia de enfoques de desarrollo a mediano y largo plazos que garanticen el desarrollo humano.
• Seguridad: Durante mucho tiempo la idea de la seguridad fue identificada con la seguridad militar. Para el desarrollo humano la seguridad se refiere a la seguridad de poder ganar el sustento, de estar libre de amenazas crónicas como la enfermedad o la represión, así como de las perturbaciones de la vida cotidiana. El objetivo radica en que todos puedan disfrutar de un nivel mínimo de seguridad esencial para la vida humana.

1.2.3 Índice de Desarrollo Humano (IDH)

El Índice de desarrollo humano (IDH)[14] es una parte del Informe sobre Desarrollo Humano (Informe) y en el se clasifica a la mayoría de los países en función de tres necesidades humanas básicas: salud, educación e ingreso.   El Índice intenta entregar un panorama sucinto fundado en algunos aspectos de la vida humana a través de tres variables:

• longevidad, la esperanza de vida
• la educación y la alfabetización
• la pobreza y el nivel de ingreso

Estos tres en conjuntos y ponderados arrojan un Índice, una cifra que deja afuera muchas otros aspectos de la vida humana es por esta razón que Sen asegura que ¨no puede considerarse un Índice¨[15], asevera además que aunque es una medida  rudimentaria, como lo es el cálculo Producto Interno Bruto (PIB) o el Producto Nacional Bruto (PNB)  es mucho mejor que estos.  Para Inge Kaul[16], el Índice de desarrollo humano sirvió para generar competencia política y tal como la competencia en los mercados es buena porque la torna más eficiente, la competencia política también lo es, pues aunque la publicación del índice  no implica medida alguna de sanción o penalización, si pone a relieve la situación de la vida de gente en un país y con ello ejerce presión desde el punto de vista moral, a los encargados de poner en práctica adecuadas políticas sociales.

A pesar de los cuidadosos esfuerzos por explicar que el concepto es más amplio que su instrumento de medición, el desarrollo humano continúa siendo identificado con el Índice, mientras se ignoran las libertades políticas, la participación en la vida comunitaria y la seguridad física. Sin embargo esas condiciones son tan universales y fundamentales como poder leer y disfrutar de una buena salud. Estas ¨no se incluyen en el Índice  porque son difíciles de  medir de manera adecuada, no porque sean menos importantes para el desarrollo humano¨[17] lo que hace que el Índice sea una medida sinóptica del desarrollo humano y mide el progreso medio conseguido por un país en tres dimisiones básicas del desarrollo humano:

• disfrutar de una vida larga y saludable: medida por la esperanza de vida al nacer.
• disponer de educación: medida a través de la tasa de alfabetización de adultos (con una ponderación de dos terceras partes) y la tasa bruta combinada matriculación primaria, secundaria y terciaria. (Con una ponderación de una tercera parte).
• disfrutar de un nivel de vida digno: medido a través del PIB per cápita en términos de la paridad de poder adquisitivo (PPA) en dólares estadounidenses.

Tras la creación del primer informe, se han desarrollado cuatro nuevos Índices complementarios de desarrollo humano:

• el Índice de desarrollo humano (IDH)
• el Índice de desarrollo relativo al género (IDG)
• el Índice de empoderamiento de la mujer (IPG)
• el Índice de pobreza humana (IPH): De este índice complementario existen dos versiones IPH1 (aplicado a países en desarrollo) e IPH2 (aplicado a países desarrollados  OCDE).

Varios aspectos metodológicos respecto al IDH son controversiales. Existe un consenso a la hora de identificar que su principal problema radica en el ajuste del PIB real pércapita al umbral de ingresos ya que este disminuye la capacidad discriminativa del Índice limitándola a los países menos desarrollados. Asimismo el Índice no refleja las diferencias entre la distribución del ingreso. Desafortunadamente los errores metodológicos en el cálculo de cualquiera de los Índices tienen gran implicación ya que muchos donantes basan sus asignaciones sobre el análisis de estos.

La Oficina del Informe alerta que como consecuencia de las revisiones periódicas de los datos o de los cambios de metodología, no se recomienda comparar estadísticas, ni realizar análisis de tendencias del IDH sobre la base de los Índices  publicados en sus distintas ediciones del Informe.

