Cómo elevar la participación ciudadana en el plan-presupuesto anual de un municipio venezolano

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Participación Ciudadana en la Definición de
Prioridades Presupuestarias.
Municipio Antonio José de Sucre. Estado
Barinas
INTRODUCCIÓN
La participación ciudadana ha recuperado espacios que han
trascendido las fronteras nacionales de cualquier país. En el marco de la
situación actual que atraviesa Venezuela, los estados y municipios no
escapan de esta realidad, lo cual genera una mayor actividad en los
espacios de participación ciudadana, por parte de la población.
En el Municipio Antonio José de Sucre del Estado Barinas se inicia,
desde hace tres años, el programa de consolidación de barrios en los planes
presupuesto anuales, incluyendo la consulta, aún no sistemática de las
comunidades para luego ser obviadas (las consultas) en el proceso decisorio
de las acciones a ser realizadas en el plan-presupuesto. Ante la perspectiva
planteada, de escasa participación ciudadana en la definición de prioridades
de inversión social del Plan-Presupuesto Anual de la Alcaldía del Municipio
Antonio José de Sucre del Estado Barinas, la investigación aborda la
elaboración de una propuesta de cambio factible.
Esta propuesta propone elevar la participación ciudadana para que
oriente en el corto y mediano plazo algunos resultados viables de ser
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alcanzados por las asociaciones de vecinos y otros actores claves del
Municipio Antonio José de Sucre en el plan-presupuesto anual de la Alcaldía
de este Municipio.
Dicho plan está enmarcado en las bases legales del ordenamiento
jurídico nacional establecido en la Constitución Bolivariana de Venezuela
como un factor que necesariamente requiere ser desarrollado en las
instituciones públicas venezolanas. En este sentido, el plan incluye una
transferencia hacia el conocimiento de los actores, en especial, las
asociaciones de vecinos del municipio, para estimular la participación
ciudadana en las prioridades de inversión de los planes anuales de la
Alcaldía del Municipio Antonio José de Sucre y, que de manera directa incida
en las labores que desempeñan los funcionarios de la Alcaldía en materia de
plan-presupuesto y participación ciudadana.
En este sentido, se aborda la situación planteada partiendo de un
marco referencial, correspondiente al Capitulo I, que presenta una breve
descripción de las características geográficas, sociales y económicas del
Municipio Antonio José de Sucre del Estado Barinas y de la Alcaldía de este
municipio. Además, se expone una reseña acerca de la participación de la
población en las políticas impulsadas por dicha Alcaldía.
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El Capítulo II desarrolla el marco teórico que contiene los aspectos
relevantes de la participación ciudadana referidos al contexto socio-político,
las bases conceptuales y posiciones teóricas acerca de la misma y la
definición asumida por el investigador. En el ámbito local se expone,
igualmente, el contexto de la participación ciudadana en la administración
pública local, el marco jurídico que la regula. Se estudia de igual manera la
diferentes experiencias de presupuesto participativo en América del Sur y
Venezuela, todo esto con el fin de identificarlas y entender la unión de las
comunidades y el gobierno municipal, en el desarrollo local; y, por último, se
plantea la definición de prioridades de inversión y el plan-presupuesto local
en el ámbito de la participación ciudadana.
El Capitulo III, se desarrolla el marco metodológico, y se presenta la
estrategia correspondiente para elevar la participación ciudadana en la
definición de prioridades presupuestarias; y el proceso de trabajo, compuesto
por fases, productos y acciones para diseñar dicha estrategia de
participación. También se presentan las estrategias a seguir para lograr con
éxito las fases propuestas. Por último, se describen las fuentes de
información, instrumentos y técnicas de recolección de datos, la
estratificación de las entrevistas y cuestionarios y la descomposición de la
variable participación ciudadana en variables específicas e indicadores; así
como las categorías a indagar en dichas entrevistas y cuestionarios.
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En el Capitulo IV se expone el planteamiento del problema donde se
constata desde la óptica de las asociaciones de vecinos, gremios, sindicatos
y funcionarios de la Alcaldía del Municipio Antonio José de Sucre del Estado
Barinas, la escasa participación ciudadana en la definición de prioridades de
inversión social del Plan-Presupuesto Anual. Se identifican los actores
involucrados en dicha situación y los beneficiarios del proyecto en cuestión.
Se exponen, además, los objetivos de la investigación y las condiciones para
la ejecución de la misma. Igualmente, se presentan un conjunto de factores
como resultado del análisis del pronóstico realizado a la situación planteada.
En el Capitulo V se analizan las diferentes alternativas que intentan
disminuir las consecuencias negativas de la escasa participación ciudadana en
la definición de prioridades de inversión social del Plan-Presupuesto Anual
del Municipio Antonio José de Sucre del Estado Barinas. Igualmente se
presentan las situaciones factibles a ser mejoradas y se analiza la
prefactibilidad del proyecto de intervención. Se exponen además, las razones
por las cuales la alternativa seleccionada es viable; así como, los obstáculos
que podrán afectar el plan y las acciones a seguir para disminuir dicho
impacto.
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El Capitulo VI presenta una síntesis de la interpretación de los
resultados obtenidos en las encuestas y entrevistas. Dicha síntesis se
presenta según las características socio económicas de los actores
relevantes, manejo de la información social, económica y política por parte
de los mismos, su participación en la vida local y la variable específica de
desarrollo y derechos humanos.
Por último el Capitulo VII, expone detalladamente la estrategia de
Participación Ciudadana en la Definición de Prioridades Presupuestarias del
Municipio Antonio José de Sucre del Estado Barinas, que incluyen la
organización y gestión del proyecto, los objetivos de desarrollo esperados en
el largo y mediano plazo, los productos entregables en el corto plazo,
cronograma, presupuesto de acciones, cofinanciamiento, los indicadores y
evaluación, así como las condiciones previas para que el proyecto se ejecute
y un resumen del mismo.
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DATOS DEL AUTOR
Nombres y Apellidos: Roger Cartay Gilly.
Títulos Académicos: Abogado
Organización donde se desempeña: Libre ejercicio profesional, Fondo de
Jubilaciones del Personal Académico de la UNELLEZ, Asesor legal del
Comité Pro Municipio Alto Barinas.
Cargo que desempeña: Consultor Jurídico del Fondo de Jubilaciones del
Personal Académico de la UNELLEZ.
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CAPITULO I
MARCO REFERENCIAL.
En este capítulo se presenta una breve descripción de las características
geográficas, sociales y económicas del Municipio Antonio José de Sucre del
Estado Barinas y de la Alcaldía del Municipio Antonio José de Sucre. Además,
se expone una reseña acerca de la participación de la población en las
políticas impulsadas por dicha Alcaldía.
1. EL ESCENARIO GEOGRAFICO.
El Municipio Antonio José de Sucre del Estado Barinas (Venezuela) constituye
el espacio geográfico de esta investigación. Está situado al sur oeste del Estado con
una superficie territorial de 3.240 Km.2 y una diversidad de relieves y pisos
climáticos que van desde el montañoso (cordillerano andino) hasta las sabanas
extensas y selvas tropicales de grandes reservas forestales (una de las más
importantes del país) hacia el sur del Estado y es atravesado por los más importantes
ríos de la región. Se destaca entre estas reservas, la Reserva Forestal de Ticoporo.
Los límites geográficos del Municipio Antonio José de Sucre son: Norte: con el
Estado Mérida, Sur: los Municipios Pedraza y Ezequiel Zamora del Estado Barinas,
Este: Municipio Pedraza y Oeste: Municipio Zamora.
El Municipio Antonio José de Sucre es fundado en el año de 1958, en el sitio
hoy denominado La Sabana; fue elevado a la categoría de Municipio Autónomo por
decisión de la Asamblea Legislativa del Estado Barinas el 14 de febrero de 1988 y
tiene la capital en la localidad de Socopó. Según datos aportados por la Oficina de
Catastro Urbano de la Alcaldía (2002), este Municipio esta formado por tres
parroquias:
La Parroquia Ticoporo, tiene una superficie de 54 Km.2 y 52.000 habitantes y su
capital es Socopó.
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La Parroquia Antonio Nicolás Pulido, tiene una extensión de 30.2 Km2 y 5.000
habitantes y su capital es Chameta.
La Parroquia Andrés Bello tiene 20 Km.2 y 3.000 habitantes y su capital es
Bum-Bum.
2. UNA RADIOGRAFÍA DEL MUNICIPIO SUCRE.
Según el Anuario Estadístico del Estado Barinas publicado por Instituto
Nacional de Estadística (INE, 2001), la población del Municipio Antonio José de
Sucre alcanza 62.170 habitantes (19 habitantes por Km2) distribuida por sexo en
51.2% masculina y 48.8% femenina. Del total de la población, el 49.12% es
población adulta (18 años y más) y el 50,88% población menor de 18 años
infantil / juvenil.
La base económica del Municipio Antonio José de Sucre descansa sobre la
producción forestal (maderas duras), siendo el primer productor a nivel nacional
en este rubro, también el Municipio tiene una importante producción de carne y
leche de vacunos, pastos y cereales, así como plátanos y cacao.
En el sector educativo, las características más importantes son:
matrícula escolar (pre-escolar, básica y diversificada) que alcanza para el año
escolar 2001-2002 a 12.983 alumnos, que representa sólo el 52% de la
población en edad escolar atendida y, una deserción escolar anual del 30%
sobre la matrícula.
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El rendimiento estudiantil, según cifras del Distrito Escolar es bajo
(escala inferior del nivel aprobatorio) y su principal causa es atribuida al poco
o ningún interés del grupo familiar por la actividad educativa de sus hijos,
que en muchas ocasiones incide, además, en los factores de la deserción
escolar a consecuencia de la utilización de la mano de obra infantil en las
labores agrícolas.
El 53% de la población empleada obtiene un ingreso igual al salario
mínimo urbano y el desempleo alcanza al 38% de la población
económicamente activa. Es importante señalar que el tamaño promedio de la
familia es de siete personas y que normalmente sólo uno está empleado.
En el sector salud existe en el Municipio un hospital tipo I, cuatro
ambulatorios urbanos, cinco medicaturas rurales y cuatro laboratorios de
bioanálisis. La mayor incidencia de morbilidad son enfermedades infecto
contagiosas, aunque debe hacerse mención especial la alta tasa de
desnutrición en la población infantil del municipio.
En materia de educación superior existe en el Municipio una extensión
de la Universidad de los Andes que mayormente dedica sus labores a la
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investigación y protección de la reserva forestal de Ticoporo. Igualmente, la
Universidad Nacional Experimental de los Llanos Ezequiel Zamora tiene una
unidad de investigación para la protección de dicha reserva forestal.
Las cifras del instituto de la vivienda del Estado Barinas
(FUNDAVIVIENDA) reflejan que el 60% de las viviendas son construidas por
iniciativa propia el 20% por iniciativa de organismos del estado y un 20 % de
la vivienda constituyen soluciones precarias.
Finalmente es importante señalar que el Municipio cuenta con una
importante organización comunitaria constituida por 82 Asociaciones de
Vecinos, agrupadas en una fuerte Federación de Vecinos, movimientos
Católicos y Evangélicos organizados, Asociaciones Deportivas y Culturales,
Asociaciones de Productores y Comerciantes, Asociaciones de Ganaderos y
una Red de Radio Emisoras constituidas por tres emisoras locales.
3. ANTECEDENTES DE LA PARTICIPACIÓN EN EL MUNICIPIO SUCRE.
El crecimiento urbano de las parroquias del Municipio Sucre ha sido
anárquico, desordenado y sin planificación urbana, según lo expresa el
Director de la Oficina de Catastro Municipal, en consecuencia, el mayor
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porcentaje del presupuesto de inversión de la Alcaldía Municipal ha sido
dirigido de acuerdo con una “política de consolidación de barrios”, que se
traduce en programas de electrificación, vialidad rural y urbana, construcción
de puentes, acueductos rurales, vías de penetración, asfaltado urbano,
caminerías, cloacas, alcantarillados, remodelación de plazas y parques; cuyo
objetivo según el programa de Consolidación de Barrio es “el mejoramiento
de la calidad de vida de los habitantes del Municipio”. Este programa tiene
aproximadamente tres años de ejecución, y según la Memoria y Cuenta del
año 2001 de dicho Municipio, se describen como escasos los beneficios y
alcances del programa en la población.
Este programa ha sido ejecutado por empresas privadas y por
administración directa municipal. Como bandera política del gobierno
municipal en la ejecución del programa de consolidación de barrios, la
Alcaldía y la Cámara Municipal de forma no sistemática han estimulado la
participación ciudadana en materia de consulta a las comunidades para
determinar prioridades de inversión social del presupuesto, o en la búsqueda
conjunta de soluciones a las problemáticas locales.
Sin embargo, la elaboración y determinación de prioridades ha sido
única responsabilidad hasta ahora de la instancia administrativa de la
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Alcaldía, lo que ha contribuido a generar un fuerte grado de desvinculación
entre las comunidades y el gobierno local, pero más concretamente entre los
planes de inversión social de los presupuestos locales y las demandas
sociales de las comunidades, pues.
En el Municipio Antonio José de Sucre, no han existido programas de
participación ciudadana organizados para la determinación de prioridades de
inversión social presupuestarias. La participación ciudadana se ha reducido
exclusivamente a la electoral y a algunas asambleas de vecinos para aspectos
reinvidicativos muy puntuales. Otros mecanismos de participación, como lo
es el derecho de palabra en la Cámara Municipal para representantes de la
comunidad y organizaciones vecinales, no se ha otorgado.
4. BREVE DESCRIPCIÓN DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO
SUCRE.
El Municipio Sucre elige su primer Alcalde por elección popular en
1990, desde entonces, la elección de sus alcaldes ha recaído sobre los
ciudadanos de inspiración social demócrata y demócrata cristiano.
La estructura organizativa de la Alcaldía esta compuesta por 10
direcciones administrativas. Existe una Dirección General que rinde cuentas
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al Despacho del Alcalde y cuya finalidad es coordinar la gestión del resto de
las direcciones de la Alcaldía. Es importante destacar el desempeño de la
Dirección de Ingeniería Municipal en materia de cooperación y relaciones con
las asociaciones de vecinos en la ejecución del Plan Bolívar 2000, según se
destaca en la Memoria y Cuenta del Municipio, correspondiente al año 2001.
También, las labores realizadas por algunos institutos municipales, como lo
son el Instituto de deporte, policía, bomberos y vivienda, han realizado
labores con las asociaciones de vecinos en materia de capacitación en
seguridad ciudadana y reuniones para la construcción de viviendas y la
promoción del deporte.
