EL SECTOR GOBIERNO EN EL MARCO DEL SISTEMA DE CUENTAS NACIONALES

Autor: José Luis Huertas Chumbes

Presupuestos

09-2004

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PRESENTACIÓN
 
La presente investigación, al abordar la medición del Gobierno desde la óptica de las Cuentas Integradas de los sectores institucionales propuesta en la versión del Sistema de Cuentas Nacionales SCN 93 de las Naciones Unidas, pretende convertirse en un aporte para el fortalecimiento de la elaboración de las cuentas nacionales y la ampliación de los sistemas de estadísticas macroeconómicas del país.
 
En su elaboración, se han seguido las pautas vertidas en el Manual del Sistema de Cuentas Nacionales, de documentación técnica y bibliográfica de organismos internacionales y de Institutos de Estadística de otros países, que ya han emprendido trabajos sobre esta materia, buscando su adaptación a nuestra realidad.
 
El contenido del .documento en su primer capítulo realiza un análisis de la situación de la elaboración de las Cuentas del Gobierno en el Perú, describiendo antecedentes, enfocando su problemática y alcance del estudio.
 
El siguiente capítulo contempla como se enmarca el sector Gobierno en el Sistema de Cuentas Nacionales,. En los capítulos subsiguientes tercero y cuarto se presenta conceptos teóricos de las cuentas nacionales y de las cuentas específicas del gobierno, complementado con aspectos prácticos y de adaptación para su implementación en el Perú, acompañado del desarrollo de un caso práctico para la elaboración de las Cuentas Corrientes y de Acumulación del Gobierno Central.
 
CAPÍTULO I INTRODUCCIÓN
 
El continuo perfeccionamiento de la Contabilidad Nacional, está permitiendo campos de análisis económicos y sociales más amplios y las variables e indicadores que se elaboran en el marco de la versión actualizada del Sistema de Cuentas Nacionales SCN93 de Naciones Unidas, constituyen para las instituciones e investigadores de la economía de un país, una valiosa herramienta que permite a través de la elaboración de cuentas integradas examinar el funcionamiento de la economía y sus interrelaciones macroeconómicas, y a partir de su análisis y evaluación formular medidas de política económica.
 
La implementación del Sistema de Cuentas Nacionales ha permitido realizar un análisis económico más amplio y detallado de las interrelaciones y funcionamiento de la economía, integrando la parte real y financiera y describiendo a través de un sistema de cuentas específicas para los agentes económicos que intervienen en la producción de bienes y servicios, el aporte y contribución de cada uno de ellos a la producción total de un país.
 
Uno de los requisitos principales para una adecuada implementación del Sistema de Cuentas Nacionales es el desarrollo y fortalecimiento de un Sistema Estadístico Nacional, que asegure la disponibilidad de información estadística a nivel sectorial de calidad y en la oportunidad que se requiera , constituyéndose esta información en uno de los insumos principales para la elaboración de las variables macroeconómicas.
 
 La presente investigación abarca el estudio específico de la medición del sector Gobierno, cuya importancia en la economía nacional está relacionada a su responsabilidad de dirigir y conducir la política económica, producir bienes y servicios que son consumidos en forma colectiva e individual por la comunidad o los hogares y por su interrelación con otros sectores.
 
La elaboración de las cuentas del sector Gobierno se enmarca dentro de los lineamientos metodológicos propuestos por el Manual del Sistema de Cuentas Nacionales y la estimación de las variables macroeconómicas se basa en la organización y sistematización de la información estadística de naturaleza contable presupuestaria, normada según el Plan Contable Gubernamental y sistematizada en una base de datos generada a partir de la aplicación del Sistema Integrado de Administración Financiera SIAF-SP, en la mayoría de instituciones de la Administración Pública, y cuya explotación para los fines de las cuentas nacionales es de suma importancia para la implementación y desarrollo del Sistema de Cuentas Nacionales en el Perú.
 
1.1 ANTECEDENTES Y ALCANCE DE LA INVESTIGACIÓN
 
 
1.1.1 ANTECEDENTES
 
El desarrollo de las Cuentas Nacionales se remonta al siglo XV, y tuvo sus inicios en forma casi paralela al desarrollo de diversas teorías que originaron a la ciencia económica. El primer indicio de sus orígenes se dio en Inglaterra en el año 1690.
 
Durante el siglo XIX, no se realizaron demasiados aportes al estudio sobre el Ingreso Nacional y su distribución, y nuevamente a inicios del siglo XX estas investigaciones recobran un nuevo y fuerte impulso, motivado por el interés oficial por la comparabilidad internacional de las estadísticas económicas, mostrado en 1928 por la Liga de las Naciones, a fin de estimular la elaboración de esta clase de estadísticas y la adopción de métodos uniformes de presentación en los países con el fin de facilitar la elaboración de estimaciones del ingreso nacional a intervalos regulares.
 
