Educación pública en el Perú

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Durante la segunda mitad del siglo XX el Perú logró una notable ampliación de su sistema educativo. Así, mientras en 1940 la tasa de analfabetismo llegaba a 57% y la población adulta tenía 1,9 años de escolaridad, en 1999 el analfabetismo bajó a 12% y la escolaridad subió a 8,7 años. Para fines del siglo, la instrucción primaria llegó a casi la totalidad de los niños, la secundaria al 80% de los jóvenes, y la superior al 30% de los adultos de 17 a 25 años.

En los años noventa, el gasto público en educación creció sustantivamente, pasando de US$ 795 millones en 1993 a US$ 1.623 millones en el año 2000. Sin embargo, hacia este último año, dicho gasto representaba solo el 3,3% del PBI, cifra significativamente inferior al promedio de 4,5% en América Latina. En el ranking internacional del Banco Mundial, el Perú ocupa el puesto 15 en materia de cobertura del sistema educativo, pero tan solo el puesto 118 con respecto al gasto público en educación como proporción del PBI. Varios factores explican esta aparente paradoja entre una cobertura masiva y un gasto estatal reducido. Quizás el más importante ha sido la caída del salario real de los maestros, que en el año 2000 representó solo un tercio del nivel pico alcanzado por el magisterio en 1973. Asimismo, cabe mencionar que las familias han movilizado importantes recursos (un 2% del PBI) hacia la educación de sus hijos, en parte como respuesta al deterioro de la educación pública.

Según la Evaluación Nacional 2001 del Ministerio de Educación, basada en pruebas de rendimiento tomadas en 1.200 colegios, solo uno de cada cuatro estudiantes de sexto de primaria lograron superar el estándar mínimo de compresión de textos verbales. En el área matemática, una cuarta parte de los alumnos del mencionado grado no pudieron resolver problemas aritméticos elementales. En suma, el Perú logró masificar la cobertura, pero desatendiendo la calidad de la educación pública. Además, persisten desigualdades en el acceso entre las áreas urbanas o rurales y según género; diferencias importantes en la deserción escolar entre ambas áreas; y una marcada diferencia de calidad entre la educación privada y la pública, así como entre la de habla autóctona y la de habla hispana.

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Dentro de este contexto, el CIES busca contribuir con el diseño y ejecución de políticas educativas orientadas a mejorar la calidad y disminuir las desigualdades. Así, en el primer semestre de 2002, el CIES encomendó dos estudios para identificar una agenda de investigación de corto y mediano plazo. Ambos documentos sirvieron de base para el desarrollo de dos talleres (febrero y abril de 2002), que reunieron a representantes de la comunidad académica, del Ministerio de Educación y de la cooperación internacional, con la finalidad de perfeccionar la agenda y establecer una red de investigación en educación. Los tres primeros artículos de esta edición resumen las ponencias y comentarios de los panelistas del primer taller.

Luis Guerrero (MED) aborda el tema de la disociación entre la formulación de políticas y la investigación, analizando sus principales causas. Para resolver este problema, sugiere algunos criterios. Por ejemplo, los cuadros técnicos del Ministerio, cuya función radica en plantear las políticas, deberán recibir entrenamiento e información para que desarrollen su función de manera óptima. Es aquí donde la comunidad de investigación podrá aportar su conocimiento. Manuel Bello (UPCH) presenta un conjunto de temas de investigación a partir de la revisión crítica de los Lineamientos de Política Educativa publicados por el Ministerio de Educación (MED).

Enfatiza la necesidad de establecer una relación entre los investigadores y los gestores de políticas educativas, para evitar cometer errores predecibles en las políticas. Entre los temas que sugiere investigar resaltan los aspectos de calidad y equidad de la educación; la construcción de una tipología de centros educativos; los procesos de participación; el fortalecimiento institucional; las mejores prácticas en las escuelas; y el desempeño docente.