La fuerza laboral de esta Alcaldía está compuesta por 192
trabajadores, de los cuales 111 son obreros, mayoritariamente residentes en
Socopó, que representan más de la mitad de la fuerza de trabajo de la
Alcaldía y el gasto total de dicha fuerza alcanza aproximadamente casi el
30% de los gastos de la Alcaldía del Municipio Antonio José de Sucre. Un
estimado del 40% de los empleados reside en los alrededores de la capital
del Municipio y un 15% de los empleados son profesionales universitarios, en
su mayoría técnicos con una antigüedad menor a 4 años. Aunado a esta
situación, se tiene que los escasos programas de capacitación, están
orientados mayormente a la administración del presupuesto y de las
finanzas, describiendo así la poca capacidad que tiene la Alcaldía en materia
de promoción de la participación ciudadana.
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Además en dicha Alcaldía no existe un plan de trabajo anual que
oriente los esfuerzos de la administración local, y por ende, las estrategias de
participación ciudadana son múltiples y obedecen a criterios particulares por
parte de quienes las impulsan en la administración local. En este sentido, la
visión acerca de la participación es una orientación para alcanzar logros de la
administración local, más no para alcanzar logros de los ciudadanos y de las
asociaciones de vecinos en la satisfacción de las necesidades. Es por ello
que, la Dirección General de la Alcaldía, en su función de coordinar las
estrategias a seguir por cada una de las direcciones, constituye el área de
gestión más idónea para coordinar estrategias globales impulsadas por la
Alcaldía, en especial aquellas que tengan contacto directo con los
ciudadanos y asociaciones de vecinos.
Es importante resaltar además, que en diversas oportunidades tanto el
Alcalde como algunos concejales han manifestado su deseo de profundizar
en las estrategias de participación ciudadana y muy concretamente en la
formulación del presupuesto local.
Finalizado este capítulo, se expondrán, seguidamente, los elementos
conceptuales y posiciones teóricas, el contexto en diferentes ámbitos de
acción y el marco jurídico acerca de la participación ciudadana y, por último
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se plantea la definición de prioridades de inversión y el plan-presupuesto
local en el marco de la participación ciudadana.
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CAPÍTULO II
MARCO TEÓRICO
Este capitulo contiene aspectos relevantes acerca de la Participación
Ciudadana referidos al contexto sociopolítico, las bases conceptuales y
posiciones teóricas sobre el tema y la definición asumida por el investigador.
Se expone, igualmente, la Participación Ciudadana en el Gobierno Local, el
Marco Jurídico que la regula, las diferentes experiencias en presupuesto
participativo realizadas en América del Sur y Venezuela; y por último, se
plantea la Definición de Prioridades de Inversión y el Plan Presupuesto Local
en el ámbito de la Participación Ciudadana.
1. EL CONTEXTO SOCIO-POLÍTICO DE LA PARTICIPACIÓN
CIUDADANA.
Participación y Democracia.
El concepto más común de Democracia es ‘’Gobierno del Pueblo’’. Visto
así, Democracia y Participación, son complementarios, pues ésta, en los
asuntos públicos le da contenido y la amplía en término de legitimidad y
representatividad.
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La sociedad venezolana, después de 45 años de ‘‘Ejercicio Democrático’’,
entró en un proceso de crisis de representatividad y legitimidad, y a partir de
entonces el mito de la Democracia como poder representativo o ‘’Gobierno
del Pueblo’’ cayó en decadencia, sin que la sociedad venezolana haya
experimentado transformaciones significativas en lo social, político, cultural y
económico. Tampoco se han replanteado nuevas formas de articulación entre
la Sociedad Civil y el Estado, que sigue teniendo un carácter fuertemente
intervencionista, lo cual plantea la necesidad de fortalecer el sistema
democrático para lograr una redistribución de poder, más representativa de
la diversidad social.
El planteamiento anterior se ubica en un momento histórico, cuya tarea
inminente está signada por la necesidad de replantear el papel de los
ciudadanos en el plano de una Democracia mas participativa, pues no sólo la
Participación electoral legitima a los sistemas democráticos, sino que surge
como otra vía, la creación de un nuevo pacto social que fortalezca el accionar
del ciudadano y construya las bases para una fuerte participación ciudadana
que contribuya a la sustentabilidad del sistema democrático.
El fortalecimiento de la Participación Ciudadana debe asegurar la
capacidad de los ciudadanos de intervenir en ‘’lo público’’ y este Derecho sólo
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es posible si se promueve una nueva articulación Estado, Sociedad Civil y
Ciudadanos, siendo el gobierno local el ámbito más adecuado para impulsar
estos procesos de participación. El objetivo de la Participación es hacer más
fuerte, directo y cotidiano las relaciones entre ciudadano y estado con la
finalidad de tomar y ejecutar decisiones de manera conjunta, y para ello se
hace necesario crear mecanismos de participación diferentes a los de los
partidos políticos que cada día representan menos a la sociedad civil, a sus
intereses sectoriales y al Municipio, que es la organización jurídico política
que enmarca la vida local.
La crisis de representatividad y legitimidad de las democracias
representativas como sistema de gobierno, reinvidicó otras formas de
participación en el quehacer político frente al estado, que abrió espacios a
nuevos liderazgos políticos a través de novedosos instrumentos jurídicos
(Leyes de Descentralización, Ley Orgánica de Régimen Municipal, y todo lo
relacionado con la Participación Ciudadana en las Constituciones de 1961 y
1999 de Venezuela, así como también la Ley de los Consejos Locales de
Planificación Pública, la Ley de Contralorías, etc.). Todo este proceso, como
hemos afirmado, replanteó nuevas formas de participación ciudadana en los
asuntos públicos, constituyendo lo que conceptualmente denomínanos
Democracia Participativa, y con referencias a modelos de gestión y
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planificación en los que la ciudadanía puede intervenir junto a la burocracia
estatal en la elaboración de decisiones, gestión o ejecución de programas.
Se plantea entonces un cambio fundamental en donde las decisiones se
toman con la intervención de la comunidad y por consenso por cuanto los
problemas son cada vez más complejos e interrelacionados para lo cual la
institucionalidad tradicional es ineficiente en sus soluciones, ya que el
contexto socio político de la participación ciudadana es tan dinámico que las
instituciones necesitan de su refuerzo en el desarrollo de las iniciativas de
carácter público.
2. ENFOQUE TEÓRICO CONCEPTUAL DE LA PARTICIPACIÓN
CIUDADANA.
La Participación ha sido entendida de diferentes formas y significados
(Polisemia) que muchas veces son contradictorios en mismos. Este es un
tema donde ‘’la imprecisión conceptual es frecuente’’ (Flisfish, 1992), muchas
veces según Hopenhayn (1988) por ‘’el carácter equívoco del concepto’’ y
por ‘’la vaguedad que se ha generado en torno a su significado real,
expectativas e implicancias’’ (Boeninger,1984)
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Sin embargo la Participación Ciudadana ha surgido como una aspiración
de múltiples sectores sociales y políticos aun cuando el contenido más
sustantivo del discurso participacionista genera profundas discusiones.
En un sentido genérico, la participación tiene que ver con ‘’ la pretensión
del hombre de ser autor de su propio destino que se desenvuelve en un
escenario preconstruido en el que, simultáneamente, están presentes otros
actores con variados libretos’’ (Flisfish, 1992). Vista así la participación se
enmarca en una acción colectiva con cierto grado de organización, es un
proceso social que ‘’abarca múltiples escalas y espacios’’ (Hopenhayn, 1988)
entre otros políticos, económicos, sociales, culturales, etc., con escalas que
son determinadas según su alcance nacional, regional o local, ó en términos
de Boeninger ‘’macro, meso y micro participación’’ (1984).
2.1 El Marco Conceptual de la Participación Ciudadana.
El discurso de la Participación Ciudadana no puede separarse de su entorno
histórico. Así ha sido concebido por los estudiosos de la materia: para algunos
(Castells, Touraine, Cunill), este concepto debe estar inserto en la modernidad (logro
de una sociedad más participativa). Los teóricos de la marginalidad (Harnecker) lo
plantearon como un instrumento para incorporar a los sectores marginados a la
dinámica del desarrollo. Y finalmente para otros autores (Bobblio, Darherndof) se
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plantea la participación ciudadana como elemento que hace frente a la pérdida de
representatividad del sistema político. Los gobiernos y los partidos la plantean como
un instrumento óptimo para crear una nueva relación concertada entre Sociedad Civil,
Democracia y Estado.
La Participación Ciudadana desde el punto de vista conceptual y práctico puede
considerarse también un concepto polisemico que carece de una conceptualización
univoca y que se vincula a categorías teóricas como ciudadanía, Estado, Democracia,
sociedad civil, entre otras, donde sobre abundan posiciones teórico practicas muchas
veces en abierta contradicción, es decir, con una ‘’ alta carga valorativa ‘’. (Baño,
1997)
En términos genéricos la Participación Ciudadana es la intervención de los
particulares en las actividades públicas, en tanto portadores de intereses sociales.
Corresponden a intereses privados de la sociedad civil, individuales o colectivos, en
donde se reconocen intereses públicos y políticos.
La Participación Ciudadana, en algunos casos ha sido entendida como un recurso
diseñado por el gobierno para promover acciones de y en las comunidades, de esta
forma el gobierno central se descarga de algunas tareas y responsabilidades que
competen al Estado (transferencias de competencias) trasfiriéndolos a los gobiernos
locales. En otros casos, la participación ciudadana tiene su origen en el seno de la
sociedad civil y está orientada a sustituir la acción del Estado ó a combatir su
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inacción, incompetencia o ineficiencia en la resolución de problemas que los afectan
de manera directa o indirecta a las comunidades.
Otra dimensión de la Participación Ciudadana, es aquella que la asocia a la
democratización del Estado y que hace énfasis en la necesidad de que el Estado
desarrolle políticas y acciones que respondan a los intereses de los actores sociales, y
propone ampliar la influencia de los ciudadanos sobre el proceso de toma de
decisiones en todos los niveles, escalas y sectores de la gestión pública.
Visto así, se define la Participación Ciudadana como ‘’todas aquellas experiencias
que remiten a la intervención de los individuos en actividades públicas para hacer
valer intereses sociales’’. Cunill 1991, 49.
El propósito es, lograr que la población influya sobre las políticas y decisiones
públicas, para ello se hace necesario institucionalizar mecanismos, procesos y
organismos a través de una normativa legal. Pero esta dimensión de participación
ciudadana puede ser condicionada y hasta neutralizada bajo una aparente práctica
democrática, y la participación ciudadana puede constituirse en ‘’ una plataforma de
fácil uso para construir artificialmente consensos y legitimar desigualdades.’Cunill
1991, P. 9.
2.2 La Participación Ciudadana como Hecho Político.
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Algunos autores conceptualizan la participación ciudadana como un ‘’hecho
político’ como un modelo de relación entre Estado y Sociedad Civil ‘’enmarcada
dentro de una cultura política (actitudes, valores y normas) que orientan el
comportamiento de los ciudadanos en un marco de deberes y derechos frente al
Estado’ (Cartaya V., 1995:15).
Se puede caracterizar la anterior definición como la expresión más tradicional de
participación, es decir la intervención en lo público para ejercer derechos políticos
elementales, y es por ello que aceptamos entonces que la participación ciudadana es
una forma de intermediación política de un colectivo social que involucra a toda la
comunidad. En este sentido en opinión de Salazar y Pinto (1999), ‘’ el aspecto
sustantivo de la política (resolver de un modo satisfactorio un problema común)
forma una sola unidad dinámica, con el aspecto procedimental de la interacción de
toda la comunidad organizada’’.
Aún cuando se considera un hecho político, la participación ciudadana ha
desplazado la intermediación de los partidos políticos como gestores de la
comunidad, todo esto producto de la perdida de representatividad que estos han
sufrido en razón de la conversión de sus gestiones en acciones básicamente populistas
que no respondían a la complejidad de intereses, actores, e interrelaciones de la
sociedad.
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El dialogo entre Sociedad Civil y Estado prescindió de la intermediación de los
partidos políticos, cuando la sociedad civil logró negociar sus demandas y éstas
fueron convertidas por el Estado en políticas públicas. Pero en ningún momento
podemos afirmar que la participación ciudadana debilita al sistema democrático, por
el contrario, contribuye a fortalecerlo y a asegurar su sustentabilidad, además de
otorgarle mayor legitimidad política y social.
En definitiva, frente al planteamiento que concibe a la participación ciudadana
como un hecho político, podemos concluir que la misma alude a un cambio de
paradigma, que busca entender y explicar las vinculaciones y relaciones entre el
Estado, la Sociedad Civil y los Ciudadanos. La participación ciudadana es la forma en
que el ciudadano individual o colectivamente se transforma en actor de un proceso
que es responsabilidad de todos. Pero también el Estado debe asumir la promoción de
esa participación, garantizando un marco político y jurídico que propicie un clima
apropiado.
Se reconoce la participación ciudadana en la Constitución Nacional como una
de las fuentes de legitimidad del poder político y de la organización del Estado, pero
en la practica cotidiana existen severas restricciones para desarrollar procesos de
participación, quizás la mas fuerte de estas restricciones sea la cultura política que no
propicia el involucramiento de los ciudadanos en la cosa pública, más allá del
ejercicio de sus derechos políticos fundamentales.
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El espacio local, que mejor representa el escenario de la participación
ciudadana es el municipio, por su cercanía a los ciudadanos porque es allí donde en
opinión de Salazar y Pinto (1999, P. 16) ‘’donde resulta posible descubrir el sentido
de ciudadanía y a partir de esto crear y recrear nuevas formas de participación‘’. Esto
permite involucrar una manera directa y cercana a los ciudadanos en la definición de
políticas públicas y en el control de su gestión. Todo esto garantiza en el ámbito de
los gobiernos locales la revalorización del sistema democrático y el fortalecimiento
de la acción ciudadana a través de la participación ciudadana en el nivel local.
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2.3 La Participación Ciudadana como Hecho Social.
‘’En una esfera estrictamente sociológica la participación ciudadana significa
intervenir en los centros de gobiernos de una colectividad, participar en sus
decisiones de la vida colectiva, de la administración de sus recursos, del modo como
se distribuyen sus costos y beneficios’’. (Merino M. 1996. P. 11).
En un plano más restringido la participación ciudadana significa tomar parte
de una manera mas o menos intensa en las actividades de un grupo o institución,
exista o no la posibilidad real de intervenir en las decisiones de los centros de
gobiernos.
Las anteriores definiciones diferencian dos formas de participación ciudadana,
una posibilita intervenir en la toma de decisiones, la otra enfatiza en la toma de
posición del individuo, independientemente de su poder de intervención en las
decisiones públicas. En todo caso la participación ciudadana es siempre, un acto
social colectivo y contempla dos elementos complementarios que son la influencia de
la sociedad sobre el individuo, pero sobre todo, la voluntad personal de influir en las
sociedades.
