Desafíos de las políticas de empleo en Perú

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Economía y Sociedad 48, CIES, abril 2003
Introducción
Pareciera no haber política de em-
pleo en el Perú actual. Da la im-
presión que el conjunto de accio-
nes realizadas por el gobierno en
materia laboral se relaciona más
con las demandas y conflictos que
surgen a diario, que con una es-
trategia orientada a promover cre-
cimiento económico con empleo
digno y productivo. Dichas de-
mandas son a su vez alentadas por
un discurso político que, aunque
se muestra cauto en materia ma-
croeconómica, parece descono-
cer los procesos y tiempos que se
requieren para obtener resultados
importantes en el mercado labo-
ral. Se necesita, pues, abordar la
problemática laboral con una pers-
pectiva orgánica y con prioridades
claras. En este ensayo, además de
un breve análisis de la situación ac-
tual del mercado de trabajo, se co-
mentan los principales desafíos
que tiene ante sí el país en mate-
ria de políticas de empleo en los
próximos años.
Contexto
Tendencias de mediano
y largo plazo
Las tendencias de mediano y lar-
go plazo que condicionan los re-
sultados del mercado laboral pe-
ruano, son bastante conocidas.
Sobre los condicionantes de largo
plazo existen diversos estudios
que señalan tres factores principa-
les: a) el crecimiento inusitado de
la población hace 20 a 30 años,
que ha determinado un creci-
miento excepcional de la oferta
laboral en la última década; b) un
Desafíos de las políticas de empleo
Juan Chacaltana1  CEDEP
crecimiento aún importante de la
tasa de participación laboral, espe-
cialmente femenina, que exacer-
bó el crecimiento de la oferta la-
boral; y c) una reducción tenden-
cial de la demanda de mano de
obra, que se deriva de la produc-
ción, unida a una baja tasa de ab-
sorción de empleo de la economía.
Estos factores crecimiento de la
oferta y caída de la demanda la-
boral han dado origen al deno-
minado excedente de mano de
obra, que no pudo ser colocado
adecuadamente en el mercado
laboral. Este excedente, como sa-
bemos, no generó altas tasas de
desempleo, sino más bien implicó
una reducción de los ingresos rea-
les en el mercado de trabajo. Es
decir, se tradujo en mayor subem-
pleo. Como este excedente es el
acumulado de varios años en que
existió exceso de oferta, es claro
que difícilmente podrá desapare-
cer en el corto plazo.
En este marco, a inicios de 1990,
se aplicaron diversas reformas que
intentaron generar mayor apertu-
ra y promover el mercado en las
diversas instancias de la vida eco-
nómica del país. Este modelo ge-
neró efectivamente crecimiento
acelerado por un período (1993
1997) y, al mismo tiempo, una
mayor vulnerabilidad de la econo-
mía ante shocks exógenos, que
motivaron una de las crisis más
prolongadas de los tiempos recien-
tes (ver el gráfico 1).
En términos de los resultados labo-
rales, este crecimiento generó efec-
tivamente empleo, pero de baja
calidad, lo cual ha sido resaltado en
diversos estudios. Se sabe que cre-
ció el empleo no asalariado o inde-
pendiente. Entre los asalariados,
creció el empleo en la microem-
presa, mientras que la gran empre-
sa redujo su participación. Se ex-
pandió el empleo en el sector de
servicios y comercio, mientras que
la manufactura redujo su nivel de
empleo. La informalidad cayó ini-
cialmente, pero luego se incremen-
tó de tal manera que, en la actuali-
dad, el empleo sin contrato es la
moda. Finalmente, la protección
social se redujo porque disminuye-
ron las tasas de afiliación a pensio-
nes y a la seguridad en salud.
En el caso de los ingresos laborales,
estos se mantuvieron estancados
hasta la segunda mitad de la déca-
da de 1990. Curiosamente, estos
ingresos se han empezado a recu-
perar e incluso incrementar en el
«...crecimiento
de la oferta y
caída de la
demanda laboral
han dado origen
al denominado
excedente de
mano de obra,
que no pudo ser
colocado
adecuadamente
en el mercado
laboral»
1/ El autor desea agradecer los comentarios
de Javier Escobal, Carmen Vildoso, Norber-
to García, los asistentes al Seminario Anual
2002 del CIES y aquellos asistentes a un ta-
ller organizado por el Ministerio de Trabajo
y Promoción del Empleo.
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Economía y Sociedad 48, CIES, abril 2003
Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI); Ministerio de Trabajo y Promoción del
Empleo (MTPE)
Elaboración propia
Evolución del PBI, empleo total e ingresos laborales
(Índice inicial = 100)
Gráfico 1
período de recesión. La explica-
ción a este fenómeno es que esto
ha ocurrido de manera simultánea
a un incremento en los niveles de
desigualdad en los ingresos labora-
les. El mercado de trabajo, aun
cuando mantiene una presión a la
baja en la mayor parte de los casos,
ha empezado a premiar a ciertos
segmentos de la población. Por
ejemplo, se ha generado una seg-
mentación muy clara por educa-
ción: si en 1990 los trabajadores
con educación superior ganaban
dos veces lo que los trabajadores
sin educación superior, esa cifra su-
bió a 3,2 en el año 2000.
Resultados de corto
plazo
Como era de esperarse, estas ten-
dencias no han podido ser altera-
das en el corto plazo, a pesar del
proceso de reactivación que se ha
empezado a observar desde el se-
gundo trimestre de 2002. Nueva-
mente, el empleo formal no se ha
dinamizado, a pesar de que el
empleo total sí se ha reactivado.
Esto quiere decir que lo único que
«...si en 1990
los trabajadores
con educación
superior
ganaban dos
veces lo que los
trabajadores sin
educación
superior, esa
cifra subió a 3,2
en el año 200
ha ocurrido hasta la fecha en el
mercado de trabajo, como resul-
tado de la reactivación reciente,
es un efecto participación o efec-
to trabajador alentado, lo cual es
usual en nuestro medio2.