El mayor aporte a los inicios de lo que hoy se denomina Contabilidad Nacional lo dio en 1936, John Maynard Keynes con la publicación de su obra “Teoría General sobre la Ocupación, el Interés y el Dinero”, que con su teoría de la demanda efectiva revoluciona el pensamiento económico de su época y sienta las bases de la hoy moderna macroeconomía. Su obra permitió que J.E Meade y Richard Stone elaboraran el libro “An Análisis of the Sources of War Finance and an Estimate of the National Income and Expenditure in 1938 and 1940” que fuera publicado por el Tesoro Inglés en 1941, y en el que se mostraba tres “Cuentas Nacionales” referidas al ingreso nacional, los ingresos y gastos de los hogares y las “entradas y salidas “ del gobierno, y por primera vez mostraba al Presupuesto General del Estado como parte integrante de un balance económico.
 
Los aportes al desarrollo de la contabilidad nacional dado en diferentes países tenían el problema común de no manejar conceptos homogéneos, y no disponer de clasificaciones, nomenclaturas y metodologías standarizadas y uniformes, que permitiera una comparación de los agregados macroeconómicos de los países. Ante esta problemática y al creciente reconocimiento de la utilidad de las estimaciones del ingreso nacional para la política económica y fiscal, las Naciones Unidas publica en 1947 el manual “Medida de la Renta Nacional y Construcción de las Cuentas Nacionales”.
 
Posteriormente en 1950 la OCDE asume el sistema simplificado de Cuentas Nacionales y en 1952 las Naciones Unidas elabora el primer Sistema de Cuentas Nacionales, el mismo que es revisado en 1958, 1964 y 1968.
 
En 1968, las Naciones Unidas publica el nuevo Sistema de Cuentas Nacionales bajo el título de "UN SISTEMA DE CUENTAS NACIONALES" identificándola como la Revisión 3 ( serie F.o. 2, Rev. 3) de esta serie de informes sobre cuentas nacionales. Esta nueva versión sin modificar la estructura básica, perfecciona el marco conceptual y analítico al presentar en forma articulada y coherente datos cuyos niveles de agregación van desde las cuentas consolidadas de la Nación a los cuadros detallados de insumo-producto y las cuentas de los sectores institucionales.
 
En las últimas décadas, se experimentaron cambios significativos en las características de las economías de los países del mundo, inclusive de aquellos países con economías centralmente planificadas. En este contexto, las Naciones Unidas en 1993 aprueba una nueva versión del Sistema de Cuentas Nacionales (SCN - 1993), que conserva la concepción y estructura general teórica de la versión 1968, pero introduce aspectos que implican un tratamiento de mayor amplitud y claridad como es el caso de las Cuentas de Producción, las Cuentas de Distribución y Uso de Ingreso, las Cuentas de Acumulación y de Balance.
 
En el Perú, las primeras mediciones del Ingreso Nacional fueron preparados en el año 1938 por el Departamento Comercial del Ministerio de Relaciones Exteriores, años después, el Banco Central de Reserva inició en 1946 las primeras estimaciones de las Cuentas Nacionales del Perú, y en el año 1966 el mismo Banco Central de Reserva realizó una revisión de las estimaciones de las Cuentas Nacionales.
 
Posteriormente en el año 1971, el Ministerio de Economía y Finanzas, en coordinación con el Instituto Nacional de Planificación, la Oficina Nacional de Estadísticas y Censos y el Banco Central de Reserva, crean la Comisión Técnica Interinstitucional de Cuentas Nacionales, con la finalidad de organizar y establecer en el país un Sistema Informativo Integrado en el marco de la Revisión 3 del Sistema de Cuentas Nacionales publicado por Naciones Unidas en 1968.
 
En 1975, se establece mediante el Decreto Ley Nº 21372 el Sistema Estadístico Nacional, y como órgano rector se crea el Instituto Nacional de Estadística, asumiendo entre otras funciones la elaboración oficial de las Cuentas Nacionales del Perú, creándose en su estructura orgánica la Dirección Nacional de Cuentas Nacionales, y para lo cual se contó con el apoyo y asesoramiento de la Cooperación Técnica Francesa brindada a través de Instituto Nacional de Estadística y estudios Económicos y Sociales INSEE de Francia, para la elaboración de las Cuentas Nacionales del Perú con año base 1979, habiéndose elaborado para el año 1992 para el país un sistema integrado de Cuentas Reales y Financieras por sectores Institucionales, y cuya elaboración fue descontinuada a la fecha, habiendo transcurrido cerca de quince años en que no se elaboran dichas cuentas integradas.
 