Para Nuria Cunill, la participación ciudadana encuentra dos dimensiones:
primero ‘’como medio de socialización de la política’ y segundo ‘’ como forma de
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ampliar el campo de lo público hacia la esfera de la sociedad civil y por lo tanto
favorecer a ésta’’. (1991. P. 44)1.
En este sentido, participar quiere decir que está ‘’tomando parte’’, que en el
caso de la participación ciudadana significa que los ciudadanos intervienen o toman
parte en la actividad pública. Y para diferenciarla de otro tipo de participación, Cunill
plantea: ‘’la participación social supone la relación de los individuos, no con el
Estado sino con otras instituciones sociales’(Cunill, 1991. P.57 CLAD). Así como
también establece ‘’la participación ciudadana supone una relación con el Estado, una
intervención en una actividad pública’ (Cunill, 1991. P.48).
Para la autora antes citada, la participación ciudadana es diferente de la
participación social y política. Otros autores como (Merino Ob. Cit. p. 30) cuando los
ciudadanos se unen para influir, están tomando parte en la política. También Verba,
Nie, y On Kim (Merino Ob. Cit. p. 30) consideran diferente la participación política
de la ciudadana.
Volviendo a Cunill, la autora separa la participación política de la
participación ciudadana al vincular a la primera con ‘’la intervención de los
ciudadanos a través de los partidos políticos en órganos de representación de los
intereses globales de una comunidad política’ (Cunill, Ob. Cit. p.50). Se supone este
1 Cunill Nuria. Participación Ciudadana, dilemas y perspectivas para la democratización de los Estados
Latinoamericanos. CLAD.1991.
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tipo de participación en acciones como elección de representantes al gobierno a través
de procesos electorales y mediante el ejercicio del voto, aún cuando lo político
contempla un espectro más amplio que lo meramente electoral. Los planos en que
pueden darse participación ciudadana son dos en el campo de lo público, el primero
que se relaciona con la elaboración de opciones ó de las decisiones de interés público,
es decir de las actividades del gobierno, y el segundo, es en el plano de la gestión en
el que se vincula más estricta y directamente con la generación de bienes y servicios
públicos y las actividades de apoyos a estos.
2.4 La Participación Ciudadana y la Agenda Pública.
Para algunos autores el tema de la participación ciudadana es abordada a partir
de dos finalidades principales de las instituciones estatales: la primera finalidad es de
satisfacer las necesidades de la población (Función de Administración). La segunda
es la de representar los intereses, prioridades e identidades de la ciudadanía (Función
de Gobierno).
A partir de estas finalidades y funciones se plantean dos enfoques: el primero que
concibe la participación ciudadana como un medio o recurso que, permite ampliar las
capacidades de acción del aparato público del Estado. El segundo visualiza la
participación ciudadana como la incidencia de la ciudadanía en la toma de decisiones
y la definición de la agenda pública. Es por ello que como desenlace de estos
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enfoques, notamos que los mismos plantean que la participación ciudadana apunta
básicamente hacia la democratización del sistema político del Estado. También
considera que la participación ciudadana debe ser un elemento de descentralización
dirigido hacia la transferencia de competencias (funciones) hacia el nivel regional y
local. Igualmente la participación ciudadana se asocia con el mejoramiento de las
políticas sociales y mejor utilización de la inversión social, y finalmente la
participación ciudadana es vista como un factor de modernización de la
administración pública haciendo que la relación Personas-Estado sea una relación de
Derechos siempre reinvindicativos y críticos.
En conclusión: No existe un discurso teórico que de cuenta de una común visión,
concepción o propuesta sobre la participación ciudadana. El problema radica en la
forma como se concibe lo ciudadano, y corresponde a los investigadores hacer
precisiones en torno a las formas de participación y la búsqueda de definiciones
precisas.
Presentadas algunas conceptualizaciones sobre Participación Ciudadana, para
efectos de este trabajo se asume la siguiente definición a criterio del investigador:
‘’La Participación Ciudadana es el encuentro entre instituciones del Estado
por una parte y los movimientos, asociaciones y organizaciones sociales que
representan y expresan los intereses de los ciudadanos; esto implica un proceso de
interacción social entre grupos con poder formal y los que carecen de él, significa
29
que en el proceso de formulación, definición y ejecución de políticas públicas el
Estado debe renunciar al monopolio del poder político y administrativo’.
Ahora bien, esto significa que la participación ciudadana no se debe presentar en
un marco de anomia (ausencia de normas) pues la participación ciudadana siempre va
a requerir de algún grado de institucionalización y regulación jurídica; sólo así las
autoridades locales concertarán con las organizaciones ciudadanas. No se trata de
poner una camisa de fuerza jurídica a la participación ciudadana, se trata sólo de
fundamentarla legalmente. En nuestro país, la participación ciudadana se halla
establecida en la Constitución y actualmente se encuentra en un proceso de
reglamentación por parte de la Asamblea Nacional, lo que indica de manera clara que
esta relación entre Ciudadanos y Estado ha logrado avances significativos a pesar de
las trabas impuestas por aquellos que adversan los Derechos de los Ciudadanos en el
rol decisorio de construir el futuro de su localidad.
3. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EL GOBIERNO LOCAL.
3.1 Centralismo o Federalismo.
La Concepción de democracia, según algunos investigadores (Huntington,
1995:58), se debate entre dos corrientes que podemos ubicar como:
“Centralista’’ y “Localista” ambas por supuesto con connotaciones diferentes.
30
El modelo centralista (Representado por élites urbanas) asignó a las Instituciones
Locales, principalmente a los municipios, un rol administrativo que no le otorgaba
capacidades para las decisiones políticas, por consiguiente (El modelo Centralista)
planteó un orden basado en funciones establecidas, controladas y evaluadas por el
poder central.
El modelo localista, por oposición, establece que la verdadera democracia
solo es posible en unidades territoriales de pequeña escala, teniendo la
sociedad local poder y autonomía para el desarrollo local, lo que lo constituye
en un desafío contemporáneo. 2
La pugna entre ambos modelos fue dominada por el planteamiento
centralista (hasta finales de la década del 80), pero el monopolio de las
decisiones, la centralización exagerada y la ineficiencia en el ejercicio del
gobierno desprestigiaron y deslegitimaron a las administraciones
centralizadas.
Frente al fracaso del centralismo político administrativo, emergió lo local
como una nueva realidad, entendida como “Iniciativas y Relaciones de
2 Centro latinoamericano de economía humana (Claeh) Universidad Católica Uruguay 1.995
impulsar una autentica participación ciudadana..
31
Grupos de Naturaleza e Intereses de Ciudadanos Locales” (Clahe Ob. Cit Pág.
19/26). Para ellos, debe compartirse una identidad colectiva de valores y
normas por parte de los actores locales que buscan crear sistemas
alternativos frente al centralismo… Pero en ¿Cuáles ámbitos se puede dar
esta Participación Ciudadana en el nivel local?
Arredondo, (Citado por Ortega Vela Pág. 36, 1.995) plantea que la
participación ciudadana a nivel del gobierno local se puede dar: Primero en el
nivel institucional, que debe garantizar condiciones jurídicas por parte del
gobierno. Segundo: el nivel civil, por los ciudadanos organizados de manera
autónoma. Tercero: el publico, organizado desde el conocimiento del marco
jurídico para garantizar una participación ciudadana de calidad en el ámbito
gubernamental local.
Sin duda alguna, “Lo Local” es un espacio político que gana cada vez más
importancia, sin embargo, para lograr la consolidación se requiere de una
sociedad civil con altos niveles de organización y movilización ya que ella (La
Sociedad Civil) es siempre un actor importante en los conflictos y
negociaciones con los gobiernos locales.
32
Frente, a la burocracia ineficiente y el autoritarismo central existe una
demanda de los ciudadanos por ampliar y profundizar la Participación
Ciudadana en el nivel de los gobiernos locales exigiendo, más autenticidad en
la representación popular de los ciudadanos, más democracia, transparencia,
responsabilidad, eficacia y honradez en el manejo de los recursos públicos.
No obstante esta participación en el nivel local debe plantearse en un
marco institucional que para algunos autores (Ruiz Fernández Pág. 10, 1.999)
se diferencia en modalidades de participación, entre otras: Consulta a los
ciudadanos locales para determinar las prioridades de la comunidad,
participación de los ciudadanos en la toma de decisiones, poder de
negociación ciudadana que busca discutir y dirimir opiniones y diferencias de
los ciudadanos con los administradores del gobierno local, consenso y
cogestión de los ciudadanos en la formulación y diseño de sus planes,
programas y proyectos locales y, finalmente, la administración ciudadana de
los proyectos o áreas estratégicas en el marco del gobierno local.
Todas estas acciones, desembocan en un fortalecimiento de la
participación ciudadana en el gobierno local, lográndose dos objetivos
importantes: la transparencia en la administración pública y la eficiencia y
responsabilidad en la gestión local. Para ello los planes del gobierno
33
municipal deben ser conocidos por la comunidad lo que conlleva a un mayor
control social de la administración del gobierno local.
3.2 Ciudadanos y Gobiernos Locales
El Municipio es la expresión local del Estado, por su intermedio se canaliza
la acción social de la comunidad. La relación gobierno local-ciudadanos es
cotidiana, constante (y se realiza a través de la participación ciudadana)
reforzando los procesos de identidad entre ciudadanos y gobiernos locales. La
participación ciudadana es cercana, vivencial y fortalecerá actitudes colectivas
hacia la solución de problemas. Su objetivo es hacer más directo y cotidiano
el contacto entre ciudadanos e instituciones del Estado para hacer valer sus
opiniones e intereses sin la intermediación de otras organizaciones.
En la actualidad existe una tendencia a acentuar las acciones de los
gobiernos locales otorgándole mayores competencias, esta descarga de
responsabilidades del gobierno central y estadal significa una mayor presión
por participación ciudadana frente al municipio que abre un espacio para la
revitalización de la democracia participativa vigorizando la articulación
gobierno local-sociedad civil. De esta manera se concibe al poder local como
la base socio-política del municipio que se transforma en el receptor más
34
fuerte de las demandas ciudadanas a las cuales tiene que dar respuestas
evitando el modelo clientelar muchas veces sin tener recursos ni capacidades
técnicas.
Así el gobierno local adquiere la responsabilidad de crear mecanismos de
participación ciudadana, ya que la solución a los problemas locales no
depende solo de capacidad técnica y la voluntad política del gobierno local,
también son importantes los niveles de participación de las organizaciones de
la sociedad civil o como lo plantea Arroyo (1.997:16) “En este desafío para
los gobiernos municipales se deben articular acciones con esa parte de la
sociedad organizada pues los problemas locales no competen solo al equipo
de gobierno”.
En el gobierno local es posible lograr acuerdos con la sociedad civil
mediante el dialogo, la deliberación y la concertación, estas acciones
profundizan la democracia y une al gobierno local con la sociedad civil.
La concertación deber ser una forma institucional de procesar conflictos y
alcanzar decisiones como plantea Dos Santos “La Concertación se vincula a la
producción de consensos y de solidaridades, a la movilización de identidades
sociales, a la organización de sectores sociales y a la asunción de
35
responsabilidades” (Dos Santos 1.987, Pág.13), aun cuando los pactos
políticos y la concertación pueden significar una oportunidad para que las
élites manipulen a la opinión publica; sin embargo las criticas más comunes a
la deliberación y a la búsqueda del consenso se concentran en el hecho de su
largo consumo de tiempo para alcanzar su logro.
En los gobiernos locales la concertación es un aspecto nuevo frente a una
cultura de gobierno con visos de caudillismo, ya que la concertación
cuestiona las relaciones verticales y reivindica la tolerancia, la participación y
el dialogo con la sociedad civil, es un reconocimiento a la pluralidad de
actores y a su legitimidad para tomar parte de las decisiones del gobierno
local cuando se trata de problemas que afectan al colectivo.
La concertación, en definitiva es una vía, instrumento, alternativa o
herramienta para lograr reafirmar una verdadera participación democrática
de los sectores sociales organizados en la toma de decisiones y ejecución de
proyectos.
En Venezuela, la participación ciudadana en los gobiernos locales nace en
el marco del impuesto proceso de reforma del Estado liderado por la comisión
presidencial para la reforma del estado (COPRE) que impulsó las reformas a
36
la legislación municipal, gracias a la presión de una creciente organización
vecinal. Así, a partir de 1.989 se dinamiza el proceso de descentralización que
buscaba el fortalecimiento de los Estados Federales y Municipios con una
ampliación de la participación política al lograrse la elección popular de
gobernadores y la creación de la figura del alcalde, electo también por el voto
popular, proponiéndose igualmente la elección uninominal a los órganos
legislativos estatales y municipales.
Todo esto permitió el fortalecimiento de la democracia local, la
formulación, ejecución y control de políticas por parte de los gobiernos
locales y la cooperación de los ciudadanos de las parroquias que se
concebían como entes auxiliares de los órganos de gobierno municipal y
participación local a través de las cuales los vecinos colaboran en la gestión
de los asuntos comunitarios.
4. MARCO JURIDICO DE LA PARTICPACION CIUDADANA EN EL
NIVEL LOCAL
La Constitución Nacional de 1.961 (Articulo 25) define al municipio como
“La Unidad Política primaria y Autónoma dentro de la Organización Nacional
son personas jurídicas y su representación la ejercen los organismos que
37
determine la ley”. Al otorgársele al municipio personalidad jurídica, son entes
de derecho público y se les reconoce como “Unidad Política de Carácter
Territorial” que disponen de autonomía en sus competencias legales.
En el preámbulo de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela (1999), se establece que “...el fin supremo de la misma es crear una
Sociedad Democrática, Participativa y Protagónica...”. De esta manera se otorga el
rango constitucional a la participación ciudadana, despejando de una vez por
todas, todos aquellos obstáculos que sin ningún basamento prohibían la
actuación de los ciudadanos en los asuntos públicos, de carácter trascendental
que los afectaba de manera directa.
En los principios fundamentales que establece la Constitución Nacional,
podemos tomar en cuenta el Artículo 6. El gobierno de la República
Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas que componen es
y será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado,
alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables”. De aquí
podemos tomar en cuenta el como se propone de manera general la forma
de gobierno de la República y de sus entidades, dejando claro que el mismo
debe ser democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo
entre otros. Todo esto obliga a aquellos que dirigen el poder ejecutivo del
Estado, a reformular la relación con los ciudadanos, que hasta entonces se
38
encontraba totalmente desvinculada de lo que verdaderamente se puede
denominar participación ciudadana.
El marco jurídico para la participación local en Venezuela obtiene su
basamento de manera explicita, en la Constitución Nacional (1999)
específicamente en el Título III -de los deberes, derechos humanos y
garantías-, Capítulo IV -De los Derechos Políticos y del Referendo Popular-,
Sección Primera: De los Derechos Políticos a través de los siguientes
Artículos:
Artículo 62. Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho
de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por
medio de sus representantes elegidos o elegidas.