No podría ser de otro modo. La
dimensión de la crisis de más de
cuatro años, ha debilitado la ca-
pacidad de generación de em-
pleo formal de la economía pe-
ruana. La reactivación reciente
solo ha logrado acercar los nive-
les de empleo formal a los que
existían en el año 2000, y queda
un gran trabajo por hacer para
recuperar los niveles de empleo
que alcanzó la economía antes de
la recesión (ver el gráfico 2).
Fuente: INEI y MTPE
Efectos de la reactivación de 2002 sobre el mercado de trabajo
(Variaciones porcentuales contra mismo mes del año anterior)
Gráfico 2
2/ Diversos estudios han mostrado que en el
Perú la tasa de participación es pro cíclica.
Véase: MTPE (1998). La tasa de participación
y sus efectos sobre el mercado laboral perua-
no, en Boletín de Economía Laboral, Nº 7.
Lima: MTPE, abril. Véase también Chacaltana,
Juan (1999). Un análisis dinámico del desem-
pleo en el Perú. Lima: Fondo de Investigacio-
nes del programa Mecovi-Perú, INEI, marzo.
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Economía y Sociedad 48, CIES, abril 2003
Ante este efecto positivo en la tasa
de participación y la ausencia de
cambios importantes en el índice
de empleo formal, es natural es-
perar que el empleo que se ha
generado sea de baja calidad. Esto
se puede confirmar en el gráfico
3. La diferencia entre el empleo
total y el empleo formal es el su-
bempleo y, como se puede obser-
var, este es el indicador que ha
venido creciendo, a pesar de la
reactivación y de que el desem-
pleo se redujo ligeramente.
Evidentemente, más subempleo
significa menores ingresos pro-
medio. Esto se confirma en el grá-
fico 4, que muestra la estimación
de dos medidas de tendencia
central. Tanto la mediana como la
media indican que, en el tercer y
cuarto trimestre de 2002, los in-
gresos medios se han reducido. Es
claro que el crecimiento del em-
pleo reciente ha ocurrido, prin-
cipalmente en los tramos más ba-
jos de la distribución de los ingre-
sos laborales.
No debe sorprender a nadie que
los resultados del mercado de tra-
bajo aún no sean satisfactorios, a
pesar de la reactivación. Sería ilu-
sorio, y hasta poco serio, esperar
o alentar expectativas con respec-
to a que el mercado laboral pro-
Lima Metropolitana: evolución del desempleo y subempleo1/
(Porcentaje)
Gráfico 3
1/ En los últimos meses, el INEI dejo de publicar el índice de subempleo por ingresos. Ahora solo
publica el índice de subempleo por horas.
Fuente: INEIEPE
Lima Metropolitana: ingresos laborales
(Variación porcentual respecto del mismo trimestre del año anterior)
Gráfico 4
Fuente: INEI-EPE
«Sería ilusorio,
y hasta poco
serio, esperar o
alentar
expectativas
con respecto a
que el mercado
laboral
produzca
resultados en
tan breve plazo»
duzca resultados en tan breve pla-
zo. De hecho, para que variables
importantes como el empleo for-
mal o los ingresos reales se alteren
de manera significativa, se reque-
riría de algunos años de crecimien-
to sostenido y de ganancias de
productividad importantes.
Los desafíos de
mediano y corto
plazo
Este panorama impone numerosos
e importantes retos a las políticas
de empleo. En esta sección enu-
60
Economía y Sociedad 48, CIES, abril 2003
meramos cinco retos que nos pa-
recen prioritarios, aun cuando
ciertamente deben haber más.
Aunque no todos son temas que
puedan ser atendidos vía políticas
laborales en sentido estricto, cabe
indicar que estos parecen ser los
temas más importantes que con-
forman la agenda laboral actual.
Desafíos de mediano y
largo plazo
Los retos más importantes son pro-
bablemente los de mediano pla-
zo, en la medida que existen pro-
blemas estructurales asociados a
los principales resultados laborales
en el momento actual.
a. Incrementar la elasticidad
productoempleo
Uno de los mayores retos de las
políticas, a futuro, es hacer que el
crecimiento derive sus beneficios
hacia la población. En una econo-
mía sana, el espacio a través del
cual el crecimiento económico
gotea hacia la población, es el
mercado de trabajo. Lamentable-
mente, la experiencia de los últi-
mos años ha sido, precisamente,
que los éxitos macroeconómicos
no parecen haber sido percibidos
por la población en general.
Una de las claves para entender
este punto, es que la elasticidad
productoempleo (en particular, la
elasticidad productoempleo for-
mal) parece ser muy baja en el
Perú: algunos estudios realizados
la sitúan en niveles que van de 0,2
a 0,53. Este parámetro es de ex-
trema importancia: quiere decir
que para que el empleo adecua-
do crezca en un punto porcentual,
la producción debe crecer entre
2 a 5 puntos porcentuales, depen-
diendo de la estimación que se
tome. Dado que la oferta laboral
está creciendo entre 3% a 3,5%
anual, esto significa que la econo-
mía debería crecer en 6% a 7%
anual, asumiendo optimistamente
que esta elasticidad es 0,54.
Con respecto a la elasticidad pro-
ductoempleo, diversos estudios
coinciden en señalar que esta es
baja porque el crecimiento del
país se basa en sectores que no
son intensivos en mano de obra.
Una solución sería fomentar un
crecimiento basado en sectores
intensivos en mano de obra,
como el turismo, la agricultura o
agroindustria, la construcción,
etc. En realidad, esto no es tan
fácil porque si bien estos sectores
efectivamente absorben una gran
cantidad de empleo, también es
cierto que este último es el de más
baja calidad en el mercado de tra-
bajo. Es bastante claro en la agri-
cultura, pero también se cumple
en otros sectores. En el caso del
turismo, por ejemplo, más del
70% de los trabajadores de res-
taurantes labora sin contrato5.
Otra opción es ya no apostar por
sectores económicos, sino por ti-
pos de empresas. En este caso, las
empresas más intensivas en mano
de obra son naturalmente las pe-
queñas empresas6. El gobierno ac-
tual ha puesto una gran expectati-
va en este sector. Así, se ha crea-
do el Vice Ministerio de Promo-
ción del Empleo y las PYME, una
Dirección Nacional de PYME; y se
han lanzado varios programas e
iniciativas con el fin de apoyar a
este sector. Entre estas últimas,
quizá la más comentada ha sido la
denominada Ley de Micro y Pe-
queña Empresa o Ley PYME7.