1.1.2 ALCANCE

La implementación del Sistema de Cuentas Nacionales en la elaboración de las cuentas del Sector Institucional Gobierno General, permitirá determinar con mayor detalle conocer como el gobierno asume la responsabilidad de producir bienes y servicios destinados a la comunidad o a los hogares individuales, de que forma financia su producción, a través de ingresos tributarios o de otra clase, y de cómo redistribuye el ingreso y la riqueza mediante transferencias a otras unidades institucionales
 
Para mejorar y fortalecer las variables macroeconómicas del Sector Gobierno se requiere implementar un conjunto de actividades estadísticas, tendiendo a una mayor calidad, oportunidad y transparencia de la información, con el propósito de que el país disponga de las mejores referencias e indicadores para evaluar los resultados de la política económica y sirva de apoyo a las autoridades en la toma de decisiones, en la formulación de planes, programas y proyectos de Inversión social de disminución de la pobreza.
 
Ello implica la ejecución de una serie de investigaciones estadísticas estructurales con la finalidad de implementar un nuevo año base con el enfoque actual del Sistema de Cuentas Nacionales de Naciones Unidas, que involucre a todos los agentes productivos y actividades económicas para la formulación de las Cuentas Nacionales con un período base actualizado representativo de las condiciones actuales de la economía, dentro del cual el Gobierno se constituye como uno de los agentes económicos de especial importancia en la elaboración de las Cuentas Nacionales por su relación con otros sectores, por la abundancia y riqueza de información a tratar, la especificidad de los tratamientos a aplicar y por su condición de conductor de la política económica.
 
El desarrollo e implementación de la Investigación tendrá un alcance importante para el país en cuanto que permitirá elaborar las cuentas integradas del Sector Gobierno, para su comparablidad a nivel internacional. En su ejecución se tenderá a desarrollar un sistema automatizado de elaboración de las cuentas del Sector Gobierno, cuyo objetivo será el de mejorar la calidad, consistencia y oportunidad de los indicadores macroeconómicos, constituyéndose en un soporte fundamental para el análisis y evaluación de la política económica de gobierno.
 
Entre estos alcances podemos mencionar los siguientes:
 
· Elaborar las Cuentas Integradas del Sector Gobierno, sustentada en los procedimientos técnicos y metodológicos contemplados en el marco de la última versión de Naciones Unidas sobre el Sistema de Cuentas Nacionales SCN Rev.93.
· Desarrollar un sistema automatizado de las Cuentas del Sector Institucional del Gobierno que permita mejorar el desarrollo de las cuentas integradas con aplicación de la nueva versión del Sistema de Cuentas Nacionales SCN 1993
· Posibilitar la ejecución de estudios específicos de la actividad gubernamental y su implicancia en la economía del país.
· Elaborar un Sistema de Indicadores Económicos de la actividad gubernamental para su actualización permanente.
 

CAPÍTULO II EL GOBIERNO GENERAL EN EL SISTEMA DE CUENTAS NACIONALES

 
2.1 DEFINICIÓN DE GOBIERNO GENERAL
 
Los Productores de Servicios Gubernamentales comprenden a las entidades del gobierno cuya función principal consiste en producir bienes y servicios no de mercado, que proporcionan a la comunidad o a los hogares individuales, destinados al consumo individual o colectivo y a su transferencia, para redistribuir el ingreso y la producción nacional.
 
Para el desarrollo de sus actividades se financian con recursos provenientes de la recaudación de impuestos, contribuciones obligatorias y transferencias recibidas de otras unidades gubernamentales. Su estructura de costos de producción no contiene excedente de explotación y está constituida mayormente por las remuneraciones. En este contexto, los Productores de Servicios Gubernamentales producen servicios que no van a ser comercializados en el mercado y entregan su producción a la colectividad en forma gratuita o ser vendida a precios que normalmente no cubren sus costos de producción y se agencian de fondos provenientes principalmente de la recaudación tributaria.
 
 
 
2.2 CARACTERÍSTICAS DE LAS UNIDADES GUBERNAMENTALES
 
Las principales características de las unidades gubernamentales se pueden determinar a partir de los siguientes criterios y aspectos a tener en cuenta para definir su clasificación e implementación y determinar los límites del sector:

A. Como Unidades Institucionales.
B. Como productores y/o caracterización de su producción.
C. Según la estructura de sus recursos.
 
A. Como Unidades Institucionales
 
Las diversas Unidades Integrantes del Gobierno se caracterizan por constituirse como únicas entidades jurídicas, y que deben su existencia a procesos o procedimientos jurídicos, que le otorgan facultades de carácter legislativo, judicial o ejecutivo sobre otras unidades institucionales en un ámbito geográfico determinado.
 