A continuación, Economía y Sociedad resume los comentarios de los panelistas del Taller, José Rodríguez (MED), Juan Ansión (PUCP) y Santiago Cueto (GRADE), así como el diálogo entre los participantes. Los comentarios giran en torno al grado de participación del Ministerio dentro de la agenda educativa. Si bien este es un actor importante, no debe ser el único. La alta rotación de funcionarios en el Servicio Público puede llevar a que temas que son considerados prioritarios en el corto plazo no lo sean en el mediano o largo plazo. Así, no se debe perder de vista los avances en la teoría educativa y los logros de la investigación internacional.

Los otros dos artículos sintetizan trabajos desarrollados por el CIES, con el auspicio de la cooperación canadiense, ACDI e IDRC. El estudio de Jaime Saavedra (GRADE) analiza la situación laboral de los maestros respecto de otros profesionales. A pesar de que los maestros están mal pagados, la oferta de docentes se ha incrementado sustancialmente a lo largo de las últimas décadas. Las razones detrás de este crecimiento radican en algunas características propias de la profesión como la flexibilidad de horarios o la estabilidad laboral, en la práctica, perpetua. Si se considera el número de horas trabajadas y el número de días libres al año, no existe evidencia que los maestros obtengan un salario distinto al de otros profesionales con características similares. Además, las maestras ganan más por hora que lo que ganan las mujeres en otras profesiones semejantes.

Finalmente, la investigación de Cybele Burga (CEDEP) y Martín Moreno (GRADE) analiza el subempleo profesional (entendido como la discordancia ocupación – profesión) en el Perú Urbano y las consecuencias de la existencia de dicha discordancia ocupacional en términos de los ingresos de los trabajadores. Los resultados apuntan hacia la existencia de un subempleo profesional importante en el sector de estudios universitarios completos y a un deterioro en los ingresos de aquellos que no realizan una ocupación para la que fueron entrenados específicamente.

La actual política educativa y la investigación científica1

El Ministerio de Educación (MED de aquí en adelante), por primera vez en muchos años, ha hecho público un documento en el cual presenta a la sociedad civil los lineamientos que guiarán la política educativa durante el actual quinquenio. Estos lineamientos se han propuesto pensando en la necesidad de construir un sistema educativo de calidad que sea accesible a los de menores recursos y que prepare a las nuevas generaciones para ejercer una ciudadanía capaz de construir democracia y producir bienestar. Así, se apuesta por un cambio orgánico y sostenible del sistema educativo nacional hacia estándares básicos de calidad, equidad, descentralización y democracia.

El sistema educativo, hoy, es centralista y excluyente, está anclado en tradiciones improductivas e incluso perjudiciales, y es poco permeable a la dinámica social. Por ello, las estrategias de intervención deben estar basadas en un conocimiento preciso de las características, problemas y posibilidades de cambio del sistema. Por lo tanto, la investigación resulta vital para generar políticas adecuadas. De esta manera, el desafío actual tiene dos frentes. Por el lado de la investigación, se requiere producir información y generar nuevos conocimientos sobre las diversas realidades educativas del país para nutrir el diseño y la gestión de políticas educativas exitosas. Por el lado de las políticas, es indispensable establecer una manera de diseñar y gestionar políticas educativas que obligue a técnicos, planificadores y funcionarios a tomar sistemáticamente en cuenta esta información y estos conocimientos.

La disociación existente entre formulación de políticas e investigación

Es cierto que, generalmente, las decisiones de política educativa se toman a partir de una evaluación de las necesidades reales existentes y de las expectativas de los responsables de la gestión política del sistema. Sin embargo, no siempre se toman sobre la base de una información actualizada, reflexionada, suficientemente amplia y consistente. El principal problema radica en que la investigación y la formulación de políticas no hayan trabajado juntas y que, por el contrario, hayan estado constantemente disociadas. ¿Por qué se ha dado este divorcio entre las políticas y la investigación?

En primer lugar, porque las iniciativas de investigación parecen haber partido de los propios investigadores, organismos multilaterales o, en el mejor de los casos, de algunos planificadores individuales del MED, pero no partieron de los técnicos y funcionarios a cargo de los procesos de decisión y ejecución. Es decir, el problema es más bien estructural y no de personas.