La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de
la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo
que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo.
Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación
de las condiciones más favorables para su práctica.
Artículo 66. Los electores y electoras tienen derecho a que sus
representantes rindan cuentas públicas, transparentes y periódicas
sobre su gestión, de acuerdo con el programa presentado.
39
Artículo 70. Son medios de participación y protagonismo del
pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político: la elección de
cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del
mandato, la iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, el
cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas
decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y
económico, las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la
cogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de
carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y
demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua
cooperación y la solidaridad.
La ley establecerá las condiciones para el efectivo funcionamiento
de los medios de participación previstos en este artículo.
De esta manera logramos encontrar los principales postulados jurídicos
que consagran la participación de la población en la formulación, ejecución y
control de la gestión pública. También establece la obligación de crear
mecanismos legales, abiertos y flexibles para descentralizar hasta el nivel
parroquial y promover la participación de las comunidades a través de
mecanismos autogestionarios y cogestionarios. Así mismo se les otorga a los
40
ciudadanos el Derecho de exigir a sus representantes la entrega de cuentas
de la gestión pública.
El Título III -de los deberes, derechos humanos y garantías-, en su
Capítulo X -De los Deberes, instituye en su Artículo 132. Toda persona
tiene el deber de cumplir sus responsabilidades sociales y participar
solidariamente en la vida política, civil y comunitaria del país,
promoviendo y defendiendo los derechos humanos como fundamento de la
convivencia democrática y de la paz social. el deber que tiene toda persona,
para participar solidariamente en los asuntos de la vida política, civil y
comunitaria del país. Una vez más se ratifica la necesidad de aproximación
de los ciudadanos al poder. En la medida en que el ciudadano participa
integralmente en los asuntos públicos, bajo el sello del interés común, se
puede construir un consenso activo en torno a la acción social y
gubernamental. Tal participación es la base de la legitimidad y de
gobernabilidad, y es este consenso sociocultural la justificación ético-política
del gobernante.
En el Título IV -del poder público-, Capítulo I -De las Disposiciones
Fundamentales-, Sección Primera: De la Administración Pública, nos
encontramos con el Artículo 141. La Administración Pública está al
41
servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los
principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia,
transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de
la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho. Este
postulado impone de manera taxativa el servicio de la administración pública
hacia los ciudadanos, y es por ello que la mejor manera de determinar y
mejorar los servicios que el Estado presta a los ciudadanos es través de la
honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia,
rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública,
que exige este marco legal.
Una mención importante que se debe resaltar es la establecida en el
Título IV -del poder público-, Capítulo II -De la Competencia del Poder
Público Nacional-, más específicamente en el Artículo 158. La
descentralización, como política nacional, debe profundizar la
democracia, acercando el poder a la población y creando las mejores
condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la
prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales. En el mismo se
constituye como política nacional, la descentralización, y a la vez logra
establecer los fines de la misma, siendo de especial atención el
acercamiento del poder a los ciudadanos a fines de satisfacer sus cometidos.
De esta manera se logra unir de manera constitucional, algo que ya estaba
42
perfectamente unido, como lo es la participación ciudadana en el proceso
descentralizador.
También él articulo 168 (Título IV -del poder público-, Capítulo IV -Del
Poder Público Municipal de la Constitución Nacional de 1999) plantea:
Artículo 168. Los Municipios constituyen la unidad política
primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y
autonomía dentro de los límites de la Constitución y de la ley. La
autonomía municipal comprende:
1. La elección de sus autoridades.
2. La gestión de las materias de su competencia.
3. La creación, recaudación e inversión de sus ingresos.
Las actuaciones del Municipio en el ámbito de sus competencias se
cumplirán incorporando la participación ciudadana al proceso de
definición y ejecución de la gestión pública y en el control y evaluación
de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna, conforme a
la ley.
Los actos de los Municipios no podrán ser impugnados sino ante los
tribunales competentes, de conformidad con la Constitución y la ley.
43
Las actuaciones del gobierno local se cumplirán incorporando la
Participación Ciudadana al proceso de definición y ejecución de la gestión
publica y en el control y evaluación de sus resultados, es quizás este el
Articulo más importante de nuestro estudio ya que otorga fuerza y rango
constitucional al área que tratamos, es decir, a la participación ciudadana, y
esta obligación establecida por nuestra Carta Magna no puede ser objeto de
modificación alguna por parte de cualquier persona, bien sea natural o
jurídica.
En el Título IV -del poder público-, Capítulo IV -Del Poder Público
Municipal, Artículo 182. Se crea el Consejo Local de Planificación
Pública, presidido por el Alcalde o Alcaldesa e integrado por los
concejales y concejalas, los Presidentes o Presidentas de la Juntas
Parroquiales y representantes de organizaciones vecinales y otras de la
sociedad organizada, de conformidad con las disposiciones que
establezca la ley. Siendo este postulado el que establece de forma
constitucional, la creación de los consejos locales de planificación pública,
otorgando la particular importancia que le corresponde a las comunidades y
los ciudadanos en la vida de su comunidad, requisito indispensable para el
desarrollo de la misma.
44
En el Artículo 184 de nuestra Carta Magna, se establecen de forma clara y
expedita las obligaciones del Poder Público Municipal:
Artículo 184. La ley creará mecanismos abiertos y flexibles para
que los Estados y los Municipios descentralicen y transfieran a las
comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que éstos
gestionen previa demostración de su capacidad para prestarlos,
promoviendo:
2. La participación de las comunidades y ciudadanos y
ciudadanas, a través de las asociaciones vecinales y
organizaciones no gubernamentales, en la formulación de
propuestas de inversión ante las autoridades estadales y
municipales encargadas de la elaboración de los respectivos
planes de inversión, así como en la ejecución, evaluación y
control de obras, programas sociales y servicios públicos en
su jurisdicción.
Ahora bien, una vez expuestas las obligaciones del poder municipal en cuanto a
la descentralización y transferencia a las comunidades y grupos vecinales organizados
de los servicios que estos gestionen, previa capacidad de los mismos para la
45
prestación del servicio; también encontramos en el ordinal 2do, como se interpreta en
forma clara la participación de las comunidades y ciudadanos, a través de las
organizaciones vecinales y organizaciones no gubernamentales, en la formulación de
propuestas de inversión ante las autoridades estadales y municipales encargadas de la
elaboración de los respectivos planes de inversión, así como en la ejecución,
evaluación y control de obras, programas sociales y servicios públicos en su
jurisdicción. Mejor no ha podido establecer el legislador el alcance de la participación
ciudadana, ya que de esta manera no deja ningún tipo de dudas en torno a la inserción
del pueblo en la gestión pública. Y en los diversos ordinales restantes de este articulo,
logramos constatar el amplio margen de acción de las comunidades en los diversos
ámbitos de la vida pública local.
También se establece en los demás artículos restantes de nuestra Constitución
Nacional, las formas y maneras generales de insertar la participación ciudadana en
las distintas esferas de la vida pública nacional, regional o municipal, sea cual fuere el
organismo, confirmando así una vez más la política que debe asumir el Estado en esta
materia.
Ahora bien, como sabemos, la Constitución establece los principios o
preceptos fundamentales que rigen la vida nacional, y es por ello que
debemos remitirnos a otras figuras jurídicas, que apoyan de manera directa
la participación ciudadana, estos instrumentos legales son la Ley Orgánica de
46
Descentralización, Delimitación y Transferencias de competencias del Poder
Público, la Ley Orgánica de Elecciones y Participación Política, la Ley Orgánica
de los Consejos Locales de Planificación Local, la Ley Orgánica de
Contralorías, la Ley Orgánica de Régimen Municipal que será la de mayor
importancia de análisis en el desarrollo de esta investigación, puesto que es
la que regula las relaciones existentes entre los ciudadanos y el Municipio.
El Municipio está caracterizado como “El espacio de mayor cercanía
entre gobierno y ciudadano y es definido como la unidad política primaria de
la organización nacional, con personalidad jurídica y autónoma’’, es decir
como una instancia que ejerce una rama del poder publico en un ámbito
local, forma parte del sistema de organización política del Estado y posee
autonomía, siendo catalogada como “Una entidad pública descentralizada
“(Brewer Carías, 1990:15).
La Ley Orgánica de Régimen Municipal cuyo objetivo
es Desarrollar
los principios constitucionales referente a la organización, gobierno,
administración, funcionamiento y control de los municipios y demás
entidades locales” (articulo 1);
es concebida como un instrumento
jurídico que busca superar el modelo de democracia representativa por el de
participativa en tanto que provee mecanismos de participación, considerados
47
limitados, en la toma de decisiones en el nivel de los gobiernos locales por
parte de la comunidad y la acción vecinal. Aún cuando estos mecanismos de
participación en la toma de decisiones son limitados, el municipio sigue
siendo la instancia de gobierno idónea para desarrollar procesos de
participación.
Se puede empezar por la obligación de las Juntas Parroquiales para
promover la participación ciudadana contenida en el
Articulo 32
de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal:
Artículo 32: Las Parroquias son demarcaciones de carácter
local, dentro del territorio de un municipio, creadas con el objeto de
descentralizar la administración municipal, promover la
participación ciudadana y la mejor prestación de los servicios
públicos locales
.
Siendo esta la institución municipal que está más cerca de los
ciudadanos le corresponde la tarea de llevar la administración pública hacia el
ciudadano, porque no sólo éste debe buscar la participación en los asuntos
públicos locales, sino también el Estado debe ser un ente capaz de apoyar y
48
promover a través de sus instituciones la participación ciudadana, todo esto
con el fin de satisfacer los servicios públicos locales.
En el
Artículo 34: Las Parroquias serán entes auxiliares de los
órganos de gobierno municipal y de participación local, a través de
las cuales los vecinos colaborarán en la gestión de los asuntos
comunitarios;
de esta Ley Orgánica de Régimen Municipal, se enmarca la
participación de los vecinos en la gestión de asuntos comunitarios en
conjunto con las parroquias, siendo éstas, órganos auxiliares del gobierno
municipal, logrando así una estrecha interrelación entre gobierno y
comunidad.
Se establece en el
Articulo 79: La Junta Parroquial elevará a la
consideración del Alcalde, las aspiraciones de la comunidad que se
relacionen con la urgencia de la ejecución, reforma o mejora de las
obras y servicios locales de su jurisdicción...
De esta manera logramos
encontrar otro punto de encuentro en la definición de prioridades
presupuestarias, entre el Estado y el Ciudadano, por cuanto las Juntas
Parroquiales son órganos auxiliares del Alcalde quien a su vez representa a
través del Poder Ejecutivo al Municipio, constituyéndose esto en una
49
magnifica ventaja para la realización de un verdadero plan que logre
satisfacer las necesidades de la comunidad.
Existe también en el Titulo X de la participación de la comunidad, en el
Artículo 167 Ordinal 3ro;
de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, el
derecho o la obligación de los vecinos en la participación de la gestión
municipal, todo esto con el fin de dar un carácter comunitario a la misma, de
manera que en la construcción de una o varias comunidades todos sean
miembros participantes de las decisiones que se tomen.
El
Artículo 170: Los Municipios y las demás entidades locales
deben favorecer el desarrollo de las Asociaciones de Vecinos
destinadas a la defensa de los intereses colectivos. Deberán,
además, facilitar a dichas asociaciones la más amplia información
sobre sus actividades y, dentro de sus posibilidades, el uso de los
medios públicos y el beneficio de ayudas económicas para la
realización de sus fines, impulsando su participación en la gestión
municipal.
La Ley Orgánica de Régimen Municipal, extiende la invitación a
los ciudadanos para participar en los asuntos económicos de la gestión
municipal, todo esto tiene como fin último el impulso del desarrollo de la vida
local favoreciendo los intereses colectivos, a través del desarrollo de las
50
Asociaciones de Vecinos u otras organizaciones que hagan vida en el ámbito
local.
Para Brewer Carías (1990:143) los mecanismos de participación
previstos en la Ley Orgánica de Régimen Municipal pueden clasificarse en
“Los de participación política, los de participación vecinal y los de
participación en defensa del patrimonio”.
Los mecanismos de participación política, son los referidos a ser elector
y elegible, revocatoria de mandatos, consultas y reconsideración de
ordenanzas, la mayoría de estos otorgan una legitimidad ‘‘electoral o
política’’, pero hoy día no sólo se debe hablar de este tipo de legitimidad
puesto que una gestión que no considere la participación ciudadana,
simplemente se encuentra destinada al fracaso y por resultado obtendrá una
rápida deslegitimación y un atraso en el desarrollo de la vida local. Ahora
bien, nos encontramos con los mecanismos de participación en asuntos
vecinales que son aquello que tienden a favorecer la participación de la
comunidad y la participación de control mediante la solicitud de impugnación
o invalidez de actos que vayan en contra de los intereses del municipio.
51
Si bien es cierto que existen mecanismos legales para la participación
ciudadana, estos lejos de vincular la acción del gobierno local con las
comunidades, en ciertas ocasiones, se han instrumentado bajo conveniencias
políticas y electorales. En este sentido, se reafirma la necesidad de
institucionalizar los mecanismos de Participación Ciudadana y vincularlos a las
necesidades e intereses de las comunidades, todo ello es posible mediante
procesos de negociación entre gobierno y comunidad que apunten al
desarrollo local.
Sin duda alguna desde 1.961, el municipio ha evolucionado en el ámbito
de la participación, se ha logrado la elección popular de los alcaldes, quien
ejerce la autoridad unipersonal responsable de la administración del
municipio, Articulo 174 Constitución 1.999, Correspondiendo la función
legislativa del municipio (Articulo 175 Constitución de 1.999) al Consejo
Municipal, y la función de control, vigilancia y fiscalización a la contraloría
municipal (Articulo 176 Constitución 1.999) y también la Constitución de
1.999 (Articulo 184 Numerales 1,2,3,4,5) contempla la participación
ciudadana a través de asociaciones vecinales, organizaciones no
gubernamentales en obras, programas sociales y servicios públicos,
expresiones de economía social, cooperativas, gestión de empresas públicas y
comunales
52
En definitiva nos damos cuenta que a pesar de que la Ley Orgánica de
Régimen Municipal es de anterior creación a la Constitución Nacional de
1999, la misma es válida para la aplicación de la participación ciudadana en
los asuntos públicos locales, y lo más importante es que el objeto de ambas
leyes no sufre de grandes modificaciones de fondo, lo que conlleva a una
utilización eficaz de estos instrumentos por parte del Gobierno y de las
Comunidades.