Como Unidades Institucionales asumen la responsabilidad de proveer de bienes y servicios a la comunidad y a los hogares mediante la producción no destinada al mercado o transferencias en especie; financian dicho suministro con impuestos u otros ingresos y redistribuyen el ingreso y la riqueza mediante transferencias.
 
Para poder desarrollar sus funciones, las unidades del gobierno tienen que incurrir en gastos clasificados en tres grupos característicos.
 
a) Gastos efectivos o imputados, que se incurren al prestar en forma gratuita servicios colectivos a la comunidad: salud, educación, administración pública, justicia, defensa nacional, etc.
b) Gastos en bienes y servicios, proporcionados a los hogares en forma gratuita o a precios económicamente no significativos; dichos gastos son realizados por el gobierno con el fin de alcanzar sus objetivos sociales y políticos y financiados con ingresos y gravámenes tributarios.
c) Transferencias pagadas a otras unidades institucionales, con el fin de redistribuir el ingreso o riqueza.
 
B. Como productores y/o caracterización de su producción
 
Una de las características principales del Gobierno es la de producir bienes y servicios no de mercado, que es uno de los criterios básicos para clasificar una unidad en el sector del Gobierno General.
 
Sin embargo, algunos establecimientos de unidades institucionales clasificadas en el Sector Gobierno pueden desarrollar una actividad principal de mercado, que abarcan muchos bienes y servicios individuales. En estos casos , cuando una unidad gubernamental, por cuestiones de decisión política, decide intervenir en la esfera de la producción, puede organizar sus unidades , bajo las siguientes opciones:

- Crear una sociedad pública, cuya política, incluída la determinación de los precios y de la inversión, esté en condiciones de controlar;

- Crear una Institución sin Fines de Lucro controlada y financiada, totalmente o en su mayor parte, por ella;

- Producir los bienes o servicios por si misma en un establecimiento del que es propietaria y que no existe como entidad jurídica separada de la propia Unidad Gubernamental.
 
Cabe señalar, que si uno o más establecimientos del Gobierno, desarrollan una actividad principal de mercado; están administradas de manera autónoma y disponen de una contabilidad completa propia, se les debe clasificar como cuasisociedades, es decir se les trata como unidades institucionales separadas de las unidades del Gobierno que son sus propietarias. En nuestro país , para el caso de las empresas públicas, se las clasifica como sociedades no financieras, cuya producción es vendida a precios economicamente significativos o de mercado.
 
 
2.3 CLASIFICACIÓN DEL GOBIERNO GENERAL EN SUBSECTORES
 
Debido a la importancia que desempeña el Sector Institucional del Gobierno al asumir la responsabilidad de producir bienes y servicios no de mercado, destinados a la comunidad o a los hogares individuales, se constituye como uno de los agentes económicos de especial importancia en la elaboración de las cuentas nacionales por su relación con otros sectores. por la abundancia y riqueza de información a tratar. la especificidad de los tratamientos a aplicar y por su condición de conductor de la política económica; por lo que la definición de sus límites y clasificación en subsectores, es indispensable para la elaboración de las Cuentas Nacionales.
 
En la clasificación de las entidades susceptibles a ser consideradas en el Sector del Gobierno, es importante disponer de un directorio de estos principales organismos públicos y evaluar la disponibilidad de información contable, que permita a través del análisis de sus ingresos y gastos aproximar una clasificación; por otro lado, la legislación del país que valida la existencia de personería jurídica y las diversas instancias administrativas en que desarrollan sus actividades estos organismos, también da una señal de su posible clasificación.
 
Asimismo, la dependencia que tengan estas entidades con las diferentes instancias del poder político del país : Legislativo, Judicial y Ejecutivo y su organización territorial, es también una guía para una clasificación en subsectores del Gobierno General, lo que fundamenta la división del Gobierno General en subsectores es la extensión de la competencia territorial, caso de excepción lo constituyen las entidades encargadas de la Seguridad Social.
 
2.3.1 EL SECTOR DEL GOBIERNO GENERAL

Desde una óptica institucional, en el Perú la sectorización del Gobierno General está constituido por las siguientes unidades institucionales residentes: todas las unidades del Gobierno Central, Regional o Local; las Instituciones Públicas Descentralizadas productores de servicios no de mercado; el Instituto encargado de la Seguridad Social (EsSALUD); todas las Instituciones sin Fines de Lucro no de mercado controladas y financiadas principalmente por unidades gubernamentales.
 
El Sistema de Cuentas Nacionales recomienda que en el Sector no se incluyan las sociedades o empresas públicas, aunque todo su capital social sea propiedad de unidades del gobierno. Tampoco se incluyan las cuasisociedades que son propiedad y están controladas por unidades gubernamentales. En cambio, las empresas no constituidas en sociedad, propiedad de unidades del gobierno que no tengan la condición de cuasisociedades, siguen formando parte de dichas unidades y, por tanto, han de incluirse en el Sector del Gobierno General.

