Derecho Financiero. Una visión actual en el Perú

DERECHO FINANCIERO,
UNA VISIÓN ACTUAL EN
EL PERÚ
La Actividad Financiera del Estado Peruano ha sido regulada por un conjunto de
normas que organizan el quehacer de las finanzas públicas, hecho que genera un
dinamismo profundo en las entidades públicas con incidencia en el Derecho
Financiero en el Perú.
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Mg. Charles Alexander Sablich Huamaní
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DERECHO FINANCIERO,
UNA VISIÓN ACTUAL EN
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INDICE
INTRODUCCIÓN
I. EL DERECHO FINANCIERO
1.1 Concepto de Derecho Financiero.
1.2 Las Finanzas Públicas y su relación con el Estado de Derecho.
1.3 La Actividad Financiera del Estado.
1.4 La Actividad Financiera conformada en Actividad Jurídica.
II. LA AUTONOMÍA CIENTÍFICA DEL DERECHO FINANCIERO Y
ALGUNAS POSICIONES.
2.1 Corriente Administrativa.
2.2 Corriente Autonomista.
2.3 Corriente Intermedia.
2.4 Ramas del Derecho Financiero.
Derecho Tributario.
Derecho Tributario Material.
Derecho Tributario Formal.
Derecho Tributario Procesal.
Derecho Internacional Tributario.
Derecho Constitucional Tributario.
Derecho Penal Tributario.
2.5 Relación del Derecho Financiero con otras disciplinas Jurídicas.
Con el Derecho Administrativo.
Con el Derecho Constitucional.
Con el Derecho Internacional.
Con el Derecho Penal.
2.6 Relación del Derecho Financiero con otras disciplinas no Jurídicas.
Con la Economía.
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Con la Economía Política.
Con la Econometría.
III. PRESUPUESTO PÚBLICO Y GASTO PÚBLICO.
3.1 Introducción.
3.2 Gasto Público.
3.3 Otras Definiciones.
3.4 Clasificación.
3.5 Autorización del Gasto.
3.6 Incidencia del Gasto.
3.7 Clasificación del Gasto Público.
a. Clasificación administrativa.
a.1 Clasificación Orgánica.
a.2 Clasificación Funcional.
3.8 Clasificación Económica.
a. Gastos efectivos y gastos de transferencia.
b. Gastos de funcionamiento Operativos o Comunes.
c. Gastos de Capital o de Inversión.
3.9 Clasificación Económica del Gasto Público.
a. Desarrollo Social.
b. Gasto Público.
c. Desarrollo Económico.
3.10 Clasificación del Gasto desde el Punto de Vista Macroeconómico.
a. Gasto público reales o de consumo.
b. Gasto públicos reales de inversión.
c. Transferencias.
3.11 Clasificación desde el Punto de Vista de Derecho Financiero.
a. Gasto presupuestario.
b. Gasto extrapresupuestario.
3.12 Principios del Gasto Público.
a. Principio de la Máxima Ocupación.
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b. Principio del Mínimo Gasto.
c. Principio del Máximo Beneficio.
3.13 Intervención del Estado.
3.14 Efectos Económicos del Gasto Público.
a. Efectos en la Producción.
b. Efectos en la Distribución.
3.15 Causas del incremento del Gasto Público.
a. Causas Aparentes.
b. Causas Relativas.
c. Causas Reales.
IV. EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPÚBLICA EN EL PERÚ. EL
PRESUPUESTO EN EL PERÚ (Por: Víctor Hugo Quijada Tacuri).
4.1 Desarrollo en el Perú. Primera Época.
4.2 Desarrollo en el Perú. Segunda Época.
4.3 Desarrollo en el Perú. Tercera Época.
4.4 Desarrollo en el Perú. Cuarta Época.
4.5 El Desarrollo del Perú. Quinta Época.
4.6 Desarrollo en el Perú. Sexta Época.
V. BASE LEGAL DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPÚBLICA.
5.1 Ley 28112 - Ley Marco de la Administración Financiera del Sector
Público.
5.2 Ley Nº 28411 - Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.
5.3 Constitución Política del Estado en sus Artículos 77º y 78º.
5.4 Ley Nº27972-Ley Orgánica de Municipalidades.
5.5 Ley Nº27783 Ley de Bases de la Descentralización.
VI. DEFINICIONES SOBRE EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPÚBLICA.
6.1 Sistema Nacional del Presupuesto Público.
6.2 El órgano rector del sistema nacional.
6.3 Las Oficinas de Presupuesto de la entidad.
6.4 El Titular de la Entidad.
6.5 El Presupuesto Público.
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6.6 Las Leyes de Presupuesto del Sector Público.
6.7 Datos.
6.8 Fases y Procedimientos para el Presupuesto Público.
a. Procedimientos.
b. Programación.
c. Formulación.
d. Aprobación.
e. Ejecución.
f. Evaluación y Control del presupuesto.
g. Cada fase tiene sus lineamientos, procedimientos, y cronograma de
ejecución y presentación.
6.9 Determinación de los Objetivos Institucionales.
a. Objetivos Generales.
b. Objetivos Parciales.
c. Objetivos Específicos.
d. Estimación de Ingresos.
6.10 Previsión de Gastos (Artículo 16º).
6.11 Programación en los Pliegos Presupuestarios.
6.12 Capítulo II. Artículo 18º. La Fase de Formulación.
a. Definición.
b. Determinación de la Estructura Funcional Programática.
6.13 Capítulo III. Artículo 22º. La Fase de Aprobación.
6.14 Artículo 23º. Aprobación y Presentación de los Presupuestos
Institucionales de Apertura.
a. Gobierno Nacional.
b. Gobierno Regional.
c. Gobiernos Locales.
6.15 Capítulo IV. Artículo 25º. Fase De Ejecución.
Definición.
Compromiso.
Liquidación.
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Libramiento.
Pago.
6.16 Artículo 26º. Los Créditos Presupuestarios.
6.17 Artículo 27º. Limitaciones de los Créditos Presupuestarios.
6.18 Artículo 29º. Ejercicio Presupuestario.
Asignación Trimestral.
Calendario de Compromisos.
Calendario Trimestral Mensualizado.
6.19 Artículo 31º. Control de la Legalidad.
6.20 Artículo 32º. Ejecución de los Fondos Públicos.
La Estimación.
La Determinación.
La Percepción.
6.21 Artículo 33º, 34°, 35°, 36° de la Ley N°28411. La Ejecución del
Gasto Público.
El Compromiso.
El Devengado.
El Pago.
6.22 Artículo 37º. Tratamiento de los Compromisos y los Devengados a la
Culminación del Año Fiscal.
6.23 Artículo 40º. Modificaciones Presupuestarias en el Nivel Funcional
Programático.
Las Anulaciones.
Las Habilitaciones.
Aprobación.
6.24 Capitulo V. La Fase de Evaluación y Control.
Definición.
Fines de la Evaluación Presupuestaria.
6.25 Artículo 47º. Evaluación a Cargo de las Entidades.
6.26 Artículo 48º. Evaluación en Términos Financieros a Cargo del
Ministerio de Economía y Finanzas.
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6.27 Artículo 49º. Evaluación Global de la Gestión Presupuestaria.
6.28 Artículo 50º. Remisión y Publicación.
6.29 Capítulo VI. Fase De Control.
Definición.
Fase de Control.
Control Presupuestal de Gastos.
Control de Legalidad.
VII. LA POBREZA, POBREZA EXTREMA, LA POBREZA Y LA POBREZA
EXTREMA EN EL PERÚ
7.1 La Pobreza.
a. Introducción.
7.2 Diferencia entre Pobreza y Pobreza Extrema.
a. La Pobreza.
b. Características.
c. Factores que influyen en la Pobreza.
d. Tipos de Pobreza.
f. Pobreza Absoluta.
g. Pobreza Relativa.
h. Medición de la Pobreza.
i. Línea de Pobreza.
j. Indicadores de pobreza en el marco del método de medición de la
línea de la pobreza.
7.3. Pobreza Extrema.
7.4 Pobreza y Pobreza Extrema en el Perú.
a. Situación Actual.
b. Pobreza Extrema por Actividad Económica.
c. La Pobreza en las Zonas Rurales.
VIII EL BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PERÚ
8.1 Origen del Banco Central de Reserva del Perú.
8.2 La Misión Kemmerer.
8.3 Desarrollo Histórico.
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8.4 El Banco Central de Reserva del Perú o BCRP.
a. Funciones.
b. Naturaleza Jurídica.
c. Autonomía.
d. Jurisdicción.
e. Base Legal.
Constitución Política del Perú.
8.5 Ley Orgánica del BCRP (Ley N° 26123).
8.6 Circulares del BCRP.
8.7 Misión.
8.8 Visión de Conjunto.
8.9 Principales Objetivos.
8.10 Organigrama del Banco Central de Reserva del Perú
8.11 Política Monetaria.
8.12 Esquema de Política Monetaria.
8.13 Posición de la Política Monetaria.
8.14 Transparencia de la Política Monetaria.
8.15 Nota Informativa del directorio sobre el Programa Monetario.
8.16 Reporte de Inflación.
8.17 Instrumentos de la Política Monetaria.
8.18 Certificados de Depósito del BCRP (CD BCRP).
8.19 Certificados de Depósito Reajustables del BCRP (CDR BCRP).
8.20 Compra Temporal con Compromiso de Recompra (Repo).
8.21 Compra-Venta de Moneda Extranjera.
8.22 Instrumentos de Ventanilla.
a. Crédito de Regulación Monetaria.
b. REPO Directa.
c. Compra spot y venta a futuro de Moneda Extranjera (SWAP).
d. Depósitos Overnight.
8.23 Encaje.
8.24 Dolarización.
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8.25 Sistema de Pagos.
8.26 Sistema de Liquidación Bruta en Tiempo Real (LBTR).
8.27 Cámara de Compensación Electrónica S.A. (CCE).
8.28 Sistema de Liquidación Multibancaria de Valores.
8.29 Billetes y Monedas.
8.30 Familia de Billetes
8.31 Principales características de seguridad de los nuevos billetes de 10,
20, 50 y 100 nuevos soles.
8.32 Elementos de seguridad de los billetes.
a. Toque.
b. Mire.
c. Gire.
8.33 Monedas. Descripción de los diseños.
a. Reverso.
b. Anverso.
c. Elementos de seguridad de las monedas.
8.34 Casa Nacional de Moneda.
8.35 Publicaciones Económicas.
8.36 Información Económica.
8.37 Estadística Económica.
IX EL ENCAJE BANCARIO COMO SEGURIDAD FINANCIERA DEL
SISTEMA DE BANCOS A NIVEL NACIONAL
9.1 El Encaje Bancario.
a. Introducción.
b. Marco Legal.
c. El Encaje.
d. El Encaje Legal.
e. Fondos de Encaje.
f. Componentes del Encaje Bancario.
g. Encajes sobre los Depósitos en Dólares.
h. Administración del Encaje.
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i. Efectos Macroeconómicos del Encaje Bancario.
9.2 Importancia de la Liquidez.
a. Interna.
b. Externa.
X. LOS BONOS Y LOS BONOS SOBERANOS
10.1 Bonos Soberanos.
10.2 Bono.
10.3 Clases de Bonos.
a. Bonos Soberanos.
b. Bonos Corporativos.
c. Bonos Chatarra o Basura.
10.4 Tipos de Bonos.
10.5 Bonos cupón cero (zero coupon bonds).
10.6 Bonos de Pago Cupón.
10.7 Valoración del Bono.
10.8 Relación precio rendimiento de un Bono.
a. Relación entre tasa cupón, rendimiento requerido y precio de un
bono.
b. Relación entre el precio del bono y el tiempo si las tasas de interés
no cambian.
c. Razones para el cambio de precio de un bono.
XI. LA SUPERINTENDENCIA DE BANCA, SEGUROS Y AFP.
11.1 Concepto de la SBS.
11.2 Visión y Misión.
a. Visión.
b. Misión.
11.3 Valores Institucionales.
a. Integridad.
b. Prudencia.
c. Responsabilidad.
d. Vocación de servicio.
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11.4 Reseña Histórica.
11.5 Inicios.
11.6 Crecimiento del Sistema Financiero.
11.7 La reforma y modernización.
11.8 Desarrollo reciente.
11.9 Naturaleza, Finalidad y Objetivos.
11.10 Atribuciones y Funciones.
11.11 Filosofía de Regulación y Supervisión.
11.12 Principios de Regulación.
11.13 Principios de Supervisión.
11.14 Regulación.
11.15 Glosario de Términos.
a) Regulación macroprudencial.
b) Riesgo de Crédito.
c) Riesgo de Mercado.
d) Riesgo operacional.
e) Exposición al riesgo de crédito.
f) Riesgo de contraparte.
g) Exposición ante el incumplimiento (exposure at default, EAD).
h) ICAAP.
i) Probabilidad de incumplimiento (probability of default, PD).
j) Pérdida dado el incumplimiento (loss given default, LGD).
k) Pérdida esperada (expected loss, EL).
l) Pérdida no esperada (unexpected loss, UL).
XII. EL CONSUCODE Y LA AGENCIA DE PROMOCIÓN DE LA INVERSIÓN
PRIVADA PROINVERSIÓN
12.1 Introducción.
12.2 Creación del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones
del Estado.
12.3 CONSUCODE.
a. Definición.
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b. Misión Institucional.
c. Visión Institucional.
d. Objetivos.
e. Funciones.
12.4 El Concejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
tiene la siguiente organización.
a. Presidencia.
b. Tribunal de Contratación y Adquisición del Estado.
c. Oficina de Control Interno.
d. Secretaria General.
e. Oficina de Procuraduría.
f. Oficina de Conciliación y Arbitraje Administrativo.
g. Oficina de Asesoría jurídica.
h. Oficina de Planeamiento Presupuesto y Cooperación.
i. Oficina de Administración y Finanzas.
j. Oficina de Sistema.
k. Dirección de Operaciones.
l. Dirección de Servicios Institucionales.
ll. Dirección de Plataforma SEACE.
12.5 PROINVERSIÓN
a. Definición.
b. Misión.
c. Visión.
d. Funciones.
e. Marco Legal.
f. Normas Constitucionales.
g. Legislación Marco.
h. Derechos Básicos del Inversionista Extranjero.
i. Quiénes pueden suscribir Convenios de Estabilidad Jurídica.
Compromiso de inversión por parte del inversionista.
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Requisitos que debe cumplir la empresa receptora de inversión.
j. Plazo de Vigencia.
k. Acuerdos de Inversión en el Ámbito Internacional.
l. Lineamientos.
ll. La Promoción de la Inversión Privada en Obras Públicas de
Infraestructura y Servicios Públicos.
m. Razones Económicas para Invertir.
BIBLIOGRAFÍA.
CUADROS
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INTRODUCCIÓN
Las finanzas públicas han sido por décadas el mecanismo con la que los
Estados modernos han ido desarrollando sus naciones. Es común señalar
que cuanto más eficiente es el manejo de las finanzas públicas, más eficiente
y visible es el bienestar común de la población.
En tal sentido, el Derecho Financiero, rama del derecho que abarca dentro
de su quehacer científico, la de organizar orgánicamente en un conjunto de
normas el quehacer de las finanzas públicas, cobra vital importancia en la
actualidad, porque señala los lineamientos por las que ha discurrir el Estado
en la búsqueda de una eficiente captación y distribución de los recursos
económicos de la nación.
Es nuestro país en la actualidad, podríamos afirmar que es un Estado
eficiente al momento de distribuir los dineros del Estado, o es que todavía el
Perú no encuentra el camino adecuado para el uso de las finanzas públicas.
Son pues cuestiones permanentes de los Estados, sobre todo el Perú se
encuentra en la disyuntiva de las finanzas públicas, en tanto, que se busca,
satisfacer las necesidades públicas, cada vez más amplias y complejas de la
población, en contra partida de la menor cantidad de ingresos de los
recursos económicos con las que se cuenta para satisfacerlos. Es de todos
conocido, que en nuestro país no existe país una verdadera concientización
tributaria en la población.
El Derecho Financiero consecuentemente, es una rama del derecho que
tiene como fundamento el estudio de la actividad financiera del Estado, en tal
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sentido, se afirma que la actividad financiera del Estado genera un conjunto
de relaciones jurídicas entre los distintos órganos públicos. Esta actividad
financiera del Estado genera relaciones jurídicas entre el estado y los
particulares, y se da en dos situaciones: la primera en que el Estado asume
un papel activo, por ejemplo al cobrar tributos, y un papel pasivo cuando se
convierte en deudor en caso de un préstamo1.
Por estos motivos, es importante conocer las implicancias que tiene el
ordenamiento jurídico de las finanzas públicas, en la actividad financiera del
Estado, por cuanto nos permite visualizar el pasado, presente y futuro
económico y financiero de un país; sobre todo el de nuestro país el Perú.
1 _______________________: Derecho Financiero, http://es.wikipedia.org/wiki/Derecho_financiero, en línea,
10.SET.2013.
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I. EL DERECHO FINANCIERO.- 1.1 Concepto de Derecho Financiero.- 1.2 Las Finanzas Públicas
y su relación con el Estado de Derecho.- 1.3 La Actividad Financiera del Estado.- 1.4 La Actividad
Financiera conformada en Actividad Jurídica.
I. EL DERECHO FINANCIERO
1.1 Concepto de Derecho Financiero. El Derecho Financiero es una rama
del Derecho blico, entendiéndose como tal, al conjunto de normas
jurídicas, emanado de un Estado de Derecho cuyo fin es regular la actividad
financiera del Estado. Cabe recalcar que este accionar participa diversos
niveles de organismos de la administración pública, desde el propio gobierno
nacional pasando por los gobiernos regionales, gobiernos municipales y las
diversas entidades descentralizadas del Estado; en síntesis todos están
inmersos dentro del quehacer financiero.
No obstante los señalado, podemos mencionar algunos aportes
conceptuales de diversos estudiosos del derecho, que desarrollan diversas
conceptualizaciones respecto al derecho financiero. Así tenemos a Sainz de
Bujanda, cuando define al derecho financiero como aquella “rama del
Derecho público interno que organiza los recursos constitutivos de la
Hacienda del Estado y de las restantes entidades públicas, territoriales e
institucionales, y regula los procedimientos de percepción de los ingresos y
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de ordenación de los gastos y pagos que tales sujetos destinan al
cumplimiento de sus fines” 12.