Existen antecedentes del Índice de desarrollo humano en el Índice de Calidad de Vida Física[18] que incorpora las variables de mortalidad infantil, esperanza de vida al año y alfabetización. Sin embargo lo innovador del IDH es la creación de una estadística única que sirve como marco de referencia tanto para el desarrollo social como para el económico.  Indudablemente no debe quedar a la deriva la búsqueda  de una metodología más exacta y fiable para su obtención, como la de otros indicadores que midan la calidad de vida de los seres humanos y que se reflejan en el enfoque de desarrollo humano. En este sentido se deben destacar los esfuerzos realizados por la Oficina del Informe sobre Desarrollo Humano en pos de mejorar el cálculo del IDH, la cual ha creado una estrategia que analiza las diferencias entre los datos nacionales e internacionales para mejorar su credibilidad estadística. (Ver anexo 1 “Cálculo del IDH”).

Aunque los intentos por cuantificar los niveles de desarrollo humano de cada país han quedado a la zaga de los progresos conceptuales, no deja de ser cierto que la publicación del Índice ejerce presión sobre los encargados de la formulación de políticas, los medios de comunicación y las ONGs y es una forma de comprometer a los gobiernos con políticas adecuadas para mejorar la vida de los seres humanos al menos en las tres dimensiones que mide, asimismo representa una nueva forma de medir el desarrollo, que refleja la calidad de la vida de los seres humanos y no el crecimiento económico de un país.

En todas las ciencias es indispensable la medición, para tomar decisiones es necesaria una cifra. EL IDH, aunque rudimentario refleja el estado de la salud, la educación y los niveles de ingreso de la gente de un país y puede servir de directriz para expandir y focalizar los esfuerzos en estos aspectos, tanto a los encargados de la formulación de políticas internas como a la cooperación para el desarrollo.  Puede además cuestionar las políticas nacionales al mismo tiempo que destacar las diferencias dentro de un mismo país, entre provincias o estados, entre los géneros, las etnias y otras clasificaciones socioeconómicas y además revelar las desigualdades internas para suscitar debates internos y nacionales.

1.3 Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)

Los ODM representan una asociación global que ha surgido de los compromisos y metas establecidas en las cumbres mundiales de los años noventa. Como respuesta a los principales desafíos de desarrollo y a la voz de la sociedad civil, los ODM promueven la reducción de la pobreza, la educación, salud materna, equidad de género, y apuntan a combatir la mortalidad infantil, el VIH/SIDA y otras enfermedades.

Con meta al 2015, los ODM son un conjunto de objetivos acordados que se pueden cumplir si todos los actores hacen su parte. Los países pobres se han comprometido a gobernar mejor e invertir en sus poblaciones con salud y educación. Los países ricos se han comprometido a apoyarlos a través de la asistencia, alivio de la deuda y a través de un sistema comercial más justo.

Surgimiento de los ODM

En la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas en el año 2000, todos los estados miembros se comprometieron conjuntamente mediante la firma de la Declaración del Milenio, a unir esfuerzos a favor de las víctimas de la pobreza mundial y realizar acciones para avanzar en las sendas de la paz y el desarrollo humano. La Declaración del Milenio, entre otros muchos elementos, derivó en la aprobación de 8 Objetivos de Desarrollo del Milenio que plantean aspectos cualitativos y cuantitativos con miras a ser cumplidos en el año 2015. Dichos objetivos se enuncian a continuación:

• Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre. Reducir entre 1990 y 20015 a la mitad el porcentaje de personas con ingresos inferiores a un dólar diario y reducir a la mitad el porcentaje de personas que padecen hambre.
• Objetivo 2: Lograr educación primaria universal. Velar porque los niños y las niñas de todo el mundo puedan terminar el ciclo completo de educación primaria.
• Objetivo 3: Promover la equidad de género y la autonomía de la mujer. Eliminar las desigualdades de género en la ecuación primaria y secundaria, preferiblemente antes del 2005 y no después del 2015.
• Objetivo 4: Reducir la mortalidad infantil. Reducir en dos tercios la tasa de mortalidad de los niños menores de cinco años.
• Objetivo 5: Mejorar la salud materna: Reducir en dos tercios la tasa de mortalidad materna.
• Objetivo 6: Combatir el VIH/sida, el paludismo y otras enfermedades. Detener y comenzar a reducir la propagación del VIH/sida y otras enfermedades.
• Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad ambiental. Reducir para el 2015 a la mitad la proporción de personas que carecen de acceso sostenible en agua potable y saneamiento.
• Objetivo 8: Fomentar una asociación mundial para el desarrollo. Reformar la asistencia y el comercio otorgando un trato especial a los países más pobres.

