Sistema Chileno de pensiones y su aplicación en Colombia

SISTEMA CHILENO DE PENSIONES
El modelo chileno de pensiones y seguridad social ha sido imitado por varios
países latinoamericanos, entre ellos Colombia (En 1992, el presidente Gaviria
envió al congreso un proyecto legal que seguía el modelo chileno, pero las fuertes
críticas le obligaron a retirarlo y volverlo a enviar a mediados de 1993 solo con
modificaciones menores. Acabó lográndose un compromiso y a finales de 1993 el
congreso aprobó un sistema selectivo para las pensiones y la atención sanitaria).
Este documento presenta algunas de las características de más impacto del
modelo chileno, así como un breve paralelo entre éste y el sistema colombiano.
1. GENERALIDADES
La reforma al sistema chileno de pensiones, ocurrida en 1981, ha sido objeto de
la atención internacional. Esta reforma significó un quiebre respecto a las formas
concretas que se estimaba debía adoptar la seguridad social, y que
había sido pieza central del diseño del estado de bienestar desarrollado en Europa
después de la Segunda Guerra Mundial. La reforma chilena mostró que la
seguridad social es un concepto anterior al estado de bienestar, y por ello puede
tomar otras formas sin abandonar su esencia.
En sus primeros años la reforma chilena del sistema de pensiones fue
considerada como una aberración que solo podría ocurrir en un régimen político
no democrático. La experiencia de los últimos años, en que regímenes
democráticos como los vigentes en Suiza (1985), Australia (1992), Colombia
(1993) y Argentina (1994) han adoptado diseños similares, ha justificado un interés
mucho mayor en la experiencia chilena. En esto también ha influido el que Chile
haya mantenido y profundizado su reforma después del paso a un régimen
plenamente democrático en 1990.
En este capítulo, se aprecian los impactos más sobresalientes del nuevo sistema,
en dos áreas que son determinantes para una evaluación global de esta reforma,
que son su impacto en el bienestar de los trabajadores, y su impacto fiscal,
macroeconómico y en el mercado de capitales.
El impacto en el bienestar de los trabajadores tiene prioridad, porque ese es el fin
último de la seguridad social. Los sistemas pensionales tradicionales fracasaron,
en el caso chileno; ello ocurrió en parte debido a gruesos errores de diseño, pero
sobre todo debido a los incentivos políticos que se generaron. En un contexto
donde la supervivencia política depende de prácticas clientelistas, los sistemas
tradicionales de previsión ofrecen un amplio campo para redistribuir riqueza en
formas poco transparentes. Esas prácticas terminan impidiendo el logro del
objetivo central, que es aumentar la seguridad de los trabajadores. Los nuevos
sistemas privatizados operan de forma inversa, aprovechan todas las posibilidades
para descentralizar el poder político y para hacer más transparentes su
operaciones. Para ello definen en detalle los derechos de propiedad y usan
mecanismos de mercado para el suministro de servicios y seguros en cuanto sea
posible. Específicamente, estos sistemas buscan descomponer los distintos
aspectos de la inseguridad individual, para cubrirla con mecanismos
especializados.
El impacto de la reforma en el desarrollo del mercado de capitales, la
macroeconomía y la situación fiscal, es el segundo aspecto que debe tratarse. La
reforma chilena contribuyó al progreso del mercado de capitales, que es hoy en
día uno de los más desarrollados de América Latina. Ese impacto se debe a dos
puntos concretos, que son la libertad otorgada a los fondos para no adquirir títulos
estatales de deuda, y a que la mayor parte de los fondos acumulados constituyen
genuino ahorro nuevo. Esto último solo fue posible gracias a la decisión de
financiar la transición con el esfuerzo de los contribuyentes, en vez de hacerlo
emitiendo deuda pública, lo que hubiera dejado el problema a la generaciones
futuras.