Es el conjunto normativo que rige la actividad financiera recibe el nombre
genérico de Derecho Financiero. Aquí tropezamos con la disyuntiva de si el
Derecho Financiero se debe definir por lo que en realidad es, o si se debe
preferir una descripción de su contenido. Ingrosso dice que el Derecho
Financiero es “el complejo de normas jurídicas que regulan la actividad del
Estado y de los entes menores de derecho público, considerada en la
composición de los órganos que la ejercita, en la ordenación formal de sus
procedimientos y de sus actos, y en el contenido de las relaciones jurídicas
que la misma hace nacer. Ésta es la materia de estudio de Derecho
Financiero, entendido como disciplina científica”.
Para el conocido jurista Pugliese (8) añadió en 1937 "...disciplina que tiene
por objeto el estudio sistemático del conjunto de normas que regulan la
recaudación, gestión y erogación de los medios económicos pertenecientes
al Estado y a las demás entidades públicas, para el desarrollo de su
actividad, y el estudio de las relaciones jurídicas entre los poderes y los
órganos del Estado, entre los ciudadanos y el Estado y entre los ciudadanos
mismos, derivados de la aplicación de tales normas"3. Estas dos últimas
caracterizaciones son amplias y hacen referencia al contenido, principios,
relaciones y preceptos que regula el Derecho Financiero.
2 SAINZ DE BUJANDA, Fernando (1993): Lecciones de Derecho Financiero, Décima Edición, p. 1, Artes Gráficas
Benzal S.A., España.
3 http://derechogeneral.blogspot.com/2008/01/derecho-financiero-lo-que-es-y-lo-que_05.html, en línea, 06/10/2011,
IVÁN ORÉ CHÁVEZ. Consultada de 8) PUGLIESE. "Istituzioni di diritto finanziario, Diritto tributario", Cedam,
Padova, 1937, p. 8, tomado de Giuliani Fonrouge, op. cit., p. 28.
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El Derecho Financiero es una rama del Derecho Público que se ocupa de
ordenar los ingresos y los gastos públicos, normalmente previstos en el
presupuesto general del Estado. El Derecho Financiero es una rama del
Derecho, que comprende las normas que regulan los ingresos públicos y los
gastos públicos.
El concepto de ingreso público comprende los Tributos (impuestos, tasas y
contribuciones especiales), los ingresos procedentes de los bienes
patrimoniales (como pueden ser los bienes administrativos, bienes del
dominio público y patrimoniales), los productos de operaciones de la deuda
pública (capitales tomados a préstamo por los entes públicos), y los ingresos
que proceden de monopolios fiscales (actualmente lo son la lotería nacional y
el tabaco).
El concepto de gasto público comprende básicamente el programa de gastos
que se aprueban por ley de año en año (Presupuestos del Estado), y las
obligaciones del Estado.
Por su parte, el Derecho tributario es el conjunto de normas que regulan el
establecimiento y aplicación de los tributos. Como puede verse, estudia un
grupo de ingresos públicos, los tributos, y no se adentra en el campo de las
normas reguladoras de los gastos públicos. Su finalidad es buscar el control
y eficiencia en la recolección de ingresos a través de la figura jurídica del
tributo.
Así, escribe Griziotti en sus Principios de Política, Derecho y Ciencia de la
Hacienda39 que, “tres disciplinas estudian la actividad financiera del Estado
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desde diferentes puntos de vista: la Ciencia de la Hacienda (económica), la
Política financiera y el Derecho financiero.
La Política financiera enseña cuáles son los fines que la Hacienda Pública
puede o debe alcanzar, y los medios que deben ser escogidos para ello. El
Derecho financiero expone las normas jurídicas de las leyes que determinan
el reparto de los gastos públicos con el fin de indicar su exacta interpretación.
Nosotros nos proponemos estudiar los impuestos directos desde los tres
puntos de vista de la ciencia de la Hacienda, de la Política financiera y del
Derecho financiero”.
El planteamiento de esta cuestión conecta, directamente, con el problema de
la determinación de la naturaleza de la actividad financiera. En este sentido,
y resumidamente, se ha tratado de dilucidar durante largo tiempo, si la
actividad financiera tiene naturaleza económica o si es, por el contrario, una
actividad sustancialmente política. Esto presupone, esencialmente, que no se
considera que la actividad financiera constituya una entidad sustantiva y
autónoma, en sentido parejo a como lo son la actividad económica o la
política, sino una modalidad de una de estas dos últimas, caracterizada, a lo
sumo, por la concurrencia de algunas notas peculiares.
Así podemos señalar que el Derecho Financiero es parte de la Ciencia del
Derecho que se ocupa del estudio de la actividad financiera de los entes
públicos en cuanto ésta aparece cualificada por las notas conceptuales de lo
jurídico, es decir, en la medida en que se muestra constituida por un haz de
relaciones que una cierta sociedad establece como necesarias y cuya
normación se inspira en un cierto criterio de justicia. En cuanto parte del
ordenamiento jurídico, Sáinz de Bujanda ha definido el Derecho financiero
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como rama del Derecho público interno que organiza los recursos
constitutivos de la Hacienda del Estado y de las restantes entidades públicas,
territoriales e institucionales, y regula los procedimientos de percepción de
los ingresos y de ordenación de los gastos y pagos que tales sujetos
destinan al cumplimiento de sus fines.
Se ha dicho muchas veces que para indagar el concepto de Derecho
financiero es preciso situarse en el ámbito de la realidad en que este
Derecho se produce y se desenvuelve y que, por esta razón, deviene
necesario analizar la naturaleza y el contenido de la actividad que el Derecho
financiero regula.
En realidad, la doctrina española ha utilizado para delimitar el concepto de
Derecho financiero tres enfoques o criterios distintos, a saber, subjetivo,
objetivo y funcional. Del mismo modo, resulta imprescindible para el
adecuado desarrollo posterior de una determinada disciplina, acotar con rigor
el ámbito de realidad sobre el que la misma incide, es decir, precisar
claramente, ya desde una fase inicial, el objeto sobre el que aquella concreta
disciplina se proyecta. Esto es así, porque uno de los factores que más
puede perturbar su desenvolvimiento y debilitar su interna cohesión es la
imprecisión del objeto. Este, en palabras de Sáinz de Bujanda, “sólo puede
aislarse idealmente puesto que se trata de un objeto de conocimiento- con
el empleo de un adecuado todo de análisis. Si no se acota con rigor el
ámbito de la realidad sobre el que la disciplina ha de operar, ni se señalan
los instrumentos lógicos que han de emplearse en la tarea investigadora,
ésta se proyectará estéril mente sobre campos que deban ser explotados
con otras técnicas y a los que corresponderán ciencias distintas de la que se
persigue”. Este ámbito de la realidad sobre el que se proyecta el Derecho
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financiero se viene identificando doctrinalmente en relación con dos puntos
de referencia, a saber: la Hacienda Pública y, la actividad financiera.
Así, básicamente, el Derecho Financiero se ha definido, sucintamente, como
aquella rama jurídica que tiene por objeto la Hacienda Pública o, también,
como el ordenamiento de la actividad financiera de los entes públicos. En tal
sentido, “la delimitación del campo de estudio del Derecho Financiero y, por
consiguiente, la definición de esta disciplina jurídica, puede hacerse
partiendo de dos enfoques diferentes: un enfoque objetivo o material, que
trata de delimitar el campo del Derecho financiero por razón de la materia
sobre la que recaen sus normas, y así se llega a la concepción objetiva del
Derecho Financiero como el ordenamiento que regula la actividad financiera
del Estado y demás entes públicos. Un enfoque subjetivo, por razón del
sujeto a quien está atribuido el ejercicio de la función financiera, la actuación
del programa de ingresos y gastos públicos. Propugnándose, en
consecuencia, una concepción subjetiva del Derecho Financiero como el
Derecho de la Hacienda Pública o de la Administración Financiera.
No obstante, conviene señalar, que el Derecho Financiero no ha tenido
siempre una existencia pacífica. Su concepto y su sistema se han ido
forjando, efectivamente, dentro de un ambiente rodeado de dificultades. En
este sentido, la disciplina se ha enfrentado, en primer lugar, con la
incertidumbre sobre la naturaleza y los límites de la actividad financiera. En
tal situación, el jurista, para elaborar sus conceptos, ha debido penetrar y
conocer una serie de doctrinas que, a lo largo del tiempo, se han ido
elaborando acerca de los caracteres esenciales del fenómeno financiero; y
elegir, de entre las distintas reflexiones, aquello que pudiera reputarse útil
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para una consideración jurídica de la realidad asumida como objeto de
indagación.
Pero no ha sido sólo ese el obstáculo, sino que, en segundo lugar, se ha
planteado, también, la problemática del deslinde de la disciplina jurídico-
financiera con otras ciencias, extrajurídicas, que tienen asimismo una
proyección en el ámbito financiero. Es decir, dada la compleja naturaleza del
fenómeno financiero, éste puede ser válidamente asumido como objeto de
conocimiento por diversas disciplinas; cada una de las cuales, desde su
propia perspectiva, estudiará científicamente uno de los aspectos que en el
objeto real pueden distinguirse, atendida esa compleja realidad en que
consiste. En este sentido, al Derecho financiero le interesa, como objeto de
conocimiento, la ordenación jurídica de la actividad financiera. Su cometido
será, pues, analizar y explicar, desde su particular punto de vista, la realidad
financiera, con el método y el sistema conceptual que le son propios y
característicos. Finalmente, ha sido necesario, tercera dificultad, precisar el
lugar que, dentro de la ciencia jurídica, corresponde a los conceptos jurídico-
financieros, y trazar, en consecuencia, el deslinde de nuestra disciplina con
las restantes que integran el marco del Derecho.
Rodríguez Bereijo señala que “la delimitación del campo de estudio del
Derecho financiero y, por consiguiente, la definición de esta disciplina
jurídica, puede hacerse partiendo de dos enfoques diferentes: un enfoque
objetivo o material, que trata de delimitar el campo del Derecho financiero por
razón de la materia sobre la que recaen sus normas, y así se llega a la
concepción objetiva del Derecho financiero como el ordenamiento que regula
la actividad financiera del Estado y demás entes públicos. Un enfoque
subjetivo, por razón del sujeto a quien está atribuido el ejercicio de la función
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25
financiera, la actuación del programa de ingresos y gastos públicos.
Propugnándose, en consecuencia, una concepción subjetiva del Derecho
Financiero como el Derecho de la Hacienda Pública o de la Administración
Financiera”. 4
El Derecho Financiero5 tiene como principal objetivo evitar el abuso de los
fondos públicos a manos de los funcionarios de turnos y esto lo logra a
través del establecimiento de límites, controles y regulaciones al uso de esos
capitales que se consideran no pertenecientes a la persona que se encuentra
gobernando si no al aporte de todos los individuos que conforman la
sociedad. El derecho financiero también puede establecer prerrogativas,
facilidades y excepciones que tengan en cuenta situaciones particulares
(como por ejemplo situaciones de emergencia) en el que el uso de los fondos
públicos pueda tener que ver con necesidades urgentes. Así, el Derecho
Financiero organiza en todo sentido el destino que se le da a esos fondos
públicos tratando de evitar situaciones de abuso o de corrupción pero
también permitiendo adaptarse a diversas contingencias.
Podemos apreciar que son muchos los autores a nivel doctrinario que han
tratado conceptualizar el verdadero sentido del Derecho Financiero, pero a
partir de qué momento histórico se separa, como nueva rama, esta parte de
la ciencia del Derecho. En tal sentido6, es difícil precisar cuándo se comienza
a aplicar el concepto de Derecho Financiero, pero si se quiere ubicar
históricamente un momento en el que inicia su proceso de definición y
sistematización, éste lo podemos encontrar en la obra del austriaco Franz
4 RODRÍGUEZ BEREIJO, A. (1976): Introducción al estudio del Derecho Financiero, IEF, Madrid, p. 39.
5 http://www.definicionabc.com/derecho/derecho-financiero.php, en línea, 27/07/2012.
6 CHAPOY BONIFAZ, Dolores Beatriz (1997): Derecho Financiero, p. 1, Mc Graw-Hill Interamericana Editores S.A.
de C.V., México, Universidad Nacional Autónoma de México. Tomada de Franz Freiherrn Von Myrbach-Rheinfeki,
Préds de Droit Financier, París, 1910, pp 16-17, traducción al francés de la obra original Grundriss des
Finanzrechts, Leipzig, 1906.
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26
von Myrbach-Rheinfeld aparecida en 1906 con el título Grundriss des
Finanzrechts. En esta obra trata de delimitar el contenido de las normas del
derecho financiero y de complementar los esfuerzos de otros autores
alemanes que le precedieron o fueron contemporáneos de él, como Wagner.
Myrbach-Rheinfeld' se inclinó por un concepto limitado de derecho financiero,
restringiéndolo a la legislación. Él distinguió entre las normas provenientes
de las leyes constitucionales y las que surgían de las leyes ordinarias. Para
este autor el derecho financiero es el conjunto de "nonnas del derecho
público positivo que tiene por objeto la regulación de las finanzas de las
colectividades públicas, Estado y otros entes con administración propia
existentes dentro de aquél".
Para Myrbach-Rheinfeld el derecho financiero consta de dos grandes
apartados:
a) El derecho financiero constitucional que comprende la delimitación de las
competencias entre las dos cámaras para la elaboración de las leyes fiscales
y la aprobación del presupuesto, el voto anual de los impuestos, el control de
la gestión financiera, la regulación de los empréstitos, la enajenación de
bienes inmuebles y la concesión de cargas sobre dichos bienes.
b) El derecho financiero secundario, que comprende la organización y
división de los órganos, sus funciones, las leyes tributarias y otras que
imponen a los sujetos económicos privados obligaciones de derecho
financiero, las disposiciones relativas a la fórmula de observar estas leyes,
los recursos en beneficio de los particulares, etcétera.
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Charles Alexander Sablich Huamani; el derecho financiero es una rama del
derecho público, que se encarga de estudiar la actividad financiera del
estado en tanto esta es una actividad jurídica, regulando los ingresos
públicos, el gasto público, el endeudamiento interno y externo del estado
de derecho.
DERECHO
FINANCIERO
Guillermo Cabanellas de Torres; serie ordenada de normas científicas y
positivas referentes a la organización económica, a los gastos e ingresos
del Estado.
Oscar Enrique Estrada García; es una ciencia que tiene por objeto de
estudio la ordenación jurídica de la actividad financiera.
El derecho financiero es aquel derecho que se encarga de regular y
organizar todas las actividades que tienen que ver con las finanzas y la
presupuestación de un Estado. (http://www.definicionabc.com)
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28
1.2 Las Finanzas Públicas y su relación con el Estado de Derecho. La
palabra finanzas proviene del francés finance, cuyo significado es Hacienda,
negocios, banca, asuntos económicos7. Consecuentemente se conoce como
finanzas al estudio de la circulación del dinero. Esta rama de la economía se
encarga de analizar la obtención, gestión y administración de fondos. Lo
público, por su parte, hace referencia a aquello que es común a toda la
sociedad o de conocimiento general8. Finanzas Públicas: Fin. Se dice del
estudio y de la gestión de los instrumentos fiscales que utiliza el Estado para
el desarrollo de sus actividades9.
Podemos señalar entonces, que las finanzas tiene una concepción amplia en
el sentido estricto de la palabra, en tanto abarca un conjunto de elementos
que son propios de la economía, el Estado, el dinero, y otros conceptos
básicos del campo financiero. Precisando que para nosotros, operadores del
derecho, estos se conjugan en un sólo proceso doctrinal, la relación Estado
Finanzas. Por lo tanto señalaremos que las finanzas públicas es la disciplina
que estudia el conjunto de instrumentos relacionados con: Los ingresos
públicos; el gasto público; el endeudamiento interno y externo del Estado y
los precios y tarifas de los bienes y servicios producidos por el sector
paraestatal. 1 A través de las finanzas públicas, vía la política fiscal, se
pueden afectar algunos indicadores macroeconómicos, tales como el ahorro,
la inversión o el consumo blico y privado. Atenemos que: Cuando los
ingresos son mayores que los gastos existe un superávit público, es decir, el
gobierno cuenta con un ahorro que se puede canalizar a incrementar la
inversión y el consumo. En contraposición a esta situación favorable que
predomina en el sector público, el sector privado se ve afectado en sus
7 DICCIONARIO ANAYA DE LA LENGUA (1980): 330 p., Ediciones Anaya S.A., España.
8 http://definicion.de/finanzas-publicas, [En línea], 30/10/2011.
9 http://www.gbmarketingcr.net/f1.html, [En línea], 30/10/2011.
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niveles de ahorro, inversión y consumo. La situación contraria se da cuando
los gastos del gobierno son mayores a sus ingresos provocando un déficit
público. En este caso el ahorro, la inversión y el consumo del sector público
se reducen y se incrementan los del sector privado10.
En tal sentido11, los autores anglosajones establecen una nítida diferencia
entre las finanzas públicas (public finance), con el sentido terminológico
antes asignado, y las finanzas privadas (private finance), expresión esta
última que hace referencia a problemas monetarios, cambiarios y bancarios
en general, que conciernen a los particulares. Es por ello, que es necesario
establecer un deslinde preciso en la estructuración de lo que son las finanzas
públicas, de lo que es las finanzas privadas, en tanto esta última, no tiene
nada que ver con las finanzas estatales. Pero cabe señalar que la primera
las finanzas públicas- utiliza diversos mecanismos no jurídicos, como las
matemáticas, la estadística, la económica, la contabilidad, la administración
de la segunda las finanzas privadas-. En razón de que tienen mucha
similitud. Mientras que las finanzas blicas estudian al Estado, las finanzas
privadas estudian a las empresas privadas.
Asimismo, debemos mencionar que a la ciencia de las finanzas (o finanzas
públicas) suele también denominársela especialmente por los tratadistas
españoles- “ciencia de la hacienda” (o “de la hacienda pública”) 12. En
consecuencia podemos afirmar que la Hacienda Pública tiene diversas
posturas y perspectivas; siendo entonces lo más importante de la Hacienda
Pública:
10 http://www.mitecnologico.com/Main/ConceptoFinanzasPublicas, 30/10/2011, [En línea].
11 B. VILLEGAS, Héctor (2005): Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario, P. 2, Editorial Astrea de
Alfredo y Ricardo Depalma, 9na. Edición, Buenos Aires-Argentina..
12 B. VILLEGAS, Héctor (2005): Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario, P. 2, Editorial Astrea de
Alfredo y Ricardo Depalma, 9na. Edición, Buenos Aires-Argentina.