1.4 El programa de desarrollo humano local (PDHL) y su contribución de la cooperación para el desarrollo. 

La actividad del PNUD no se ha centrado únicamente en la definición teórica del desarrollo humano como concepto. En el terreno práctico ha incorporado programas de cooperación que apoyan la lógica del desarrollo humano. Tal es el caso del Programa de Desarrollo Humano Local (PDHL).

La idea nació con el Programa de Desarrollo para Desplazados, Refugiados y Repatriados en Centroamérica (PRODERE) que de 1989 hasta 1995 se puso en práctica en los seis países centroamericanos. El PRODERE fue realizado por un grupo de agencias de las Naciones Unidas y dirigido operativamente por la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS).

Como una extensión de la práctica del PRODERE y enmarcado en la estrategia del PNUD para ayudar a los países a implementar los acuerdos suscritos en la Cumbre sobre Desarrollo Social, celebrada en Copenhague en 1995[19], se crea el PDHL, que es promovido  por Italia a través del Fondo Fiduciario para el Desarrollo Humano Sostenible, la Paz y el Apoyo a Países en Situaciones Especiales e instituido por el PNUD el 25 de octubre de 1995. Esta estrategia comprende iniciativas análogas y  específicas llevadas a cabo en  América Central, Albania, Angola, Argelia, Argentina, Bosnia y Herzegovina, Colombia, Cuba,  Ecuador, Gabón, Haití, Libia, Marruecos,  Macedonia, Mozambique, República Dominicana, Sri Lanka, Sudáfrica, Túnez, Venezuela, Uruguay. [20]

EI PDHL bajo sus distintas variantes es ejecutado por el PNUD/UNOPS que garantizan un marco de referencia programado, de gestión y operatividad en el cual los diferentes actores internacionales actúan juntos a los interlocutores nacionales en apoyo a los procesos de desarrollo local.

El PDHL es una modalidad de cooperación descentralizada que relaciona a las comunidades locales de los países en vías de desarrollo y de los países desarrollados, organizadas en el ámbito de los acuerdos de cooperación bilaterales o multilaterales (programas-marco) con el objetivo de promover el desarrollo local integrado y el desarrollo humano.

Esta modalidad está caracterizada por los siguientes aspectos:

• prevé un programa-marco de desarrollo humano, en apoyo a la descentralización y al desarrollo local integrado de las comunidades de los países participantes.
• identificación de los ámbitos territoriales de intervención y que estos se correspondan con los niveles de descentralización política administrativa del estado, así como con las prioridades territoriales de desarrollo a nivel nacional.
• organización sistemática de la relación entre los actores locales del país receptor con los entes locales de los países donantes.
• organización de los actores de la cooperación descentralizada (ya sea los de los países en vías de desarrollo, como aquellos de los países industrializados) en forma de Comités Locales en los cuales participen los diferentes actores del territorio y las administraciones de los entes locales.

1.4.1 Estructura del Programa de Desarrollo Humano Local

Para analizar la estructura del PDHL es necesario considerar los siguientes componentes:

Programa: que se refiere al Programa Marco acordado entre cada país y el sistema de Naciones Unidas; que crea un contexto institucional organizado de modo que los diversos actores nacionales e internacionales puedan contribuir al desarrollo humano del país en forma coordinada y complementaria; constituyendo el marco legal y de procedimientos que facilitan la ejecución de los proyectos que operan bajo este.

Desarrollo humano: cuyo concepto fue analizado en epígrafes anteriores y que es entendido en el marco del Programa acorde a la definición ¨proceso mediante el cual se amplían las oportunidades de los individuos¨.