Lo primero que habría que decir
es que, en este caso, también se
aplica el mismo razonamiento que
en el caso de los sectores intensi-
vos en mano de obra: el empleo
en este sector es de una calidad
muy baja y, por tanto, si se gene-
ran empleos adicionales en él,
tendrían esa misma calidad. En se-
gundo lugar, es necesario repen-
sar el tema de la política de apo-
yo a este sector. Diversos estudios
han mostrado que los programas
de apoyo que se han implemen-
tado en este sector microcrédi-
to o servicios de desarrollo em-
presarial, cuando han funciona-
do, han logrado aumentar el nivel
de ventas y de rentabilidad de las
empresas. Sin embargo, en nin-
gún caso se ha logrado mostrar que
esos incrementos se traduzcan en
mejores condiciones laborales
para los trabajadores de las PYME.
Es decir, las políticas de apoyo es-
tarían beneficiando al 15% de la
PEA ocupada en este sector (que
es la proporción de patrones) y el
resto se quedaría en el más abso-
luto abandono, porque ni siquie-
ra tienen derechos de asociación.
Ciertamente, una Ley PYME no va
a resolver esto y, más aún, ningu-
na política específica aislada lo
hará. En todo caso, se requiere
que el Estado como un todo ge-
nere un ambiente favorable para
la generación de negocios, lo cual
pasa por cambios económicos, so-
ciales y hasta culturales a favor de
la PYME.
3/ La elasticidad productoempleo mide el
crecimiento porcentual del empleo ante un
crecimiento porcentual del PBI dado.
4/ Aun más, este crecimiento sería suficiente
solo para acomodar el flujo de nuevos ingre-
santes en el mercado, sin alterar para nada el
excedente (stock) ya existente.
5/ El tema es que la productividad en este
sector es bastante baja y se ha reducido en los
últimos años, a pesar de que se ha incremen-
tado el número de turistas, debido a que el
gasto medio por turista ha disminuido, a
como la estancia media. Ver Chacaltana, Juan
(2003). Restricciones a la generación de em-
pleo en el sector turístico. Mimeo. Lima:
CIES, Red de Políticas de Empleo.
6/ Se les denomina PYME o MYPE o MIPYME,
según incluyan a microempresas, pequeñas
empresas y/o medianas empresas.
7/ Entre otras cosas, este proyecto de Ley
incorpora diversos conceptos de apoyo al sec-
tor. Sin embargo, lo más notable es la inclu-
sión de un régimen laboral especial, en el
cual se exoneran de diversas cargas laborales
a las PYME.
61
Economía y Sociedad 48, CIES, abril 2003
En suma, es claro que los secto-
res intensivos en mano de obra
lo son debido a su baja producti-
vidad y, por lo tanto, que la cali-
dad del empleo que en ellos se
genera no es precisamente la
mejor. Lo que no resuelve el pro-
blema de la elasticidad produc-
toempleo, a menos que se ele-
ve sostenidamente la productivi-
dad de dichos sectores.
b. Incrementar la productividad
del trabajo
Precisamente, en la productividad
del trabajo está la clave del pro-
blema, pues es la fuente básica de
las mejoras en los salarios reales y
de los niveles de vida de los traba-
jadores. Una productividad labo-
ral baja hace que se incrementen
los costos unitarios de producción
y que los retornos de los negocios
bajen, lo cual ciertamente no le
conviene a nadie: ni a los trabaja-
dores ni a los empresarios.
Lamentablemente, la productivi-
dad del trabajo no parece estar
mejorando en los últimos años (ver
Fuente: INEI, MTPE
«...en la
productividad del
trabajo está la
clave del
problema, pues
es la fuente
básica de las
mejoras en los
salarios reales y
de los niveles de
vida de los
trabajadores»
Evolución de la productividad del trabajo
(Índice 1990 = 100)
Gráfico 5
el gráfico 5). Luego de crecer has-
ta 1997, el índice de productivi-
dad del trabajo se redujo sosteni-
damente hasta hace poco y la re-
cuperación reciente es aún muy
leve, como para alterar la tenden-
cia de este indicador. ¿Por qué es
tan baja la productividad del tra-
bajo? Esta es una de las preguntas
centrales de la economía del tra-
bajo. La literatura especializada
reconoce entre sus determinantes
de mediano plazo a los siguientes
factores: a) la calidad media de la
fuerza de trabajo, b) la cantidad de
bienes de capital utilizados por
cada unidad de trabajo, y c) el gra-
do de eficiencia con la cual se
combinan el capital, el trabajo y
otros insumos de producción.
Con respecto a la calidad del tra-
bajo, esta se basa tanto en la con-
dición de salud física de la perso-
na como, al mismo tiempo, en el
nivel educativo o de calificación.
Pocos son los estudios que rela-
cionan la salud con la productivi-
dad8. Más frecuentes son los aná-
lisis por el lado de la educación.
Es bastante conocido que en las
últimas décadas ha habido una
expansión de la educación bási-
ca en el país, pero a costa de una
reducción de la calidad educati-
va (Saavedra y Suárez 20029). Al
mismo tiempo, ha ocurrido un
crecimiento acelerado del merca-
do de capacitación laboral, que
lejos de suplir las deficiencias de
la educación básica, repite sus
problemas de calidad y de disper-
sión en términos de calidad.
El problema central, en este mer-
cado de capacitación, es que con-
curren dos fallas de mercado que
son centrales. Por un lado, aun
cuando se ha probado que la ca-
pacitación en las empresas es la
que mayores retornos produce,
estas no tienen incentivos suficien-
tes para invertir en la capacitación
8/ Véase por ejemplo: Murrugarra, Edmun-
do y Martín Valdivia (2000). The Returns To
Health For Peruvian Urban Adults: Differen-
tials Across Gender, the Life Cycle and the Wage
Distribution, Documento de Trabajo A-532.