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a. Desde una postura subjetiva; la Hacienda Pública se identifica con el
propio Estado y los demás entes Públicos en cuanto obtienen ingresos y
realizan gastos.
b. Desde una perspectiva objetiva; ella aparece como un conjunto de medios
económicos (bienes, derechos y obligaciones) de titularidad del estado.
c. Desde un punto de vista funcional; la Hacienda Pública corresponde al
conjunto variado de actuaciones administrativas, aglutinadas en dos
categorías fundamentales; una primera, la que se dirige a la obtención de
ingresos, y otra, encaminada a la ulterior aplicación del ingreso a través de la
realización del gasto.
Por otro lado, conforme el "Diccionario de la Lengua Española" editado por la
Real Academia, la palabra "finanzas" tiene dos usos: 1) caudales, bienes y 2)
Hacienda pública. De igual modo, el mismo diccionario desarrolla el adjetivo
"financiero". Esta palabra proviene del francés financier, finances, como "lo
perteneciente o relativo a la hacienda pública, a las cuestiones bancarias y
bursátiles o a los grandes negocios mercantiles13". Las finanzas públicas es
la disciplina que por su naturaleza jurídica, estudia el conjunto de
instrumentos relacionados con los ingresos públicos, el gasto público, el
endeudamiento interno y externo del estado y los precios y tarifas de los
bienes y servicios producidos por el sector paraestatal.
Las finanzas públicas es una labor compleja que realiza el Estado, son
muchos los factores que intervienen en su contexto, y sobre todo son varios
los elementos que se deben de armonizar para evitar que colapse el sistema
13 IVÁN ORÉ CHÁVEZ, http://derechogeneral.blogspot.com/2008/01/derecho-financiero-lo-que-es-y-lo-que_05.html,
06/10/2011, en línea.
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financiero de un País. En tal sentido, el único ente que pone en marcha las
finanzas públicas es el propio Estado. Es imposible creer que siendo el
Estado, burocrático, mal gerenciado, manipulado políticamente, pueda ser
capaz, de realizar labores financieras, máxime, que son muchos los factores
que tiene como limitante, entre ellas, el Control de los recursos y la falta de
Gestión.
Con todo eso, las finanzas públicas es la disciplina que trata de la captación
de los ingresos, su administración y el gasto, la deuda pública y la política de
precios y tarifas que realiza el Estado a través de diferentes instituciones del
sector público14. Se conoce como finanzas al estudio de la circulación del
dinero. Esta rama de la economía se encarga de analizar la obtención,
gestión y administración de fondos. Las finanzas públicas son aquellas que
realiza el Estado en razón al bienestar de una sociedad o grupo social. El
Estado canaliza el dinero que obtiene de los tributos y lo distribuye en los
diversos proyectos de desarrollo en busca del bienestar social.
Las finanzas públicas están compuestas por las políticas que instrumentan el
gasto público y los impuestos, de estos dos elementos esenciales el Estado
puede cumplir sus fines y desarrollar sus actividades. A través de las
finanzas públicas, vía la política fiscal, se pueden afectar algunos indicadores
macroeconómicos, tales como el ahorro, la inversión o el consumo público y
privado. Así tenemos que: Cuando los ingresos son mayores que los gastos
existe un superávit público, es decir, el gobierno cuenta con un ahorro que se
puede canalizar a incrementar la inversión y el consumo. En contraposición a
esta situación favorable que predomina en el sector público, el sector privado
se ve afectado en sus niveles de ahorro, inversión y consumo. La situación
14http://www.sbif.cl/sbifweb/servlet/Glosario?indice=5.0&letra=F, 30/10/2011, [En línea].
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contraria se da cuando los gastos del gobierno son mayores a sus ingresos
provocando un déficit público. En este caso el ahorro, la inversión y el
consumo del sector público se reducen y se incrementan los del sector
privado. Los Estados modernos vienen implementando una política
económica basada en las finanzas públicas, en donde los actores
económicos, como la inversión privada juegan un rol primordial; en tal
sentido, las inversiones y finanzas públicas deben garantizar el cumplimiento
de las políticas y metas de inversión pública. Es menester precisar que la
inversión privada incrementa las arcas del Estado a través de los tributos
(Impuestos), por tal motivo; los Estados deben asegurar e implementar
mecanismos eficientes para la creación y puesta en marcha de nuevas
empresas. Y sobre todo tener un organismo rector que efectivice la labor de
recaudar estos ingresos. Lamentablemente nuestro país ha sufrido durante
estos años de era Republicana, de falta de conciencia tributaria. De un lado
recién a partir del decenio de los años 2000 hacia adelante, se tomo el toro
por las astas, cuando por fin se creó la Superintendencia Nacional de
Administración Tributaria (SUNAT); organismo estatal que vela por la
recaudación tributaria en el Perú. Pero antes de este momento, no han sido
solamente, pasar por alto y dar la espalda a la recaudación tributaria, ya que
no contábamos con un organismo adecuado para tal efecto. Pero la culpa
repercute solamente al propio Estado Peruano, en tanto la población en su
conjunto no sabe ni porque ni para que tributa. Solamente es consciente de
que el Estado no sabe invertir los recursos, y eso se traduce en todas las
intervenciones que se realizan a través de encuestas en la población en
general. El dinero que ingresa por concepto de tributos se distribuye en gran
medida en pagar las planillas de nuestros funcionarios y servidores públicos,
y esto es una realidad que toda la población la conoce claramente en la
sociedad peruana.
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Mientras que muchas personas en el Perú no cuentan con un trabajo, por
encontrarse muchas veces en desempleo o subempleo; nuestros
representantes públicos, si cuentan con empleo digno y bien remunerado,
gracias a nuestros tributos. O si no, veamos cuántos son los que laboran y
ganan los funcionarios que trabajan en la SUNAT. Somos un País
subdesarrollado precisamente porque no contamos con los recursos
económicos para desarrollar nuestra realidad socioeconómica, debido
precisamente a la poca recaudación tributaria. Si vemos como otros países
como los Estados Unidos, Alemania, o Inglaterra, todos ellos tuvieron que
implementar políticas de recaudación tributaria al 100% exitosa, para salir de
la pobreza y desarrollar sus naciones. Considero que nuestro país va a salir
adelante, del subdesarrollo, si implementa una buena política en sus finanzas
públicas, esto coadyuvara a desarrollar mecanismos para desarrollar un
aparato de recaudación de impuestos adecuado que se traducirá en nueva
infraestructura para el desarrollo sostenido de nuestra Nación.
De otro lado, se encuentra el Estado de Derecho, significa que a todo
principio de derecho acompaña la seguridad de que el Estado se obliga a
mismo a cumplirlo; en otros términos, que el derecho sujeta tanto a
gobernados como a gobernantes. (…) El régimen de estado de derecho
establece dice Carré de Malberg- en interés de los ciudadanos tiene por fin
especial preservarlos y defenderlos contra la arbitrariedad de las autoridades
estatales. El estado de derecho se establece simple y únicamente en interés
y para la salvaguardia de los ciudadanos; sólo tiende a asegurar la
protección de su derecho o de su estatuto individual15.
15GRAN DICCIONARIO JURÍDICO (2004): Tomo I, Editores Importadores S.A. - A.F.A., Perú, 539 p.
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El estado de derecho es cuando existe un Estado democrático, respetuoso
de los Derechos Humanos, y sobre todo respetuoso del Principio de
Legalidad. El estado de derecho, es aquel que está formado por dos
componentes: el Estado (como forma de organización política) y el Derecho
(como conjunto de las normas que rigen el funcionamiento de una sociedad).
En estos casos, por lo tanto, el poder del Estado se encuentra limitado por el
Derecho.
Es en ese contexto, el derecho juega un papel crucial, porque le permite al
Estado legitimar su Actividad Financiera. En tanto, que es a través del
Derecho, por donde el Estado encausa las leyes, las mismas que crean los
tributos y el Presupuesto General de la República.
No obstante, el Estado de Derecho surge por oposición al Estado absolutista,
donde el rey se encontraba por encima de todos los ciudadanos y podía
ordenar y mandar sin ningún otro poder que le hiciera contrapeso. El Estado
de derecho, en cambio, supone que el poder surge del pueblo, quien elige a
sus representantes para el gobierno. Con el desarrollo del estado de
derecho, aparece la división de poderes (el Poder Legislativo, el Poder
Judicial y el Poder Ejecutivo, tres instancias que, en el Estado absolutista, se
reunían en la figura del rey). De esta forma, los tribunales se vuelven
autónomos respecto al soberano y aparece el parlamento para contrarrestar
el poder del gobernante.
La noción de democracia es otro concepto relacionado con el Estado de
Derecho, ya que supone que el pueblo tiene el poder y lo ejerce mediante las
elecciones, cuando elige a sus representantes. Pero todas estas nociones
del Estado de Derecho han sido logradas en el devenir histórico de las
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sociedades en la humanidad. No siempre existió el pensamiento filosófico,
político y social del Estado de Derecho, se podría afirmar que han sido
aportes de los albores del siglo XVII con la Revolución Francesa, así como,
con la Independencia de los Estados Unidos de Norteamérica en el siglo
XVIII.
1.3 La Actividad Financiera del Estado. El Licenciado Manuel Espinoza
Barragán platea en su obra Lineamientos de Derecho Público, que el Estado
tiene en nuestra época una serie de actividades que son sumamente
variadas y amplias y van desde la conservación de la sociedad, la
salvaguardia de su independencia, la seguridad del orden y la tranquilidad,
tanto exteriores como interiores, hasta el progreso social, económico,
educativo, sanitario y cultural 216. Parecería innecesario recordar, por cuanto
es sabido, que el Estado debe cumplir funciones complejas para la
realización de sus fines, tanto en lo referente a la selección de los objetivos,
a las erogaciones, a la obtención de los medios para atenderlas y a la
gestión y manejo de ellos, cuyo conjunto constituye la actividad financiera17.
En cambio Valdéz Costa afirma que la actividad financiera del estado es
aquella relacionada con la obtención, administración o manejo y empleo de
los recursos monetarios indispensables para satisfacer las necesidades
públicas. En consecuencia la Actividad Financiera, esta circunscrita al hecho,
de para que el Estado pueda satisfacer las necesidades públicas requiere
medios (recursos). Para obtenerlo puede utilizar dos procedimientos: Directo
cuando se apropia directamente de bienes económicos o factores
16 ESPINOSA BARRAGÁN, Manuel, Lineamientos de Derecho Público Mexicano, Cárdenas Editor y Distribuidor,
http://www.tuobra.unam.mx/obrasPDF/publicadas/070623151801.html, 01/11/2011, [En línea]; segunda edición,
Tijuana, México, 1986, 169 p.
17 MUÑOZ CCURO, Felipa Elvira: Derecho Financiero, Universidad Alas Peruanas, Dirección Universitaria de
Educación a Distancia DUED, Talleres gráficos de la Universidad Alas Peruanas, 10 p.
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productivos. Ej. Servicio militar obligatorio; o indirecto, el mismo que es el
más utilizado y consiste en la obtención de medidas financieras para
financiar gastos y obtener medios reales (humanos y materiales) para
desarrollar su actividad. El conjunto de fenómenos financieros originados en
el procedimiento indirecto para satisfacer necesidades públicas, constituye la
actividad financiera del Estado que es el objeto de estudio de las finanzas
públicas. La actividad financiera del estado está constituida por aquel
proceso de obtención de ingresos y realización de gastos cuyo objetivo es
cumplir con los fines del mismo18.
Citando a Joaquín B. Ortega, La Garza este señala que otra diferencia de la
actividad financiera estatal, es que se realiza en forma de monopolio, o mejor
dicho, que gran número de los servicios blicos que presta el Estado son
exclusivos de éste, como la función judicial y la defensa nacional interna y
externa, con lo cual discrepamos porque estos servicios públicos en realidad
constituyen gasto, desde el punto de vista presupuestario; y su naturaleza
enseña que no tienen carácter productivo para catalogarlos como monopolio;
inversiones no productivas, a nivel individual, pero imprescindibles, desde el
punto de vista social, porque constituyen la base para la existencia del bien
común, del Estado de Derecho, de la justicia como ideal superior, y
comprometen la existencia misma del Estado, cual si fueran una póliza de
seguro; por ello no se les puede comparar con el servicio blico común y
corriente, de corte productivo o empresarial; por su naturaleza no pueden
entregarse estos servicios públicos a la actividad privada ni compararse con
los monopolios que son de corte empresarial19. La actividad financiera
pública concebida en términos normativos supone determinados fines para lo
18RUIZ DÍAZ, David Isaac y otros, http://www.monografias.com/trabajos26/actividad-financiera-estado/actividad-
financiera-estado.shtml#actividad, 01/11/2011 [En línea].
19 FLORES POLO, Pedro (1983): Derecho Financiero y Tributario Peruano, 34 p., 1era Edición, Talleres Gráficos de
ITAL PERÚ, Lima Perú.
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37
cual se deben conocer los efectos provocados por los instrumentos
financieros (los ingresos y los gastos públicos), y el problema radica en elegir
los medios más eficaces. El enfoque normativo consta de tres etapas: La
constituida por el estudio de las finalidades a las que pretenden servir los
distintos programas de ingresos y gastos gubernamentales, la que consiste
en el conocimiento de los efectos económicos de los programas de los
referidos ingresos y gastos públicos, y la última, la que consiste en
instrumentar la política a perseguir, esto es, elegir los medios más eficaces
para lograr las distintas finalidades. Por otra parte, la actividad financiera
estatal explicaría las causas que condicionan a las autoridades públicas en el
proceso de toma de decisiones. El objeto sería explicar los motivos de las
acciones financieras y aplicar dicha estructura para predecir que acción fiscal
se tomará en supuestos diferentes 720.
Es de importante apreciación, que otra diferencia entre las finanzas públicas
y las privadas consistiría en que la actividad financiera estatal no tiene
finalidad lucrativa porque cuando el Estado organiza servicios públicos y
cobra por ellos no debe obtener ganancias; por el contrario, afirma, la
actividad financiera privada está fundamentalmente movida por el resorte del
lucro21. Parecería innecesario recordar por cuanto es sabido, que el Estado
debe cumplir funciones complejas para la realización de sus fines, tanto en lo
referente a la selección de los objetivos, a las erogaciones, a la obtención de
los medios para atenderlas y a la gestión y manejo de ellos, cuyo conjunto
constituye la actividad financiera. Mas, aunque el concepto general no
ofrezca dudas al respecto, no ocurre lo propio cuando procura determinar la
naturaleza de esa actividad, elaborándose diversas teorías para explicarla,
20 http://www.tuobra.unam.mx/obrasPDF/publicadas/070623151801.html, 01/11/2011, [En línea]; tomado de
FINANZAS PÚBLICAS, Diccionario jurídico 2004, Informática Mexicana.
21 FLORES POLO, Pedro (1983): Derecho Financiero y Tributario Peruano, 1era Edición, Talleres Gráficos de ITAL
PERÚ, 35 p, Lima Perú.
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principalmente por los autores italianos, quienes, continuadores de una
tradición financiera brillante, han agudizado la investigación oscilando entre
un concepto puramente económico y otro eminentemente político o político-
sociológico, de allí las teorías económica, sociológica y política.
La actividad financiera es el conjunto de actos que realiza el estado u otro
ente público para obtener los ingresos y realizar los gastos necesarios para
alcanzar sus fines. Estos son satisfacer las necesidades públicas. Es esta
una actividad compleja que necesita estar regulada por normas de derecho22.
Parece claro que la actividad financiera así caracterizada forma parte de la
realidad; y como parte de la realidad, como objeto real, la actividad financiera
puede ser estudiada, claro está, científicamente. Debe señalarse, sin
embargo, que nos encontramos ante una realidad que presenta aspectos
muy distintos que, en cuanto tales, pueden, y deben, ser asumidos como
objeto de conocimiento por distintas ciencias. En efecto, como todo objeto
real, también la actividad financiera puede ser estudiada en cada uno de sus
múltiples aspectos por diversas ciencias particulares. Cada una de ellas
estudiará este objeto real desde su particular punto de vista, es decir, con su
propia metodología y su particular esquema conceptual, prescindiendo, salvo
en lo que pueda resultar esencialmente útil, de los otros aspectos de esa
realidad que no son objeto de su conocimiento especializado. En definitiva, la
actividad financiera es una realidad compleja, toda vez que presenta
aspectos fundamentales de naturaleza distinta, que resulta inexplicable
científicamente si no es a través de diversas líneas argumentales. Atendida
tal complejidad, la actividad financiera no puede ser asumida con
pretensiones científicas-, como objeto de conocimiento por una sola ciencia,
22 http://www.mitecnologico.com/Main/ConceptoDerechoFinanciero, en línea, 06/10/2011.
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39
sino que, por el contrario, cada uno de los elementos en que se distingue
debe ser asumido como objeto de conocimiento por ciencias distintas.
Entendía el maestro italiano que la actividad financiera constituye un
fenómeno complejo, en el que sustancialmente confluyen cuatro aspectos: el
político, el jurídico, el económico y el técnico. La actividad financiera no es
política ni económica, sino que, como cualquier sector de la realidad, ofrece
diferentes y múltiples aspectos, susceptibles, ya se ha demostrado, de una
indagación separada.
1.4 La Actividad Financiera conformada en Actividad Jurídica. Como se
pudo apreciar anteriormente, los Estados recurren a la Actividad Financiera
con la finalidad de obtener recursos para cumplir con todas y cada una de
sus obligaciones, para lo cual a través de diversos mecanismos logran
alcanzar sus metas y fines. Pero esta realidad se materializa a través de la
dotación de leyes y normas jurídicas, por cuanto los Estados, crea relaciones
jurídicas que enmarcan la actividad financiera. En definitiva, el despliegue de
la Actividad Financiera crea relaciones jurídicas; estas relaciones son
múltiples y de muy variada índole. En líneas generales son las que surgen
entre los distintos órganos públicos como consecuencia de la materialización
de fenómenos financieros (el aporte del Tesoro Nacional para cubrir el déficit
de una empresa pública), así como las que se originan por causas
financieras entre el Estado y lo particulares23.
La actividad financiera del Estado genera un conjunto de relaciones jurídicas
entre los distintos órganos públicos. Esta actividad financiera del Estado
genera relaciones jurídicas entre el estado y los particulares, y se da en dos
23 MUÑOZ CCURO, Felipa Elvira: Derecho Financiero, Universidad Alas Peruanas, Dirección Universitaria de
Educación a Distancia DUED, Talleres gráficos de la Universidad Alas Peruanas, 11 p.
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situaciones: la primera en que el Estado asume un papel activo, por ejemplo
al cobrar tributos, y asume un papel pasivo cuando se convierte en deudor
en caso de un préstamo. De igual modo, surgen relaciones jurídicas con
motivo del empleo de los fondos estatales en los destinos prefijados
presupuestalmente; se generan habitualmente entre el Estado y sus
subordinados24.