En segundo lugar, la decisión de uso de sus resultados, de no haber una presión externa, está sujeta a la voluntad y tiempo de los funcionarios que reciben los informes. Generalmente, se da prioridad a las urgencias administrativas, lo cual impide realizar una lectura detenida y un discernimiento crítico de las investigaciones. En tercer lugar, porque los equipos técnicos actúan fuertemente presionados a responder por la efectividad inmediata de las tareas que realizan, las metas que logran y los plazos que cumplen. No se realiza un análisis de impacto de sus acciones y, así, no se dispone de un análisis cualitativo de los procesos de ejecución. En este contexto, la información cualitativa proveniente de la investigación no tiene campo para ser usada.

Finalmente, porque los técnicos y funcionarios, por lo general, no están formados en el diseño, análisis y gestión de políticas educativas nacionales. Sus niveles de especialización les permiten elaborar análisis y propuestas en los ámbitos de su dominio (currículo, materiales educativos, construcción de pruebas, tecnologías de información, etc.), pero no necesariamente los facultan para plantear o evaluar estrategias dirigidas a generar procesos de cambio.

Objetivos estratégicos planteados por el MED

Los lineamientos de acción de la nueva política educativa han sido construidos en torno a cuatro objetivos estratégicos que el MED ha definido para los próximos cinco años. Estos cuatro objetivos estratégicos son los siguientes:

1. Formar niños y jóvenes como personas y ciudadanos capaces de construir la democracia, el bienestar y el desarrollo nacional, armonizando este proyecto colectivo con su propio proyecto personal de vida.

Para avanzar en esa dirección, se plantea dos objetivos específicos. En primer lugar, se debe hacer énfasis en los aspectos sociales y emocionales de los estudiantes como base del desarrollo personal y ciudadano en todos los niveles educativos. En este campo, la investigación debe determinar qué instrumentos o metodologías pueden desarrollar las habilidades sociales de los alumnos y qué factores provocan comportamientos antisociales.

En segundo lugar, se deben reorganizar los centros educativos con el fin de recobrar el respeto, la práctica y promoción de valores ciudadanos esenciales. Para ello, es labor de la investigación analizar el estado de la participación de docentes, padres y alumnos, así como identificar comportamientos autoritarios en los centros educativos.

2. Lograr una educación básica de calidad accesible a los niños, jóvenes y adultos de menores recursos. Es decir, garantizar que los que menos tienen no continúen recibiendo una educación de tercera categoría ni sigan exhibiendo los peores índices de rendimiento escolar.

Por un lado, esto implica mejorar la calidad de la educación pública, especialmente en las zonas rurales. Para ello, la investigación debe generar conocimiento con respecto a las características culturales y sociales particulares de cada región, de modo que esta información sea recogida e incorporada al momento de diseñar las políticas. Por otro lado, para garantizar la equidad en el acceso a educación de calidad, deben también tomarse en cuenta las implicancias que tienen las diferencias culturales en los modos de aprendizaje. Asimismo, resulta fundamental asegurar la permanencia de los alumnos más pobres y la calidad de sus logros, para lo cual debe estudiarse la mejor manera de articular la educación con los servicios de alimentación y de salud.

3. Fortalecer los centros educativos públicos, asegurándoles autonomía en el marco de un proyecto educativo nacional común, una auténtica democracia interna y calidad en sus resultados de aprendizaje.

Para avanzar en esa dirección están planteados dos objetivos específicos: renovar la imagen pública de la escuela gestionada por el Estado y descentralizar, democratizar y moralizar la gestión educativa en todo el ámbito nacional. Es importante, entonces, detectar y analizar experiencias exitosas de gestión educativa y participación democrática en los centros educativos, tanto en el nivel local como regional.

4. Mejorar drásticamente la calidad del desempeño laboral de los docentes en función de estándares básicos y su misma condición profesional, sobre la base de un nuevo diseño de la carrera magisterial.

Para alcanzar este objetivo se está planteando mejorar las remuneraciones y condiciones laborales, diseñar una carrera pública magisterial basada en el mérito, antes que en la antigüedad, promover un sistema de formación continua y darles facilidades e incentivos para la investigación y la sistematización de su propia práctica. En este campo, la investigación también tiene la responsabilidad de detectar y analizar experiencias educativas exitosas en el nivel de los docentes, así como introducirse en la realidad de estos para comprender mejor sus características, recursos, entre otros.