2.3.2 LOS SUBSECTORES DEL SECTOR DEL GOBIERNO GENERAL

El Sistema de Cuentas Nacionales SCN93, presenta dos alternativas para clasificar en Subsectores al Gobierno General . Según el primer método se define a los Subsectores como :

a. Gobierno Central (S.1311)
b. Gobierno Estatal (S.1312)
c. Gobierno Local (S.1313)
d. Fondos de Seguridad Social (S.1314).
 
El segundo método alternativo incluye los Fondos de la Seguridad Social en los subsectores del Gobierno General en los cuales operan.

La elección entre los dos métodos de subsectorización depende, esencialmente, de la dimensión o importancia y la forma de gestión de los fondos de Seguridad Social en cada país. En algunos países, como es el caso de Perú en la actualidad, no existe un nivel intermedio propiamente dicho entre el Gobierno Central y los Gobiernos Locales, y en ese caso no se distingue el Subsector del "Gobierno Estatal". Con la dación de la Ley de Regionalizaciòn y Descentralización del Estado, en nuestro país se ha dado un primer paso para este proceso, cuya aplicabilidad y resultados se pretende alcanzar en un mediano o largo plazo.
 
A continuación, analizaremos los subsectores del Gobierno General:
 
a. El Gobierno Central (S.1311)  

Este subsector está constituido por las entidades administrativas del Estado y otros entidades centrales, cuya autoridad política o competencia se extiende a todo el territorio del país.
 
Como parte de sus atribuciones establece impuestos sobre todas las unidades residentes y no residentes que desarrollan actividades económicas en el país. Entre sus competencias se cuentan la defensa nacional y las relaciones con los gobiernos extranjeros, garantizar el funcionamiento del sistema social y económico, y el mantenimiento de la ley y el orden. Dentro de sus responsabilidades se contempla la prestación de servicios colectivos en beneficio de la comunidad en su conjunto, para ello incurre en gastos como los de defensa y administración pública. Adicionalmente, presta servicios como los de salud o enseñanza, fundamentalmente en beneficio de los hogares individuales. Finalmente, puede hacer transferencias a otras unidades institucionales: a los hogares, a las ISFL, a las sociedades y a otros niveles del gobierno.
 
El Gobierno Central en la mayoría de los países consta de un conjunto de Ministerios y de otros organismos centrales, cuyo detalle de gastos y fuentes de financiamiento se presentan en el Presupuesto General de la República.
 
Los Ministerios del Gobierno Central pueden también encontrarse deliberadamente dispersos desde el punto de vista geográfico y localizarse en diferentes partes del país, pero siguen formando parte de una única unidad institucional. Análogamente, si el Gobierno Central mantiene delegaciones u organismos en diferentes partes del país para atender a las necesidades locales, incluidas las bases militares o las instalaciones para la defensa nacional, éstos tienen que considerarse como partes integrantes de la única unidad institucional del Gobierno Central. No obstante, en lo que se refiere a las cuentas de producción por tipos de actividad productiva, se utiliza el establecimiento como unidad estadística, y las unidades de producción localizadas en diferentes ámbitos geográficos han de ser tratadas como establecimientos diferentes, aunque formen parte de una sola unidad institucional.
 
En nuestro país, entre los organismos integrantes del Gobierno Central se incluyen los poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo con sus diversos òrganos centralizados, como los Ministerios, las Instituciones Públicas Descentralizadas, y los órganos desconcentrados como la Asamblea Nacional de Rectores, la Superintendencia de Administración Tributaria SUNAT, etc. así como también se incluye en este subsector a las universidades estatales. Dentro de las Instituciones Públicas Descentralizadas se incluyen a todas las entidades del Gobierno Central que se dedican a la atención de algún sector o campo de estudio en particular.
 
b. El Gobierno Estatal (S.1312)
 
Los gobiernos estatales son unidades institucionales que desempeñan algunas de las funciones de gobierno en un nivel inferior al del Gobierno Central y superior al de las unidades institucionales de los Gobiernos Locales. Son unidades institucionales cuya potestad fiscal, legislativa y ejecutiva se extiende únicamente a los "estados" en los que se divide el país en conjunto. Estos "estados" pueden recibir distintos nombres según los países.
 
Un Gobierno Estatal tiene, normalmente, autoridad para gravar con impuestos a las unidades institucionales que residan o que realicen actividades económicas u operaciones en su territorio de competencia (pero no en otros territorios). En todo caso, para ser reconocido como una unidad institucional ha de tener capacidad para poseer activos, recaudar fondos y contraer pasivos en nombre propio. Ha de tener, asimismo, atribuciones para gastar o asignar, total o parcialmente, los impuestos u otros ingresos que perciba en el marco de su propia política, de acuerdo con las normas jurídicas generales del país, aun cuando algunas de las transferencias que reciba del Gobierno Central estén ligadas a unos fines específicos.
 