Washington, DC: BID. Cortez, Rafael (1999).
Salud y productividad en el Perú: un análisis
empírico por género y región. Washington,
DC: BID.
9/ Saavedra, Jaime y Pablo Suárez (2002).
Financiamiento de la educación en el Perú,
Documento de Trabajo Nº 38. Lima: Grade.
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Economía y Sociedad 48, CIES, abril 2003
de los trabajadores porque no se
pueden apropiar completamente
de los beneficios de esta inversión
(Chacaltana y García 200110 ). Des-
de este punto de vista, la capaci-
tación se convierte en una exter-
nalidad para las empresas, que se
exacerba con la rotación laboral.
Por otro lado, dado que la capaci-
tación es un bien cuya calidad solo
se puede conocer luego de ser
consumido, surgen problemas de
información incompleta y asimé-
trica. Así pues, el mercado de ca-
pacitación es caótico, disperso y
de baja calidad. El reto, en este
caso, consiste en generar un siste-
ma que administre este tipo de
fallas, ya sea a través de mecanis-
mos de información, tanto para la
oferta como la demanda, o de
mecanismos que permitan a las
empresas internalizar la adquisi-
ción de un bien muy esquivo.
Con respecto a la relación capi-
tal trabajo, lo que se ha observa-
do en las últimas décadas es que
esta ratio ha venido disminuyen-
do, incluso en años en que el país
crecía de manera acelerada (ver
el gráfico 6). Según estimaciones
de Seminario y Beltrán (2002)11 ,
el stock de capital en el Perú ha
venido creciendo a tasas bastante
bajas, menores que la tasa de cre-
cimiento del empleo. Esta reduc-
ción, evidentemente, tiene una
influencia decisiva en la produc-
tividad media del trabajo. En Es-
tados Unidos, un estudio recien-
te encontró que el incremento
de productividad observado en
la década de 1990, se explica en
un 54% por incrementos de la
relación capital trabajo12 . Si esas
mismas proporciones se aplica-
ran en el Perú, tendríamos muy
claro que lo que falta urgente-
mente en el país son incremen-
tos en el stock de capital y me-
joras tecnológicas.
Desafíos de corto plazo
De los innumerables retos que se
presentan en el corto plazo, en esta
sección comentamos tres que nos
parecen de crucial importancia,
pues delinean el trabajo de media-
no plazo en esta materia.
Perú: evolución de la relación capital trabajo
(Índice 1989 = 100)
Gráfico 6
Fuente: Seminario y Beltrán 2002
a. Promover instituciones para
el mercado de trabajo
La regulación laboral es uno de los
temas más delicados en los deba-
tes recientes. Aquí se suelen divi-
dir las escuelas de pensamiento y
se terminan los consensos, ya que
es bastante sencillo tomar partido
por una u otra parte de la relación
laboral. Esto se deriva del hecho
que, en una economía de merca-
do, el trabajo es un factor de pro-
ducción y, a la vez, fuente de
bienestar de las personas.
De hecho, es a través del merca-
do de trabajo que la producción
«...es a través del
mercado de
trabajo que la
producción
debiera trasladar
sus beneficios a
la población.
Lamentablemente,
este mercado es
bastante
imperfecto»
10/ Chacaltana, Juan y Norberto García (2001).
Reforma laboral, capacitación y productividad,
la experiencia peruana, Documento de Traba-
jo Nº 139. Lima: OIT/ETM Países Andinos.
11/ Seminario, Bruno y Arlette Beltrán (2002).
Crecimiento económico en el Perú 1896-
2002: nueva evidencia estadística. Mimeo.
Lima: Centro de Investigación de la Universi-
dad del Pacífico.
12/ Jorgenson, Dale y Kevin J. Stiroh (2000).
Raising the speed limit: US economic growth
in the information age, OECD Economics De-
partment Working Papers 261. París: OECD
Economics Department. Estos autores encuen-
tran que los incrementos en la productividad
americana se explican en 54% por la cantidad
de capital, 31% por mejoras en eficiencia y
15% por mejoras en la calidad del trabajo.
63
Economía y Sociedad 48, CIES, abril 2003
debiera trasladar sus beneficios a
la población. Lamentablemente,
este mercado es bastante imper-
fecto. Existen notables fallas de
mercado, tales como asimetrías
de información (los empresarios
no pueden predecir el nivel de
esfuerzo de los trabajadores y de-
ben encontrar mecanismos para
motivarlos) y de poder de nego-
ciación (una de las partes de la re-
lación laboral tiene más poder
que la otra).
La regulación históricamente se ha
concentrado en el tema del poder
de negociación. Asumiendo que
la parte más débil de la relación
laboral son los trabajadores, se ha
tratado de protegerlos con diver-
sas normas o beneficios. En otros
momentos, como en la década
pasada, ocurrió lo inverso. Sin
embargo, el papel del Estado de-
biera ser velar por el buen funcio-
namiento del mercado de traba-
jo, es decir, eliminar las fallas del
mercado. En el caso específico de
la relación laboral, se trata de equi-
parar el poder de negociación de
ambas partes, no de darle mayor
poder a una de ellas.
El camino de una legislación ex-
cesivamente protectora de los
trabajadores genera problemas
de cumplimiento en empresas
de baja productividad (que son
la mayoría) e informalidad. Una
opción más viable es el desarro-
llo o fortalecimiento de institu-
ciones para el mercado de tra-
bajo (como los sindicatos), de la
autoridad del trabajo y el diálo-
go social como institución, insti-
tuciones que casi desaparecie-
ron en la última década.
La tasa de sindicalización se redu-
jo de 40% a 4% en la década de
1990, como consecuencia de la
reforma laboral y el propio des-
prestigio de ciertos sindicatos. Esto
fue, claramente, un exceso y ha
motivado la necesidad de promo-
ver, otra vez, el movimiento sin-
dical. La respuesta del Congreso ha
sido aprobar la negociación por
rama en todos los casos, alternati-
va que no es necesariamente efi-
ciente. Es claramente necesaria en
la construcción civil, porque la
naturaleza de las obras hace muy
difícil que los trabajadores puedan
ejercer sus derechos de asocia-
ción. Sin embargo, en otras activi-
dades, donde las relaciones labo-
rales son más estables, puede en-
torpecer el desarrollo de las rela-
ciones laborales.