Este sacrificio, estimado en 4% del PIB al año por unos 30 a 40 años, podría ser
determinante en una evaluación global de la transición chilena.1
2. IMPACTO DE LA REFORMA EN LA SEGURIDAD DE LOS TRABAJADORES
Los programas de pensiones tienen por objeto lograr que los trabajadores y su
familia directa tengan seguridad de alcanzar un sustento económico adecuado
(dado su nivel de vida acostumbrado) durante la vejez, y también en los eventos
de muerte e invalidez del generador de ingreso.
El estado de bienestar ofreció una solución unificada a los problemas que se
presentaban (apoyo a los pobres, ancianos, inválidos, viudas y huérfanos, de igual
manera seguros colectivos de desempleo masivo en las recesiones, etc). El
propio estado actuaría como asegurador de riesgos individuales, garantizador de
riesgos colectivos tales como el desempleo masivo y sostenedor de los pobres de
todo tipo. A cambio, elevó los impuestos en forma masiva, especialmente los
impuestos al trabajo formal en relación de dependencia.
Si embargo, la posible manipulación del estado por los partidos o grupos políticos
en el poder y la rigidez y desidia burocrática no fueron tomados en cuenta por los
ponentes de esta solución. El estado es una organización con fuertes limitaciones
como empresario, y muy vulnerable a las presiones principalmente cuando se trata
de tomar decisiones que afectan a las nuevas generaciones. Esos problemas se
agudizan cuando el sistema político opera sobre la base del clientelismo, las
prebendas y los favores, como ocurre en la mayor parte de Latinoamérica.
La experiencia chilena fue que el antiguo sistema previsional, fundado en 1924
pero reformado en 1952 para adecuarlo a las modernas tendencias de la época,
fracasó en e objetivo básico de otorgar seguridad a los trabajadores. El nuevo
sistema promete menos en el papel que el antiguo, porque la tasa de retorno que
1. UTHOFF, Andras y SZALACHAMAN, Raquel. SISTEMA DE PENSIONES EN AMÉRICA LATINA:
Diagnóstico y alternativas de reforma. Santiago de Chile. 1991. CEPAL - PNUD.
obtienen las contribuciones y por ende los beneficios son variable, pero ha dado
más seguridad en la práctica. A continuación se justificarán dichos puntos.
2.1 SEGURIDAD EN EL SISTEMA ANTIGUO (1924-1952)
En 1924 se dictó una ley que obligó a cotizar para la previsión social a todos los
trabajadores chilenos en relación de dependencia (Es notable que tanto la
creación del sistema como su reforma en 1980 hayan ocurrido bajo un régimen
militar).
El nuevo sistema de pensiones permitió la continuación de los sistemas que
habían creado algunos empleadores, tales como las fuerzas armadas, el estado,
algunas empresas públicas y unas pocas empresas privadas. La reforma creó dos
instituciones (cajas) nuevas para los nuevos cotizantes, una para obreros y otra
para empleados. Un resabio del antiguo enfoque paternalista fue que los
trabajadores con ingreso sobre cierto nivel <diferente para empleados y obreros>
quedaron exentos de cotizar.
Los obreros podían jubilar solo por edad (65 años los hombres) mientras que los
empleados podían hacerlo con una antigüedad de solo 35 años (por ejemplo, 21 +
35 = 56 años). Esto dio origen a una mayor inseguridad económica, ya que si un
trabajador no lograba ascender en la escala social hasta el grado de “empleado”,
no solo debía conformarse con menores remuneraciones sino que no lograba
reducir su edad de jubilación desde 65 a 56 años. Con el tiempo, surgieron un
sinnúmero de regímenes especiales al interior de estas grandes cajas, que servían
a grupos específicos.
2.2 SEGURIDAD EN EL NUEVO SISTEMA (1981-1997)
Para evaluar la seguridad en el nuevo sistema, conviene revisar primero como se
redujeron las fuentes de inseguridad que afectaban a los sistemas antiguos.
Luego se analizan las nuevas formas de inseguridad que han aparecido en el
nuevo sistema.