Por lo tanto la actividad financiera se convierte en actividad jurídica, cuando
el Estado emite un conjunto de ordenamientos de carácter jurídico, que
regulan la primera actividad financiera. Estas se pueden dar, de dos formas
muy puntuales, es decir en estas últimas vinculaciones, el Estado puede
asumir el papel de sujeto activo (como cuando pretende de los particulares
sumas tributarias), o de sujeto pasivo (como cuando resulta deudor a
consecuencia de un empréstito) 25. Dichas actividades igualmente son
conocidas bajo la denominación de cometidos o tareas del estado, y para su
desarrollo, la entidad estatal requiere allegarse de los bienes que le permitan
tanto proveer su existencia, como los bienes que aparte permitan el
desarrollo de los servicios públicos. Por esta razón el estado realiza la
actividad financiera que le permita sentar las bases en el ámbito tributario, en
el ámbito presupuestario, en el ámbito del control presupuestal, entre otros.
En consecuencia; no puede haber actividad financiera sin ley26, la actividad
financiera ya constituida en actividad jurídica irroga la creación de normas
legales, cuyo objeto es enmarcar jurídicamente las finanzas públicas.
Tenemos por ejemplo el artículo 74º de la Constitución Política del Perú de
24 B. VILLEGAS, Héctor (2005): Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario, P. 80, Editorial Astrea de
Alfredo y Ricardo Depalma, 9na. Edición, Buenos Aires-Argentina.
25 MUÑOZ CCURO, Felipa Elvira: Derecho Financiero, Universidad Alas Peruanas, Dirección Universitaria de
Educación a Distancia DUED, Talleres gráficos de la Universidad Alas Peruanas, 11 p.
26 B. VILLEGAS, Héctor (2005): Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario, P. 93, Editorial Astrea de
Alfredo y Ricardo Depalma, 9na. Edición, Buenos Aires-Argentina.
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41
1993, cuando ordena que “la administración económica y financiera del
Estado se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. La
estructura del presupuesto del sector público contiene dos secciones:
gobierno central e instancias descentralizadas. El presupuesto asigna
equitativamente los recursos públicos, su programación y ejecución
responden a los criterios de eficiencia de necesidades sociales básicas y de
descentralización. Corresponden a las respectivas circunscripciones,
conforme a ley, recibir una participación adecuada del total de los ingresos y
rentas obtenidas por el estado en la explotación de los recursos naturales en
cada zona en calidad de canon”. Como se aprecia en este articulado el
aspecto técnico de las finanzas se transforma a un aspecto netamente
jurídico, allí está el meollo de la actividad financiera conformada en actividad
jurídica.
Es en este sentido, que el presupuesto nacional se crea a través de una
norma jurídica, es en este momento que la ley se irroga la actividad
financiera. Pero no sólo es la ley que regula el presupuesto de la república, la
única forma de unión o transformación de la actividad financiera a actividad
jurídica que plantea el estado, sino también están las demás normas que
regulan la creación de entidades gubernamentales que son las encargadas
de velar por la actividad financiera, como por ejemplo la ley que crea el
Banco Central de Reservas del Perú, o la ley que crea la Superintendencia
de Bancos, seguros y AFP; son pues claros modelos de actividad financiera
dentro de la actividad jurídica que promueve nuestro país. Así mismo,
tenemos, todas y cada una de las normas que regulan los tributos, los
aranceles, entre otros. Todo esto tiene que ver con la actividad financiera
dentro de la actividad jurídica, por tales razones el Derecho Financiero tiene
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que regular un conjunto de normas que permitan un eficiente manejo de las
finanzas públicas.
El despliegue de la actividad financiera crea relaciones jurídicas; estas
relaciones son múltiples y de muy variada índole. En líneas generales son las
que surgen entre los distintos órganos blicos como consecuencia de la
materialización de fenómenos financieros (el aporte del Tesoro Nacional para
cubrir el déficit de una empresa pública), así como las que se originan por
causas financieras entre el Estado y los particulares. También surgen
relaciones jurídicas con motivo del empleo de los fondos estatales en los
destinos prefijados presupuestalmente; se generan habitualmente entre el
estado y sus subordinados (la ejecución del gasto público en sus diversas
etapas). La actividad financiera está integrada por fases diferenciadas: un
plan de actuación, exteriorizado en forma contable y monetaria (el
presupuesto); y todas las acciones necesarias para adquirir y emplear los
medios económicos destinados a atender las necesidades públicas. A su vez,
tales acciones (tanto de planeación presupuestaria como las de ejecución),
son motivo de ltiples y variadas relaciones jurídicas. Ello toma
indispensable la existencia de normas jurídicas reguladoras tanto de la
estructura de la organización estatal como de cada relación a nacer con
motivo de la acción desarrollada27.
El Estado busca a través de la actividad financiera resolver las necesidades
básicas de la población, para este objetivo emite entonces un conjunto de
normativas jurídicas que permiten dicha meta. El despliegue de la actividad
financiera crea relaciones jurídicas28. En tal sentido Las necesidades
27 MUÑOZ CCURO, Felipa Elvira: Derecho Financiero, Universidad Alas Peruanas, Dirección Universitaria de
Educación a Distancia DUED, Talleres gráficos de la Universidad Alas Peruanas, 11 p.
28 B. VILLEGAS, Héctor (2005): Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario, P. 80, Editorial Astrea de
Alfredo y Ricardo Depalma, 9na. Edición, Buenos Aires-Argentina.
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humanas, son definidas estas como carencias que requieren ser cubiertas
por el hombre. Pero, ¿qué tipo de hombre? se postula que se pretende a un
hombre con derechos y obligaciones, los cuales cumplirá cuando esté
preparado para ejercer su calidad de ser creativo. Es posible desarrollar esta
creatividad en la medida que se hayan resuelto las necesidades básicas (e
incluso sus aspiraciones). Las necesidades son de diferente naturaleza.
Tanto las necesidades físicas, las sociales como las culturales, como las
políticas (incluso otras, que puedan establecerse). Aquellas relativas a las
necesidades físicas: alimentación, educación, salud, vivienda, transporte. Las
sociales, como la seguridad, las libertades individuales, el tiempo y
distribución del trabajo. Las culturales, relativas al entretenimiento, el ocio
creativo e innovador, la satisfacción en el trabajo. Las políticas, relativas al
acceso a la toma de decisiones o ejercicio de la ciudadanía, solución de
conflictos, organización institucional29.
29 http://www.desarrollo.peru-v.com/proyectos_nacionales/necesidades_humanas.html, 08/09/2012, [En línea].
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II. LA AUTONOMÍA CIENTÍFICA DEL DERECHO FINANCIERO Y ALGUNAS POSICIONES.- 2.1
Corriente Administrativa.- 2.2 Corriente Autonomista.- 2.3 Corriente Intermedia.- 2.4 Ramas del
Derecho Financiero.- Derecho Tributario.- Derecho Tributario Material.- Derecho Tributario Formal.-
Derecho Tributario Procesal.- Derecho Internacional Tributario.- Derecho Constitucional Tributario.-
Derecho Penal Tributario.- 2.5 Relación del Derecho Financiero con otras disciplinas Jurídicas.-
Con el Derecho Administrativo.- Con el Derecho Constitucional.- Con el Derecho Internacional.-
Con el Derecho Penal.- 2.6 Relación del Derecho Financiero con otras disciplinas no Jurídicas.-
Con la Economía.- Con la Economía Política.- Con la Econometría.
II. LA AUTONOMÍA CIENTÍFICA DEL DERECHO FINANCIERO Y
ALGUNAS POSICIONES
2.1 Corriente Administrativa. Los autores afiliados a esta posición
sostienen que el Derecho Financiero, no tiene autonomía científica y que
forma parte del Derecho Administrativo, siendo su objeto una mera función
administrativa que se sintetiza en la actividad que despliega el Estado para
conseguir recursos, gastarlos y balancearlos. Es sustentada por Pérez de
Ayala, Mayer, y Giorgio del Vecchio para quienes el derecho financiero no
tiene autonomía científica sino que forma parte del derecho administrativo.
Esta concepción no tiene su talón de Aquiles en el hecho de que el derecho
financiero es una disciplina del derecho público, en consecuencia está
íntimamente vinculado al funcionamiento del Estado. Ahora bien si
recordamos que el Estado es una ficción jurídica que tiene su manifestación
visible el gobierno, diremos que este no puede existir sin lo que es hoy en día
el derecho administrativo lo cual no convierte a la disciplina que estudiamos
en una apéndice del derecho administrativo, sino que este está íntimamente
relacionado con aquel.
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Por ejemplo, nos preguntamos si podría haber derecho procesal civil sin el
derecho administrativo, diremos que no, que todos los derechos se
relacionan y se sirven mutuamente para fines comunes, por ejemplo hay que
crear salas judiciales, nombrar magistrados, rotarlos, sancionarlos,
promoverlos o cesarlos, esta es una actividad de carácter administrativa
propia del derecho administrativo, lo cual no vuelve dependiente al derecho
civil del derecho administrativo sino que estas disciplinas se relacionan para
lograr fines comunes como es lograr la justicia y el funcionamiento del
aparato estatal.
De otro lado, es necesario recordar que no debe confundirse la actividad
administrativa del Estado con el derecho financiero, pues el derecho
financiero se ocupa de la creación del tributo en tanto que la actividad
administrativa no tiene capacidad para hacerlo sino que se limita a
administrar el tributo.
Tampoco podemos afirmar que el hecho de gastar los recursos públicos
convierte al derecho financiero en una mera actividad de la Administración ya
que para ejecutar el gasto se necesita tener cobertura presupuestal, y contar
con los recursos públicos, sin lo cual no es posible disponer del erario
público, y esta no es una actividad propia de la Administración sino del
derecho administrativo30.
2.2 Corriente Autonomista. Esta posición se inicia con el trabajo del
austriaco Myrbach Rheinfeld y la comparten profesores italianos como Mario
Pugliese, quien aboga por que los problemas jurídicos que emergen de la
actividad financiera del Estado se resuelvan mediante principios propios, de
30 HUANES TOVAR, Juan de Dios: Derecho Financiero, http://juandedioshuanestovar.blogspot.com/2010/01/el-
derecho-financiero.html, 08/09/2012, [En línea].
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carácter unitario; esto sin dejar de reconocer que la parte más importante del
Derecho Financiero es el Derecho Tributario, pero precisamente, que las
cuestiones impositivas no son sino una parte del universo que conforma la
actividad financiera del Estado, posición que en principio seduce, pero
algunos tratadistas no la comparten.
El maestro español Sainz Bujanda sostiene que es imprescindible estudiar al
Derecho Financiero despojándose de todos los elementos de naturaleza
extrajudicial, contable, estadística, económica y otros que, hasta ahora, lo
han sometido a un proceso de asfixia.
En tal sentido es importante señalar que el derecho administrativo tiene sus
propias fuentes jurídicas, tiene su propia forma de ser estudiada como una
rama independiente de la ciencia del Derecho, tiene su propia
especialización doctrinal, tiene sus propias leyes que en el Perú se traduce
entre otras normas en la Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo
General-; en consecuencia, difiere en lo sustancial, en lo pragmático con el
derecho financiero. Por tales razones es importante considerar el aporte de
Blismar, cuando manifiesta la Diferencia del Derecho financiero con el
Derecho administrativo31. En primer lugar, el derecho financiero se ocupa de
la actividad financiera del Estado, que tal como dijimos líneas arriba, es
distinta de una actividad administrativa. Lo primero supone principalmente el
obtener ingresos y efectuar gastos. Pero, ¿para qué?, para satisfacer
necesidades públicas. En otras palabras, para que funcione la
Administración, para atender los servicios de salud o educación, construcción
de carreteras, el pago de obligaciones del Estado, la seguridad nacional, el
31 Blismar: Derecho Financiero, http://www.bibliomaster.com/pdf/2086.pdf, 08/09/2012, [En línea],
bris_2_mar@hotmail.com.
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pago de misiones diplomáticas, etc. Es entonces, el medio no el fin. El
derecho financiero tiene, fundamentalmente, un carácter instrumental.
En segundo lugar, se diferencia del derecho administrativo por los medios
utilizados: bienes de intercambio, dinero. Finalmente, un tercer elemento que
diferencia la actividad financiera de la administrativa, el fin que la primera
persigue: procurar recursos al Estado y emplearlos eficientemente.
Lo dicho, no debe ni puede llevarnos a pensar en una total separación. El
derecho administrativo y el derecho financiero tienen una relación muy
estrecha y el derecho es una unidad, dentro de la cual no podemos hablar de
independencia absoluta.
2.3 Corriente Intermedia. Esta tercera posición reconoce autonomía
didáctica al Derecho Financiero, pero le niega autonomía científica, o sea le
niega la autonomía de fondo. Jarach es el autor más caracterizado con esta
posición intermedia, basándose en la heterogeneidad de principios que
informan a los principales capítulos del Derecho Financiero como los
principios del Derecho Monetario, del derecho presupuestario, del derecho
crediticio; salvándose de esta multiplicidad conceptual lo el Derecho
Tributario.
La generalidad de los tratadistas argentinos sostiene esta posición.
Destacándose García Belsunce entre otros. La generalidad de la doctrina
que niega autonomía al Derecho Financiero, así como la que le reconoce
autonomía didáctica, parte del hecho indiscutido de que la mayoría de las
instituciones propias de esta ciencia jurídica se encuentran dispersas entre
diversas disciplinas jurídicas como los conceptos de tributo, presupuesto,
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empréstito, moneda, control; cuyas normas jurídicas son de naturaleza
complementaria distinta entre sí, impidiendo esta heterogeneidad la
presencia de principios propios.
En nuestro país estas instituciones se encuentran reguladas por diferentes
leyes orgánicas, como por ejemplo, Código Tributario y Leyes Específicas
sobre Tributos, cuyos principios son absolutamente distintos a la Ley General
del Presupuesto, a las Leyes sobre la Deuda Externa e Interna, Ley de
Bancos, Ley del Sistema Nacional de Control, Ley General de Contabilidad
Gubernamental Integrada y Plan Contable General, Ley Normativa de la
Actividad Empresarial del Estado.
Esta heterogeneidad en la temática propia del Derecho Financiero es el
principal obstáculo para reconocerle autonomía como ciencia jurídica, pero
ello no impide que se reconozca la necesidad de estudiarlo bajo una
concepción unitaria, como acota Valdez Costa, quien por ello sostiene que el
Derecho Financiero es uno de los más vivos ejemplos de las grandes
transformaciones del Derecho en el siglo XX.
2.4 Ramas del Derecho Financiero. Para comprender mejor el contenido de
esta disciplina jurídica se hace necesario conocer las ramas que lo
conforman y el objeto de estudio de cada una de ellas de manera tal que
podamos tener una idea completa del campo de acción de esta rama del
derecho.
Las ramas del derecho financiero son:
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Derecho Tributario. Esta rama del derecho tiene por finalidad el
estudio de las normas legales, reglas y principios que regulan las
imposiciones tributarias, a su vez se divide en tres grandes ramas:
Derecho Tributario Material. Se encarga del estudio de las normas
que regulan la relación jurídica tributaria y los resultados de esta como es el
caso de la obligación tributaria, el domicilio fiscal, el hecho imponible, las
exenciones tributarias, Etc. y de algunas instituciones relacionadas con la
actividad crear y percibir los tributos, estas últimas tienen potestad tributaria
desconcentrada con capacidad para crear tributos diferentes del impuesto
como son las contribuciones y tasas toda vez que estas no buscan el
financiamiento del Estado sino el reembolso de un servicio individualizado en
el contribuyente, que si bien es cierto participa del presupuesto público no
está orientado a conseguir ingresos para el Estado sino para reembolsar lo
que se ha gastado con una individualizada en el administrado, como lo es el
caso de las copias, certificaciones, sin embargo la confrontación de la teoría
con la realidad ha producido un notable problema cuando encontramos que
existen dispositivos que presentan la tasa como el justiprecio de los servicios
prestados por los gobiernos locales, sin embargo esta misma regla no se
aplica a las demás entidades del Estado.
Para el Profesor Héctor Villegas32, esta rama del derecho tiene la función de
“prever los aspectos sustanciales de la futura relación jurídica que se trabará
entre el Estado y los sujetos pasivos de la relación tributaria con motivo del
tributo”.
32 B. VILLEGAS, ctor (1992): Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario, Edit. Depalma, Bs.As., P. 245.
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Derecho Tributario Formal. Se le conoce también como derecho
tributario administrativo porque tiene como materia de estudio a las normas
que regulan la actuación de la administración tributaria para identificar a la
persona responsable del pago de un tributo y precisar su monto33. Pero
además se refiere a las facultades de la Administración Tributaria en su tarea
de acotar y liquidar el tributo, así como la actividad fiscalizadora de las
actividades gravables y sancionadora de la Administración Tributaria, tanto
como la que se refiere a los derechos de los administrados.
Derecho Tributario Procesal. Es la rama encargada de regular el
procedimiento tributario en sus diversas instancias derivadas de la
controversia que surge entre el Estado como acreedor tributario y el
contribuyente con motivo de la acotación y la liquidación de la deuda
tributaria, comprendiendo como tal al tributo, los interés del tributo, la multa y
los intereses de la multa.
Esta rama disciplina el reclamo tributario, los procedimientos no contenciosos
vinculados a la determinación tributaria, los medios impugnativos de los actos
de la Administración Tributaria, la competencia la Administración Tributaria y
la del Tribuna Fiscal, así como la relacionada la queja tributaria.
Derecho Internacional Tributario. El derecho internacional público
tiene la cualidad de generar tratados o convenios que limitan la potestad
tributaria de las naciones que los suscriben, esta limitación a las soberanías
fiscales constituye el denominado derecho tributario internacional.
33 FLORES POLO, Pedro (1988): Derecho Financiero y Tributario Peruano, Edit.J.V. Lima, P. 411.
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Para el profesor Valdés Acosta, el objeto del derecho tributario internacional
es la regulación de los hechos tributarios de carácter internacional, ya sea
por la nacionalidad, domicilio o residencia de los contribuyentes, ya por el
lugar donde estos celebran sus negocios, ya por el legar en que los hechos
concurren” (“Instituciones del Derecho Tributario Edit. Depalma, Bs.As.
1992, pág. 27)
Derecho Constitucional Tributario. En realidad se discute mucho si
existe un derecho constitucional tributario, pues en realidad solo puede
denominarse derecho constitucional tributario a la parte del derecho
constitucional que se refiere al tributo, y su función principal es regular la
potestad tributaria tanto originaria como derivada.