Sería un error pensar que equipa-
rar las asimetrías se resuelve solo
con la sindicalización. Se necesi-
tan esquemas más amplios, que
involucren a más trabajadores.
Para ello es importante el diálogo
social como institución. Uno de los
grandes avances en esta área ha
sido el Consejo Nacional del Tra-
bajo, a partir del Gobierno de
Transición. Aunque esta iniciativa
aún tiene dificultades como la
escasa representación de trabaja-
dores de las PYME y el papel que
debe desempeñar el Ministerio de
Trabajo en él, es claro que ha lo-
grado consensos en temas bastan-
te complejos. Sin embargo, es ne-
cesario fortalecer este mecanismo,
pues solo los consensos alcanzados
mediante el diálogo son sostenibles
en el tiempo.
Más importante aún es promover
la Autoridad del Trabajo, que casi
ya no existe en el Perú. El Ministe-
rio de Trabajo se ha debilitado pau-
latinamente, ha perdido su papel
rector en materia de políticas de
empleo y hasta ha enfrentado va-
rias iniciativas para su eliminación.
Como consecuencia, en la actua-
lidad, la probabilidad de detección
de una infracción laboral es casi
cero. El ministerio no tiene capa-
cidad real para supervisar las rela-
ciones de trabajo más que en un
número reducido de empresas,
pues se basa en un esquema cen-
tralizado y directo. Así, el desafío
hacia el futuro consiste en fortale-
cer la Autoridad del Trabajo, por
ejemplo, delegando partes de las
labores de inspección a entidades
descentralizadas, para lo cual se
puede aprovechar el proceso de
regionalización actual.
b. Reducir y administrar el riesgo
de desempleo
Probablemente, el fenómeno re-
ciente más importante del mer-
cado de trabajo es el incremento
de la rotación laboral y la reduc-
ción de la duración del empleo.
Si en 1990 los empleos duraban
en promedio unos 6 años, en la
actualidad duran solo 4 años13 .
Hoy, un 40% de la PEA se en-
cuentra cambiando de estatus
ocupacional (empleo, desem-
pleo, inactividad) al interior del
año. Aun más, solo el 50% de la
PEA habitual tiene empleo 12
meses seguidos y el 26% de la
misma experimenta, al menos, un
episodio de desempleo al interior
del año (Chacaltana 1999). Todo
esto ha determinado un incre-
mento en el riesgo de desempleo,
definido como la probabilidad de
quedarse sin ingresos en los si-
guientes doce meses.
El riesgo de desempleo y la rota-
ción laboral, en general, son fenó-
menos de singular importancia
para diversas políticas laborales14 .
La pregunta es, entonces, ¿cómo
13/ Datos para asalariados privados en Lima
Metropolitana (Fuente: Enaho 19902000).
14/ Un riesgo de desempleo elevado, por
ejemplo, limita las posibilidades de políticas
tipo seguro de desempleo o cesantía, dado
que convierte esta opción en muy costosa o,
de lo contrario, solo atractiva para individuos
con riesgo bajo, con lo cual la cobertura sería
muy baja. Asimismo, exacerba el problema
de la externalidad en la capacitación propor-
cionada por las empresas, que ven reducidos,
más aún, sus incentivos para invertir en este
tipo de bienes (ver Chacaltana y García, 2001).
64
Economía y Sociedad 48, CIES, abril 2003
se puede administrar este riesgo
de manera adecuada? Como se
sabe, un riesgo puede ser: redu-
cido, mitigado o sobrellevado.
Usualmente, las estrategias más
eficientes son aquellas que previe-
nen los riesgos en los individuos,
porque son menos costosas. En el
caso del riesgo de desempleo, la
forma natural de prevenirlo, ade-
más de reducir la volatilidad ma-
croeconómica, es incrementando
la empleabilidad de las personas,
concepto que se refiere a la capa-
cidad de cada individuo de ser
empleado y reempleado en cada
momento del tiempo. Las políticas
que incrementan la empleabilidad
de los individuos son las denomi-
nadas políticas activas, las cua-
les buscan generar en los indivi-
duos una reacción que les permi-
ta salir de su condición de baja
empleabilidad por ellos mismos, a
través del aprovechamiento de
cursos de capacitación o bolsas de
empleo, por ejemplo.
Al respecto, se debe decir que el
Ministerio de Trabajo interviene en
casi todas las políticas activas
posibles. Tiene programas de ca-
pacitación como el Programa Pro-
Joven, que capacita por tres meses
y coloca en pasantías de otros tres
meses a jóvenes de bajos recur-
sos15 ; así como un programa de
«En el caso del
riesgo de
desempleo, la
forma natural de
prevenirlo, además
de reducir la
volatilidad
macroeconómica,
es incrementando
la empleabilidad
de las personas...»
información laboral, denominado
Sistema de Información Laboral
(SIL), cuyo objetivo es ayudar en la
colocación de personas en empre-
sas, facilitando así el contacto en-
tre la oferta y demanda laboral. Fi-
nalmente, ha emprendido un pro-
grama de empleo temporal, deno-
minado A Trabajar Urbano, que
está siendo ejecutado en los distri-
tos urbanos más pobres del país,
con un presupuesto considerable.
Los programas que han sido eva-
luados han producido resultados
importantes. Así, diversas evalua-
ciones realizadas a ProJoven y una
reciente al SIL, indican que estos
programas producen retornos eco-
nómicos interesantes. En el gráfi-
co 7 se muestra que los ingresos
de los beneficiarios de ProJoven
van aumentando y que los benefi-
ciarios del SIL tienen más proba-
bilidades de conseguir empleo
que un grupo de control, en am-
bos casos, luego de haber pasado
por el programa. En el caso de Pro-
Joven, estos retornos parecen es-
tar relacionados con la pertinen-
cia de la capacitación que propor-
ciona; mientras que en el caso del
SIL, los resultados parecen estar
asociados a que el programa cons-
truye redes sociales, que en el caso
peruano son muy importantes
para conseguir empleo.