2.2.1 Riesgos de los sistemas tradicionales de reparto
En el sistema antiguo, la inflación era una importante fuente de incertidumbre. En
el nuevo sistema ese problema ha desaparecido. En primer lugar, el monto inicial
de las pensiones se determina en base al saldo de la cuenta individual, que a su
vez depende de la magnitud de todos los salarios imponibles en el pasado y de la
tasa de retorno obtenida en cada uno de los años pasados. En la medida que el
mercado de capitales continúe siendo libre, se prevé que permitirá obtener
rentabilidades reales superiores a la tasa de crecimiento de la economía, es decir
mejores que un sistema de reparto en régimen.
Respecto a las pensiones ya concedidas, existen dos modalidades de pensión.
Las pensiones de renta vitalicia se ajustan mensualmente por inflación. Las
pensiones de retiro programado se recalculan anualmente en base a la
rentabilidad efectiva obtenida por los fondos, mientras que al interior del año son
ajustadas mensualmente por inflación.
En el sistema antiguo, una segunda fuente importante de inseguridad era la
politización de la legislación previsional. En el sistema nuevo se observa la
drástica disminución en el nivel de politización, o expresado de otra forma, se
observa un alto grado de aislamiento de las pensiones respecto al sistema político.
El sistema de pensiones funciona en “piloto automático”, en base a fórmulas y a
decisiones de los afiliados y administradoras individuales, sin necesidad de
legislación nueva.
Esporádicamente, el nuevo sistema ha sufrido importantes reformas legales, entre
las que destacan las de 1987 y 1994. La diferencia con el sistema antiguo es que
su tramitación ha sido dominada por discusiones técnicas antes que políticas. La
superintendencia de AFP no ha recibido poderes discrecionales significativos que
la conviertan en un objetivo deseable para los políticos populistas.
En comparación, el sistema antiguo estaba sujeto a los vaivenes políticos y las
prebendas. La privatización de la oferta de seguros sociales (1979-1980), permitió
la despolitización de los mismos, aumentando la seguridad para el trabajador.
En el sistema antiguo se invertía los fondos en forma descuidada, esto generó
inseguridad. En el nuevo sistema se invierten los fondos con gran cuidado. La
gran rentabilidad obtenida(13.2% real anual promedio entre 1981 y 1983) es sin
duda un gran pilón de tranquilidad para los trabajadores.
2.2.2 Privatización
La privatización de funciones, sacó de la esfera de los favores a repartir por parte
de la coalición política dominante a los empleos y contratos de abastecimiento de
esa función. En el caso chileno, la privatización de las pensiones en conjunto con
otras privatizaciones ha permitido un sustantivo perfeccionamiento del sistema
político, alejándolo del esquema clientelista en que el voto se obtiene con
prebendas.
Otro factor que ha contribuido a este resultado es la creación de derechos de
propiedad sobre los saldos de las cuentas individuales, cuyo valor es informado en
forma continua. Esto aumenta en forma drástica la transparencia de cualquier
operación de subsidio cruzado. La mayor transparencia ha limitado fuertemente
las posibilidades de políticos populistas de aprobar legislación que favorece a un
grupo a costa de otros, porque ello debe explicitarse en una reducción de los
saldos de las cuentas individuales de las personas perjudicadas.
De esta forma, se ha llegado a decir que la privatización y el establecimiento de
derechos de propiedad sobre las cuentas ha aumentado la calidad de la
democracia en Chile, al forzar al sistema político a superar la fase clientelista.2
2 VALDÉS PRIETO, Salvador. EVALUACIÓN DE LA REFORMA A LA SEGURIDAD SOCIAL EN
CHILE. Santiago de Chile. 1994. UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE.
2.2.3 Limitaciones del nuevo sistema chileno
El nuevo sistema presenta algunas limitaciones en cuanto a seguridad. La que
más se destaca es que no garantiza beneficios, sino que define las cotizaciones y
deja que los beneficios se adapten a la rentabilidad obtenida y a las cotizaciones.