También encontramos en nuestro país, otras leyes que apoyan por igual
la participación ciudadana, una de ellas es la Ley de los Consejos Locales de
Planificación Publica, que en su naturaleza establecida en el
Artículo 2. “El
Consejo Local de Planificación Pública es el órgano encargado de la
planificación integral del gobierno local, para lo cual se sujetará a
los dispuesto en el artículo 55 del Decreto con Fuerza de Ley
Orgánica de Planificación, con el propósito de lograr la integración
de las comunidades y grupos vecinales mediante la participación y
el protagonismo dentro de una política general de Estado,
descentralización y de desconcentración de competencias y de
recursos, de conformidad con lo establecido en la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela. Cada Consejo Local de
53
Planificación Pública promove y orientará una tipología de
municipio atendiendo a las condiciones de población, nivel de
progreso económico, capacidad para generar ingresos fiscales
propios, situación geográfica, elementos históricos, culturales y
otros factores relevantes. En todo caso, el Consejo Local de
Planificación Pública responderá a la naturaleza propia del
municipio.”
Una vez expuesto el anterior postulado nos damos cuenta que
la creación de estos consejos locales, tienen como fin, el promover la
participación de los ciudadanos en los asuntos de especial trascendencia en la
vida local, lo cual nos lleva a asegurar la existencia de diversos mecanismos
legales, que complementan las diversas formas y medios que tienen los
vecinos para ser parte esencial de las decisiones públicas.
Ahora bien, esta misma ley de Consejos Locales de Planificación Pública,
refuerza la participación ciudadana, al establecer de manera indeclinable en
su Artículo 5 las siguientes funciones:
Artículo 5. El Consejo Local de Planificación Pública, sin
menoscabo de cualquier otra función referida al tipo de municipio de
que se trate, tendrá las siguientes funciones:
1. Recopilar, procesar y priorizar las propuestas de las
comunidades organizadas.
54
2. Impulsar, coadyuvar, orientar y presentar dentro del plan
general del desarrollo local las políticas de inversión del
presupuesto municipal...
3. Presentar propuestas y orientar el plan municipal de
desarrollo hacia la atención de las necesidades y capacidades
de la población...
4. Instar y facilitar la cooperación equilibrada de los sectores
públicos y privados para la instrumentación en el Municipio
de los planes suscritos.
5. Controlar y vigilar la ejecución del plan municipal de
desarrollo.
6. Formular y promover ante el Consejo de Planificación y
Coordinación de Políticas Públicas o el Consejo Federal de
Gobierno, los programas de inversión para el Municipio.
7. Impulsar la celebración de acuerdos de cooperación entre el
Municipio y los sectores privados....
8. Impulsar y planificar las transferencias de competencias y
recursos que el Municipio haga hacia la comunidad
organizada...
9. Impulsar la coordinación con otros Consejos Locales de
Planificación Pública para coadyuvar en la definición,
instrumentación y evaluación de planes...
10. Atender y resolver las consultas del gobierno Municipal...
55
11. Proponer al gobierno Municipal, Estadal y Nacional, las
medidas de carácter jurídico, administrativo o financiero,
necesarias para el cumplimiento de las funciones y la
consecución de los objetivos del Municipio y del propio Consejo.
12. Emitir opinión razonada, a solicitud del Alcalde o Alcaldesa,
sobre transferencia de competencias...
14. Coordinar con el Consejo de Planificación y Coordinación
de Políticas Públicas y el Consejo Federal de Gobierno, los
planes y proyectos
15. Impulsar la organización de las comunidades, integrándolas
al Consejo Local de Planificación Pública, de acuerdo a lo
establecido en la presente Ley.
19- Elaborar el mapa de necesidades del municipio.
20. Elaborar un banco de datos que contenga proyectos y
recursos humanos y técnicos de la sociedad organizada.
21. Evaluar la ejecución de los planes y proyectos e instar a las
redes parroquiales y comunales a ejercer el control social sobre
los mismos.
Ahora bien, una vez estudiadas las funciones estos consejos,
entendemos la excelente herramienta en la cual se constituyen para
fomentar la participación ciudadana, muestra de ello es el Artículo 12 de la
56
misma que permite la participación de los mismos en la elaboración del
presupuesto consolidado:
Artículo 12. El presupuesto consolidado de inversión municipal se
elaborará de acuerdo con las necesidades prioritarias presentadas por
las comunidades en concordancia con lo estimado por el alcalde o
alcaldesa en el presupuesto destinado al referido sector; asimismo por
los proyectos generales sobre urbanismo, infraestructura, servicios y
vialidad que demande el municipio.
Siendo así podemos concluir, que en nuestro país, la Legislación
Venezolana, ha avanzado en los últimos años, para el progreso de la
participación ciudadana, lo que permite ejercerla (la participación ciudadana)
de una manera más efectiva en pro de encontrar soluciones reales a los
problemas afrontados en el espacio local.
5. EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO.
5.1 El marco conceptual.
El rasgo característico de las democracias modernas es la participación
ciudadana, cuyo objetivo es dar eficiencia y fortalecer las decisiones del
57
gobierno. Esta participación se ha fortalecido gracias a los procesos de
descentralización y transferencias de competencias hacia los gobiernos
locales que mantienen un contacto mas cercano con los ciudadanos, ello ha
logrado que las decisiones del poder local sean avaladas, convalidadas y
legitimadas por los vecinos que ejercen mayor influencia sobre el control y
gestión de las políticas públicas; haciéndolas más transparentes y
minimizando situaciones de corrupción.
El Presupuesto Participativo ha establecido un espacio abierto a los
ciudadanos que les permite estudiar y tomar decisiones sobre sus
necesidades, con la finalidad de buscarle soluciones; es por ello que podemos
conceptualizarlo como un proceso de participación ciudadana en la inversión
y control de los fondos públicos. El presupuesto participativo es básicamente
un sistema de formulación y seguimiento del presupuesto, en donde los
ciudadanos determinan de manera democrática, el destino de las inversiones,
las prioridades y las acciones a ser desarrolladas por el gobierno. Es una
herramienta para la planificación presupuestaria que genera una ciudadanía
más exigente y más critica de la gestión del Estado.
En este tipo de relación (Gobierno Ciudadanos), es el nivel municipal
el espacio ideal para la instrumentación del presupuesto participativo, ya que
58
la participación de los habitantes del municipio incorpora su cultura como un
factor fundamental en la solución eficiente de cada problema de la vida
comunal. Sin embargo, la participación ciudadana no debe ser una imposición
institucional, ella es un proceso cultural de organización y solidaridades de la
población, donde las leyes y reglamentos pueden ayudar, pero no imponerla.
En todo caso, es deseable que el gobierno local en relación al
presupuesto participativo, posea una firme voluntad política en la
institucionalización de espacios de participación para implementar las
acciones del presupuesto participativo. En cuanto a los ciudadanos, ellos
deben desarrollar un fuerte vínculo de integración con respecto a los
procesos participativos; en definitiva, deben crear mecanismos de
cooperación y participación social que desarrollen relaciones solidarias entre
el gobierno local y los ciudadanos.
En conclusión el Presupuesto Participativo no solo es una herramienta
de la democracia participativa donde la ciudadanía interviene en la asignación
de fondos a las diferentes políticas y proyectos sociales; significa también, el
logro de una ciudadanía participativa y conciente capaz de ir más allá de la
toma de decisiones presupuestarias.
59
5.2 Bases teóricas de algunas experiencias de Presupuesto
Participativo.
El análisis de las experiencias de participación ciudadana en el
presupuesto anual, de algunas ciudades brasileñas nos lleva a concluir que la
intervención ciudadana en la identificación de necesidades, escogencia de
prioridades y decisiones sobre la inversión de carácter social, viene a ser el
eje fundamental de la práctica conocida como Presupuesto Participativo y que
constituye una vía alternativa frente al tradicional modelo de gestión, pues
logra articular los intereses de los ciudadanos y del Estado, consiguiendo
mejores condiciones socio políticas para la gobernabilidad a través de
democratización de la gestión y la transparencia en los gastos públicos.
Las experiencias de Presupuesto Participativo en Brasil se sustentan en
el apoyo legal de la Constitución de 1988, en las Constituciones Estadales y
en las Leyes Orgánicas de sus Municipios; que buscan profundizar la
participación ciudadana como voluntad política que persigue nuevas formas
de asociación de la sociedad organizada con los gobiernos locales. En este
contexto el presupuesto participativo también constituye un elemento para
una mayor democratización y perfeccionamiento de las prácticas
democráticas que buscan mejorar la gobernabilidad local, estimulando la
60
discusión de la acción gubernamental, canalizando las demandas sociales,
disminuyendo la brecha de exclusión, descentralizando las decisiones
presupuestarias, optimizando el uso de los recursos para lograr una mejor
participación social y evitar el clientelismo político.
En algunas ciudades brasileñas, la experiencia de presupuesto
participativo se ha institucionalizado, tanto es así que los instrumentos
jurídicos garantizan la participación del ciudadano aún cuando no pertenezca
o represente a ningún tipo de organización; también deja libertad para que
los ciudadanos lleguen a plantear y discutir sus propias metodologías de
participación en cada ámbito particular.
La experiencia modelo a que haremos referencia, es el proceso de
presupuesto participativo implementado en la ciudad de Porto Alegre, Capital
del Estado de Río Grande do Sul (Brasil).
Iniciado en 1989 durante la gestión del Partido de los Trabajadores, se
creó mecanismos de participación, planeamiento y control popular. La
experiencia se basa en el mecanismo de democracia directa que organiza a
los ciudadanos en plenarias temáticas para que así seleccionen las
61
prioridades de obras y servicios en las comunidades; esto constituye el
antecedente de este tipo de presupuesto.
El Presupuesto Participativo de Porto Alegre es legal, está previsto en el
Artículo 116 Parágrafo de la Ley Orgánica Municipal de Porto Alegre, que
dice textualmente
Queda garantizada la participación de la
comunidad, a partir de las regiones del municipio, en las etapas de
elaboración, definición, y acompañamiento de la ejecución del plan
plurianual, de las directrices presupuestarias, y del presupuesto
anual”.
Esta experiencia de Presupuesto Participativo, se centró en:
A. La Democracia Representativa.
B. El Fortalecimiento de la Participación Ciudadana.
C. Una vasta Red de Organizaciones populares que fueron vitales en el
retorno de la Democracia.
D. La Disminución del Poder de los Estados Nacionales y el
Fortalecimiento de lo Local.
62
Pero también existieron dificultades para su implementación, entre otros
podemos nombrar las siguientes:
A. La Relación Política de Dependencia entre ciudadanos y gobierno.
B. Caudillismos y Actitudes de Liderazgo Populistas.
C. Actitud de expectativa e incertidumbre por parte de los ciudadanos
en torno al Presupuesto Participativo.
Este sistema de Presupuesto Participativo se organizó sobre la
definición de las Demandas Regionales, las Prioridades de la Ciudad, los
criterios de asignación de los fondos, y la elaboración de un programa de
inversiones del municipio. Todo ello con un constante flujo de información
entre autoridades políticas, técnicos y ciudadanos.
La experiencia del Presupuesto Participativo de Porto Alegre ha sido
exitosa y entre algunos de sus logros podemos señalar el incremento del
porcentaje (25%) del situado local hacia la inversión en Salud, y Educación;
también se logró la capacitación de un importante grupo de ciudadanos en el
área de presupuesto, lo que redujo significativamente las prácticas
clientelistas y estimuló nuevas formas de participación democrática que
mejoraron los mecanismos de control social sobre los gobiernos locales.
63
En conclusión, la experiencia de Presupuesto Participativo de Porto
Alegre ha sido exitosa, por ser transparente y democrática, reduciendo
significativamente las prácticas corruptas y demostrando que el gasto público
puede ser eficaz y efectivo donde tiene que serlo. Es una verdadera
herramienta de Democracia Participativa, un verdadero ejercicio del poder
político del municipio y también
una nueva modalidad de gestión
pública que descansa sobre la participación de la población”
(FEDOZZI 1998:105). Y nos adherimos a ella como una experiencia de
participación ciudadana viable, democrática y sobretodo susceptible de ser
operacionalizada si existe la voluntad política e intensión de participar de la
población.
Otras experiencias de Presupuesto Participativo no han sido tan exitosas
como la de Porto Alegre; entre ellas, la de Salvador de Bahía en Brasil, en ella
no fue posible erradicar la participación de los partidos políticos, y sus
actividades clientelares que generaron conflictos sociales a nivel local. Otras
ciudades brasileñas como Ipatinga y Belo Horizonte donde la experiencia de
Presupuesto Participativo se origina
“En un movimiento social que ocupa
el espacio público en tanto estrategia de construcción de un
proyecto que implica cambios en la sociedad y no sólo en la gestión
pública”
(SHERER WARREN 1999), y que se inscribió en una imagen
64
objeto de largo plazo por parte de grupos políticos y sociales organizados,
tampoco fueron suficientemente exitosas.
En conclusión, de las experiencias Brasileñas de Presupuesto
Participativo analizadas, podemos afirmar, que no existe una garantía de
éxito en la implantación de estas experiencias de Presupuesto Participativo,
con solo garantizar prácticas innovadoras de gestión por parte de la población
y que la práctica presupuestaria participativa es enmarcada en un ámbito
jurídico institucional; para que exista un real éxito debe existir una clara
unión entre vecinos y gobierno local donde cada uno de ellos se encuentre
realmente decidido a cambiar las cosas.
Otra experiencia de Presupuesto Participativo en América del Sur es la
de Buenos Aires, Municipio Capital de la Nación Argentina, siendo un hecho
particular que esta tiene base constitucional ya que se encuentra estipulada
en el Articulo 52 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, que señala
“la ley debe fijar los procedimientos de consulta sobre las
prioridades de asignación de los recursos”
, esta experiencia solo llegó a
ser un programa burocrático de trabajo con algunas organizaciones políticas,
sindicales y vecinales, auspiciado desde el gobierno de la ciudad, donde este
(el Gobierno) se compromete a brindar información e institucionalizar los
65
espacios de participación, y las organizaciones políticas, sindicales y sociales
se comprometían a estimular los procesos participativos de los sectores
excluidos.
Esta experiencia no fue del todo exitosa por el carácter institucional y
burocrático de uno de los actores más comprometidos (el Gobierno), y el
sectarismo de cada uno de los actores políticos, sindicales y sociales.
Mientras tanto en nuestro país, Venezuela; también se han intentado
experiencias en Presupuesto Participativo, una de las más importantes fue la
que se implementó en el Municipio Caroní, Capital Ciudad Guayana, del
Estado Bolívar, para el año 1992. Ahora bien, esta propuesta de Presupuesto
Participativo, siendo una de las más novedosas en nuestro país para la fecha,
se encontró con serias dificultades a la hora de ejecutarse, puesto que
Ciudad Guayana, fue concebida como una ciudad para el desarrollo industrial
que sirviese como base del crecimiento de la Corporación Venezolana de
Guayana, está urbe en ningún momento se constituyó como una ciudad
habitacional o residencial, muestra de ello es que para el año 1992 la mayoría
de los trabajadores que laboraban en Ciudad Guayana, residían en el pueblo
de San Félix, lo cual conllevó a dificultar de sobremanera la participación
ciudadana en este proyecto de Presupuesto Participativo.