Entonces, si estos programas fun-
cionan bien, ¿cuál es el proble-
ma? El problema central es que,
precisamente, estos programas
son solo eso: programas, es decir,
no constituyen políticas laborales
en sentido estricto. Lo que se re-
quiere para resolver el problema
de la capacitación o la informa-
ción laboral, y en general los pro-
blemas laborales del país, son po-
líticas y no solo programas. La-
mentablemente, en las últimas
décadas, el Ministerio de Traba-
jo, el encargado por Ley de las
políticas de empleo, paulatina-
mente ha ido perdiendo su papel
rector en materia de políticas de
empleo y ha elaborado programas
que pueden mostrar resultados
interesantes, pero que tienen los
problemas de las intervenciones
directas. Por ejemplo, algunos de
los programas más interesantes son
muy pequeños: ProJoven capaci-
ta a 8 mil jóvenes al año (cuando
hay 400 mil jóvenes que no estu-
dian ni trabajan en el Perú) y el
Fuente: Chacaltana, Juan y Dennis Sulmont (2002). Políticas activas en el mercado laboral peruano:
el potencial de la capacitación y los servicios de empleo. Lima: CIES, Red de Políticas de Empleo.
Impacto de las políticas activas
Gráfico 7
15/ Existe también un programa denominado
Fondoempleo, en el cual participa el Minis-
terio de Trabajo, otros ministerios y la empre-
sa privada. Este fondo financia proyectos de
capacitación a través de mecanismos compe-
titivos. Las evaluaciones de este fondo indi-
can que, desde el punto de vista social, estas
inversiones son altamente rentables.
65
Economía y Sociedad 48, CIES, abril 2003
«El problema
central es que...
estos
programas son
solo eso:
programas, es
decir, no
constituyen
políticas
laborales en
sentido
estricto»
SIL funciona con un presupuesto
de 600 mil dólares al año, dos ter-
cios de los cuales proviene de la
cooperación internacional. El reto
es cómo, a partir de las experien-
cias que se han iniciado y que han
funcionado, diseñar políticas ac-
tivas más amplias, sin la necesi-
dad de que el Ministerio de Tra-
bajo o el Estado en general inter-
vengan directamente16 .
c. Descentralizar las políticas
de empleo
Paradójicamente, en un contexto
de recursos limitados, una de las
pocas alternativas que existen
para potenciar las políticas de
empleo, es su descentralización.
Esto no quiere decir que se de-
ben descentralizar los programas
que actualmente se ejecutan des-
de el Ministerio, lo cual sería alta-
mente ineficiente. De lo que se
trata, más bien, es de descentrali-
zar las políticas de empleo, es
decir, embarcarse en un proceso
más amplio de transferencia y/o
delegación de conocimientos ya
adquiridos y competencias hacia
instancias descentralizadas.
Ciertamente, el tema de la des-
centralización tiene su propia di-
námica y debe haber temas más
importantes en la actualidad. Sin
embargo, en el mediano plazo,
este proceso no tendrá sentido si
no permite mejores oportunida-
des para los pobladores de las re-
giones, en particular, si no contri-
buye a mejorar las condiciones la-
borales. Para ello, en primer lu-
gar, es necesario reconocer que
hablar de mercados de trabajo
regionales puede ser, en ciertos
casos, demasiado. Fuera de Lima,
solo en Piura, Lambayeque, La Li-
bertad, Junín, Ica y Arequipa, se
puede hablar de mercados de tra-
bajo intermedios. En los otros ca-
sos, los mercados de trabajo se en-
cuentran en niveles de desarrollo
bastante precarios (ver el gráfico 8).
La razón principal es que fuera
de Lima y de un par de ciudades
intermedias, el país es altamente
rural (ver el gráfico 9). Hasta se
podría decir que si se sacara a
Lima del país, Perú sería un país
cuasi rural. Esto impone peculia-
ridades que se deben tener en
cuenta a la hora de diseñar estra-
tegias de desarrollo y políticas de
empleo. En el campo, los análisis
del mercado de trabajo deben ser
combinados con el de otro acti-
vo altamente importante: la tie-
rra, en muchos casos de baja pro-
ductividad, tanto como la del pro-
pio factor trabajo.
Este hecho es de notable importan-
cia porque en las regiones más ru-
rales existe menos empleo adecua-
do, lo cual está altamente relacio-
nado directa o indirectamente
con el desempeño de la agricultu-
ra. Como se puede apreciar en el
Desarrollo relativo de los mercados de trabajo por departamentos
Gráfico 8
Elaboración propia
16/ En el caso de la capacitación, por ejem-
plo, cómo a partir de los programas que han
funcionado (ProJoven, Fondoempleo, etc.), se
puede lograr el sistema de capacitación tan
necesario en el país.
66
Economía y Sociedad 48, CIES, abril 2003
gráfico 9, cuanto mayor es el em-
pleo en el sector agrícola, mayor es
la pobreza en el departamento.
Esto no quiere decir, por cierto, que
para superar la pobreza se deban
abandonar las actividades agríco-
las ni que se deban abandonar las
zonas donde no se genera empleo.
El reto del empleo de calidad en las
regiones pasa por el desarrollo de
la agricultura y actividades conexas
que le den mayor productividad.
De lo contrario, tendremos más de
lo que hemos vivido en los últimos
años17 . Las políticas de empleo
pueden ayudar a este proceso, ya
sea transfiriendo las capacidades
que se han acumulado en años
recientes en materia de promoción
Fuente: INEI (2001). Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2001IV
Indicadores de empleo regional
Gráfico 9
del empleo, pero también a través
de la delegación de una parte de la
autoridad del trabajo a instancias
descentralizadas.
Conclusiones
El estado de ánimo de la población
tiene que ver, en gran medida, con
su condición laboral. Por ello, no es
recomendable generar demasia-
das expectativas con respecto a
soluciones rápidas al problema del
empleo. Los plazos, lamentable-
mente, no son cortos. El exceden-
te estructural de mano de obra tar-
dó muchos añosen formarse y,
seguramente, tomará muchos
otros reducirlo. Sin embargo, es
necesario empezar cuanto antes
y,por tanto, es necesario que las
políticas de empleo sean ubicadas
en el lugar de prioridad que les co-
rresponde cuanto antes, para
poderayudar en este proceso.