El reto de integrar la toma de decisiones y la investigación Actualmente se ha generado un amplio consenso en torno a la necesidad de contar con información que contribuya de manera efectiva a la toma de decisiones de política educativa. Pero, ¿cómo puede lograrse que la investigación nutra de manera efectiva y sistemática a la toma de decisiones? No hay fórmulas ganadoras, pero es necesario ensayar algunas. Por lo pronto, pueden proponerse algunas consideraciones para la agenda:

  • Identificar y formular problemas, preguntas, hipótesis de investigación o simplemente necesidades de información calificada, constituye un arte en el cual los técnicos y funcionarios del MED, sea cual fuese su ámbito de especialización, necesitan ser entrenados de manera ineludible.
  • Los cuadros técnicos que tienen la responsabilidad de formular y proponer políticas educativas nacionales necesitan recibir una formación básica para que puedan desarrollar su función de manera óptima.
  • Es necesario reconocer que quienes toman decisiones de política en el más alto nivel, manejan tiempos incompatibles con los tiempos de los investigadores. Es probable, por ello, que muchos de ellos continúen adaptándose sobre la base de su experiencia, sus conocimientos previos, su evaluación de las circunstancias y la confianza depositada en sus especialistas, además de su necesario «olfato político».
  • Los técnicos especialistas, sin embargo, no pueden permitirse esa licencia. Del mismo modo como el sistema obliga, bajo penalidad, que se elaboren reportes sistemáticos de los gastos y acciones efectuadas en formatos administrativos preestablecidos, en el ámbito de las políticas necesita volverse ineludible la elaboración de reportes cualitativos y documentados, tanto de las evaluaciones de las acciones ejecutadas como del proceso de elaboración de propuestas específicas de política educativa.
  • Puede ser útil que cada oficina nacional se especialice en buscar y sistematizar información relevante para las necesidades propias de sus programas. Una eventual centralización de su papel en una instancia única, puede producir rápidos congestionamientos y retardar el tiempo de retorno.
  • Finalmente, las instituciones académicas que desarrollen investigaciones específicas por encargo del propio MED, deben encontrar en sus términos de referencia la formulación expresa de recomendaciones de política a partir de sus hallazgos. No deben limitarse a comunicar sus resultados a los funcionarios, sino que deben diseñar propuestas de política sobre la base de ellos.

_______________

1/ Resumen de la ponencia Lineamientos de la actual política educativa del Estado peruano y sus necesidades de articulación con la investigación científica (12 de febrero de 2002). El autor es Presidente de la Comisión Técnica de Educación Inicial del Vice Ministerio de Gestión Pedagógica.

Agenda de investigación para la nueva política educativa1

1/ Resumen de la ponencia homónima presentada en el taller de educación (12 de febrero de 2002). El autor es Decano de la Facultad de Educación de la Universidad Peruana Cayetano Heredia.

(Ver PDF)

Comentarios de los panelistas

(Ver PDF)

La situación laboral de los maestros respecto de otros profesionales1 

(Ver PDF)

¿Existe subempleo profesional en el Perú Urbano1? 

1/ Resumen del libro homónimo, Lima: CIESGRADE, mayo 2001. La investigación fue auspiciada por ACDI-IDRC.

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Económica Y Social (CIES) Consorcio de Investigación. (2005, julio 8). Educación pública en el Perú. Recuperado de https://www.gestiopolis.com/educacion-publica-en-el-peru/
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Educación pública en el Perú". GestioPolis. 8 julio 2005. Web. <https://www.gestiopolis.com/educacion-publica-en-el-peru/>.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Educación pública en el Perú". GestioPolis. julio 8, 2005. Consultado el 18 de Junio de 2019. https://www.gestiopolis.com/educacion-publica-en-el-peru/.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. Educación pública en el Perú [en línea]. <https://www.gestiopolis.com/educacion-publica-en-el-peru/> [Citado el 18 de Junio de 2019].
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