Debe asimismo tener capacidad para nombrar sus propios funcionarios, con independencia de cualquier control administrativo externo. En cambio, si una unidad regional depende completamente de fondos provenientes del Gobierno Central y éste dicta la forma en que han de gastarse dichos fondos a escala regional, entonces la unidad debe tratarse como un órgano del gobierno central y no como una unidad institucional separada.

Los gobiernos estatales, cuando existen, se distinguen porque su potestad fiscal se extiende a las más grandes zonas geográficas en las que, política o administrativamente, está dividido el país. Pueden ser propietarios o controlar sociedades de la misma manera que el Gobierno Central. Análogamente, pueden incluir unidades que se dediquen a la producción de mercado, y en tal caso estas unidades han de ser tratadas como cuasisociedades siempre que sus operaciones y su contabilidad así lo justifiquen. Y puede haber fondos de seguridad social en el nivel estatal, que se consideran como unidades institucionales separadas.
 
c. El Gobierno Local (S.1313)
 
Este subsector comprende unidades institucionales cuya potestad fiscal, legislativa y ejecutiva se extiende a las zonas geográficas de menor dimensión establecidas a efectos administrativos y políticos. El ámbito de su autoridad es, generalmente, mucho menor que el del Gobierno Central o que el de los estatales, y pueden tener o no potestad fiscal sobre las unidades institucionales residentes en sus zonas.
 
Suelen presentar una fuerte dependencia de las ayudas o transferencias procedentes de niveles superiores del gobierno y, asimismo, pueden actuar hasta cierto punto como agentes de los gobiernos central o estatales, lo que no les impide ser consideradas como unidades institucionales separadas, siempre que tengan capacidad para recaudar y gastar algunos fondos por iniciativa propia y bajo su propia responsabilidad.
 
 Para que sean consideradas como unidades institucionales han de tener derecho a ser propietarias de activos, a recaudar fondos y a contraer pasivos endeudándose en nombre propio; análogamente, tienen que disfrutar de alguna discrecionalidad sobre la forma de gastar los fondos. Igualmente, deben tener, capacidad para nombrar sus propios funcionarios.
 
En lo que se refiere a la producción de bienes y servicios por las unidades de los Gobiernos Locales, como los teatros, museos, piscinas, etc. municipales, que ofrecen bienes o servicios de mercado, deben tratarse como cuasisociedades siempre que proceda. Las unidades que presten servicios no de mercado, como los de salud o los de enseñanza, forman parte integrante de la unidad gubernamental local a la que pertenecen.
 
Para el caso del Perú, se incluyen en este subsector a más de mil ochocientos municipios, a los gobiernos regionales, y a las sociedades de beneficencia pública.
 
d. Los Fondos de Seguridad Social (S.1314)
 
El Subsector de los Fondos de Seguridad Social está formado por los fondos de Seguridad Social que operan en todos los niveles de los gobiernos. Los fondos de Seguridad Social son sistemas de seguridad social que cubren a la comunidad en su conjunto o a grandes sectores de la misma, que son impuestos y controlados por unidades del gobierno.
 
Su actividad principal es suministrar prestaciones sociales, lo que realiza según los criterios siguientes :
 
La obligación legal de atender a los asegurados, por pertenecer a determinados grupos de la población.
Responsabilidad de los organismos públicos de la gestión de unidades que prestan seguridad social, en lo que concierne a la fijación o aprobación de las contribuciones y las prestaciones sociales.
La garantía de las aportaciones y pago de las prestaciones por parte de los organismos públicos.
Se incluye en este subsector también a las entidades que prestan servicios no de mercado, como los hospitales, cuyo financiamiento proviene de las unidades institucionales que administran los fondos de la Seguridad Social. En el Perú, se incluyen dentro de este subsector a Es Salud, y a la Oficina de Normalización Previsional (ONP) .
 
 
 
 
CAPÍTULO III  SISTEMA DE CUENTAS CORRIENTES Y DE ACUMULACIÓN DEL GOBIERNO GENERAL
 
3.1 LAS CUENTAS CORRIENTES
 
Este tipo de cuentas registra la producción de bienes y servicios, la generación de ingresos como resultado del proceso productivo, y la subsecuente distribución y redistribución de los ingresos entre los unidades institucionales y la utilización para fines de consumo y ahorro.
 
3.1.1 La Cuenta de Producción
Describe la producción de bienes o servicios de cada sector o subsector institucional y su correspondiente consumo intermedio. En la Cuenta se destaca como saldo el Valor Agregado Bruto a precios básicos, que es la diferencia entre la producción y el consumo intermedio. Al registrarse separadamente el consumo de capital fijo se obtiene como saldo el valor agregado neto.
 