Cabe advertir en todo caso que lo que determina las pensiones es la historia
completa de rentabilidades y la historia completa de salarios imponibles. Una
reducción transitoria del salario imponible, quizá por cesantía, tampoco tiene
mayor impacto en las pensiones. Si una generación de trabajadores tiene la
desgracia de vivir una época larga con bajas rentabilidades, su pensión será
modesta. Esta inseguridad es moderada porque la opción de pensión a través de
un seguro de renta vitalicia permite garantizar la rentabilidad durante el período
más vulnerable de la vida (la vejez) a cambio de una comisión determinada en un
mercado competitivo.
Otro aspecto de la seguridad del trabajador que no está enteramente cubierta en
el sistema chileno es el riesgo de sobrevida, es decir el riesgo de vivir más años
de lo que es posible financiar con los recursos disponibles. En efecto, el nuevo
sistema chileno otorga al pensionado la opción de elegir entre un retiro
programado y una renta vitalicia. El segundo mecanismo incluye un seguro de
longevidad, mientras que el primero no lo hace.3 Sin embargo, la garantía de
pensión mínima pone un piso a la pensión en el caso del retiro programado.
Cerca de la mitad de los nuevos pensionados elige la opción del retiro programado
en la actualidad, es decir no están cubiertos por un seguro de sobrevida.
En conclusión, de este aparte del capítulo, se puede afirmar que el nuevo
sistema chileno ha aumentado drásticamente la seguridad del trabajador, sobre
todo en comparación con las alternativas disponibles. Además ha contribuido a
reducir el clientelismo y las prebendas en el sistema político chileno. Sin ignorar lo
anterior, este modelo tiene aun materias por perfeccionar.
3IBID,( 2 ).
3. IMPACTO FISCAL Y MERCADO DE CAPITALES
3.1 LIBERTAD DE INVERSIÓN Y MERCADO DE CAPITALES
Un aspecto central de la privatización de las pensiones en Chile ha sido la libertad
de los fondos de pensiones para no invertir en títulos estatales.
Esta libertad de invertir es lo que hace la reforma chilena tan atractiva para la
empresa privada, que encuentra en los fondos de pensiones una fuente inagotable
de recursos de deuda y capital para financiar sus proyectos de inversión. Es esto
también lo que hace esta reforma atractiva para los intermediarios del mercado de
capitales, que vislumbran una gran demanda por sus servicios.
La experiencia chilena demuestra también que esta gran intermediación de fondos
fuerza a las autoridades a destinar recursos humanos y políticos a la
modernización y desarrollo del mercado de capitales del país, ya que solo así es
posible reducir la incidencia de los fraudes y mantener el acceso de los fondos de
pensiones a instrumentos de buena rentabilidad.4
Este camino ha llevado a Chile a formar un mercado de capitales razonablemente
avanzado, que incluye mercados para acciones de empresas medianas, bonos de
largo plazo de empresas, bonos convertibles, bonos subordinados de bancos y
varios instrumentos de crédito a largo plazo (hasta 25 años) para la adquisición de
vivienda. Todos los títulos de deuda a más de un año de plazo están indizados,
sea por el IPC o por el dólar americano.
3.2 MACROECONOMÍA DE LA REFORMA
4IBID. ( 2 )
El segundo punto que contribuye al desarrollo del mercado de capitales es que la
mayor parte de los recursos acumulados en los fondos de pensiones son ahorro
nuevo genuino, disponible para financiar inversiones adicionales.
En efecto, los fondos de pensiones manejan ahorro nuevo genuino, sólo porque el
estado ha evitado el camino fácil de colocar deuda pública en cantidades
equivalentes a las cotizaciones a los fondos de pensiones. Si el estado hubiera
colocado deuda pública para pagar los derechohabientes del sistema antiguo de
pensiones, entonces los fondos netos disponibles para nuevas inversiones,
agregando a nivel de todo el mercado de capitales, hubieran sido nulos.