Desarrollo local: que se define como el desarrollo económico de un municipio concreto aprovechando sus recursos. Engloba todo lo relativo a la identificación y aprovechamiento de los recursos y potencialidades endógenas de un territorio, siendo los máximos responsables de ello las Administraciones Públicas respectivas.

Cooperación descentralizada: entendida en el contexto del Programa fundamentalmente como la relación entre los agentes de la sociedad civil de los  países donantes y de los países receptores; de manera que facilite la  transferencia de conocimientos (know how) y lecciones aprendidas entre las regiones homólogas, y se establezcan relaciones de paternariado que garanticen la perdurabilidad en el tiempo en detrimento de las relaciones bilaterales ó multilaterales.

El Programa Marco PDHL es una intervención prevista para varios años que trata de contribuir al desarrollo humano del país apoyando las políticas y prácticas de desarrollo local. Se acuerda entre el Sistema de Naciones Unidas,  el Gobierno del país interesado y los donantes interesados en brindar apoyo. Se denomina marco porque sirve para enmarcar y coordinar el aporte de los diversos actores locales, nacionales e internacionales que interactúan en los procesos de desarrollo.

El objetivo principal del Programa Marco PDHL, es promover y articular la cooperación internacional para favorecer el desarrollo humano local así como apoyar y promover estrategias nacionales que contribuyen al desarrollo local lo que implica crear un ambiente favorable para el desarrollo humano encaminado a adoptar métodos que valoricen los recursos ambientales e históricos, mejoren la salud, favorezcan la colaboración y promuevan relaciones de confianza entre las instituciones y la población y la cooperación internacional en el terreno.

En cada país, el Programa Marco PDHL está dirigido por un Comité Nacional de Coordinación (CNC), presidido por la autoridad competente del gobierno central e integrado por representantes de las instituciones a nivel nacional (ministerios, instituciones, centros especializados, universidades y otros) y de las comunidades locales (gobiernos y actores sociales) del país. En la cooperación participan representantes de las organizaciones internacionales involucradas, donantes y comunidades locales del norte que han establecido una cooperación con las del país. El Comité Nacional coordina las actividades de los Grupos de Trabajo Locales, creados en las regiones y en sus municipios, que siempre están presididos por las autoridades estatales e integrados por todos los actores estatales y privados interesados.

El Programa Marco PDHL, se basa en el reconocimiento del papel activo de las comunidades locales. Es importante distinguir dos niveles. El intermedio (regiones, departamentos, provincias y otros) y el de base (municipios, circunscripciones, distritos, barrios). Los grupos de trabajo, constituidos en ambos niveles, son el punto de referencia del proceso de participación que involucra ampliamente a todos los actores interesados.

El papel del nivel regional es fundamental, porque de él depende la coordinación y la visión general del desarrollo local. El papel de la instancia municipal es importante para organizar la participación efectiva de los actores sociales y para asumir la tarea de continuar realizando intervenciones, tanto en los servicios a la población como en las actividades económicas.

Para coordinar el Programa Marco PDHL en el plano técnico y organizativo es necesario crear un equipo con personal especializado que opere a escala nacional y en las comunidades locales involucradas. En la nacional fungen como coordinadores un funcionario designado por la institución nacional responsable y un experto nombrado por la agencia de Naciones Unidas que está al frente de la actividad. Estos trabajan de conjunto y dialogan constantemente con todas las estructuras centrales involucradas en las diversas actividades. Mantienen contacto diario con los equipos que operan en el ámbito local.

El Programa Marco PDHL dispone de una sede operativa nacional y de muchas sedes operativas regionales. En esas sedes opera el personal nacional e internacional que brinda apoyo técnico y organizativo a los grupos de trabajo y a los actores sociales involucrados en las diversas actividades. Este equipo técnico es el responsable de la gestión operativa de los recursos de los donantes y garantiza que estos se programen de un modo realmente participativo y se usen conforme a los planes de acción concertados. En los municipios se pueden crear antenas o ventanillas del sistema de la cooperación.

En el Programa Marco PDHL se definen las áreas geográficas, las estructuras operativas, las líneas de acción, los campos de acción, los niveles de acción y el método de trabajo, para garantizar el desarrollo humano.