 El Valor Agregado Bruto que se obtiene del sector Gobierno, o de cada sector o subsector institucional, es su contribución al Producto Bruto Interno (PBI) de la economía.
 
 
 
 
El Valor Bruto de Producción a precios básicos del Gobierno, generado por cada una de las entidades pertenecientes a la Administración Pública, se determina por la suma de los gastos que incurre para adquirir bienes y servicios a ser utilizados como consumo intermedio para generar la producción del Gobierno, más el pago que realiza a los factores productivos como las remuneraciones a los asalariados y los otros impuestos a la producción pagados a los Gobiernos Locales y otras entidades (tasas municipales, arbitrios, licencias, etc.) para prestar el servicio.
 
Una de las características del sector Gobierno es el de tener una Producción no de mercado que constituye su producción principal, y a la vez puede generar una producción de mercado, como producción secundaria, que pueden producir algunas unidades ejecutoras pertenecientes a determinados pliegos de las entidades de la administración pública.
 
 Este tipo de producción que el Sistema de Cuentas Nacionales describe y considera como Producción no de mercado, son aquellos bienes y servicios colectivos o individuales producidos por el Gobierno o por las Instituciones Sin Fines de Lucro, y que son suministrados a otras unidades institucionales o a la comunidad en su conjunto en forma gratuita o a precios que no son económicamente significativos; es decir cuando dicho precio influye muy poco o nada sobre las cantidades a ofertar por el productor y tiene una influencia marginal sobre las cantidades que se demandan.  

La producción del Gobierno General comprende pues en su mayor parte el valor de los bienes y servicios no de mercado que prestan y consumen en nombre de la colectividad en su conjunto, y que pueden suministrarse gratuitamente o a precios simbólicos o que no son significativamente económicos.
 


Esta producción no de mercado se caracteriza porque se organiza en forma colectiva y es financiada con gravámenes, impuestos y otros ingresos del Gobierno; y no se le puede asociar un precio de referencia por sus altos costos y por su naturaleza de ser servicios colectivos, que no puede ser producida por ningún otro productor, por constituir una producción propia del Gobierno General, tales como los servicios de Administración general, defensa nacional, seguridad pública, justicia, etc.
 
También el Gobierno puede producir y suministrar bienes y servicios individuales que pueden ser intercambiados en el mercado, pero que el gobierno decide producir y otorgar a los hogares, por una decisión de política social o económica, en forma gratuita o a precios muy por debajo de sus costos o del precio de equilibrio que tendría en el mercado, entre ellos se encuentran los servicios de educación, salud, bienestar social, protección del medio ambiente, etc.
 
Para la medición de la producción no de mercado de servicios y bienes colectivos o individuales, se hace la hipótesis de que esta producción se realiza sin fines de lucro, y por convención el excedente neto de explotación es nulo; en consecuencia, el valor de la producción de bienes y servicios no de mercado se obtiene por los costos incurridos en su producción, es decir el pago que se realiza a los factores productivos: remuneraciones, consumo intermedio, impuestos netos de subvenciones y consumo de capital fijo.
 
Las unidades institucionales del Gobierno pueden tener producción de mercado(P.11), producción para uso final propio (P.12), y otra producción de no mercado (P.13). En el caso que algunas unidades ejecutoras o establecimientos del Gobierno, realice una producción de mercado, su valoración se debe hacer a precios básicos que incluye su precio de venta sin impuestos más las otras subvenciones sobre los productos; y por ser una producción de mercado pude generar algún excedente de explotación.
 
Para aquellas unidades ejecutoras o establecimientos del Gobierno que realicen una producción no de mercado, el valor total de su producción será igual a la suma de sus costos de producción.
 
VBP = VA + CI
 
VBP = Rs + CKF + Ti - Sb + CI
 
En ese sentido, la producción principal de este tipo de unidades ejecutoras lo constituye la producción no de mercado, y se considera como producción secundaria a su producción de mercado y producción para uso final propio. El valor de la producción no de mercado se obtiene por la diferencia entre la producción total y sus producciones secundarias, obteniéndose como resultado, por convención, un valor nulo del excedente de explotación.
 
Producción no de mercado = Producción Total VBP - ( Producción de mercado + Producción para uso final propio )
 
P.13 = VBP - ( P.11 + P.12 )
Otro de los componentes importantes de la cuenta de producción del Sector Institucional Gobierno General lo constituye el Consumo Intermedio que comprende los bienes no duraderos y servicios que fueron utilizados para generar la producción de bienes y servicios que brinda el Gobierno a la comunidad.  