Gastos Fiscales
El cuadro siguiente muestra los gastos fiscales durante la transición:
CUADRO 1: ESFUERZO FISCAL EN LA TRANSICIÓN, 1981-1988 Y
PROYECCIONES PARA 1995-2015
E F E C T O F I S C A L ( a ) %
d e l P I B
Año S.
Antiguo
Bono
Reconocimien
to
Total Efectivo Potencial
( b )
1981 52.345 237 52.852 1.48 1.48
1982 124.162 3.345 127.507 4.19 3.46
1983 138.513 6.512 145.025 4.80 3.78
1984 146.520 7.903 154.423 4.80 3.88
1985 140.459 9.887 150.346 4.57 3.63
1986 150.809 14.106 164.915 4.74 3.83
1987 160.064 17.896 177.960 4.84 3.97
1988 163.392 19.436 182.828 4.73 3.92
PROYECCIONES
1990 169.253 25.750 195.003 N.D 3.87
1995 182.509 47.286 229.795 N.D 3.75
2000 175.158 63.841 238.999 N.D 3.20
2005 145.235 78.191 223.426 N.D 2.46
2010 108.633 73.461 182.094 N.D 1.65
2015 85.054 42.920 127.974 N.D 0.95
Fuente : Arrau, P. (1992, cuadro 6, pág. 56).
(a) en millones de pesos chilenos de mayo de 1988.
(b) el PIB potencial se estimó en base a una tasa de crecimiento de 4% real
constante para el PIB, sobre el nivel de 1981.
El elemento que gobierna el efecto de un reforma al sistema de financiamiento de
las pensiones es su impacto en el resto del presupuesto fiscal. Si la transición es
financiada con emisión de deuda pública, el impacto neto es modesto porque
simplemente se reemplaza una obligación implícita con los derechohabientes del
sistema antiguo, por una obligación explícita con los afiliados al nuevo sistema. Lo
contrario ocurre cuando la transición es financiada con superávit primario.
Luego, lo importante es cómo afecta la reforma a los incentivos políticos
enfrentados por los futuros Ministros de Hacienda, quiénes tomarán estas
decisiones adelante. Una reforma como la chilena parece tener efectos políticos
importantes debido a la forma en que se presenta la contabilidad fiscal. Como los
Ministros de Hacienda evitan presentar presupuestos con déficits a la opinión
pública, una reforma como la chilena, que aumenta los déficits reportados, puede
crear incentivos a mejorar la posición fiscal primaria.
Por razones más generales, el gobierno democrático instalado en 1980 quería
evitar la apariencia de populismo, lo que suponía una imagen austera en las
finanzas públicas. Un cambio de política hacia un financiamiento de la transición
vía deuda hubiera aparecido claramente como populista, con funestos efectos
sobre la inversión privada. Dado que el esfuerzo fiscal ya estaba hecho, el
gobierno democrático optó por continuar la política vigente.5
El siguiente cuadro demuestra que en chile el grueso de las necesidades fiscales
han sido solventadas con el superávit primario, aunque han existido algunas
emisiones menores de deuda pública y colocaciones de acciones de empresas
estatales en algunos años:
CUADRO 2: Superávit Fiscal Primario 1980-1991
(obtenido excluyendo todas las pensiones)
AÑO % del
PIB
AÑO % del
PIB
1980 10.0
1
1986 8.
25
1981 9.65 1987 10.01
1982 6.29 1988 12.45
1983 5.36 1989 11.39
1984 6.72 1990 10.18
1985 7.70 1991 9.
58
Fuente: Arrau, P(1992, Cuadro 7, pág. 56). Excluye el déficit del Banco
Central.
Sin embargo, el superávit fiscal reportado bajó de 5,5% del PIB en 1980 a cero en
1981. El gobierno mantiene el superávit fiscal reportado cerca de cero, lo que
significa que mantiene el cambio en la posición fiscal primaria construido en 1977-
1980.