17/ En los últimos cinco años han llegado a
Lima cerca de un millón de personas a traba-
jar, proceso que no se ha detenido. Probable-
mente, la migración internacional se encuen-
tre también en proceso de expansión, dado
que las remesas del exterior se están incre-
mentando notablemente.
Esto pasa necesariamente por la
promoción de un crecimiento
económico que no solo genere
puntos porcentuales de creci-
miento, sino que mejore la elas-
ticidad productoempleo y, a la
vez, la productividad del trabajo.
Pasa también por un proceso en
el que el Ministerio de Trabajo
recupere su papel rector en ma-
teria de políticas de empleo, que
le permita ir más allá de la ejecu-
ción directa de programas, a la
formulación de políticas de Esta-
do en materia de empleo. El pro-
ceso de descentralización, actual-
mente en marcha, es una opor-
tunidad brillante para fortalecer
las políticas de empleo. Para ello
es necesario no solo transferir ca-
pacidades y delegar autoridad del
trabajo, sino combinar las políti-
cas de empleo con estrategias más
amplias de desarrollo rural.
67
Economía y Sociedad 48, CIES, abril 2003
Comentarios
Javier Escobal  Grade
Juan Chacaltana plantea cinco ele-
mentos de política centrales para
mejorar las oportunidades de ge-
neración de empleo en el Perú:
(i) ¿cómo elevar la elasticidad pro-
ductoempleo?; (ii) ¿cómo ele-
var la productividad del trabajo?;
(iii) ¿cómo mejorar la eficacia de
los arreglos institucionales rela-
cionados con el mercado de tra-
bajo?; (iv) ¿cómo reducir el ries-
go de desempleo o los efectos de
dicho riesgo?; y (v) ¿cómo apro-
vechar el reto de la regionaliza-
ción para promover de manera
más eficaz el empleo? Adicional-
mente, en la última sección del
documento, explora las particula-
ridades del empleo fuera de Lima.
Dicho análisis, basado en la En-
cuesta Nacional de Hogares (Ena-
ho), representa un esfuerzo pio-
nero y, a pesar de que aún queda
pendiente una mayor investiga-
ción en esta área, este es un es-
fuerzo que vale la pena felicitar.
Haciendo un breve resumen del
análisis de Chacaltana sobre los
últimos años en el área del em-
pleo, se observa que el empleo se
incrementó durante el crecimien-
to económico. No obstante, la par-
ticipación relativa del empleo ma-
nufacturero disminuyó, lo que está
más asociado a un aumento del
empleo en el sector de servicios,
que a caídas absolutas en el sector
manufacturero. El empleo informal
aumentó drásticamente, al igual
que la participación de las muje-
res en el mercado de trabajo. Asi-
mismo, hubo una mayor disper-
sión de los ingresos por trabajador,
a pesar de que la brecha salarial
entre hombres y mujeres se ha
reducido, lo que, por lo tanto, se
encontraría más asociado a un cre-
cimiento en los retornos por edu-
cación y nos dice que se ha incre-
mentado la brecha salarial entre
los educados y no educados. La
tasa de rotación laboral aumentó,
mientras que hubo una drástica
caída en la tasa de sindicalización.
El problema que se presenta en la
ponencia es una falta de la pro-
fundización en el análisis de los
mecanismos causales detrás de
estas tendencias. La relación cau-
sal entre las políticas laborales y
determinados efectos en el mer-
cado laboral no está claramente
establecida, lo que afecta la con-
tundencia de las recomendacio-
nes sobre el tipo de políticas que
se pueden sugerir para promocio-
nar el empleo. Por ejemplo, las
razones por las cuales disminuyó
la tasa de sindicalización no son
muy claras. Una explicación sería
el cambio de la legislación laboral,
pero la Ley de Negociación Co-
lectiva entró en vigencia en el
año 1993. Sin embargo, en el pe-
ríodo 19851992, la tasa había
decrecido de 30% a 12% y en el
período 19932000, la tasa de-
creció hasta el 4%. Entonces, hay
algo adicional que explica esta caí-
da abrupta en el tema de sindica-
lización. Es muy difícil establecer
relaciones causales acertadas tan
sencillas, como una modificación
en la legislación y una disminu-
ción en la tasa de sindicalización.
Algo similar ocurre con otros as-
pectos del diagnóstico que Cha-
caltana nos ofrece. Este tipo de
problema nos llama la atención
sobre la necesidad de entender
mejor las relaciones causales, como
punto de partida para identificar
políticas laborales más eficaces.
Otro tema analizado en el docu-
mento es la relación entre las refor-
mas estructurales, las reformas en
la legislación laboral y el incremen-
to en la precariedad del empleo. Se
suponía que las reformas permiti-
rían un aumento en la productivi-
dad del trabajo y que las empresas
grandes o medianas podrían apro-
vechar los beneficios de la apertu-
ra, hecho que no ocurrió. Esto no
ha sido explorado aún, razón por
la cual también es indispensable
analizar las relaciones causales.
En términos de los desafíos de
políticas laborales, Chacaltana ha
planteado temas críticos para la
promoción del empleo, que se
pueden dividir en dos áreas: el
papel normativo y el papel pro-
motor del Estado. En el papel nor-
mativo, se le da una mayor im-
portancia al tema de balance de
poderes, que se encuentra aso-
ciado a la regeneración de la ins-
titucionalidad. En mi opinión, el
Consejo Nacional del Trabajo ha
dado un paso hacia delante en
términos de construcción de con-
sensos, aunque presenta un pro-
blema: cuán fácil es para el Esta-
do de- sempeñar un doble papel
dentro del Consejo, pues es árbi-
«El empleo
informal
aumentó
drásticamente,
al igual que la
participación
de las mujeres
en el mercado
de trabajo»
68
Economía y Sociedad 48, CIES, abril 2003
De acuerdo con la presentación
de Juan Chacaltana, existen dos
formas de mejorar los ingresos de
los trabajadores. La primera es la
libre movilidad de la mano de
obra, de modo que las personas
se muevan por sí solas de lugares
con baja inversión y baja capaci-
dad productiva, a zonas donde los
ingresos son más altos. La segun-
da consiste en llevar el empleo a
zonas donde este es de baja cali-
dad. En la ponencia se pregunta:
¿cuál de estas sería la opción más
conveniente? Algo que la pobla-
ción viene respondiendo por sí
misma desde hace décadas,
como lo muestra la intensidad de
las migraciones.