66
Sin embargo la voluntad de la Alcaldía fue aliciente importante en la
elaboración de las estructuras organizativas que fomentarían e impulsarían a
los a vecinos en el ejercicio de su voluntad participativa en la definición de la
gestión municipal. A partir de esto se comienza a trabajar bajo la figura de la
Cogestión, con el fin de permitir a los ciudadanos aprender acerca de lo que
es el ejercicio del gobierno, otorgándole a la colectividad la facultad de
manejar una cantidad de dinero determinada que sería utilizada en el
saneamiento de necesidades de la comunidad.
También se ejecutaron planes de educación con el fin de politizar más
no partidizar, a los habitantes en cuanto a el entendimiento real de lo que es
el Presupuesto de la Ciudad, todo esto contando con la ayuda e intervención
de las Parroquias y otros organismos del ejecutivo nacional, regional, y
municipal.
Pero es el caso, que una vez hecha nuevas elecciones para la elección
del cargo de Alcalde en el año 1998, y en efecto, habiendo un cambio de
gobierno municipal, todo este programa de Presupuesto Participativo que se
encontraba en pleno desarrollo con las comunidades, fue prácticamente
eliminado en su totalidad, debido a la falta de vocación política y comunitaria
67
del nuevo gobernante municipal, lo que impide estudiar de manera más
profunda los resultados que debía haber alcanzado esta iniciativa
democrática.
6. LA DEFINICIÓN DE PRIORIDADES DE INVERSIÓN Y EL
PLAN-PRESUPUESTO LOCAL.
Los mecanismos de Participación Ciudadana en el nivel local son de muy
reciente data, pues hasta finales de la década de los años ochenta, el predominio del
modelo Keynesiano de bienestar se desarrolló de una manera centralista y
burocrática, dándole poca valoración a la participación ciudadana local.
La década de los noventa erosionó el modelo Keynesiano de bienestar y
dio paso a los sistemas de gobierno de múltiples niveles, donde lo local salió
reforzado. De esta manera, los gobiernos de proximidad con los ciudadanos
comenzaron con sus planteamientos participativos y de innovación
democrática en materia presupuestaria y presupuestos públicos locales, los
cuales trataron de reflejar las prioridades económicas y sociales de los
ciudadanos.
Con estas experiencias, los grupos locales avanzaron en la construcción
de espacios democráticos de participación en la decisión de prioridades frente
68
a los gobiernos municipales lo cual permitió vigilar y defender sus intereses y
las necesidades de los grupos más vulnerables.
Tradicionalmente, el tema del presupuesto público había permanecido
aislado y hasta desconocido por las comunidades. El reto, entonces, es abrir
un espacio para la participación de los diversos actores sociales en el nivel
local en el proceso de definición de prioridades, tanto sociales como políticas,
de la población, pues él presupuesto público, debe reflejar prioridades socio –
económicas de la población y el compromiso de la administración local con la
sociedad. Este reto ha comenzado, y prueba de ello es la facultad que tiene
la sociedad, para concretar proyectos de inversión pública y obtener
financiamiento, todo esto comprendido en la Ley del FIDES y la Ley LAEE.
La participación de los ciudadanos en el proceso de determinar
prioridades de la gestión pública local permite avanzar en la construcción de
sociedades más abiertas, transparentes, equitativas, democráticas y
participativas lo cual a la postre reduce la discrecionalidad administrativa y la
corrupción.
La posibilidad de la participación ciudadana en la identificación de
necesidades y definición de prioridades en la inversión municipal, son las
69
características más relevantes de la práctica conocida como presupuesto
participativo que constituye una alternativa frente al modelo tradicional de
gestión de ciudades y municipios. La definición de prioridades del plan y el
presupuesto con la participación ciudadana establece una nueva articulación
de intereses entre el Estado y la Sociedad Civil, un avance en la
democratización y una mayor equidad social.
Sin embargo, la institucionalización de la Participación Ciudadana
significa conciliar intereses en conflictos, entre otros, los intereses de la
Sociedad Civil, de las esferas técnico administrativas, y de las instancias de
poder, lo que plantea instrumentar formulas jurídicas y operacionales en
procura de conducir la negociación de los intereses en conflicto de una
manera armónica.
En este sentido, promover la Participación Ciudadana en el proceso de
definición de prioridades presupuestarias en el nivel local, implica el
desarrollo de nuevas formas de asociación de la sociedad organizada, en un
esfuerzo de búsqueda que contribuye al logro de la gobernabilidad local y la
consecución de una mayor equidad social en la inversión, todo esto entre
otros objetivos.
70
Un plan de Participación Ciudadana en la definición de prioridades del
presupuesto local supone que su aplicación será capaz de:
A. Orientar la acción del gobierno local en materia de formulación del plan-
presupuesto.
B. Promover la participación ciudadana como mecanismo para el control de
las prioridades incluidas en el presupuesto. Para solicitar en forma realista
el cumplimiento de sus demandas prioritarias.
C. Apuntar hacia los sectores excluidos de la población en término de
beneficios sociales.
D. Disminuir el sesgo técnico, administrativo y político de los presupuestos
locales
E. Optimizar los recursos asignados.
F. Evitar el clientelismo político.
G. Crear un mecanismo democrático para la inversión social prevista en el
presupuesto.
Sin embargo, estas condiciones chocan contra el tradicional comportamiento de la
administración pública en el nivel local en cuanto a formular los planes y presupuestos
en forma hermética, centralizadora, tecnocrática y en muchas ocasiones sin
transparencia y en contra de la representatividad del poder municipal (cámara
municipal) y con escasa o sin Participación Ciudadana.
71
El proceso de elaboración de los planes y presupuestos y la definición
de prioridades es un “área restringida” a la Participación Ciudadana por sus
criterios, técnicos, tradicionales, formalistas y hasta políticos condicionados
por decisiones administrativas y jurídicas generalmente muy rígidas que no
dan cabida a ninguna forma de participación, es por ello, que se hace difícil
luchar contra estos “racionalismos técnicos jurídicos “. En este sentido, un
plan de participación ciudadana evidencia una innovación contra la
subversión, el racionalismo técnico jurídico y la burocracia local
gubernamental, planteando un racionalismo participativo entre los actores
sociales involucrados en la definición de prioridades presupuestarias que
reforzará la legitimidad de la representación popular local.
Finalmente a pesar de las Dificultades Políticas que pudieran existir
en la elaboración de un plan de Participación Ciudadana para la definición de
prioridades de inversión social presupuestarias, este plan constituye un
instrumento que puede aumentar la eficacia publica de los gobiernos locales
e instaurar una técnica de consulta a la población, en la cual su principal
riqueza es la democratización de la relación gobierno local y sociedad, pues
el ciudadano deja de ser un simple coadyuvante de la política tradicional para
ser un protagonista activo de la gestión pública; sólo así, es posible crear una
esfera pública no administrativa donde la sociedad puede contribuir a la
72
acción del gobierno local en materia de definición de prioridades de inversión
social presupuestarias del presupuesto municipal.
En el siguiente Capitulo se expone la metodología a seguir para el
diseño de un plan de participación ciudadana. Esta metodología está
presentada por un proceso de trabajo, las estrategias a seguir para lograr
dicho proceso de trabajo, las fuentes de información, instrumentos y las
técnicas de recolección de datos.
73
CAPITULO III
MARCO METODOLÓGICO
Este capítulo expone la definición de las estrategias de participación
ciudadana y el proceso de trabajo, compuesto por fases, productos y
acciones, para elevar la participación. También se presentan las directrices a
seguir para lograr con éxito las fases propuestas. Por último, se describen las
fuentes de información, instrumentos y técnicas de recolección de datos, la
estratificación de las entrevistas y cuestionarios y la descomposición de la
variable participación ciudadana en variables específicas e indicadores; así
como las categorías a indagar en dichas entrevistas y cuestionarios. Todo
esto se enmarca en el Tipo de Investigación Descriptiva / Explicativa.
1. ASPECTOS QUE POSIBILITAN LA DEFINICIÓN DE UN PLAN PARA
ELEVAR LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
La formulación de estos aspectos que posibilitan el diseño de las
estrategias de Participación Ciudadana partirá del análisis del problema
asociado a la escasa participación ciudadana en la definición de prioridades
de inversión social del Plan-Presupuesto Anual del Municipio Antonio José de
74
Sucre del Estado Barinas. Igualmente, este plan de participación ciudadana
contendrá acciones y decisiones que apunten a la mejora de la participación
ciudadana en dicho municipio.
En este orden de ideas, se entenderá como “plan de participación
ciudadana”, para esta investigación, al conjunto de propuestas de acción
sociales, políticas y económicas que incidirán en un cambio favorable para la
definición de prioridades de inversión social del Plan-Presupuesto Anual de la
Alcaldía del Municipio Antonio José de Sucre del Estado Barinas.
2. PROCESO DE TRABAJO
El enfoque asumido para abordar la situación planteada en cuanto al
diseño de las estrategias de participación ciudadana, tiene dos aspectos de
suma importancia:
La transdisciplinariedad, la cual garantiza el aporte de las diferentes
disciplinas científicas para explicar y comprender situaciones complejas.
En este sentido, un plan de participación ciudadana tiene un componente
altamente social, como también, un componente político. Por ello, es
indispensable abordar esta situación desde las apreciaciones,
75
valoraciones, experiencias y empirismos de los actores involucrados en el
problema y bajo la óptica de las ciencias.
El aprender colectivo que orienta a la generación del conocimiento,
principalmente, desde los involucrados en la situación. Este elemento
permite el desarrollo de las estrategias del plan con un alto grado de los
componentes culturales y valores de los ciudadanos. Bajo esta
perspectiva, las estrategias serán de la apropiación de los ciudadanos lo
cual apunta al éxito del mismo en el corto y mediano plazo.
Ambos componentes asumen la participación como estrategia para
alcanzar el diseño del plan. Abordar la participación ciudadana en la
definición de prioridades presupuestarias, sin la participación de los
ciudadanos, es contribuir a la exclusión social y al fracaso del mismo.
Por ello, para diseñar dicho plan, el proceso de trabajo a seguir
contiene las siguientes fases:
Análisis de la situación que perfile el estado de los hechos que ocurren
en la realidad y que oriente los conocimientos y estrategias según lo
revelan las asociaciones de vecinos, los vecinos, los miembros de las
juntas parroquiales, los funcionarios de la Alcaldía del Municipio Antonio
José de Sucre del Estado Barinas, entre otros actores sociales.
76
Diseño de las estrategias de participación ciudadana que estructuren de
manera comprensiva los valores, recursos y capacidades disponibles del
capital social y capital humano y la cultura organizacional de la Alcaldía
del Municipio Antonio José de Sucre del Estado Barinas, en el corto y
mediano plazo.
Diseño de la estrategia de seguimiento de la participación ciudadana que
oriente a la mejora continua del plan bajo la óptica de un proceso social
que promueva el protagonismo de las asociaciones de vecinos, las
comunidades, los miembros de las juntas parroquiales, entre otros
actores sociales.
Las fases del proceso de trabajo incluyen productos y acciones que se
han identificado a los fines de alcanzar con un alto nivel de éxito el resultado
de la investigación y la apropiación de las acciones por arte de los actores
sociales. La Tabla No. 1 muestra en detalle los productos y acciones por
fases.
Tabla No. 1
Productos y acciones por fases de la participación ciudadana en la definición de
prioridades de inversión social del Plan-Presupuesto Anual del Municipio Antonio
José de Sucre
Fase
Producto
Acción
Análisis de la
situación de la
participación
ciudadana en la
definición de
prioridades de
inversión social del
Plan-Presupuesto
- Actores sensibilizados
acerca del proceso de
trabajo.
- Diagnostico validado por
los actores
- Realizar talleres de divulgación de
información del proceso de trabajo.
- Crear un equipo mixto de trabajo.
- Realizar el diagnostico.
- Discutir con los actores el diagnóstico.
- Elaborar y distribuir a los actores un
77
Anual del Municipio
Antonio José de
Sucre del Estado
Barinas.
- Alternativa seleccionada
por los actores
resumen del diagnostico.
- Identificar las causas y efectos de la
situación que puedan cambiar
positivamente.
- Identificar diferentes alternativas.
- Realizar un análisis de prefactibilidad
de las alternativas seleccionadas.
- Elaborar y distribuir a los actores un
resumen del análisis de la alternativa
seleccionada.
Tabla No. 1 (Cont.)
Productos y acciones por fases de la participación ciudadana en la definición de
prioridades de inversión social del Plan-Presupuesto Anual del Municipio Antonio
José de Sucre
Fase
Producto
Acción
Diseño de las
mejoras de las
estrategias de
participación
ciudadana en la
definición de
prioridades de
inversión social del
Plan-Presupuesto
Anual del Municipio
Antonio José de
Sucre del Estado
Barinas.
- Estrategia de
intervención social
definida.
- Metas o productos
detallados.
- Recursos identificados
- Definir los objetivos a corto y largo
plazo del plan.
- Definir las metas o productos a alcanzar
en el corto y mediano plazo en el plan.
- Definir el cronograma de acciones del
plan.
- Analizar y valorar las facilidades y
dificultades para alcanzar los objetivos y
metas del plan.
- Elaborar y distribuir a los actores un
resumen de la estrategia de intervención
social diseñada.
- Revisar los términos de calidad,
cantidad y oportunidad de las metas o
productos con especialistas.
- Definir, los insumos, proceso
tecnológico, localización y resultado de
las metas o productos.
- Validar con los actores las metas o
productos detallados y su cronograma de
ejecución a corto y mediano plazo.
- Elaborar y distribuir a los actores un
resumen con las metas o productos
detallados.
- Identificar las fuentes y capacidades de
los actores.
- Elaborar el presupuesto
- Elaborar y distribuir a los actores un
78
resumen con los recursos por meta o
producto detallado y el presupuesto del
plan.
79
Tabla No. 1 (Cont.)
Productos y acciones por fases de la participación ciudadana en la definición de
prioridades de inversión social del Plan-Presupuesto Anual del Municipio Antonio
José de Sucre
Fase
Producto
Acción
Diseño de la
estrategia de
seguimiento de la
participación
ciudadana en la
definición de
prioridades de
inversión social del
Plan-Presupuesto
Anual del Municipio
Antonio José de
Sucre del Estado
Barinas.
- Actores sociales
sensibilizados en cuanto a
la importancia del
seguimiento de los
resultados del plan.
- Estrategia de
seguimiento detallada.