Campos de acción del PDHL:

• educación,
• salud,
• planificación territorial,
• medio ambiente
• economía local.

Líneas de acción del PDHL:

• apoyo a la descentralización técnico administrativa,
• apoyo a la economía local,
• apoyo a los servicios sociales,
• transversalización del enfoque de género.

El PDHL opera en tres niveles:

A nivel local para establecer un área bien definida en correspondencia con un espacio institucional y con la participación de diversos interlocutores de desarrollo de una dimensión que garantice la presencia de recursos indispensables para poder activar el proceso de desarrollo local, a través de acciones prácticas demostrativas o proyectos.

A este nivel se definen las Líneas Directrices para el Desarrollo Humano que incluyen una presentación del territorio así como las potencialidades y problemas presentes en el mismo sobre la base de la más amplia participación ciudadana, activada a través de los Mapas de Riesgos y Recursos como metodología que promueve la dinámica participativa.

A nivel nacional las acciones están encaminadas a coordinar, apoyar la creación de capacidades y sistematizar la experiencia del PDHL y articular orgánicamente la iniciativa de desarrollo local con las políticas nacionales de desarrollo. Esto es posible a través de la actividad del Comité Nacional de Coordinación y de Grupos Temáticos que representados por las diferentes instituciones nacionales se crean temporalmente para analizar la actualidad de las estrategias nacionales del país en sus ramas específicas de manera que el Programa pueda garantizar coherencia en sus acciones.

A nivel internacional se realiza la vinculación del Programa en el país en cuestión con otros Programas en curso así como la participación en las diferentes redes existentes. En este nivel se establecen las acciones que permiten el intercambio de experiencias y la participación y/u organización de diferentes eventos internacionales para estos fines.

1.4.2 Contribución del Programa de Desarrollo Humano Local a la cooperación para el desarrollo.

El PDHL facilita la articulación entre el marco de referencia que este instrumento representa y un gran número de actores diferentes, hecho que se traduce en un mayor impacto de la cooperación para el desarrollo en términos de respuestas concretas ante necesidades de la población, estimulando además técnicas y tecnologías innovadoras, ágiles y flexibles que contribuyen al desarrollo humano.

A través del Programa Marco PDHL se logran reducir y controlar la cooperación en forma de ¨lluvia¨, que más allá de la calidad y determinación de quienes operan es en ausencia de un ¨programa marco¨, un riesgo constante de dispersión de los fondos y acciones de la cooperación que no logran tener impacto ni sostenibilidad en el tiempo. La programación conjunta de todos los actores de la cooperación para el desarrollo que están presentes en el territorio, permite tener una mayor cohesión e impacto de los proyectos que cuentan con un mismo objetivo y fuentes financieras distintas, contribuyendo de esta manera a un mayor aprovechamiento de los recursos.

Asimismo el Programa Marco PDHL, permite a las autoridades nacionales tener el dominio y perspectiva de cuales, en que prioridades y como, están operando en sus territorios los actores de la cooperación internacional, al tiempo que sirve a los donantes para conocer exactamente cuáles son las prioridades nacionales que están apoyando.

Los proyectos ejecutados bajo la propuesta PDHL tienen un efecto directo en el desarrollo humano, en particular en la mejora de las condiciones de vida de las personas en situación vulnerable, promueve el empoderamiento de los actores locales y contribuye de manera directa en la mejora de la situación de las mujeres; aportando estos principios a los donantes que cooperan en el marco de Programa y haciendo que estos contribuyan también al desarrollo humano.

El PDHL favorece la acción coordinada de la cooperación para el desarrollo, en apoyo a los procesos de desarrollo local priorizados y contribuye al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en el ámbito local. Este método del PDHL permite:

• La articulación de la acción de cooperación a los Planes de Desarrollo regionales y municipales;
• La continuidad del proceso, sin interrupción entre programación y ejecución;
• La coordinación local de las acciones de cooperación y su articulación con las políticas nacionales.

Para los donantes además ha supuesto que sus fondos han servido de semilla para movilizar otros tantos y por tanto generar más y mayor impacto.