El Ministerio de Trabajo ha hecho
estudios sobre la evolución del
empleo en las veinte ciudades más
representativas, identificando bá-
sicamente un tercio de ciudades
con un resultado positivo, un se-
gundo tercio de ciudades con un
resultado mediocre y el último ter-
cio donde se constata una fuerte
caída del empleo. En un extremo
tenemos, por ejemplo, a la ciudad
de La Libertad y, en el otro, a Iqui-
tos. Las diferencias en los resulta-
dos se deben a la composición de
la economía de la zona y a otros
factores adicionales, como la exis-
tencia de vías de comunicación
que favorecen un activo intercam-
bio macroregional.
Un plan nacional de empleo debe
hacerse cargo tanto de las zonas
donde las personas tienen mayo-
res oportunidades de generar in-
gresos, como de las zonas más de-
primidas. Atendiendo a las dife-
rencias entre regiones, se trata de
definir un conjunto de políticas
básicas y fundamentales que se
constituyan en un marco capaz de
contener y motivar planes regio-
nales, en función de las diferentes
economías regionales.
Los instrumentos de promoción
del empleo del Ministerio de Tra-
bajo como el Sistema de Infor-
mación Laboral y colocaciones,
ProJoven están hechos para ciu-
dades con cierto desarrollo. Tan-
to en ProJoven como en Bono-
PYME, el Estado convoca a enti-
dades que capacitan, que respon-
den a un estándar de calidad y que
ofrecen una variedad de cursos,
Carmen Vildoso  Ministerio de Trabajo
«Un plan
nacional de
empleo debe
hacerse cargo
tanto de las
zonas donde
las personas
tienen
mayores
oportunidades
de generar
ingresos, como
de las zonas
más
deprimidas»
tro entre trabajadores y emplea-
dores y, al mismo tiempo, repre-
senta una gran masa de trabaja-
dores no organizados (que son la
gran mayoría), que no están ne-
cesariamente presentes en dicho
Consejo. Por lo tanto, esta distin-
ción es un elemento que habría
que incorporar. En el papel de
promotor, Chacaltana le ha dado
énfasis a las políticas activas de
empleo del Ministerio de Traba-
jo, como ProJoven y el programa
A Trabajar. Sin embargo, no
analiza las políticas promotoras
que escapan al propio ministe-
rio, como son las políticas de pro-
moción asociadas con los temas
de inversión.
«Hay que
desarrollar
políticas de
provisión de
bienes públicos,
que promuevan
oportunidades
de empleo»
En mi opinión, tanto el papel regu-
latorio como el de promoción de
políticas activas, que estudia
Chacaltana, son de segundo nivel
con respecto al papel mayor de
promoción de la inversión, el que
se ata estructuralmente con el tema
de descentralización. Hay que
desarrollar políticas de provisión de
bienes públicos, que promuevan
oportunidades de empleo. El reto
de la descentralización podría ser
convertirse en el motor de empleo.
Es decir, los mayores beneficios
pueden provenir de la generación
de empleo. Esto es particularmen-
te cierto cuando se evalúa el papel
de la priorización regional de la in-
versión pública. Los propios go-
biernos regionales, más que el Go-
bierno Central, pueden saber qué
tipo de inversión les puede brin-
dar mayores beneficios.
69
Economía y Sociedad 48, CIES, abril 2003
entre los cuales los jóvenes o los
empresarios escogen. Por lo tan-
to, estos modelos de intervención
funcionan en lugares donde hay
proveedores de capacitación. Asi-
mismo, los centros de información
laboral incrementan los ingresos
de los que han pasado por este
programa; su eficacia natural-
mente depende de la existencia
de una demanda de trabajadores,
la que es muy limitada en las ciu-
dades pequeñas.
Esta limitación de la política pú-
blica contagia el análisis y las con-
clusiones de Chacaltana. De
acuerdo con su texto, fuera de
Lima, el país es prácticamente
rural, lo que es visto como un pro-
blema que es preferible evadir
porque no hay mercados de tra-
bajo muy desarrollados y porque
las personas, además del activo
fuerza de trabajo, tienen en mu-
chos casos el activo tierra.
El desafío es profundizar el impac-
to de las políticas y programas de
empleo, mediante varias estrate-
gias complementarias, lo que im-
plica una asociación con: a) polí-
ticas de desarrollo del mercado in-
terior y articulación empresarial,
por ejemplo, a través del fomen-
to de cadenas productivas; b) pro-
moción de escuelas productivas y
desarrollo de capacidades em-
prendedoras; c) programas dirigi-
dos al incremento de la producti-
vidad y los ingresos de las perso-
nas que tienen un empleo en ac-
tividades rurales.

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Cita esta página
Económica Y Social (CIES) Consorcio de Investigación. (2006, marzo 16). Desafíos de las políticas de empleo en Perú. Recuperado de https://www.gestiopolis.com/desafios-politicas-empleo-peru/
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Desafíos de las políticas de empleo en Perú". GestioPolis. 16 marzo 2006. Web. <https://www.gestiopolis.com/desafios-politicas-empleo-peru/>.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Desafíos de las políticas de empleo en Perú". GestioPolis. marzo 16, 2006. Consultado el 16 de Agosto de 2018. https://www.gestiopolis.com/desafios-politicas-empleo-peru/.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. Desafíos de las políticas de empleo en Perú [en línea]. <https://www.gestiopolis.com/desafios-politicas-empleo-peru/> [Citado el 16 de Agosto de 2018].
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