Derecho Penal Tributario. Este otro problema sobre el cual no ha
sido posible encontrar consenso entre los diversos tratadistas; Para Giuliani
Fonruoge el derecho tributario es un todo orgánico con diversos aspectos
(Villegas, H. Op Cit Pág. 373) en tanto que para Sáinz de Bujarda existe
identidad sustancial entre infracción criminal e infracción tributaria, y que la
diferencia entre las infracciones del Código Penal con las de otras leyes de
tipo formal.
Compartimos este último criterio pues la sanción no es exclusividad del fuero
penal, sino que la encontramos en otras disciplinas jurídicas como lo es el
derecho administrativo, el derecho tributario y todo aquel que tenga
capacidad sancionadora, inclusive el derecho procesal civil, pues siendo el
derecho como lo expone Hans Kelsen un orden coactivo” resulta pues que
tiene la capacidad de sancionar “toda conducta contraria a la norma legal o lo
que es lo mismo a la conducta prohibida por dicha norma” ( Kelsen, Hans
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52
Teoría Pura del Derecho Edit. Temas, Lima 1989 Pag.87 ) además el
derecho penal comprende la sanción para los delitos, las faltas y las
contravenciones, solo que esta última el ordenamiento legal lo encarga a las
diversas ramas del derecho porque son pasibles de penas menores como
multas, comisos Etc. 34
2.5 Relación del Derecho Financiero con otras disciplinas Jurídicas. La
actividad del concepto de autonomía de las disciplinas jurídicas, así como la
polimórfidad del fenómeno financiero, permiten comprender que el Derecho
Financiero mantiene estrecha vinculación con otras ramas de las ciencias
jurídicas y de las ciencias económico-sociales.
Con el Derecho Administrativo. Es obvia la vinculación con el
Derecho Administrativo, por identidad del sujeto de ambas disciplinas la
administración pública- y la comunidad de algunos conceptos. No resulta
inoportuno recordar que ciertos autores no se resignan a la segregación del
Derecho Financiero y siguen considerándolo como un capítulo del derecho
administrativo olvidando que a pesar de la unidad del sujeto, la actividad de
éste tiene distintas finalidades y se ejercita en formas diversas, aparte de
que, como señaló D’Amelio, después de los estudios realizados sobre la
actividad tributaria de los griegos y los romanos, puede afirmarse que el
Derecho Financiero precedió en mucho tiempo al administrativo y es éste
entonces, el que debe dar primacía a aquél.
Con el Derecho Constitucional. El Derecho Constitucional asume
importancia excepcional, especialmente en nuestro país, por la difusión que
corresponde a cada rama del poder público en la actividad financiera y, en
34 Juan de Dios Huanes Tovar: Derecho Financiero, http://juandedioshuanestovar.blogspot.com/2010/01/el-
derecho-financiero.html, 08/09/2012, [En línea].
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especial, por el régimen americano de control judicial de constitucionalidad
de las leyes. Diversas normas constitucionales sobre actividad financiera
asumen la condición de principios generales del derecho financiero, y ellas,
así como las disposiciones sobre poderes tributarios, presupuesto, control de
gastos, empréstitos; constituyen materias que hoy integran nuestra
asignatura.
En la doctrina Alemana la revitalización de la fundamentación constitucional y
la irradiación del pensamiento jurídico-constitucional, tanto en la creación
como aplicación del derecho financiero, ha originado propuestas como la de
Vogel que se refiere a la “Constitución Financiera”. Desde otra perspectiva el
Derecho Financiero tiene vinculación, primero con el derecho constitucional
antes que con otras ramas, ya que ella define, cuáles son los lineamientos o
principios generales que desarrollan las leyes de carácter financiero.
Con el Derecho Internacional. El desarrollo de las comunicaciones y
la intensificación de las relaciones comerciales han determinado la
internacionalización de las finanzas, tanto públicas como privadas,
acrecentando la importancia del Derecho Internacional en los aspectos
relacionados con aquéllas. No solamente han surgido nuevos problemas
como consecuencia de empréstitos internacionales, de devaluaciones o
depreciaciones monetarias, del control de cambios, sino también de las
repercusiones extra nacionales de la intensificación del poder tributario de los
Estados (doble o múltiple imposición), y de la creación de organismos
supranacionales, todo lo cual proporciona idea cabal de la transformación
que se está operando en la vida de los pueblos. Paralelamente a ello, en
busca de soluciones, se han intensificado ciertos medios, antes pocos
practicados, tales como congresos, conferencias, reuniones de cnicos,
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tratados bilaterales o multilaterales, etc., de manera que no hay para qué
insistir en la trascendencia que asume actualmente el aspecto internacional
del Derecho Financiero.
Con el Derecho Penal. También el Derecho Penal se vincula con la
actividad financiera, especialmente en lo que respecta a la violación de las
leyes tributarias y de las normas sobre el control estatal de la actividad
privada, no habiendo cesado las polémicas acerca de la aplicabilidad de las
normas penales ordinarias o de la existencia de un derecho penal fiscal o de
un Derecho Penal Administrativo con independencia conceptual. La
percepción de los impuestos y otros gravámenes da lugar a una actividad en
estrecha concomitancia con el Derecho Procesal.
2.6 Relación del Derecho Financiero con otras disciplinas no Jurídicas.
Con la Economía. Se nutre en un contenido amplio y vasto, que va
explicar qué es un mercado económico, qué elementos el Estado tiene que
tener en cuenta y de qué manera hay que gestionar, administrar, etc. El
Derecho Financiero es un instrumento para el Estado. El Derecho Financiero,
es un subsidiario de la Economía, es una disciplina que tiene por necesidad
nutrirse de la economía.
Con la Economía Política. Por supuesto que en primer término se
relaciona estrechamente con la Economía Política y con la ciencia de las
finanzas, ya que el factor económico adquiere importancia preponderante en
la materia y el acto jurídico en que se concreta la actividad financiera reposa
en presupuestos cuyo análisis pertenece a la rama mencionada en último
término. No se olvide, por lo demás, que por mucho tiempo la ciencia
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financiera fue considerada como integrante de la ciencia económica,
orientación por los anglosajones; y que el concepto de Griziotti, el Derecho
Financiero no puede separarse de la ciencia de las finanzas, por estudiar
distintos aspectos de un todo orgánico.
Con la Econometría. Ciencia de la Estadística Aplicada a la
Economía. Auxilia al Derecho Financiero para poder analizar la economía
desde un punto de vista analítico. Es un instrumento que proporciona la
posibilidad de analizar todo lo que trasciende en el mercado.
La Econometría es una suerte de captar una realidad concreta en un
momento determinado y graficarlo en el propósito de medir diferentes
aspectos económicos sobre la base de la estadística.
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III. PRESUPUESTO PÚBLICO Y GASTO PÚBLICO.- 3.1 Introducción.- 3.2 Gasto Público.- 3.3 Otras
Definiciones.- 3.4 Clasificación.- 3.5 Autorización del Gasto.- 3.6 Incidencia del Gasto.- 3.7
Clasificación del Gasto Público.- a. Clasificación administrativa.- a.1 Clasificación Orgánica.- a.2
Clasificación Funcional.- 3.8 Clasificación Económica.- a. Gastos efectivos y gastos de transferencia.-
b. Gastos de funcionamiento Operativos o Comunes.- c. Gastos de Capital o de Inversión.- 3.9
Clasificación Económica del Gasto Público.- a. Desarrollo Social.- b. Gasto Público.- c. Desarrollo
Económico.- 3.10 Clasificación del Gasto desde el Punto de Vista Macroeconómico.- a. Gasto público
reales o de consumo.- b. Gasto públicos reales de inversión.- c. Transferencias. - 3.11 Clasificación
desde el Punto de Vista de Derecho Financiero.- a. Gasto presupuestario.- b. Gasto
extrapresupuestario.- 3.12 Principios del Gasto Público.- a. Principio de la Máxima Ocupación.- b.
Principio del Mínimo Gasto.- c. Principio del Máximo Beneficio.- 3.13 Intervención del Estado.- 3.14
Efectos Económicos del Gasto Público.- a. Efectos en la Producción.- b. Efectos en la Distribución.-
3.15 Causas del incremento del Gasto Público.- a. Causas Aparentes. - b. Causas Relativas.- c.
Causas Reales.
III. PRESUPUESTO PÚBLICO Y GASTO PÚBLICO
3.1 Introducción. La importancia y el eficaz manejo de los bienes públicos
de un país serán pilares y parte fundamental del desarrollo y crecimiento de
éste; es de suma importancia para los estudiantes y profesionales
relacionados con la economía conocer la implicancia que el gasto y el
presupuesto tienen en el crecimiento de un país; su correcto manejo, su
adecuada y eficiente distribución logrará que los recursos económicos
recaudados por el país sean canalizados y utilizados en el sector más
necesitado y a desarrollar gestiones impecables en relación a ello.
El presente nos da un aporte valioso al vasto contenido de las finanzas
públicas en el ámbito del gasto público y presupuesto público con la idea que
nos permita unir la teoría con la realidad. Por ello está constituido de
conceptos esenciales del gasto público y presupuesto público, como son: las
características, la naturaleza y posibilidad del gobierno, principios, efectos,
causas del incremento del gasto público, la ley presupuestal y los límites del
gasto público, etc.
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3.2 Gasto Público. Se define como el gasto que realizan los gobiernos a
través de inversiones públicas. Un aumento en el gasto público producirá un
aumento en el nivel de renta nacional, y una reducción tendrá el efecto
contrario.
Durante un periodo de inflación es necesario reducir el gasto público para
manejar la curva de la demanda agregada hacia una estabilidad deseada. El
manejo del gasto público representa un papel clave para dar cumplimiento a
los objetivos de la política económica.
3.3 Otras Definiciones. Gasto Público, podemos definirla como la aplicación
de las riquezas obtenidas del dominio fiscal o de los particulares para la
producción de los servicios públicos. Su medida y extensión se halla en cada
momento determinado por las funciones del estado las cuales resultan ser
las ciencias políticas, porque cada servicio implica generalmente un consumo
de bienes económicos. La más importante realidad sobre el gasto público es
su dinámica progresiva.
3.4 Clasificación. La forma del gasto, en especie o en dinero, y este para
retribuciones personales o gasto de carácter real.
En el lugar donde se efectúa el gasto, en el interior o exterior del país.
El tiempo, es decir, previsibles o no; y ordinarios o extraordinarios.
La urgencia económica, gasto necesarios y útiles.
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3.5 Autorización del Gasto. La autorización de gasto público, es la
operación contable que refleja el acto, en virtud del cual, la autoridad
competente para gestionar un gasto con cargo a un crédito acuerda
realizarlo, determinando su cuantía en forma cierta o de la forma más
aproximada posible, cuando no puede hacerse de forma cierta, reservando, a
tal fin la totalidad o una parte del crédito presupuestado. Este acto no implica
aún relación sin interesados ajenos a la entidad, pero supone la puesta en
marcha del proceso administrativo.
3.6 Incidencia del Gasto. Los gastos realizados por el gobierno son de
naturaleza diversa. Van desde cumplir con sus obligaciones inmediatas como
la compra de un bien o servicio hasta cubrir con las obligaciones incurridas
en años fiscales anteriores. Sin embargo, muchos de ellos están dirigidos a
cierta parte de la población para reducir el margen de desigualdad en la
distribución del ingreso.
Por lo tanto, saber en qué se gasta el dinero del presupuesto público resulta
indispensable y sano, pues a través de este gasto se conoce a quienes se
ayuda en forma directa e indirecta. En esta sección encontrará diversos
documentos que dan luz sobre cómo se gasta el dinero público y a quienes
se beneficia.
3.7 Clasificación del Gasto Público.
a. Clasificación administrativa:
a.1 Clasificación Orgánica. Es la que corresponde al cuadro administrativo
de los servicios públicos, es decir de los ministerios. Los gastos que no están
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comprendidos en esta clasificación, como los del parlamento o presidencia
de la república, figuran como gastos de los poderes públicos.
a.2 Clasificación Funcional. Corresponde a una técnica moderna, clasifica
los gastos según el costo de las funciones que realiza el estado para apreciar
realmente el rol que cumple el estado en los diferentes campos de la
actividad humana (educación, justicia, comunicaciones, defensa, salud, etc.)
ésta se ha extendido en la comprensión de ser mejor forma de relacionar el
coste de la administración y su rendimiento.
3.8 Clasificación Económica:
a. Gastos efectivos y gastos de transferencia. Los gastos efectivos son
los que constituyen en consumo efectivo o real, como adquisición de bienes
y servicios, el servicio de la deuda, pago a los servicios de administración
pública, etc. Los gastos de transferencia se refieren al simple desplazamiento
de rentas de un sector a otro. Como los gastos de seguridad social,
subvenciones, etc.
b. Gastos de funcionamiento Operativos o Comunes. Son aquellos
requeridos normalmente para el sostenimiento de la vida o actividad del
estado y la ejecución de servicios públicos, como el pago de
remuneraciones, mantenimiento de material y otros gastos propios de las
funciones del estado.
c. Gastos de Capital o de Inversión. Son los que representan realmente
inversión, no se consumen en breve lapso del presupuesto, tienen cierta
durabilidad y afectan la riqueza de la nación mas no sus rentas.
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Una explicación aparte se le dará a los gastos de capital o de inversión ya
que se considera relevante su conocimiento.
3.9 Clasificación Económica del Gasto Público:
Desde un punto de vista económico se distinguen tres tipos de gasto público:
a. Desarrollo Social. Educación, Salud, Seguridad Social, Urbanización,
Vivienda, Desarrollo Regional, Agua Potable y Alcantarillado, Asistencia
Social, y Superación de la Pobreza, estos se pueden considerar como un
gasto público real o de consumo.
b. Gasto Público. Es el valor total de las compras de bienes y servicios
realizados por el sector gubernamental durante un periodo productivo. Puede
ser clasificado de acuerdo a los criterios Orgánico o Administrativo,
económico y funcional. El criterio orgánico: este criterio clasifica los gastos
públicos de acuerdo a la unidad u organismos administrativos que realizan el
gasto corriente. El criterio económico: El criterio económico clasifica el gasto
público desde dos ángulos o puntos de vista. A) gastos corrientes o de
inversión: son aquellos que realiza el Estado para cubrir su funcionamiento
normal. B) desembolsos unilaterales o transferencias.
c. Desarrollo Económico. Dotar de Infraestructura, Energía,
Comunicaciones y Transportes, Desarrollo agropecuario y forestal, Temas
laborales, empresariales, Ciencia y Tecnología, Promoción de la capacitación
y el empleo, Impulso competitivo empresarial, estos se pueden considerar
como un gasto real o de inversión.
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3.10 Clasificación del Gasto desde el Punto de Vista Macroeconómico:
a. Gasto público reales o de consumo. Son aquellos gastos corrientes en
los que el Sector público recibe a cambio una contraprestación. Estos gastos
representan la contribución del sector público al consumo de una sociedad.
En este grupo podrían incluirse los gastos por adquisición de bienes
consumibles o por servicios prestados al Estado.
b. Gasto públicos reales de inversión. Aquellos gastos en los que el sector
público obtiene una contraprestación a la realización del desembolso, estos
gastos representan la contribución del sector público a la formación bruta de
capital de una economía. En este grupo deben incluirse las inversiones
realizadas por el sector público.
c. Transferencias. Gastos realizados por el sector público sin obtener nada
a cambio, es decir, sin contraprestación por parte de los destinatarios del
gasto. Ejemplo de transferencias corrientes serían el subsidio de desempleo,
las pensiones públicas de la Seguridad Social o por la sanidad nacional de la
salud.
3.11 Clasificación desde el Punto de Vista de Derecho Financiero:
a. Gasto presupuestario. Podríamos afirmar que el gasto presupuestario es
aquel conjunto de erogaciones que efectúan el Gobierno nacional, el
Gobierno regional, el Gobierno local, los organismos descentralizados y las
empresas de participación estatal de control presupuestario directo, en el
ejercicio de sus funciones y cuyas previsiones financieras están contenidas
en el Presupuesto de Egresos del Estado Peruano.
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b. Gasto extrapresupuestario. Bajo el nombre de “fondos
extrapresupuestarios” se engloba una gran cantidad de conceptos. Un
aspecto común de todos ellos es que estos fondos no se incluyen en los
presupuestos públicos. La evidencia internacional muestra que el más común
de los fondos extrapresupuestarios lo constituyen los recursos de los
sistemas de seguridad social. Los recursos del sistema de seguridad son un
ejemplo apropiado para nuestros fines pues, si bien suelen no estar
incorporados al Presupuesto y poseen una ejecución de gasto independiente
a la presupuestaria, tanto los ingresos como los gastos de la seguridad social
están generalmente incluidos en las estadísticas del gobierno general y, por
lo tanto, pertenecen al conjunto de información económica disponible para
quienes adoptan decisiones de consumo e inversión35.
3.12 Principios del Gasto Público.
a. Principio de la Máxima Ocupación. Consiste en que el estado, al realizar
su política de gasto, debe tratar que la mayor parte de la población
económicamente activa, es decir la fuerza laboral, quede plenamente
ocupada. Teniéndose en cuenta para ello, si se trata de mano de obra
calificada o no calificada.
b. Principio del Mínimo Gasto. Parte de la premisa que no debe existir
exceso de gastos, pero sin dejar de atender las necesidades básicas de la
población.
35 Jorge Baldrich: Efectos macroeconómicos de los gastos extra-presupuestarios y de los recursos específicamente
asignados, http://colectivoeconomico.org/2011/07/28/efectos-macroeconomicos-de-los-gastos-extra-
presupuestarios-y-de-los-recursos-especificamente-asignados, 08/09/2012, [En línea].
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c. Principio del Máximo Beneficio. De cada unidad monetaria invertida, se
debe obtener el mayor provecho posible. Hay que optimizar los recursos y
tratar de racionalizarlos, economizando esfuerzos, planificando el gasto para
así permitir por ejemplo, la economía en la recaudación.
3.13 Intervención del Estado. Se refiere a la intervención o no del estado.
El liberalismo contra el proteccionismo. En términos pragmáticos sería como
enseñar a pescar y entregar simplemente pescado a la población, quienes
sostienen la demanda en un mercado.
3.14 Efectos Económicos del Gasto Público. El gasto Público influye
potencialmente en cuanto eleva directamente el nivel de consumo en una
comunidad en cuanto proporciona facilidades recreativas y decentes para
todos.
a. Efectos en la Producción. Es el caso de la Economía Privada y la
Pública, ya que son en alto grado complementario. Especialmente a través
de sus programas de enseñanza y salubridad; y esto como consecuencia
desarrolla y conserva el gobierno.