Para los actores de la cooperación descentralizada ha significado por una parte sentirse dentro del apoyo a un proceso estratégico y no a proyectos aislados, así como le ha permitido a entidades pequeñas pero con intención de colaborar poder hacerlo desde la modestia pero con entusiasmo. Además de aportar recursos humanos a través de intercambios técnicos.

Varias Agencias y Fondos del Sistema de Naciones Unidas han decidido utilizar el marco que el programa representa para canalizar sus fondos y acciones concretas, entre ellas UNIFEM, PMA, UNICEF, OIT, HABITAT, OPS/OMS.

Los Programas tipo PDHL contribuyen a apoyar y establecer proyectos pilotos que los gobiernos pueden replicar a otros contextos, convirtiéndolos en iniciativas locales, nacionales y regionales teniendo en cuenta las buenas prácticas y lecciones aprendidas. De esta manera los proyectos constituyen un ¨terreno de pruebas¨ de iniciativas nuevas que pueden extenderse por sí solas a otros campos que el proyecto no abarque directamente.

El Programa pasa de un enfoque centrado en cada proyecto en particular a otro en el cual se considera la totalidad de los esfuerzos que exige el desarrollo del país. Es un enfoque más amplio que, con respecto a cada proyecto individual, permite determinar cómo encaja éste en el panorama general. Por tanto no se ciñe a proyectos aislados sino que adopta una visión integradora del desarrollo en particular del desarrollo humano, tratando de invertir en la gente para crear y potenciar sus capacidades.

El PDHL facilita que las comunidades locales, con sus recursos humanos, naturales, históricos, culturales y de saber, con sus instituciones y sistemas de gobierno, constituyan un actor fundamental del desarrollo, que puede asumir compromisos y responsabilidades, dialogando activamente con las estructuras nacionales y las organizaciones internacionales, lo cual a más largo plazo fortalece el sistema institucional nacional (estructura centrales y estructurales territoriales o locales).

De ahí que el apoyo programático del PDHL, entrañe un compromiso de desarrollar más ampliamente las capacidades para ayudar a los gobiernos locales y nacionales a aplicar directamente las políticas y programas: reuniendo con la riqueza y experiencias locales positivas, identificando las mejores prácticas y las lecciones aprendidas y ayudando luego a aplicar en mayor escala las iniciativas comunitarias. Aún cuando el desarrollo comience a nivel local no puede terminar ahí si se quiere tener éxito en el logro del desarrollo de un país.

En el epígrafe 1 se alertaba sobre la necesidad de la integración de buenas prácticas de la Cooperación Norte Sur y la Cooperación Sur Sur; en este sentido el PDHL es una plataforma innovadora en la que se entrelazan aspectos positivos de ambos tipos de cooperación, así por ejemplo incorpora la transferencia de conocimiento legada por la Cooperación Sur Sur, pero facilitando el intercambio de recíproco entre comunidades del Norte y el Sur. Además, esta práctica involucra actores tanto bilaterales, multilaterales como de la cooperación descentralizada.

El PDHL tiene una estructura sencilla y de fácil comprensión. Sus propósitos son bien definidos, en particular el de ¨apoyar el desarrollo humano¨ a través de sus estructuras y métodos de trabajo, lo que garantiza algo tan elemental pero carente dentro la cooperación para el desarrollo como la participación de la gente en la selección de prioridades y problemas. El hecho de que esto se haga a niveles locales es precisamente lo que hace que la cooperación para el desarrollo cumpla el acometido de apoyar y fortalecer las estrategias nacionales de desarrollo.

[1] En la literatura sobre este tema, se puede encontrar indistintamente el término Cooperación para el Desarrollo. Cooperación al desarrollo, Cooperación Internacional para el Desarrollo o Cooperación Internacional al Desarrollo. Asimismo existe una tendencia errónea a establecer una analogía con el término Ayuda Oficial al Desarrollo, siendo ésta únicamente una manifestación de Cooperación para el Desarrollo. Sin embargo es necesario aclarar que cuando se analizan tendencias de la Cooperación para el Desarrollo es inevitable recurrir al estado de la Ayuda Oficial al Desarrollo.