- Realizar talleres de divulgación de los
beneficios de la participación ciudadana
en las acciones del gobierno local.
- Realizar talleres de procesos de
seguimiento participativo.
- Realizar talleres en cuanto a la
coherencia entre los resultados a ser
alcanzados a nivel global y detallado en
el corto y mediano plazo.
- Elaborar y distribuir a los actores un
resumen con los resultados de la
sensibilización desarrollada.
- Analizar las facilidades y dificultades de
los actores para realizar el seguimiento al
plan en el corto y mediano plazo.
- Analizar y valorar las estrategias de
seguimiento al plan en el corto y mediano
plazo.
- Definir la estrategia de seguimiento del
plan.
- Elaborar y distribuir a los actores un
resumen con la estrategia de
seguimiento del plan.
Este proceso de trabajo es alcanzable si, además, se incluyen las siguientes
estrategias:
La participación activa de los actores en el plan. Esta participación
involucra el uso de métodos de concertación comunitarios que perfilen
sus propias decisiones acordes a sus capacidades y cultura. Esta
orientación permite una apropiación, sensibilización y comprensión por
parte de los actores de su propio destino.
80
Ciclos de aprendizaje individual y colectivo que consideren como insumos
los conocimientos empíricos de los actores sociales involucrados y los
conocimientos de los expertos.
Fortalecimiento de los liderazgos naturales entre los actores sociales
involucrados que permitan una continuidad de las acciones previstas en el
plan de participación ciudadana.
Divulgación de los resultados a los fines de motivar, sensibilizar,
incentivar la participación ciudadana e incrementar el compromiso y
responsabilidad a nivel individual y colectivo en los actores involucrados
en el plan.
3. FUENTES DE INFORMACIÓN, INSTRUMENTOS Y TÉCNICAS DE
RECOLECCIÓN DE DATOS
La investigación intenta describir el nivel de relación entre la alcaldía y
la sociedad civil en términos de participación ciudadana en lo referente a la
priorización de la inversión social en el Plan-Presupuesto Anual. Por ello, los
datos se especificarán en entrevistas abiertas y cuestionarios asociaciones
de vecinos, lideres naturales, autoridades municipales relevantes, entre otros
actores sociales.
81
La información es proporcionada con la colaboración de la Alcaldía del
Municipio Sucre del Estado Barinas en los términos descritos en el
diagnóstico. Igualmente, los cuestionarios se elaboran con una escala de tipo
Lickert y se someterán a una prueba piloto. Las entrevistas se realizarán a
líderes naturales seleccionados a juicio del investigador con la colaboración y
opinión de otros actores sociales.
Por razones de tiempo, economía y logística, los cuestionarios estarán
estratificados según las localidades de población y asociaciones de vecinos
que funcionan en dichas localidades. En este sentido se realizarán 141
cuestionarios, aproximadamente, estratificados por localidades (Ver Tabla
No. 2).
Tabla No. 2
Estratificación de los cuestionarios aplicados a la población del Municipio Antonio
José de Sucre
Localidad Actores Sociales relevantes Cuestionarios
Entrevistas
Parroquia Ticoporo
Capital Socopó
Asociaciones de vecinos
Lideres naturales
Alcalde y directores de la Alcaldía
Gremios y otros actores (UNELLEZ, ULA)
55
10
13
8
Parroquia Andrés
Bello
Capital Bum Bum
Otras localidades:
San Nicolás, La
Calzada y Las
Margaritas
Asociaciones de vecinos
Lideres naturales
Gremios y otros actores
18
8
5
Parroquia Antonio Asociaciones de vecinos 13
82
Nicolás Pulido
Capital: Chameta
Otras localidades:
La Acequia, Caño
Largo y La Ceiba
Lideres naturales
Gremios y otros actores
6
2
El diseño de los cuestionarios y de las entrevistas se hará acorde a las
variables e indicadores que fueron sometidas a consulta de funcionarios de la
Alcaldía Sucre del Estado Barinas, representantes de algunas asociaciones de
vecinos y de la sociedad civil, entre otros (Ver Tabla No. 3). La escala de
valoración de los cuestionarios serán acorde al indicador identificado y con la
escala de tipo Lickert.
Tabla No. 3
Variables e indicadores de la participación ciudadana en la definición de prioridades
de inversión social del Plan-Presupuesto Anual del Municipio Antonio José de Sucre
Variable Variable Específica Indicadores Preguntas No.
Participación
ciudadana en la
definición de las
prioridades de
inversión social en
el Municipio Sucre
del Estado Barinas
Manejo de información
social, económica y
política del Municipio
Sucre por los actores.
Nivel de conocimiento.
Fuentes de información.
Manejo de la información.
Beneficios.
Calidad, cantidad y oportunidad.
Canales de comunicación y
distribución.
05, 06
07, 08
09, 10
11, 12
13, 14
15, 16
Características socio
económicas de los
actores sociales
relevantes.
Nivel educativo.
Nivel y fuentes de ingresos.
Capacidad de gestión en la
administración pública local.
Recursos sociales.
Capacidad del capital social.
Capacidad de movilidad interna de
la localidad.
Capacidad de movilidad entre
localidades del municipio.
01, 02
03, 04
17, 18
19, 20
21, 22
23, 24
25, 26
Participación en la
vida local.
Eventos de participación
tradicionales de la población.
Eventos de carácter público local.
Lugares de encuentro naturales de
la población.
Potencialidades de participación
ciudadana del municipio.
27, 28
29, 30
31, 32
33, 34
83
Variable Variable Específica Indicadores Preguntas No.
Desarrollo y derechos
humanos.
Aspecto legal.
Aspecto social y político.
Aspecto organizacional y de gestión
pública.
Creencias y valores
35, 36
37, 38
39, 40
41, 42
Las estrategias a seguir a los fines de obtener las informaciones y datos
requeridos en los indicadores y variables, están definidos por apreciaciones
propias del investigador y de la colaboración de expertos y de algunos
actores sociales relevantes en la vida local del Municipio Antonio José de
Sucre del Estado Barinas. Dichas estrategias, en una primera aproximación,
son:
Minimizar la exclusión social de los actores sociales, individuales o
colectivos, en el ejercicio de la participación ciudadana como instrumento
que facilita procesos de toma de decisiones de carácter público local de
forma corresponsable.
Equilibrio y capacidad en cuanto al manejo de los recursos disponibles sin
desmejorar la eficiencia de las capacidades instaladas de participación
ciudadana.
Redes que orienten las relaciones entre los actores sociales del municipio.
Transferencia tecnológica, basada en los valores y la cultura de los
actores sociales, que instale capacidades con visión humana, científica y
técnica, y social que permitan de la participación ciudadana un
instrumento eficiente de gestión pública local.
84
Por ultimo, tanto los cuestionarios como las entrevistas fueron aplicadas
directamente por el investigador, lo cual disminuyó la probabilidad de obtener
respuestas imprecisas o poco seguras para el investigador.
4. TÉCNICAS DE PROCESAMIENTO DE DATOS
Los datos recopilados en los cuestionarios y en los diferentes
instrumentos se procesarán, básicamente, con la distribución de frecuencia
de la estadística descriptiva. Será, también de suma importancia, las
apreciaciones e informaciones generadas por algunos actores sociales
relevantes, los cuales pueden orientar las tendencias de algunos indicadores,
estrategias y acciones concretas del plan, por su nivel de influencia en el
corto y mediano plazo y de capacidad de liderazgo.
Para continuar la investigación, en el siguiente capitulo se presenta una
descripción de la situación planteada como la escasa participación ciudadana
en la definición de prioridades de inversión social del Plan-Presupuesto Anual
en el Municipio Antonio José de Sucre del Estado Barinas. Igualmente se
realiza un análisis de la situación y de los objetivos que persigue esta
investigación.
85
CAPITULO IV
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
En este capitulo se presenta una descripción, bajo la óptica de las
asociaciones de vecinos, gremios, sindicatos y funcionarios de la Alcaldía del
Municipio Antonio José de Sucre del Estado Barinas, de la escasa
participación ciudadana en la definición de prioridades de inversión social del
Plan-Presupuesto Anual. Se identifican los actores involucrados en dicha
situación y los beneficiarios del proyecto en cuestión. Se exponen, además,
los objetivos de la investigación y las condiciones para la ejecución de la
misma. Igualmente, se presenta un conjunto de factores como resultado del
análisis del pronostico realizado a la situación plantada.
1. IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA.
El presupuesto público en Venezuela durante el quinquenio 1993-1998
enfrentó presiones del programa de ajustes macroeconómicos, en la llamada
Agenda Venezuela, que incluyeron reducciones presupuestarias que
impactaron en la situación socioeconómica de los excluidos socialmente o los
más desprotegidos. Este contexto agravó, más aun, la incapacidad del Estado
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para atender y dar solución a las problemáticas de la población en nivel
nacional y regional, y de mayor profundidad en el local.
A partir de 1998, los recursos provenientes de la renta petrolera se han
incrementado de una forma acelerada, no obstante el deterioro progresivo y
notorio de los servicios públicos, programas sociales y obras de inversión
social, han incrementado el clima de tensión social, los excluidos socialmente
y el cuestionamiento del estado ante la insatisfacción de las necesidades e
intereses de los colectivos. En este sentido, el Estado ha perdido credibilidad
y legitimidad en sectores de la sociedad civil.
A nivel local la realidad asume también estas características que se
evidencian en una desvinculación entre planes, presupuestos y necesidades
de desarrollo de las comunidades y atención a las demandas de los
ciudadanos. Este escenario planteó a las organizaciones no gubernamentales
la necesidad de relanzar la relación Estado-Sociedad Civil Participación
Ciudadana, relanzamiento orientado a gestar cambios a nivel de los gobiernos
locales con la finalidad de descentralizar y modernizar la gestión pública para
hacer más ágiles las administraciones locales y lograr así mayor participación
de los ciudadanos. En este contexto se explorarán las potencialidades de la
ciudadanía para convertirse en sujetos activos de participación.
87
Pero ¿cómo medir el grado de participación ciudadana con la gestión
pública? Para ello es necesario desarrollar procesos que permitan toma de
decisiones de la ciudadanía a nivel local, como lo es el caso de la definición
de prioridades presupuestarias de inversión social
La elaboración del presupuesto municipal es responsabilidad de la
instancia administrativa de la Alcaldía, y su discusión y aprobación la realiza
la cámara municipal, de manera que en este proceso no existe participación
directa de la ciudadanía.
La mayoría de los ciudadanos desconoce el proceso administrativo de
formulación, elaboración y aprobación del presupuesto en los gobiernos
locales, cuestión que limita su posibilidad de participación ciudadana.
La participación ciudadana es básicamente un proceso de interacción
política entre la sociedad civil y, en este caso, los organismos del gobierno
local o del municipio como unidad política primaria y autónoma más cercana
al ciudadano. Este ambiente es el escenario natural de la participación
ciudadana en la gestión pública local.
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Esta forma de relación entre gobierno municipal y vecinos reglamentada
en la Ley Orgánica de Régimen Municipal y su Reglamento Parcial 1 y
ratificada en la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública (Gaceta
Oficial de la República 37463 del 12-06-2002. Capitulo II), son coherentes
con procesos mas vinculantes entre gobierno y sociedad civil considerados en
la propuesta de Ley Orgánica del Poder Público Municipal, que actualmente
se encuentra en discusión en la Asamblea Nacional. Esta ley contempla el
apoyo a la participación de las comunidades en la definición y elaboración del
plan-presupuesto municipal, también lo prevé la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela en el Capítulo IV (artículo 62), “El derecho de todos
los ciudadanos a participar libremente en los asuntos públicos y la obligación
del Estado de generar condiciones favorables a su practica”.
2. LA SITUACIÓN DE LA ESCASA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA
DEFINICIÓN DE PRIORIDADES DE INVERSIÓN SOCIAL DEL PLAN-
PRESUPUESTO ANUAL DEL MUNICIPIO SUCRE
Para conocer la situación de la participación ciudadana en la gestión
publica local en el Municipio Sucre, se investigó el conocimiento de la
ciudadanía, en especial en las asociaciones de vecinos, en la formulación y
administración del presupuesto local y la ejecución de los planes, programas,
y proyectos y, la relación con la Alcaldía. Concretamente, en la relación al
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Gobierno municipal y la Sociedad Civil en el Municipio Antonio José de Sucre
del Estado Barinas, se destaca en opinión de los directivos de las asociaciones
de vecinos como actores sociales, que:
La ciudadanos no participan directamente en las decisiones de los
gobiernos locales, lo cual incide en el alto grado de centralización en las
decisiones de las actuaciones del gobierno local, en ocasiones un número
reducido de vecinos asiste a los cabildos abiertos casi sin ninguna
participación.
En la Alcaldía existe un marcado clientelismo político, que se traduce en
una burocracia municipal con escasa capacidad técnica.
El gobierno local no presenta a la ciudadanía los planes a implementar en
el municipio en los últimos 5 años. Tampoco se aplican mecanismos para
tomar en consideración la opinión de los ciudadanos en la elaboración de
dichos planes.
Los presupuestos no se formulan de acuerdo a las necesidades de la
comunidad.
Un alto porcentaje de ciudadanos desconoce las atribuciones del gobierno
local y las mismas asociaciones de vecinos, como instancias para
promover la participación ciudadana, desconocen como abordar procesos
participativos.
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El presupuesto municipal se concentra en gastos de personal, la inversión
para el desarrollo de la comunidad es muy baja y existe poca atención a
los servicios que son para el bienestar de las comunidades. Además, en
los planes de la Alcaldía son escasas las inversiones en salud y educación.
Escaso uso y manejo de medios tecnológicos de información y
comunicación en la administración local, en especial de los medios
informáticos. De una recorrido realizado a las instalaciones de la Alcaldía
se constató la inexistencia de equipos computacionales y de 2 neas
telefónicas, una para el Despacho del Alcalde y la otra para uso de las
necesidades de comunicación para la alcaldía.
Para reuniones con vecinos y de la asociación se utilizan recursos de los
miembros de la Junta Directiva de las asociaciones de vecinos y en otros
casos de donaciones y colaboraciones de los vecinos e instituciones.
Igualmente, los recursos para movilizaciones dentro del municipio se
hacen excesivos.
Las asociaciones de vecinos han manifestado interés en participar en
acciones conjuntas con la Alcaldía del Municipio Antonio José de Sucre
para formular los planes anuales.
También, fueron consultados la Sociedad Civil, los gremios y sindicatos, entre
se destacan el Sindicato de Trabajadores de Volteos y el Sindicato Único de
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trabajadores de la Madera de la Reserva Forestal de Ticoporo, y expresaron que las
debilidades de la Alcaldía, son:
Burocracia excesiva sin preparación técnica.
Asignación de contratos de obras y servicios con escasos criterios de
eficiencia y productividad.