5ARRAU, P. EL NUEVO RÉGIMEN PREVISIONAL CHILENO. Bogotá. 1992. Fundación Fredich Ebert
Para concluir este aparte del capítulo, podemos decir que el desarrollo del
mercado de capitales y en la posición fiscal, sólo es posible por el sacrificio de los
contribuyentes. Es lógico contar estos sacrificios como un costo presente, que
será recompensado en el futuro con una mayor acumulación de capital físico y
mayores salarios reales.
4. PARALELO ENTRE LOS DOS SISTEMAS
4.1 CHILE (SISTEMA PRIVADO SUBSTITUTIVO: basado en la estructura
neoliberal, sustituyó el sistema público por uno privado, pero respaldado y
garantizado por el estado, 1979-1981)
A comienzos de la década de 1970, la seguridad social chilena protegía de todos
los riesgos sociales, cubría el 76% de la fuerza laboral (además proporcionaba
pensiones de asistencia social y atención sanitaria a los no asegurados) y ofrecía
generosas prestaciones. Pero estaba muy estratificada (compuesta por más de
100 sistemas independientes), carecía de coordinación, permitía privilegios y
desigualdades injustificados, requería una contribución sobre la nómina del 65%,
sus gastos equivalían al 17% del PIB, sufría de desequilibrios financieros y
actuariales, y requería que el estado sufragara el 29% de sus costos.6 Los
poderosos grupos de presión obtuvieron concesiones de gobiernos sucesivos y
bloquearon la tan necesitada reforma del sistema.
El régimen militar autoritario establecido en 1973 prohibió o desestabilizó a los
partidos políticos, sindicatos y asociaciones profesionales, y controló el Congreso,
con lo cual debilitó a los grupos de presión y dio poder al estado para reformar la
seguridad social. En 1979 se eliminaron las desigualdades más sobresalientes y
durante la década de 1980 tuvo lugar un proceso de unificación y normalización de
los múltiples fondos de pensiones (por ejemplo, se estableció una edad de
jubilación uniforme de 60 y 65 años para mujeres y hombres respectivamente),
6UTHOFF Y SZALACHMAN, Op. cit. ( 1 )
pero se excluyó a las fuerzas armadas de la reforma y éstas siguen manteniendo
sus privilegios.
En 1981 comenzó a funcionar un nuevo sistema de pensiones con condiciones
uniformes para todos los asegurados. Se basa en la ideología neoliberal, asigna
un papel subsidiario al estado, confía su dirección a compañías privadas
competitivas de dedicación exclusiva (AFP), es regulado y supervisado por un
organismo estatal y cuenta con substanciales garantías y subsidios del estado. El
antiguo sistema se cerró (no se permiten nuevas afiliaciones) y se concedieron
cinco años a los asegurados para decidir si permanecían en él o pasaban a una
AFP de su elección; un fuerte incentivo para pasarse fue el recorte de la cotización
del asegurado en el nuevo sistema, combinado con una campaña publicitaria; el
antiguo sistema desaparecerá en 30 o 40 años , cuando todos sus beneficiarios
hayan muerto.