[2] Dubois, Alfonso y Yoldi, Pilar. La financiación del desarrollo: flujos privados y ayuda oficial al desarrollo: Gobierno Vasco: Vitoria Gasteiz; 2001.

[3] Gómez Galán, Manuel y Sanahuja, José Antonio. El sistema internacional de cooperación al desarrollo: una aproximación a sus actores e instrumentos. Madrid: CIDEAL; 1999.

[4] En junio de 1944 se inauguró en la localidad de Bretton Woods, en el estado norteamericano de New Hampsire, una importante Conferencia Internacional destinada a sentar las bases de un nuevo modelo de cooperación económica internacional, capaz de asegurar la estabilidad y el crecimiento. Delegados de 44 países se reunieron, a iniciativa del presidente Roosevelt, con el objetivo de alcanzar los acuerdos monetarios, financieros y comerciales suficientes que permitieran lograr tales objetivos. Henry Morgenthau, SecretarioTesoro de los EE.UU. se desempeñó como presidente  de la Conferencia. La estabilidad y el crecimiento económico requerían también de instrumentos capaces de evitar la pobreza en los países considerados subdesarrollados, muchos de ellos todavía colonias en el momento de celebrarse  la Conferencia y, aunque la noción de Ayuda al Desarrollo tardaría todavía unos años en abrirse paso, Bretton Woods supuso el inicio de los debates sobre el futuro del desarrollo económico en el mundo.

La Conferencia fue el escenario de una de las principales confrontaciones llevadas a cabo a lo largo del último siglo sobre la forma de organizar la economía mundial. Los protagonistas principales del debate Harry White por parte norteamericana y John Keynes por parte británica, defendieron dos posiciones distintas sobre el futuro de los flujos financieros y del sistema monetario internacional. Las propuestas defendidas por ambas partes propugnaron una concepción diferente acerca de la estabilidad monetaria y financiera. Así, mientras el plan White (finalmente triunfante) penalizaba a las economías deficitarias y endeudadas exigiendo fuertes ajustes, el plan Keynes contemplaba también  la necesidad de penalizar las economías con fuerte superávit, exigiendo de alguna manera una corresponsabilidad  global en el mantenimiento de la estabilidad financiera y un marco más fluido para el trasvase del ahorro y la inversión a escala internacional. Bretton Woods significó así la consolidación de la nueva hegemonía de Estados Unidos en el  mundo y la conformación de unas instituciones concebidas en buena medida de acuerdo a dicha hegemonía. Fruto de esta Conferencia fue la creación del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. El primero de ellos se concibió como el instrumento necesario para garantizar la estabilidad monetaria y el correspondiente clima favorable para el comercio internacional (su objetivo: organizar un Sistema Monetario Internacional con tipos de cambio fijo entre las monedas). El Banco Mundial, por su parte, surgió para proporcionar los fondos necesarios para complementar la inversión privada internacional favoreciendo así los procesos de desarrollo.

[5] 1960

– Canadá crea la Oficina de Ayuda Externa, que en 1968 se convertiría en la Agencia de Desarrollo Internacional  Canadiense (CIDA).

– Francia crea el primer Ministerio de Cooperación, encargado de la ayuda a sus ex-colonias, ya entonces países independientes; en 1966, el Ministerio se reemplazaría por una Secretaría de Estado para la Cooperación.

– Alemania el Ministerio para la Cooperación Económica, y su Parlamento aprobó un aumento significativo de los fondos dirigidos a la cooperación.

– Japón establece el Fondo para Cooperación Económica Exterior, y en 1962 creó la Agencia de Cooperación Técnica Extranjera (ACTE).

1962

– Suiza crea un programa de créditos para la cooperación con países en desarrollo y creó también un servicio de cooperación técnica en el Departamento de Asuntos Exteriores.

– Estados Unidos crea la Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID) para administrar la ayuda económica bilateral, y el Presidente Kennedy lanzó la ¨Alianza para el Progreso¨, un programa de cooperación para 10 años con América Latina.

– Asimismo, Bélgica, Dinamarca y Noruega establecieron también, al inicio de los años 60 sus oficinas para la cooperación.

1963

– Holanda crea la Secretaría de Estado para la Ayuda al Desarrollo.