Para calcular el consumo intermedio del Sector Gobierno se requiere realizar ciertas correcciones para fines de cuentas nacionales a la información proveniente de los estados financieros obtenidos según la normatividad del Plan Contable Gubernamental, entre las que se debe tener en cuenta las siguientes:
 
· No deben ser considerados como consumo intermedio, los bienes adquiridos por el Gobierno y transferidos a los hogares como transferencias en especie, que se encuentran identificadas en el Plan Contable Gubernamental como materiales de distribución gratuita, y por lo tanto van a formar parte del gasto del consumo final del gobierno.
 
· Debe considerarse como parte del consumo intermedio, los gastos militares realizados por el Gobierno en compra de armamento y el equipo necesario requerido como apoyo para utilizarlas o trasladarlas, tales como: barcos de guerra, submarinos, bombarderos, aviones de caza, tanques, carros lanzamisiles, etc.
 
· Deben ser tratados como consumo intermedio, la vestimenta o uniformes de trabajo que se otorga a los trabajadores para su utilización exclusiva y en forma obligatoria durante sus labores tales como trajes de protección, overoles, etc. Por el contrario, los uniformes y otra clase de vestimenta que los trabajadores utilicen en forma frecuente y voluntaria fuera del trabajo, debe considerarse como una remuneración en especie y formar parte del valor agregado.
 
· Los pagos realizados a trabajadores contratados por servicios no personales no forman parte del consumo intermedio, y deben ser tratados como remuneraciones.
 
· El suministro otorgado a los trabajadores de algunos bienes y servicios como las comidas, los servicios de vivienda habitual o normal, los servicios derivados del uso de vehículos, el transporte de su domicilio al lugar de trabajo y viceversa, etc., deben ser tratados como remuneraciones. Por el contrario, las comidas o bebidas que se otorgan por las condiciones especiales del trabajo o que se les suministra durante su trabajo, así como los servicios de transporte y hotelería otorgados al asalariado por encargo de la empresa para desarrollar determinado trabajo, deben ser tratados como consumo intermedio.
 
La valoración de un bien o servicio que se consume en forma de consumo intermedio se valora normalmente al precio de comprador vigente en el momento que entra en el proceso productivo, es decir el precio pagado por el comprador al productor excluido cualquier impuesto deducible caso del Impuesto General a las Ventas IGV, más los gastos de transporte a cargo del comprador, los márgenes comerciales y cualquier otro impuesto no deducible.
 
 
3.1.2 Cuenta de Generación del Ingreso
 
Describe las características de los ingresos primarios y se enlaza con la Cuenta de Producción a través del valor agregado, que se registra como un recurso en esta cuenta, y constituye el ingreso generado por el desarrollo de sus actividades productivas, permitiendo a los sectores institucionales poder atender los pagos a los factores de producción y al Gobierno.
 
Como empleos de esta Cuenta, se consideran la remuneración de los asalariados, distinguiendo principalmente los sueldos y salarios y las contribuciones a la seguridad social; un segundo componente lo constituyen los otros impuestos y los otros subsidios a la producción, cerrándose la Cuenta con el excedente de explotación como saldo de la misma.
 
 
Cuenta de Generación del Ingreso
 
 
La manera de cómo los sectores institucionales residentes generan ingreso por su participación directa en el proceso productivo se puede analizar a través de esta cuenta, que nos muestra como se distribuye el valor generado entre los factores capital, trabajo y Gobierno.
 
Una de los componentes principales de esta cuenta es la remuneración de los asalariados, que es la retribución en dinero o especie que una unidad económica paga a los trabajadores en retribución del trabajo realizado. Comprende los sueldos y salarios y las contribuciones a pagar por los empleadores a los regímenes de seguridad social, fondos de salud, retiro, pensiones y vivienda, seguros de vida, incluye también obligaciones previsionales de bonificación por escolaridad y aguinaldo y algunas contribuciones sociales imputadas que los empleadores otorgan a los trabajadores o las personas que dependen de ellos, con cargo a sus propios recursos, sin la intervención de una empresa de seguros o caja de pensiones y sin crear un fondo especial para cubrir dichas obligaciones, tales como la compensación por tiempo de servicio y pago por sepelio y luto
 
En el rubro otros impuestos sobre la producción, se registran los pagos obligatorios en dinero o en especie que reciben las unidades del gobierno de otros sectores institucionales como pagos sobre la producción de bienes y servicios cuando éstos se producen, suministran, venden, transfieren o se disponen de otra manera por sus productores; se incluyen los pagados sobre la propiedad o uso de la tierra y terrenos, edificios u otros activos utilizados en la producción y a la planilla, por la remuneración pagada a los asalariados.
 

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José Luis Huertas Chumbes

Economista Instituto Nacional de Estadística e Informática - Dirección Nacional de Cuentas Nacionales

jhuertasarrobainei.gob.pe