Los recursos humanos que proporcionan, la fuerza de trabajo, la dirección y
los clientes de la empresa, el trabajo, el capital y el empresario, es un buen
factor de producción.
En el Estado se da en los casos en los que el Gobierno se dedica también a
la producción directamente. El valor de sus servicios se tiene en cuenta al
hacerse el cálculo de los ingresos nacionales. Cuando no hay mercado para
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medir este valor, la contribución ha de ser al costo, como se indica en la
declaración del gobierno.
b. Efectos en la Distribución. Los gastos del gobierno alteran la distribución
de la riqueza y de la renta, en el sentido de una mayor igualdad. Los
beneficios de los gastos públicos pueden inclinar la balanza a favor de los
pobres en relación con los impuestos que éstos pagan.
Además, las adecuadas facilidades en la enseñanza permiten el suministro
de talentos para las profesiones liberales y de artesanías, lo cual tiende a
reducir las diferencias existentes entre las clases altas y bajas de la
sociedad, o sea, entre quienes cuentan con muchos ingresos y los que
cuentan con ingresos escasos.
En este caso, algunos observadores expresan la preocupación de que el
cupo de graduados universitarios aumente de modo tal, que no pueda haber
posiciones "remuneradoras" para todos. Lógicamente, al menos, ello reducirá
la remuneración que se espera de este tipo de trabajo.
Por Ejemplo. Si hubiera un exceso de médicos, el costo de la atención
médica se pondría al alcance de los medios de más gente.
Lo que para R. H. Tawsey (Uno de los partidarios de una mayor igualdad
económica) es una meta, la misma en la cual considera los gastos públicos
como el principal instrumento para alcanzarla.
"Lo que importa no es que todos los hombres perciban igual ingreso
pecuniario, sino que los recursos excedentes de la sociedad sean manejados
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con economía y, aplicado este principio, se considera cosa de importancia
secundaria quien los reciba o no".
3.15 Causas del incremento del Gasto Público.
a. Causas Aparentes.
- Disminución del poder adquisitivo de la moneda o devaluación.
- Cambios en los sistemas de contabilidad. Como en el caso de la
modificación de las reglas presupuestales, fundamentalmente para estar a
tono con el estándar internacional en cuanto a la adopción de un sistema de
contabilidad que presente y evalúe los aspectos económicos y hacendarios
de manera homogénea.
b. Causas Relativas.
Modificaciones territoriales (anexiones). Pues a s territorio, más gasto.
Es relativa, pues también a s territorio más producción agrícola, minera,
etc.
Aumento de la población. También aumenta la producción al incrementarse
la fuerza laboral.
Aumento de la riqueza. Al incrementarse la riqueza hay una mayor
capacidad de gasto, pero demanda mayores servicios.
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Desarrollo del Procedimiento para cubrir los Gastos. El estado moderno
es diferente al Feudal, esto se ve a través de la requisición y la compulsión.
La requisición, antiguamente para cubrir sus gastos, el Estado requisaba los
bienes de sus súbditos, esto es, se los quitaba sin retribución. Actualmente,
en vez de requisición, se realiza la exploración, que es una requisa retribuida
pues el Estado debe pagar primero en efectivo el justiprecio y luego se le
expropia bien.
c. Causas Reales.
De Orden General. Desenvolviendo progresivo de los gastos de prevención
o previsión en casos como delito, salud, etc.
El progresivo jurídico. La legislación contemporánea se ha ido
humanizando como en el aspecto laboral, lo que aumenta el gasto.
De Orden Económico. El desarrollo de la riqueza. Al aumentar la riqueza
aumenta el gasto.
El Urbanismo. Las masas rurales tienden a ir hacia las zonas urbanas, lo
que hace que disminuya la producción agraria y aumente la población
urbana, aumentando el gasto por partida doble.
La asistencia económica en los mercados mundiales. Esto aumenta el
gasto, aunque hay retorno. A nivel de países hay una gran competencia
económica, por lo que es bueno acudir a ferias y exposiciones
internacionales, donde se darán a conocer los productos peruanos.
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De Orden Social. La elevación del nivel cultural. Ya que todo cambio
cuesta dinero, pero a futuro se pueden obtener grandes ganancias ya que los
gastos en educación tienen un carácter reproductivo.
El Temperamento Nacional. Hay pueblos donde los habitantes tienen un
temperamento de iniciativa privada, que al no esperar la asistencia del
gobierno para hacer algo necesario, ahorran dinero al Estado. Por otro lado,
hay rubros que no trabajan por mismo, esperando que el gobierno les
haga todo, lo que aumentara el gasto en el estado.
El espíritu de solidaridad social. Se refiere instituciones como la cesantía,
la jubilación, etc. Estos demandan gastos pero que son necesarios desde el
punto de vista social humano.
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IV. EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPÚBLICA EN EL PERÚ. EL PRESUPUESTO EN
EL PERÚ (Por: ctor Hugo Quijada Tacuri).- 4.1 Desarrollo en el Perú. Primera Época.- 4.2
Desarrollo en el Perú. Segunda Época.- 4.3 Desarrollo en el Perú. Tercera Época.- 4.4 Desarrollo
en el Perú. Cuarta Época.- 4.5 El Desarrollo del Perú. Quinta Época.- 4.6 Desarrollo en el Perú.
Sexta Época.
IV. EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPÚBLICA EN EL PERÚ. EL
PRESUPUESTO EN EL PERÙ
(De: Víctor Hugo Quijada Tacuri)
4.1 Desarrollo en el Perú. Primera Época. Cuando se funda la República,
la situación no era de las mejores, ya que el Virreinato del Perú se
empobreció notablemente durante la guerra de independencia. El
desembarco de la expedición libertadora de San Martín dio lugar a que el
comercio exterior quedara anulado; y en el interior, los reclutamientos de
soldados, los empréstitos forzados o no, las degradaciones, y la inseguridad
arruinaron a la agricultura, la minería y las industrias.
No hubo tiempo pues, para debates ni para organizar un sistema de rentas y
gastos. La guerra imponía necesidades y prioridades. Aun así, con tropas
realistas en territorio peruano, se promulga la primera constitución, la
constitución de 1823. Los liberales de aquella época, que concibieron en el
nuevo estado independiente la forma de organización republicana,
consignaron como atribuciones del Congreso la de decretar las
contribuciones, impuestos y derechos para el sostén y defensa de la
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República” y la de “examinar y aprobar la inversión de caudales públicos”.
También consignaba como atribuciones del Presidente de la República
“decretar la inversión de los caudales destinados por el congreso a los
diversos ramos de la administración pública.
Más adelante, el artículo 149º señala que “el pre sujeto de los gastos
públicos fijará las contribuciones ordinarias, mientras se establece la única
contribución. Adoptándose por regla constante al acrecer la Hacienda por el
fomento de los ramos productivos, a fin de disminuir las imposiciones en
cuanto sea posible”, además establece que será el ministro de Hacienda el
que presenta anualmente ante el Congreso “el presupuesto de los gastos
precisos para el gasto de la República”. Esta constitución, que dedica un
capítulo al tratamiento de la hacienda, tiene el mérito de establecer los
siguientes principios:
Solo el congreso tiene facultad de crear tributos y la de ejercer un
control sobre su uso y empleo.
Anualidad del presupuesto.
La facultad del ejecutivo de administrar la hacienda.
Los gobiernos de 1822-1825 tuvieron que desplegar los más grandes
esfuerzos para salvar la situación de angustia fiscal y atender los gastos de
la guerra de independencia. Se trató de salvar el constante desequilibrio
fiscal en base a fracasadas reorganizaciones del sistema tributario, que se
sumergía en un sistema colonial de contribuciones.
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La siguiente Carta, la constitución de 1826, marcó un retroceso con respecto
a la anterior. La cámara de los Tribunos tenía la “iniciativa” en las
contribuciones anuales, en otras palabras, se cambió la facultad exclusiva de
decretar contribuciones por una “iniciativa”. Por el lado del Ejecutivo, se pasa
de un poder administrador de rentas, a la función de “cuidar” la recaudación
e inversión de ella. Notable retroceso, fruto políticos de entonces.
Con Bolívar la situación empeoró, la recaudación estaba a cargo de
autoridades políticas provinciales y distritales, una especie de
descentralización presupuestal, que dentro de estos años de inestabilidad
política, actuaban sin ningún control. Los ministros de Hacienda desde Lima,
solicitaban el envío de los caudales y las respectivas cuentas, así como
también prohibían el pago de cualquier suma sin su autorización, pero fue en
vano.
A esta época corresponde el primer proyecto de presupuesto de las
República. Durante el gobierno de La Mar, el ministro de Hacienda Morales
Ugalde (1827), formula lo que se podría considerar un presupuesto, aunque
en realidad fue agrupar en un solo documento los ingresos públicos por un
lado, y los gastos públicos por otro. Este proyecto nunca fue aprobado por el
Congreso. Por aquellos años, las aduanas representaban las rentas más
importantes, seguido de la contribución de indígenas. Por su lado, los
egresos con cifras más altas correspondían al ministerio de Guerra y Marina,
que absorbía hasta la mitad del presupuesto.
La constitución de 1828 es más precisa que la Constitución vitalicia, aunque
inferior a la del 23. Aun cuando, según el marco constitucional de entonces,
era atribución del congreso determinar en qué se gastaban los ingresos del
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estado, José de Pando, ministro de Hacienda Gamarra, en 1830 remitió al
Parlamento el presupuesto de gastos para el año siguiente. Acompañó el
proyecto con otros documentos, una suerte de exposición de motivos, que
comprendían estadísticas de los ingresos, proyecciones y deudas a la fecha.
El proyecto no fue discutido en el Congreso.
En la Constitución de 1834, se repite la misma iniciativa de la Cámara de
Diputados sobre las contribuciones necesarias para cubrirlos: suprimir las
establecidas; determinar la inversión de rentas nacionales, y tomar
anualmente cuentas al poder ejecutivo”.
Se comete el mismo error de técnica legislativa. No puede ser atribución del
Congreso “determinar la inversión de rentas anuales”.
Las atribuciones del Ejecutivo son prácticamente las mismas imprecisiones
de la Constitución de 1826. El Consejo de Estado revisaba y observaba,
antes que el Congreso, el proyecto de presupuesto y la cuenta del año
anterior. Sin embargo en esta constitución merece destacarse lo establecido
en el artículo 172º:
“Artículo 172º.- Son responsables los administradores del Tesoro o cualquier
cantidad que se extraiga, que no sea para los efectos o inversiones
ordenadas por ley”.
La Ley de 20 de junio de 1834 estableció, en concordancia con el mandato
constitucional, que el Ejecutivo sólo podía efectuar gastos previamente
señalados por el Congreso, y fijaba las responsabilidad del Presidente y sus
ministros si cobrasen o efectuaban gastos. Incluso establecieron perna de
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destitución y pérdida de ciudadanía sin derecho a rehabilitación y la de
resarcimiento de daños y perjuicios. Quizá éste fue el intento más decidido
de defender el fuero parlamentario, ya que hasta ese momento no habían
aprobado un solo presupuesto, algunas veces por falta de interés de la
representación y otras por decisión del Ejecutivo de no someter dicho
documento al Congreso.
Como sabemos, el intento de la Confederación Perú- Boliviana, fue impedido
por las expediciones restauradoras procedentes de Chile, pero es interesante
conocer el tratamiento que recibió la hacienda. La Ley Fundamental de la
Confederación de 1837 establecía que era una atribución de la Cámara de
los Representante, aprobar el presupuesto que presente el gobierno al
Congreso, y ésta es la única referencia concreta sobre el tema.
La Constitución de 1839 repite textualmente la iniciativa de la Cámara de
Diputados que fue consignada en el interior: la atribución del Congreso de
aprobar o no el presupuesto. Persiste la figura del consejo de estado como
instancia previa al congreso, el que con sus observaciones al proyecto,
remitirá a través de la Cámara de Diputados.
4.2 Desarrollo en el Perú. Segunda Época. La estabilidad del gobierno de
Castilla y el comienzo del auge del guano dan inicio a esta segunda época
correspondiente a 1845-1874. Ya con Castilla, el ministro Manuel E. del Río
practica una serie de reformas hacendarias como la reorganización del
ministerio y otras oficinas fiscales, prepara la consolidación de la deuda
pública y se esfuerza por restablecer el crédito del gobierno. Durante este
gobierno es aprobado por el congreso el primer presupuesto para el bienio
1848-1849. Ya antes el gobierno había sometido a consideración del
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Congreso el presupuesto del bienio 1846-1847 durante la legislatura de
1845, pero no fue sancionado. No obstante el gobierno lo puso en vigencia.
Fue con esfuerzo notable por ordenar las finanzas públicas y cumplir el
mandato constitucional. Incluso se crea en 1848 la Dirección General de
Hacienda, para uniformar la contabilidad y se presentó la cuenta general de
los años 1846, 1847 y 1848. Pero en realidad fue un esfuerzo aislado. El
presupuesto de 1848-49 fue tramitado sin estudio verdadero, y promulgado
el 27 de marzo de 1848 para entrar en vigencia el 1 de junio. El Congreso no
sabía lo que era un presupuesto y dejó la mayoría de las veces actuar
libremente al ejecutivo. A esto habría que añadirle que no existía contabilidad
ni estadísticas.
Por esa época todavía la mayor parte de los egresos correspondía al
ministerio de guerra y los ingresos más importantes a las rentas de aduana.
Sin embargo, ya desde 1840, había empezado la explotación a gran escala
del guano, y los ingresos que reportaba al Estado peruano comenzaron a
incrementarse.
Sucede a Castilla, José Rufino Echenique (1851-1854), que
lamentablemente siguió con la política de dejar de lado las rentas normales
del Estado y apoyar el presupuesto cada vez más en la renta del guano.
La inestabilidad política al final del gobierno del Echenique, llevo al congreso
a declarar falsificado el presupuesto para el bienio 1854-1855. En 1855
Ramón Castilla asume el mando hasta 1862.
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La constitución de 1856 establece un notable avance desde la Carta del 23.
Dentro del título del poder legislativo se consigna como atribución de éste, la
de imponer contribuciones y sancionar el presupuesto. El ejecutivo, por su
parte, tiene el manejo de la hacienda. Asimismo, el ministro de Hacienda
debe presentar al instalarse el congreso Ordinario, la cuenta del año anterior
y el proyecto de presupuesto para el siguiente.
La Constitución de 1860 al indicar las atribuciones del congreso, se fija como
atribuciones de éste, las de imponer o suprimir contribuciones, sancionar el
presupuesto y aprobar o desaprobar la cuenta de gastos que presente el
ejecutivo. De la misma manera, el ministro de Hacienda presentará, como
ordenaba la constitución de 1856, la cuenta general del año anterior y el
presupuesto para el siguiente.
A diferencia de su primer gobierno, fue una época de constantes agitaciones
políticas, conflictos externos y reformas constitucionales. Las cartas de 1856
y 1860 fueron expedidas bajo este gobierno. Por el lado de la hacienda, tuvo
desaciertos como mantener el sistema de consignatarios del guano y
eliminar impuestos sin crear otros que reemplacen esa renta ordinaria.
Durante estos años solo se aprobó legislativamente el presupuesto párale
bienio 1861-62. El presupuesto del bienio 1863-64 fue promulgado sin
sanción legislativa por el general Diez Canseco, al asumir el mando por la
muerte del mariscal Miguel San Román. Fue un presupuesto inexacto y mal
calculado. En efecto, en 1862 fue elegido San Román presidente de la
República, pero muere seis meses después de tomar el cargo. Lo reemplaza
el segundo vicepresidente, el general Diez Canseco, unos meses, en tanto
regresa el primer vicepresidente Juan Antonio Pezet.
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Surgen entonces los sucesos iniciales de lo que sería después la guerra con
España y que culmina con el Tratado Vivanco Pareja. Ante el rechazo de la
opinión pública de este tratado, surge otra revolución, la del coronel Mariano
I. Prado en 1865. Nuevamente asume el mando el general Diez Canseco en
forma Temporal hasta la llegada de Prado.
En 1866, terminaba la guerra con España, el ministro de Hacienda Manuel
Pardo, intentó una reforma integral. Reorganizó el ministerio, aumentó los
ingresos, implantó una estricta economía de gastos, reestructuró el Tribunal
Mayor de cuentas, clasificó los ingresos y los gastos en generales,
departamentales y municipales. Nuevamente se convoca a una convención
para dar una nueva constitución.
La Constitución de 1867 sigue con la técnica de incluir conceptos de
hacienda dentro de las garantías nacionales. , además es la única
constitución que establece claramente que ni la ley de presupuesto ni la ley
que aprueba p desaprueba la cuenta general, pueden ser observadas por el
ejecutivo. Esta constitución solo duro 5 meses, de ahí se regresó a la de
1860, debido a la revolución de Diez Canseco contra Prado.
Es en el gobierno de Balta (1868-1872) donde se organiza el ministerio de
hacienda en tres direcciones: Administración, rentas y contabilidad general
crédito. Asimismo se aprueba en mayo una resolución estableciendo un plan
de contabilidad general para llevar, en todas las dependencias, el sistema de
partida doble.
Pardo asume el poder en 1872 y encuentra una situación fiscal difícil. Los
intentos por solucionarla, no hicieron sino agravar la crisis. El presupuesto de
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1873-74 consignaba un ingreso por rentas del guana mucho mayor que
todos los demás recursos juntos. Pero, por el abuso de los adelantos. Al
suscribir los diversos contratos de los consignatarios, hacían que
prácticamente esta enorme renta ya estuviera comprometida al servicio de la
deuda externa. En ese momento las rentas de aduana constituían la única
renta importante.
Esta segunda época que termina con la promulgación de la primera ley
orgánica del presupuesto de 1874, tiene las siguientes características:
Irregularidad en la aprobación de las leyes de presupuesto.
Los presupuestos eran aprobados con déficit o superávit
indistintamente.
Ejercicio fiscal bianual.
Desorden fiscal.
Desde 1840, los recursos provenientes de los contratos del guano, son cada
vez más significativos en el presupuesto, pero esta inmensa riqueza es
despilfarrada.
Los ingresos y los gastos son clasificados en ordinarios y extraordinarios.
No existía un efectivo control sobre el Ejecutivo por parte del Parlamento.
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El congreso no sabía lo que era un presupuesto, no se tenía ni siquiera la
noción de lo que es una transferencia o habilitación de partidas.