Inversión en obras y servicios no prioritarios.
Inexistencia de relaciones orgánicas entre la alcaldía y los ciudadanos.
Poca eficiencia en el uso de los recursos locales.
Escasa comunicación de la alcaldía con los ciudadanos.
Falta de mecanismos de dialogo y coordinación entre la alcaldía y la
sociedad civil.
Ausencia de cabildos abiertos.
Falta de planificación urbana.
No existen planes definidos y los mismos son desconocidos por los
ciudadanos y la sociedad civil y la apreciación sentida por estas
organizaciones es de desorganización de la administración local.
Para contrastar las expresiones de las asociaciones de vecinos, los
gremios y sindicatos los sindicatos anteriormente mencionados, se
identificaron algunas debilidades expresadas por el personal administrativo
de la Alcaldía, entre estas:
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Escasa capacitación administrativa y gerencial de las autoridades de la
alcaldía y algunos de sus funcionarios directivos.
Escasos recursos tecnológicos y administrativos.
Bajos conocimientos en las áreas de presupuestos y administración.
Deficiente recaudación de impuestos municipales.
Inexistencia de asesores para organizar la administración municipal.
Hacinamiento del personal que labora en la Alcaldía y deterioro
progresivo de las instalaciones físicas del edificio principal.
Gestión con tendencia reactiva bajo la óptica “eso es para ayer”,
generando en los funcionarios de la alcaldía molestias por las exigencias
en la celeridad de entrega de los trabajos que se solicitan de manera
“urgente”.
Por otro lado las juntas parroquiales de las tres parroquias se abocan
mayormente a proporcionar información a las comunidades y participan en
materia de participación ciudadana en el programa de consolidación de
barrios que impulsa la Alcaldía del Municipio Antonio José de Sucre. También,
estas juntas deciden un 30% de los obreros que laboran en las obras
ejecutadas en dicho programa de consolidación. Se puede decir entonces que
el trabajo de las juntas parroquiales del Municipio Antonio José de Sucre está
focalizado sobre un trabajo centrado en las labores propias de sus miembros
93
mas que de un actor vinculante entre los vecinos de la parroquia y el
gobierno municipal.
La relación entre los empleados de reciente incorporación a la
administración de la Alcaldía y los escasos conocimientos en materia de la
administración pública local, han motivado que aproximadamente un 40% de
los empleados tenga poca experiencia en las labores de los correspondientes
cargos que ocupan. Esta situación, se profundiza aun más cuando estos
empleados consideran de relevancia las capacidades técnicas para el manejo
del presupuesto y de las finanzas mas que las humanas.
Es evidente que en las expresiones de las asociaciones de
vecinos, gremios, los sindicatos de volteos y trabajadores de la madera,
el sentir de la participación ciudadana tiene pocos espacios de
actuación con el gobierno local. Sumado a ello, los funcionarios de la
Alcaldía del Municipio Antonio José de Sucre, poco han manifestado
tener problemas con los ciudadanos y sus necesidades se centran mas
en la administración del gasto, probablemente asociado a ello, es que
en los últimos tres años mas del 66% del gasto esta destinado a la
cancelación de gastos corrientes y de personal. La inversión en el año
2001 alcanzó el 33% del presupuesto de gastos dentro del cual se
incluye el programa de consolidación de barrios de la Alcaldía del
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Municipio Antonio José de Sucre que tiene como acción concreta la
participación ciudadana el las acciones emprendidas por dicho
programa.
En conclusión, se puede decir que en el Municipio Antonio José de
Sucre del Estado Barinas existe una escasa participación ciudadana en la
definición de prioridades de inversión social del Plan-Presupuesto Anual y
que, además, los actores sociales expresan como necesidad el interés para
vincular la relación Alcaldía-Ciudadanos.
Dentro de la problemática planteada, se encuentra como causas
directas: la ausencia de inclusión ciudadana en la definición de prioridades
del plan-presupuesto local, los escasos conocimientos de un alto porcentaje
de la población del Municipio Sucre en cuanto a sus derechos legales a la
participación y como estos pueden incidir en la mejora de la calidad de vida y
del desarrollo humano y además entre otras causas, la resistencia al cambio
por parte de algunos miembros de la Alcaldía del Municipio Antonio José de
Sucre y del Concejo Municipal del mismo.
Entre las causas estructurales se encuentran, la desorganización de la
gestión del municipio, así como el poder influyente de los políticos y
empresas contratistas en la gestión municipal.
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Actores sociales directos:
A. El Alcalde es quien ejerce oficialmente la función ejecutiva del municipio,
y la máxima autoridad en materia administrativa. Por mandato de ley, el
alcalde, debe someter a consideración del Concejo Municipal el proyecto
de ordenanza del presupuesto anual que ha de regir para el período
inmediato así como la memoria y cuenta de su gestión anual anterior
según se ha establecido en los Art. 50, 51, 74 Ord. 6, 75 Ord. 5 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal (L.O.R.M.) y 174 de la Constitución
Nacional.
B. El Concejo Municipal es el órgano que ejerce la rama deliberante del
gobierno local, a este órgano le corresponde controlar la rama ejecutiva
(Alcalde y directorio), aprobar el presupuesto anual y designar la
asignación de recursos para las juntas parroquiales una vez oídas las
opiniones de las mismas, todo esto con el fin de garantizar el buen
funcionamiento del municipio (Art. 76 L.O.R.M.)
C. Juntas Parroquiales son instancias que administran la parroquia, se
eligen por votación popular y posee facultades administrativas, su opinión
debe ser oída para la toma de decisiones municipales en materia de
aprobar y asignar recursos para la parroquia.
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D. Grupos Organizados concebidos como grupos de intereses comunes
que a través de la participación ciudadana en el ámbito local han de
buscar soluciones para sus necesidades, como por ejemplo las
Asociaciones de Vecinos, organizaciones no gubernamentales.
Actores sociales indirectos:
A. La Iglesia Católica y otras instituciones religiosas por ser
organizaciones, que en este caso específico, ejercen en el ámbito local un
fuerte liderazgo sobre las comunidades de este municipio
B. La Universidad Nacional Experimental de los Llanos Ezequiel
Zamora (UNELLEZ), máxima casa de estudios en la región, quien
aportará a través de sus programas de extensión, herramientas
necesarias para formación de capacidades técnicas y humanas. También
se contará con la ayuda de los Institutos Privados de Educación Superior
de la región y de la Universidad de los Andes (ULA) quien tiene una
extensión en la Reserva Forestal de Ticoporo.
C. Medios de Comunicación Social que se encargarán de informar y
promocionar a las comunidades de la formulación del programa de
participación ciudadana para la definición de prioridades de inversión
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social presupuestarias. Es importante señalar que el municipio cuenta con
3 emisoras de radio local, y 1 periódico impreso.
Beneficiarios:
La identificación de los beneficiarios del proyecto obedece al bajo nivel
de satisfacción de los intereses expresados por el actor y al alto nivel de
influencia en dicho interés expresado. En este sentido, las 82 asociaciones
de vecinos registradas en el Municipio Antonio José de Sucre del Estado
Barinas serían los beneficiarios directos de este proyecto, en vista de carecer
de los recursos necesarios para satisfacer sus necesidades en cuanto a
ejercer la participación ciudadana y al alto nivel de influencia que tienen en la
misma. También se incluyen como beneficiarios del proyecto a los
funcionarios de la Alcaldía del Municipio Antonio José de Sucre, en especial
aquellos que tienen acción directa con las comunidades y los responsables de
orientar las metodologías para la definición de las prioridades de inversión
social en el Municipio.
3. DISEÑO DE LOS OBJETIVOS.
El propósito de esta investigación se expresa en los objetivos los
cuales generan un producto de la investigación aplicada siguiendo el proceso
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de trabajo pautado en la metodología. Dichos objetivos se especifican en el
objetivo general y los objetivos específicos. Estos objetivos, son:
Objetivo General:
Elevar el nivel de Participación Ciudadana a mediano plazo que
permita, al Alcalde, Concejo Municipal, Juntas Parroquiales, Asociaciones de
Vecinos, Grupos Organizados, y miembros de la Comunidad, intervenir en la
definición consensuada de las prioridades del presupuesto municipal del
Municipio Antonio José de Sucre del Estado Barinas específicamente en el
área de la asignación de recursos presupuestarios para bienes y servicios de
carácter social.
Objetivos Específicos:
A. Elaborar un proceso pertinente para la elaboración del presupuesto
municipal en el marco jurídico de la participación ciudadana establecido
en la Constitución Nacional, Ley Orgánica de Régimen Municipal
(L.O.R.M.) y Ley Orgánica de Régimen Presupuestario.
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B. Describir los procesos naturales de participación ciudadana en el
Municipio Antonio José de Sucre orientados a la satisfacción de las
necesidades de los colectivos.
C. Analizar las facilidades y dificultades de los mecanismos de Participación
Ciudadana en el proceso de definición de las prioridades de inversión
social del Municipio Antonio José de Sucre.
Condiciones favorables para la elaboración de la investigación:
Elevar la participación ciudadana en la definición de prioridades
presupuestarias en el plan presupuesto anual del Municipio Antonio José de
Sucre del Estado Barinas, cuenta con los siguientes factores que lo
fortalecerán en su fase de investigación, entre ellos:
Ambiente social favorable a la participación ciudadana en el municipio.
Relaciones cordiales entre asociaciones de vecinos, gremios y otras
organizaciones de carácter social. Es importante resaltar las relaciones
entre la UNELLEZ y la ULA con dichas asociaciones.
Disponibilidad de recursos humanos en la región ubicados en las
instituciones de educación superior y en los organismos regionales.
Compromiso por parte de la Alcaldía, Concejo Municipal, Juntas
Parroquiales y de la sociedad civil, manifestados en reuniones previas.
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Condiciones desfavorables para la elaboración de la investigación:
Igualmente, los obstáculos que puedan presentarse en la ejecución de
este trabajo, se enumeran:
Resistencia de algunos sectores de la población que se niegan a ceder
espacios de poder.
Prácticas administrativas del Gobierno local contrarias a los procesos de
participación.
Escasa descentralización de las decisiones de la administración local.
Poca experiencia de los funcionarios de la Alcaldía y de las asociaciones
de vecinos en trabajos interdisciplinarios.
Impacto social por falta de un plan de participación ciudadana en la
definición de prioridades del plan-presupuesto municipal:
De continuar la situación actual en lo referente a la escasa participación
de los ciudadanos en la definición de las prioridades de inversión social en el
Plan-presupuesto Anual del Municipio Antonio José de Sucre, alcanzaría:
Descontento progresivo de la población con la gestión de gobierno local.
Deterioro en los bienes y servicios de algunas comunidades del Municipio
Sucre.
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Apatía por parte de algunos miembros de la comunidad para participar en
la solución de problemas.
Pronóstico de la situación a atender:
De aprovecharse las oportunidades que ofrece la participación
ciudadana, el proceso de degradación de la calidad de vida se vería
beneficiada en:
Aprovechamiento estratégico de los recursos locales para el desarrollo
local.
Legitimación progresiva del gobierno local.
Aumento del interés de la comunidad por los asuntos públicos.
Disminución de la corrupción en los organismos municipales.
Seguidamente, en el capitulo a continuación se presenta la
identificación, análisis de prefactibilidad y de la viabilidad de la intervención,
los resultados esperados en el plan de participación ciudadana en el corto y
mediano plazo, así como, las acciones a seguir para incrementar el nivel de
éxito del plan.
102
CAPITULO V
ANÁLISIS DE ALTERNATIVAS
En este capitulo se analizan las diferentes alternativas que intentan
disminuir las consecuencias negativas de la escasa participación ciudadana en
la definición de prioridades de inversión social del Plan-Presupuesto Anual
del Municipio Antonio José de Sucre del Estado Barinas. Igualmente se
presentan las situaciones factibles a ser mejoradas y se evalúa la
prefactibilidad del proyecto de intervención. Por ultimo, se exponen las
razones por las cuales la alternativa seleccionada es viable, los resultados
esperados en el plan de participación ciudadana en el corto y mediano plazo,
así como, los obstáculos que podrán afectar en plan y las acciones a seguir
para disminuir dicho impacto.
1. IDENTICACION DE LAS ALTERNATIVAS.
Como parte de la conclusión del problema, se plantea que en el
Municipio Antonio José de Sucre del Estado Barinas existe una escasa
participación ciudadana en la definición de prioridades de inversión social del
Plan-Presupuesto Anual y que, además, los actores sociales expresan como
necesidad profundizar la relación Alcaldía-Ciudadanos.
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Además, en esta problemática planteada, se identifican como causas
directas ( la ausencia mecanismos sistemáticos para la inclusión ciudadana
en la definición de prioridades del plan-presupuesto local), los escasos
conocimientos de un alto porcentaje de la población del Municipio Antonio
José de Sucre en cuanto a sus derechos de participación y, la resistencia al
cambio por parte de algunos miembros de la Alcaldía y Concejo Municipal; y
como causas estructurales, la desorganización de la gestión del municipio,
así como el poder influyente de los políticos y empresas contratistas en la
gestión municipal.
Planteado el problema como escasa participación ciudadana en la
definición de prioridades de inversión social del Plan-Presupuesto Anual del
Municipio Antonio José de Sucre del Estado Barinas, se define como una
opción factible de alcanzar a largo plazo el aumento de la participación
ciudadana en la definición de tales prioridades de inversión.
En tal sentido, las opciones o estrategias que incidirían sobre la
inclusión ciudadana, los escasos conocimientos de la población en materia
de participación ciudadana, la resistencia al cambio de algunos funcionarios
de la administración municipal, la desorganización de la gestión del municipio
y, en la influencia de lideres políticos y empresas contratistas en la gestión
municipal, están asociadas a la incorporación de acciones que incluyan
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progresivamente a los ciudadanos en la definición de las prioridades de
inversión social en el Plan-presupuesto Anual del Municipio Sucre; el
aumento de los conocimientos en los grupos organizados, tales como las
asociaciones de vecinos del municipio y la implementación de un cambio
organizacional en la Alcaldía del Municipio Sucre del Estado Barinas. Estas
tres opciones o estrategias (Ver Gráfico No. 1) conforman una cartera de
proyectos que a largo plazo podrán cambiar positivamente la situación de la
escasa participación ciudadana en la definición de prioridades de inversión
social del Plan-Presupuesto Anual del Municipio Antonio José de Sucre del
Estado Barinas.
2. ANALISIS DE PREFACTIBILIDAD DE LAS ALTERNATIVAS
Los criterios que se han seleccionado para evaluar cada proyecto o
alternativa son el producto de la adecuación de varias propuestas de
evaluación de proyectos de desarrollo o de estrategias de intervención
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Aumento de la participación ciudadana en la definición de prioridades de inversión
social del Plan-Presupuesto Anual del Municipi