El nuevo sistema se basa en la capitalización plena; se eliminó la contribución del
empleador y sólo los asegurados cotizan. Las contribuciones obligatorias de la
nómina son: 10% para la pensión de vejez y de un 2.5% a 3.5%, que paga la
prima de discapacidad y sobrevivientes a una compañía de seguros privada, y el
resto va como comisión a la AFP; una contribución voluntaria adicional del 10%
también va a la vejez. Las contribuciones de los asegurados para la pensión de
vejez se depositan en una cuenta individual en la AFP, los fondos se invierten y los
rendimientos del capital se añaden a la cuenta. En el momento de la jubilación
(más veinte años de cotización), el asegurado puede elegir entre tres opciones de
pensión.7 Aunque se afirma que el sistema es privado, el estado lo regula y
soporta una fuerte carga financiera: i)cubre el elevado déficit del sistema público
que se quedó con sólo el 16% de los asegurados totales, pero con el 96% de los
pensionistas totales; ii) otorga un bono de reconocimiento a los asegurados en el
sistema privado en el momento de la jubilación, que es igual al valor de las
cotizaciones previamente pagadas al sistema público, indizado a la inflación, y
7 ARRAU. Op. cit. ( 5 )
obtiene un interés anual del 4%; iii)aporta la diferencia necesaria para pagar una
pensión mínima a los que carecen de fondos suficientes en su cuenta individual;
iv) financia las pensiones de asistencia social, el subsidio de desempleo y las
asignaciones familiares. También proporciona garantías en caso de bancarrota de
la AFP o rendimientos de la inversión inferiores al mínimo requerido. En la crisis
de 1982-1983, el gobierno intervino algunos bancos y compañías asociadas con
las principales AFP para impedir el derrumbamiento del sistema; tras la
recuperación, el estado se retiró y aprobó legislación para fortalecer el sistema.8
En 1981 también se reformó la atención sanitaria, permitiendo a los asegurados
elegir entre el programa de seguro social-público (FONASA) o instituciones
privadas de sus elección (ISAPRES).
La reforma de la seguridad social (sobre todo la de las pensiones) se basó en una
serie de supuestos y la experiencia de los últimos quince años muestra que
algunas de ellas se han materializado, pero muchas otras no. i) Se supone que
los asegurados están incentivados para registrarse y pagar puntualmente sus
contribuciones debido a que existe una relación estricta entre sus pagos y la
cuantía de la pensión, con lo cual debería minimizarse la evasión y la mora. La
cobertura de la fuerza laboral descendió del 62% al 57% en 1980-1992 debido al
alto desempleo durante la crisis, pero aumentó con la recuperación hasta el 86%
en 1991. Sin embargo, el registro obligatorio de los trabajadores asalariados en
empresas muy pequeñas es sólo del 42% y el registro voluntario de los
trabajadores autónomos es del 29%; además entre el 49% y el 58% de todos los
asegurados registrados no contribuyen de forma activa. ii) La libertad de elección
y cambio de AFP por parte de los asegurados se esperaba que fomentara la
competencia entre aquellas, con lo que se minimizarían sus comisiones y costos
administrativos y se maximizaría el rendimiento de la inversión. El número de
AFPs se estancó en 12 durante la primera década, aunque aumentó a 16 en 1993
y a 18 a mediados de 1995. En torno a un 70% de los asegurados en el sistema
privado están cubiertos por las tres principales AFP, que no son necesariamente
8 VALDÉS. Op. cit. ( 2 )
las que cobran las comisiones menores y obtienen los mayores rendimientos. Los
asegurados carecen del conocimiento adecuado para elegir la mejor AFP y suelen
tomar la decisión influidos por los vendedores y por la publicidad.9 iii) Se suponía
que la eliminación de la contribución del empleador corregiría la sustitución de la
mano de obra por el capital. Hasta el momento no hay pruebas de tal
suposición.10 iv) El método de capitalización plena debía aumentar el coeficiente
de ahorro nacional y dar como resultado una expansión proporcional del mercado
de capital interno. Al final de 1995, los fondos de las AFP ascendían a 22.614
millones de dólares o el 40% del PIB, y el rendimiento real medio de la inversión
anual fue del 13.7% en 1981-1994, pero la crisis mexicana de 1995 la volvió
negativa en ese año (el rendimiento real medio descendió a 12.9%). En efecto, el
mercado de capital interno ha crecido, pero no tanto como se había previsto y
existen dudas acerca de que sea capaz de absorber el flujo de capital creciente.