Técnicamente hablando, el presupuesto era una ilusión.
4.3 Desarrollo en el Perú. Tercera Época. Esta tercera época se inicia con
la Ley Orgánica del Presupuesto del 16 de setiembre de 1874, ya que a
partir de esta no se encuentra más que las leyes de presupuesto estén
amparadas en enunciados constitucionales y otras consideraciones
empíricas empleadas por el poder administrador.
Esta ley dividió al presupuesto en dos: uno de ingresos y gastos
permanentes y otro de ingresos y gastos nuevos. Incurriendo en el error de
consignar como ingreso permanente la renta de los contratos del guano.
Así como prorrogar el presupuesto ordinario y discutir el dictamen de la
comisión que está o no conforme por el traslado de partidas extraordinarias a
ordinarias. Como también se discute sobre las partidas nuevas del
presupuesto extraordinario. Se establece que el presupuesto es bianual y
que no puede existir déficit (principio de equilibrio).
Esta ley fue un brillante esfuerzo por ordenar las finanzas públicas, pero fue
difícil cambiar la situación debido a un descenso seguro a la bancarrota y la
guerra con Chile que nos sorprende en ese camino.
Con Prado, el congreso sancionó los presupuesto de los bienios 1877-1878 y
el de 1879-1880. En febrero de 1879 se aprueba la ley de presupuesto para
ese bienio, pero los acontecimientos posteriores hicieron que las sumas sean
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destinadas al ejército y la armada. Tras haber perdido la campaña marítima,
se inicia la campaña terrestre, es donde Pardo viaja a Europa. Más tarde el
ejército chileno después de vencer en Tacna y Arica, avanza a Lima.
Ya durante la guerra, se intentaron varias reformas; se propusieron diversos
planes para afrontar la crisis, pero tuvieron muy escasos efectos. Al
producirse la ocupación chilena, la vida financiera del país cayó bajo su
tutela. El invasor tomo posesión de las aduanas y otras rentas, aplicándolas
no sólo a os gastos de ocupación, sino también para beneficio del fisco del
país vecino.
Durante la guerra, los diversos gobiernos provisorios dejaron confusión sobre
las rentas recaudadas y los gastos efectuados. Incluso se llegó a nombrar
una comisión investigadora para determinar el manejo de los fondos
recaudados por empleados o comisionados del gobierno durante la
ocupación.
Terminada la guerra, sin contar con las entradas de guano, habiendo perdido
las salitreras del sur, sin crédito externo o interno y con un país
empobrecido, se inició una política de estricta economía. El presupuesto
general de 1889-90 fue el último presupuesto bianual, por reforma, donde se
modificó la constitución para darle carácter anual.
Esta tercera época concluye con la aprobación de una nueva ley orgánica
de presupuesto, la de 1893, durante el gobierno de Morales Bermúdez, que
no derogó la de 1874, sino más bien complementó, ya que sus disposiciones
resultaron ser muy generales.
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Esta nueva ley (llamada también primera ley orgánica de presupuesto) reúne
conceptos y principios fundamentales para una ordenada vida financiera:
Principio de legalidad del tributo.
Nulidad de los empréstitos contraídos sin autorización del Congreso.
No se aplicarán los sobrantes del presupuesto, a otros gastos, es decir,
como regla general no hay transferencias inhabilitación de partidas.
Ningún empleado podrá recibir más de un sueldo o pensión del Estado.
Toda orden de pago expresará la partida donde haya de aplicarse.
El ministro de Hacienda no podrá ordenar pago alguno sino cuando haya
fondos efectivos para cubrirlos.
Queda prohibido disponer de fondos del año subsiguiente.
Al instalarse el Congreso, el ministro de Hacienda presentará el proyecto de
presupuesto.
4.4 Desarrollo en el Perú. Cuarta Época. La cuarta época abarca el periodo
comprendido desde 1893 hasta 1922. El año 1894 fue particularmente
convulsionado por las montoneras que acechaban en todo el país. El
presidente Morales Bermúdez muere antes de terminar su mandato, lo que
aprovecha el segundo vicepresidente para dar un golpe de estado. Este
disolvió el Congreso y convocó a elecciones. Piérola se abstiene y el
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congreso elige a Cáceres. Piérola alista entonces las montoneras, con las
que finalmente llega a la presidencia.
El gobierno de Piérola se caracteriza por la ejecución del presupuesto y la
honradez en el manejo de fondos. Piérola puso especial énfasis en el
cumplimiento de las reglas presupuestarias y de la ley de contabilidad de los
ministerios de 1895. Dicha norma señalaba en su primer artículo que los
ministros son, directa e indirectamente, responsables por los gastos que
ordenen.
También corresponde a este periodo la separación material entre el
ordenador del gasto y pagador, así como la implementación del sistema
presupuestal del ejercicio por decreto de 15 de febrero de 1897.
El presupuesto aumento notablemente y se inició una época estabilidad y
crecimiento, a pesar de los déficit de los presupuestos de 1896, 1897 y 1898.
Asimismo durante este gobierno se efectuaron una serie de reformas
económicas, entre ellas, establecer el patrón oro, el ordenamiento de la
deuda interna, y el aumento de las recaudación debido a la creación de la
sociedad Recaudadora de Impuestos Fiscales; una sociedad anónima con
capitales estatales y privados.
Las relaciones con el Legislativo fueron relativamente buenas, debido a
fricciones como el ocurrido por el motivo de la aprobación para el ejercicio de
1897. Sucedió que el presupuesto aprobado por el congreso, fue promulgado
con enmiendas y correcciones. El presidente envió un mensaje reservado al
parlamento donde trataba de sostener que el presupuesto es una ley formal y
que la participación del legislativo es mínima en estos menesteres, y por lo
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tanto no tienen más atribuciones que darle tramite y sancionarla. Así además
recalcó que no toleraría interferencias en la política económica de su
gobierno. En otras palabras, se niega a la iniciativa parlamentaria al gasto.
Ante esta situación, la oposición reaccionó y en la Cámara de diputados, 23
de ellos dejaron constancia de que al Poder Ejecutivo no le correspondía
enmendar leyes y que el Legislativo no podía sufrir limitación en la formación
de ellas. El mensaje presidencial en sí, no fue debatido.
Sucede a Piérola, Romaña y el presupuesto de 1900 fue discutido
normalmente en el Parlamento, pero más tarde por decreto, el Presidente lo
declara prorrogado para 1901. La oposición reacciono y combatió duramente
esta medida. Incluso llego a acusar al gabinete de ejercer una dictadura
financiera por no convocar a una legislatura extraordinaria para aprobar el
presupuesto. Tiempo después, instalada la legislatura, la Cámara de
Diputados desaprueba la cuenta general de ese ejercicio.
A fines de 1902, Romaña vuelve a prorrogar el presupuesto para 1903. Esto
se repitió con los presupuestos de 1910 y 1912.
En 1912, Billinghurst, solicitó al parlamento la prórroga del presupuesto de
ese ejercicio y la autorización para hacer modificaciones en el. Obtuvo la
autorización establecía que se aprobaba el presupuesto, con cargo a recabar
posteriormente la “homologación” de dicho procedimiento por parte del
congreso. Cuando fue derrocado Billinghurst, el parlamento autorizo a
Benavides a prorrogar por duodécimas el presupuesto de 1912 para 1914.
Por otro parte, la Primera Guerra Mundial, ocasionó una situación de
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emergencia en el comercio mundial, que fue afrontada en el Perú, con
diferentes medidas entre ellas, dejar en suspenso la ley orgánica de 1874.
Hasta este momento, los sucesivos gobiernos del siglo XX (Romaña. Leguía,
Billinghurst y Pardo) emplearon el sistema de prorrogar el presupuesto del
año anterior, a lo que Víctor Andrés Belaunde calificaba como autocracia
financiera.
Los presupuestos de 1918 y 1919 fueron aprobados normalmente. El golpe
de estado e 1919 lleva a Leguía por segunda vez a Palacio de Gobierno, del
cual no saldría hasta 1930, con un presupuesto cuatro veces más grande por
el uso indiscriminado del crédito externo, con un ritmo de aumento de gastos
de cerca del 40% al año.
En 1920 se promulga otra constitución en donde se consignan nuevos
principios presupuestales. Al tratar sobre el poder legislativo, dispuso que no
pudiera clausurarse el Congreso Ordinario sino vencido su plazo máximo de
120 días en caso de no haber sancionado el presupuesto. Entre sus
atribuciones se encontraban la de sancionar el presupuesto y aprobar o
desaprobar la cuenta de gastos.
En pleno gobierno de Leguía, en 1922, por obra del ministro Abraham
Rodríguez Duranto, se dictó la ley 4598 ley orgánica del presupuesto que
estuvo vigente hasta 1962. Durante sus 40 años de vida, esta ley fue
completada o modificada por las leyes 5591 en 1926, 6475 en 1929, 6784 en
1930, 8488 en 1936, 10800 en 1947, 11539 en 1950 y 12676 en 1956.
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Esta nueva ley orgánica trajo conceptos muy importantes e innovadores para
nuestra legislación:
El presupuesto general debe contener en un solo documento la
previsión y valuación de todas las entradas y gastos de la nación,
principio de unidad (art. 2º).
Los montos serán consignados sin compensaciones, en monto bruto,
principio de universalidad (art. 3º).
Se autorizan los gastos detallados (art. 4º).
Los ingresos irán a una caja única y excepcionalmente solo por ley se
afectan los ingresos. Principios de unidad de caja (art. 5º).
En el título I se consignan las entradas, disposiciones que no podrán
crear impuestos, modificarlos o suprimirlos (art. 8º).
En el título II se consignan los gasto que se dividen en pliegos,
capítulos y partidas (art. 9º).
El título III es el balance que en ningún caso puede arrojar déficit (art.
10º).
El ministro de hacienda formula el presupuesto de ingresos, señala el
monto asignado a cada ministro y los ministros forman sus respectivos
presupuestos de egresos. Las cámaras formulan sus respectivos
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presupuestos. Finalmente hacienda centralizada los presupuestos y
hace los cambios necesarios (art. 11º).
La comisión del presupuesto de cada cámara puede introducir las
reformas que considere convenientes, conservando el equilibrio
presupuestal. Se entiende que dentro del límite fijado por la
constitución, aunque no fue así (art. 12º).
No podrán presentarse proposiciones que alteren el equilibrio (art.
14º).
La votación es por capítulos. Principios de especialidad (art. 15º).
El ejercicio financiero comprende desde el 01 de enero al 31 de
diciembre, con un periodo complementario que va desde el 01 de
enero siguiente hasta el 31 de marzo, durante el cual se continúan los
pagos y cobranzas que hayan quedado pendientes, debiéndose
aplicar el producto de éstas a los pagos pendientes del ejercicio de
donde se deriven. Principio de anualidad (art. 16º).
Existen partidas de improviso designadas a cada ministerio que no
podrán servir para pagar sueldos de ninguna clase ni para
aumentarlos (art. 21º).
Los créditos abiertos para lo gasto de un presupuesto no podrán
aplicarse al pago de los otros presupuestos. Al clausurarse los
ejercicios anularan automáticamente todos los créditos del
presupuesto que no hayan sido empleados (art. 22º).
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Se trata sobre la cuenta general y los que contendrá (art. 25º).
Se dispone que será razón suficiente para censurar a un ministro,
cuando haya excedido los créditos que le fueron asignados en su
pliego (art. 32º).
Se obliga a todos los funcionarios pagadores a rendir cuentas (art.
38º).
4.5 El Desarrollo del Perú. Quinta Época. Durante el leguiismo ocurre la
primera modificación a la ley orgánica de 1922 estableciendo la presentación
de los ministros ante el congreso para sustentar sus ingresos y sus gastos
programados. La segunda modificación por Ley N° 6475 ocurre también
durante el oncenio. Se refiere al periodo complementario para el cierre del
ejercicio presupuestal.
En las postrimerías del régimen, se crea por Ley 6784 la contraloría
general de la república, como dependencia del ministerio de hacienda en
paralela existencia al tribunal mayor de cuentas, aunque la primera ya había
sido creada previamente por decreto del 26 de septiembre de 1921.
En 1930 un movimiento revolucionario, encabezado por el comandante
Sánchez cerro desde Arequipa, derroca a Leguía. La crisis mundial del 29,
había afectado el oncenio.
En el Perú enfrentamos la crisis restringiendo el gasto público y aumentando
los impuestos. Eran recetas conocidas frente a fenómeno desconocido. La
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teoría de Keynes de aumentar el gasto público para salvar la situación, fue
aplicada tímidamente en EE.UU. al comienzo por Roosevelt, ya que Hoover
no atino una solución adecuada, y poco a poco logro que su país saliera
adelante. En nuestro país no será hasta Benavides (1933-1939) que nuestra
economía mostrara signos de franca recuperación.
La junta de gobierno expidió el Decreto del 2 de octubre de 1930, que
ordenaba a todos los funcionarios públicos el deber de hacer una declaración
de bienes antes de asumir su cargo, similar disposición se ha consignado en
la constitución de 1993, pero tampoco ha sido cumplida cabalmente un dato
curioso es que por decreto ley 6893 se autorizó al ministro de hacienda a
abrir un crédito extraordinario destinado a regularizar los gasto de demando
el movimiento revolucionario. Los que en otras palabras significa, que
derrocar a Leguía le costó al país S/. 170,000.00.
Al año siguiente, la misión de consejeros financieros que presidio Edwin
Kemmerer, profesor de la universidad de Princeton, presento un proyecto de
ley orgánica de presupuesto, que nunca llego a convertirse en ley. Para ser
exactos, la misión compuesta por expertos en moneda, banca, crédito
público, aduanas, contabilidad e impuestos, además de la mencionada ley
orgánica presentaron otros diez documentos, a saber; proyecto de ley
impuestos sobre la renta, proyecto de ley general de bancos , proyecto de ley
para establecer por los concejos distritales y provinciales un impuesto
predial, proyecto de ley creación de aduanas, informe sobre el crédito
publico, proyecto de ley de organización de la tesorería nacional, proyecto de
ley monetaria y un informe sobre la política tributaria del Perú.
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El proyecto Kemmerer, a decir de Castillo, presentaba defectos. Entre ellos
dicho autor menciona la preferencia de la misión por el principio de equilibrio
sobre toda consideración y la de proponer, para el cálculo del pliego de
ingresos, el método del promedio automático del rendimiento de los tres
ejercicios fenecidos anteriores; método que califica de desacreditado e irreal.
Quizá era el método apropiado a recomendar considerando la organización
fiscal existente.
Era cierto que para criterio de la misión, era fundamental el control fiscal para
evitar déficit en épocas normales. Tan es así, que plateaban que el proyecto
de ley orgánica debía promulgarse conjuntamente con los proyectos de ley
de organización de la contraloría y del tesoro nacional. Sin embargo, la
exposición de motivos de la misión destacaba otros aspectos del proyecto. El
proyecto traía conceptos nuevos, algunos que incluso podían generar un
conflicto con la constitución vigente de ese entonces. Así por ejemplo, el
proyecto disponía que el presupuesto preparado por el ministerio de
hacienda no tuviera necesidad de ser aprobado por el consejo de ministros
para remitirlo al congreso. El artículo 39º y 4 del proyecto limitaban
expresamente la iniciativa al gasto del congreso, salvo lo referido a su propio
presupuesto. Finalmente el artículo 41º otorgaba un plazo de 90 días al
congreso para aprobar el proyecto. Vencido el plazo, sin aprobarse, éste
entrara de hecho en vigencia el fiscal siguiente como ley de presupuesto...”
con la exclusión de las nuevas partidas. Esto es un claro antecedente para el
constituyente de 1987.
Durante el gobierno de Sánchez Cerro, de 1931 a 1933, se practicó la
prórroga por dozavos, incluso algunos aprobados por el congreso
constituyente.
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Un hecho sin precedentes ocurrió bajo este régimen. Por decreto ley
7180, se creó la comisión central de presupuesto con el objeto de estudiar,
revisar y eventualmente reducir los egresos públicos. Posteriormente por
decreto ley 7197 se le confirió a la comisión la atribución del control y
distribución de fondos públicos. Afortunadamente, pocos meses después
estas atribuciones fueron restablecidas al ministro de hacienda.
El congreso constituyente, convocado por Sánchez Cerro, elabora la
constitución de 1933. En ella se vuelve a consignar en el capítulo de las
garantías nacionales y sociales, conceptos financieros:
Artículo 9º: el presupuesto general determina anualmente las entradas y
gastos de la república. La ley regula la presentación, aprobación y ejecución
del presupuesto general. De cualquier cantidad cobrada o invertida contra la
ley, será responsable el que ordene la cobranza o el gasto indebido.
También lo será el ejecutor, si no prueba su inculpabilidad. La publicación
inmediata de los presupuestos y de las cuentas de entradas y de gastos de
todas las dependencias de los poderes públicos, es obligatoria bajo
responsabilidad de los infractores”.
Como puede verse es una reproducción casi textual del mismo artículo 9º de
la constitución anterior. Sin embrago tiene dos agregados importantísimos. El
primero es el que establece que la ley regula la preparación, aprobación y
ejecución del presupuesto. Diferenciar estos momentos es fundamental para
comprender la dinámica del presupuesto como se verá en el capítulo
pertinente. El segundo agregado, es sobre la obligación no solo publicar la
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cuenta de gasto sino también la cuenta de entradas. Como las dos caras de
una moneda, una va con la otra, se complementan y explican.
El artículo siguiente aparentemente se refiere a la contraloría que por ese
entonces se encontraba dentro del ministerio de hacienda:
Artículo 10º: un departamento especial, cuyo funcionamiento estará sujeto a
la ley, controlara la ejecución del presupuesto general de la república y la
gestión de las entidades que recauden o administren rentas o bienes del
estado. El jefe de este departamento será nombrado por el presidente de
las republica con acuerdo del consejo de ministros. La ley señalara sus
atribuciones”.
Otro aspecto importante de esta constitución consiste en disponer que por
ley se establezca el monto “mínimo de la renta destinada al sostenimiento y
difusión de la enseñanza”. Esta preocupación por la educación se verá
precisada con cifras que destinara ingresos a este sector en la constitución
de 1979.
4.6 Desarrollo en el Perú. Sexta Época. Durante el gobierno del arquitecto
Fernando Belaunde Terry (1963-1968) siendo ministro de Hacienda y
Comercio Salazar Villanueva. Se promulga la ley 14816 Ley orgánica del
presupuesto funcional, modificada por la ley 15257 en 964, ley 15682
en 1965, ley N° 16360, ley N° 16567 en 1967 y decreto ley N° 17129.