1964

Reino Unido crea el Ministerio de Desarrollo del Extranjero.

[6] Organización para la Cooperación al Desarrollo Económico ODCE / Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) Agrupa los países económicamente más fuertes del mundo para tratar las cuestiones relacionadas con la Cooperación con los países en desarrollo. Cuenta con 30 miembros: Alemania, 1961, Australia, 1971, Austria, 1961, Bélgica, 1961, Canadá, 1961, Corea, 1996, Dinamarca, 1961, España, 1961, Estados Unidos, 1961, Finlandia, 1969, Francia, 1961, Grecia, 1961, Hungría, 1996, Islandia 1961, Irlanda, 1961, Italia, 1962, Japón, 1964, Luxemburgo, 1961, México, 1994, Noruega, 1961, Nueva Zelandia, 1973, Países Bajos, 1961, Polonia, 1996, Portugal, 1961, Reino Unido, 1961, República Checa, 1995, República Eslovaca, 2000 Suecia, 1961, Suiza, 1961, Turquía, 1961. Participan como observadores permanentes: Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.

[7] Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Informe sobre Desarrollo Humano 2000. Derechos humanos y desarrollo humano. Grupo Mundi-Prensa; 2000. p. 350.

[8] Dubois, Alfonso. Un concepto de desarrollo para el siglo XXI. [en línea]. 1998. [consultado 27-02-09]. Disponible en: www.alboan.org/archivos/287.pdf.

[9] Baró Herrera, Silvio. El desarrollo mundial como problema global. En: García Rabelo, Margarita, coordinadora. Las teorías acerca del subdesarrollo y el desarrollo: una visión crítica. La Habana: Editorial Félix Varela; 2006. p.239.

[10] Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Informe sobre Desarrollo Humano 1990. Concepto y medición del desarrollo. New York: Oxford University Press;  1990. p.32

[11]Ibídem

[12] Sen, Amartya. En: Oficina del Informe sobre Desarrollo Humano (HDRO); UNDP TV: Las personas primero: Los Informes sobre Desarrollo Humano.

[13] Op.cit (5). p.33

[14] Para un lector principiante es difícil distinguir cuando en un texto se refiere al Informe sobre Desarrollo Humano y cuando al Índice de Desarrollo Humano. Esto se debe a que ambas denominaciones tienen la misma abreviatura (IDH). Por esta razón para los efectos de la tesis de maestría se utilizará la sigla IDH solamente para hacer referencia al Índice de Desarrollo Humano.

[15] Ibídem.

[16] Socióloga y economista. Directora del Informe sobre Desarrollo Humano (1990-1994). Autora de principal de la publicación del PNUD, Global Public Goods. International Cooperation in the 21st Century.

[17] Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Informe sobre Desarrollo Humano 2002.  Profundizar la democracia en un mundo fragmentado. Grupo Mundi-Prensa; 2002.p. 53.

[18] Morris, Morris David:  Measuring the Condition of the World’s Poor: The Physical Quality of Life Index. London: Cass; 1979.

[19] En la Cumbre sobre Desarrollo Social de las Naciones Unidas, celebrada en Copenhague en 1995 los gobiernos participantes alcanzaron un nuevo consenso sobre la necesidad de asignar a las personas el papel principal dentro del desarrollo. Constituyó la mayor reunión de dirigentes mundiales hasta ese momento. La Declaración Copenhague comprende diez compromisos suscritos entre los que se puede encontrar el de ¨mejorar y fortalecer con espíritu de coparticipación, el marco de la cooperación internacional, regional y subregional para el desarrollo social por medio de las Naciones Unidas y de otras instituciones multilaterales¨. Asimismo  comprende un Programa de acción denominado «PROGRAMA DE ACCIÓN DE LA CUMBRE MUNDIAL SOBRE DESARROLLO SOCIAL.

[20] Desde el 2004 en muchos de estos países la metodología básica de estos programas se aplica a través de la Iniciativa (ART) , Apoyo a las redes territoriales y temáticas de cooperación para el desarrollo humano. Para más detalles ver: PNUD, UNESCO, UNIFEM, WHO, UNOPS.  La iniciativa ART; 2005.