Esta ley tuvo muchos aciertos, entre ellos el de introducir el sistema de los
presupuestos por programas. Lamentablemente esto fue ocupado por una
disposición dentro de la misma ley; el artículo 36º. Dicho artículo regula las
iniciativas parlamentarias, que disponían de no menos del 1% de los
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ingresos presupuestados, consignados en el pliego hacienda y comercio,
subpliego “iniciativas parlamentarias”.
Todos los pliegos del presupuesto sufrían una reducción por el consejo de
ministros del 1%, que como hemos dicho se destinaban a un subpliego
determinado.
A continuación la ley 14816 que fue elaborada con más criterio técnico
que las anteriores leyes orgánicas, contenía las siguientes disposiciones:
Esta ley establece el proceso de programación, formulación,
aprobación, ejecución, control financiero y control de resultados.
La ley anual de presupuesto sanciona el presupuse funcional de la
república para cada año financiero, el que coincide con el año
calendario.
Para efectos presupuestarios el sector público se divide en: Gobierno
central, sub-sector público independiente y gobiernos locales. Cada
uno constituye un volumen.
El gobierno central comprende los poderes públicos del estado
incluido el electoral. El sub-sector público independiente está
integrado por corporaciones departamentales, universidades
nacionales, superintendencias de bancos, banco central de reserva y
demás entidades paraestatales o descentralizadas.
La ley establece que es un presupuesto funcionales o por programas.
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El volumen I contendrá además la exposición de motivos del proyecto
y las conclusiones de las comisiones de presupuesto de ambas
cámaras.
El volumen I, consigna en su título I, los ingresos del sector público,
dividiéndose a su vez en subtítulos, uno para el gobierno central, otro
para el subsector público independiente y otro para gobiernos locales.
El título II, comprende todas las unidades de asignación del gobierno
central.
La unidad programática de asignación está compuesta por un pliego,
sub-pliego, programa o subprograma.
Se consigna el valor bruto de los ingresos solo en los volúmenes
correspondientes al gobierno central y sub sector publico
independientes.
Las disposiciones relativas a ingresos no pueden crear impuestos ni
modificar leyes tributarias existente y solo podrán derogar aquellas de
escasa recaudación.
Las comisiones de cada cámara se reúnen en una sola vez por 20
días y posteriormente cada una prepara su dictamen.
Solo puede haber prorroga e hasta tres dozavos a solicitud del
ejecutivo en el año de elecciones generales.
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Unidad de caja.
Los egresos serán por dozavos, salvo lo correspondiente al servicio de
la deuda pública (art. 50º).
Los créditos suplementarios y extraordinarios serán aprobados por ley
o decreto supremo en caso de receso parlamentario.
Después del periodo complementario, los fondos no girados revienten
al tesoro automáticamente.
La contraloría es un organismo autónomo con independencia
administrativa y funcional. Es la autoridad superior de control
presupuestario. El tribunal mayor de cuentas es un organismo
integrante de la contraloría y expide fallos definitivos en vía
administrativa.
Hay otras normas sobre cargos y empleos públicos, dotaciones,
haberes básicos y asignaciones, sobre la creación de impuestos y
liberaciones de aduana, incluso una autorización para modificar el
número de los feriados cívicos y religiosos.
La Ley 16360 complemento la ley orgánica, añadiendo disposiciones que
se venían repitiendo. Dentro de su artículo destacaban los siguientes puntos:
Las autorizaciones para concreta operaciones de crédito externo o
interno se separan del presupuesto.
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Se establece una multa equivalente a un día de haber básico, por
cada día que demoren los funcionarios responsables en el envío de la
documentación contable a la contraloría.
Las partidas del sub-pliego iniciativa parlamentaria no girada, no
revierten al tesoro.
Varias normas sobre licitaciones públicas, remuneraciones y
operaciones.
Corresponde también al primer gobierno de Belaunde, la creación del
banco de la nación en reemplazo de la antigua caja de depósitos y
consignaciones; y la reforma tributaria a impulso del ministro Ulloa,
que no fue tocada por el régimen militar subsiguiente.
El gasto público se incrementó de once mil millones de soles cuando se inicia
el régimen, a cuarenta mil millones al finalizar. Entre este aumento, cabe
destacar, que en 1965 el sector educación tenía una participación del gasto
público del orden del 29.4% comparado al 14.8% de 1955, lo que
representaba el 5.1% del producto bruto, proporción superior a la de otros
países de la región. También sobresale el porcentaje asignado al sector
fomento (obras públicas) que ascendía a 16.8% en comparación a 5.3% de
1955.
En 1968 el general Juan Velasco Alvarado (1968-1975) encabeza un golpe
de estado, que llevaría a la fuerza armada a conducir el país durante los
próximos 12 años. El gobierno revolucionario de la fuerza armada, como se
denominó, gobierna sin congreso, lo hace por decreto ley y decreto supremo.
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En 1975 se inicia la segunda fase del gobierno militar, con el golpe de estado
del general Morales Bermúdez (1975-1980).
Durante esos doce os el Perú cambia profundamente. El estado peruano
comienza a crecer sin ningún control. Aumenta el número de personas que
dependen directamente del gobierno. Diversas actividades consideradas
estratégicas son reservadas para el estado, y algunas empresas nacionales
y extranjeras son expropiadas. Con inusual determinación se expropiaron los
activos de la International Petroleum Co. Y se reorganizo la empresa
petrolera fiscal, convirtiéndose en la gigantesca empresa estatal Petroperú.
La ley de reforma agraria expropio los complejos azucareros del norte desde
1969, extendiéndose a todos los grandes fundos particulares. Se creó la
empresa minero Perú encargada del monopolio de la comercialización de los
minerales de exportación. En 1970, con la ley de reforma industrial, se
crearon las comunidades industriales con el objetivo de incremento la
participación de los trabajadores en la gestión y en las utilidades de las
empresas manufactureras. Por esta ley debía reducirse la participación del
gobierno y de las cooperativas de trabajadores. Estas empresas serian
conocidas como de “propiedad social”. Más tarde estos conceptos se
extendieron al sector pesquero y minero. En 1972 las reformas llegaron al
sector educación. Los conceptos nacionalismo e independencia fueron
llevado a los hecho. Desde 1974 se comienza a sentir la crisis.
El modelo no había respondido según lo esperado. Se expande la masa
monetaria sin respaldo real en la producción , el presupuesto arroja déficit
preocupantes, se habla de déficit de apertura, la gasolina (los impuestos
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sobre ella) se convierte en el ingreso principal del gobierno y en el
descansara el presupuesto hasta hace pocos años, los gasto aumentan, la
balanza de pagos repite déficit, en siete años los gastos se cuadruplican, la
planificación cobra la mayor importancia pero no eficacia, la deuda externa
aumenta con los años sin considerar la capacidad de pago, la producción se
estanca, las reservas del banco central son negativas, no hay ahorro interno
y las empresas estatales, en su mayoría, arrojan pérdidas.
En 1975 ocurre el revelo de Velasco por Morales Bermúdez. Este intenta
corregir la crisis en curso, maniobrando cuidadosamente entre colaboradores
de la primera fase que permanecieron todavía algún tiempo en puntos clave.
Entre las correcciones destaca la revisión a la ley de comunidades laborales
y la de propiedad social que fueron perdiendo importancia. Sin embargo la
situación se presenta bastante difícil. En 1978 el aumento de precios alcanza
el record de 74%. Para regresar el poder civilidad, el binomio Silva Ruete-
Moreyra hará esfuerzos para estabilizar la situación.
En 1979 el constituyente dedico un capítulo al tema de la hacienda pública y
otro al presupuesto, dentro de los cuales destacan las siguientes normas:
Se destina al sector educación no menos del 20% de los recursos
ordinarios del presupuesto del gobierno central.
Canon para las regiones.
La administración económica y financiera del gobierno central se rige
por el presupuesto que anualmente aprueba el congreso. Las
instituciones y personas de derecho público, así como los gobiernos
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locales y regionales se rigen por los respectivos presupuestos que
ellos aprueban. La ley determina la preparación, aprobación,
consolidación, publicación, ejecución y rendición de cuentas de los
presupuestos del sector público, así como la responsabilidad de
quienes intervienen en su administración.
El gasto guarda proporción con el PBI, lo que en la práctica es ley de
equilibrio financiero.
La ley de endeudamiento externo.
Atribución del congreso de aprobar el presupuesto.
Principio del equilibrio.
Sobre la comisión bicameral de presupuesto.
Ante la falta de sanción legislativa hasta el 15 de diciembre, el
Ejecutivo puede poner en vigencia su proyecto por Decreto
Legislativo.
Principio de especialidad, además se dispones que no pueden
cubrirse gastos permanentes con empréstitos. Los representantes del
congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos.
Se dispone que las leyes tributarias se voten independientemente y
antes que la ley de presupuesto.
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Es atribución y obligación del presidente de la republica administrar la
hacienda pública.
Fondo de compensación regional distribuido por el legislativo en la ley
de presupuestos.
Las municipalidades votan sus presupuestos.
Con esta nueva constitución se estrena el segundo gobierno
constitucional de Fernando Belaunde Terry (1980-1985). La crisis
económica dejada por el gobierno militar se agudiza. Esta vez el
gobierno cuenta con mayoría de las camas, pero solo intenta algunas
reformas parciales al modelo dejado por los militares.
El gobierno de Belaunde termina con una crisis económica nunca antes vista,
hasta entonces. Los precios suben a un ritmo superior al 200% anual, con
cambio de signo monetario y con escándalos de corrupción. Sin embrago,
sucede una transición democrática entregando el poder a otro gobierno
elegido por el pueblo, en limpias e indiscutidas elecciones.
En cuanto al presupuesto, se emplea la comisión bicameral de presupuesto
como método de trabajo parlamentario. La ley orgánica en la práctica a duras
penas se respeta. Las modificaciones se introducen en las leyes anuales.
Aparentemente no hay tiempos en el país durante los últimos años. Se
respeta rigurosamente el equilibrio (en el papel) presupuestal. En la realidad,
se suceden los créditos suplementarios, hasta llegar a degenerar en nuevos
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presupuestos. El primer presupuesto aprobado por este gobierno no llegaba
a los dos billones de soles; el último pasaba los veinte billones.
En periodo del candidato Alan García Pérez, el problema que sobres sale es
el de la inflación que llego a 2.500.000 % acabando su último mes de
gobierno con 50% de índice inflacionario.
El aparente existo obtenido en los dos primeros años quedo debajo de la
tierra por los siguientes años, con una moneda que se evaporo en 5 años (el
inti que paso al nuevo sol).
En este periodo en presupuesto era una ilusión, esto llego a ser tan grave
que se pensó en la tesis del presupuesto cero, o sin considerar la inflación.
A decir verdad el presupuesto ni siquiera era aprobado y ya estaba siendo
desfinanciado, en donde el déficit era inmanejable y el desorden fiscal
mayúsculo.
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V. BASE LEGAL DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPÚBLICA.- 5.1 Ley 28112 - Ley
Marco de la Administración Financiera del Sector Público.- 5.2 Ley 28411 - Ley General del
Sistema Nacional de Presupuesto.- 5.3 Constitución Política del Estado en sus Artículos 77º y 78º.-
5.4 Ley Nº27972-Ley Orgánica de Municipalidades.- 5.5 Ley Nº27783 Ley de Bases de la
Descentralización.
V. BASE LEGAL DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPÚBLICA.
5.1 Ley28112 - Ley Marco de la Administración Financiera del Sector
Público. El Sistema Nacional de Presupuesto es el conjunto de órganos,
normas y procedimientos que conducen el proceso presupuestario de todas
las entidades y organismos del Sector Público en sus fases de programación,
formulación, aprobación, ejecución y evaluación. Se rige por los principios de
equilibrio, universalidad, unidad, especificidad, exclusividad y anualidad.
5.2 Ley28411 - Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto. La
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, en adelante Ley General,
establece los principios, así como los procesos y procedimientos que regulan
el Sistema Nacional de Presupuesto a que se refiere el artículo 11 de la Ley
Marco de la Administración Financiera del Sector Público - Ley Nº 28112.
5.3 Constitución Política del Estado en sus Artículos 7 y 78º. La
Constitución establece en su artículo 78º: “El presidente de la República
envía al Congreso el proyecto de Ley de Presupuesto de la República dentro
de un plazo que vence el 30 de agosto de cada año. En la misma fecha
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envía también los proyectos de ley de endeudamiento y de equilibrio
financiero. (…)” .
En el artículo 80º, la Constitución agrega: El Ministro de Economía y
Finanzas sustenta, ante el Pleno del Congreso, el pliego de ingresos. Cada
ministro sustenta los pliegos de egresos de su sector. El Presidente de la
Corte Suprema, el Fiscal de la Nación y el Presidente del Jurado Nacional de
Elecciones sustentan los pliegos correspondientes a cada institución”. De
igual modo se establece que los congresistas tienen un plazo que vence el
30 de noviembre para aprobar la ley del presupuesto y enviarla al Presidente
para su promulgación.
5.4 Ley Nº27972-Ley Orgánica de Municipalidades.
Título VIII Cap. III, Art. 121º de la Ley Nº 27972.
El Artículo 9º Inc. 16 de la Ley Nº 27972.
5.5 Ley Nº27783-Ley de Bases de la Descentralización.
La Ley 2778336, Ley de Bases de la Descentralización, de fecha 20 de
julio de 2002, desarrolla el proceso de la descentralización instaurado a
propósito de la reforma constitucional antes comentada. Esta norma legal
regula la estructura y organización del Estado en forma democrática,
descentralizada y desconcentrada, correspondiente al Gobierno Nacional,
Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, definiendo la normatividad
regulatoria base de la descentralización administrativa, económica,
36 JIMÉNEZ MURILLO, Roberto (2010): Análisis Legislativo, Gobierno y Administración Pública, Ediciones Caballero
Bustamante, Gestión Pública y Desarrollo, Información, Análisis y Actualidad,
http://www.bibliotecavirtual.uni.edu.pe/pdf/gestion%20publica/GOBIERNO%20Y%20ADMINISTRACION%20PUBLI
CA.pdf (en línea).
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productiva, financiera, tributaria y fiscal (Artículo 1°). Asimismo, “establece la
finalidad, principios, objetivos y criterios generales del proceso de
descentralización; regula la conformación de las regiones y municipalidades;
fija las competencias de los tres niveles de gobierno y determina los bienes y
recursos de los gobiernos regionales y locales; y, regula las relaciones de
gobierno en sus distintos niveles” (Artículo 2°).
La Ley de Bases estableció una agenda, tanto a nivel legislativo, como de
gestión a cargo del Poder Ejecutivo, para iniciar el proceso de
descentralización con coherencia, aun también con marcados retrasos en su
cronograma, el proceso de descentralización. A partir del inicio de este
proceso, el mismo se hizo irreversible para la Administración Pública.
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VI. DEFINICIONES SOBRE EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPÚBLICA.- 6.1 Sistema
Nacional del Presupuesto Público.- 6.2 El órgano rector del sistema nacional.- 6.3 Las Oficinas de
Presupuesto de la entidad.- 6.4 El Titular de la Entidad.- 6.5 El Presupuesto Público.- 6.6 Las Leyes
de Presupuesto del Sector Público.- 6.7 Datos.- 6.8 Fases y Procedimientos para el Presupuesto
Público.- a. Procedimientos.- b. Programación.- c. Formulación.- d. Aprobación.- e. Ejecución.- f.
Evaluación y Control del presupuesto.- g. Cada fase tiene sus lineamientos, procedimientos, y
cronograma de ejecución y presentación.- 6.9 Determinación de los Objetivos Institucionales.- a.
Objetivos Generales.- b. Objetivos Parciales.- c. Objetivos Específicos.- d. Estimación de Ingresos.-
6.10 Previsión de Gastos (Artículo 16º).- 6.11 Programación en los Pliegos Presupuestarios.- 6.12
Capítulo II. Artículo 18º. La Fase de Formulación.- a. Definición.- b. Determinación de la Estructura
Funcional Programática.- 6.13 Capítulo III. Artículo 22º. La Fase de Aprobación.- 6.14 Artículo 23º.
Aprobación y Presentación de los Presupuestos Institucionales de Apertura.- a. Gobierno
Nacional.- b. Gobierno Regional.- c. Gobiernos Locales.- 6.15 Capítulo IV. Artículo 25º. Fase De
Ejecución.- Definición.- Compromiso.- Liquidación.- Libramiento.- Pago.- 6.16 Artículo 26. Los
Créditos Presupuestarios.- 6.17 Artículo 27. Limitaciones de los Créditos Presupuestarios.- 6.18
Artículo 29. Ejercicio Presupuestario.- Asignación Trimestral.- Calendario de Compromisos.-
Calendario Trimestral Mensualizado.- 6.19 Artículo 31º. Control de la Legalidad.- 6.20 Artículo 32º.
Ejecución de los Fondos Públicos.- La Estimación.- La Determinación.- La Percepción.- 6.21
Artículo 33º, 34°, 35°, 36° de la Ley N°28411. La Ejecución del Gasto Público.- El Compromiso.- El
Devengado.- El Pago.- 6.22 Artículo 37º. Tratamiento de los Compromisos y los Devengados a la
Culminación del Año Fiscal.- 6.23 Artículo 40º. Modificaciones Presupuestarias en el Nivel
Funcional Programático.- Las Anulaciones.- Las Habilitaciones.- Aprobación.- 6.24 Capitulo V. La
Fase de Evaluación y Control.- Definición.- Fines de la Evaluación Presupuestaria.- 6.25 Artículo
47º. Evaluación a Cargo de las Entidades.- 6.26 Artículo 48º. Evaluación en Términos Financieros a
Cargo del Ministerio de Economía y Finanzas.- 6.27 Artículo 49º. Evaluación Global de la Gestión
Presupuestaria.- 6.28 Artículo 50º. Remisión y Publicación.- 6.29 Capítulo VI. Fase De Control.-
Definición.- Fase de Control.- Control Presupuestal de Gastos.- Control de Legalidad.
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103
VI. DEFINICIONES SOBRE EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA
REPÚBLICA
6.1 Sistema Nacional del Presupuesto Público. Es el conjunto de
entidades públicas y/o empresas financiadas total o parcialmente con fondos
públicos que, bajo la dirección de un organismo rector, cumplen con los
principios regulatorios y procedimientos que se establecen en las leyes y
directivas pertinentes para el desarrollo de las fases del proceso
presupuestario y el control del gasto público.
Al igual que los otros sistemas administrativos, propone una estructura
conformada por órganos de distintas entidades del Sector Público:
6.2 E