Por último, la reforma ha ocasionado elevados costos financieros al estado, que
ha tenido que afrontarlos ya sea mediante la deuda (transfiriendo la carga a las
generaciones futuras) o los impuestos (imponiendo una carga sobre las
generaciones presentes) o extrayendo los recursos de otros programas públicos
(dañando a los pobres).11
4.2 COLOMBIA (SISTEMA SELECTIVO O PARALELO: Permite escoger entre
programas públicos y privados alternativos, 1993)
En 1990 el sistema de seguridad social colombiano era el más fragmentado de
Latinoamérica (con más de 1000 instituciones), pero la cobertura que
proporcionaba a la población era del 21% solamente; el 70% de los asegurados
estaban en el Instituto de Seguros Sociales para los trabajadores privados (ISS),
el 5% en el instituto para los funcionarios públicos (CAJANAL) y el 25% en cientos
de instituciones. Se suponía que el sistema sanitario nacional y público cubriera el
9MESA LAGO, Carmelo. LA REFORMA DEL BIENESTAR SOCIAL EN AMÉRICA LATINA Y LA
LIBERALIZACIÓN ECONÓMICO - POLÍTICA. Madrid. 1997. Instituto Universitario Ortega y Gasset.
10IBID. ( 9 )
11VALDÉS. Op. cit. ( 2 )
67% de la población (con la mitad de los ingresos del ISS), pero sólo con el 39%
tenía acceso real, los grupos de renta más baja y los pobres quedaban
desprotegidos. Había desigualdades notables entre los grupos asegurados; por
ejemplo, las edades de jubilación en el ISS eran de 55 y 60 años, pero en
CAJANAL eran de 45 y 50, y otros fondos sólo requerían de 10 a 20 años de
trabajo sin tener en cuenta la edad. El estado subvencionaba el 67% de los
gastos de CAJANAL, pero no contribuía al ISS. Los costos administrativos
alcanzaban el 42% de los gastos totales en 1986, los segundos más altos de los
ocho países. El déficit actuarial del ISS se estimaba en 1988 en 2.000 millones de
dólares y el de CAJANAL, en 1.000 millones.12
La Constitución de 1991 estableció que la seguridad social debía ser dada y
extendida por el estado, con participación privada. Pero sólo a finales de 1993 el
congreso aprobó un sistema selectivo para las pensiones y la atención sanitaria.
Los asegurados en el ISS o los fondos de los funcionarios públicos cuya edad es
de 35 - 40 años o más pueden mantener las condiciones de acceso al sistema
antiguo; el nuevo sistema se aplica a los asegurados menores de esa edad y a los
nuevos trabajadores. CAJANAL se ha cerrado y sus asegurados son cubiertos por
un fondo público estatal; los funcionarios públicos de nombramiento reciente son
afiliados de forma automática al nuevo sistema. Los que están en él pueden elegir
entre el programa público (ISS) o el privado (SAFP) y cambiar dos veces al año.
Las contribuciones sobre la nómina para las pensiones son las mismas en ambos
programas y aumentarán de forma gradual tanto para los empleadores como para
los asegurados; si los últimos ganan más de cuatro salarios mínimos, deben
contribuir un 1% adicional a un fondo de solidaridad establecido para extender la
cobertura a los grupos de renta baja. La contribución total en 1994 era del 12.5%
y aumentó al 14.5% en 1996 (por encima de Chile).
Las condiciones de acceso a las prestaciones del ISS se han endurecido, así la
edad de jubilación aumentará a 57 y 62 años, más veinte de cotización. La
12MESA. Op.cit. ( 9 )
jubilación en el programa privado sólo requiere una cantidad específica ahorrada
en la cuenta individual, prescindiendo de la edad o los años trabajados. El estado
garantiza una pensión mínima lo cuando el asegurado tiene 57 y 62 años, ha
contribuido veintitrés años y posee fondos suficientes para financiar esa pensión.
El bono de reconocimiento pagado por el estado se indiza a los salarios ajustados,
gana intereses del 3 o 4% y tiene un tope. Las limitaciones a la pensión mínima y
al bono de reconocimiento deberían reducir los costos en Colombia comparada
con Chile. Las SAFP pueden ser organizadas no sólo por compañías de giro
exclusivo, sino también por cooperativas, sindicatos, mutualidades, fondos de
asignaciones familiares, fondos de desempleo e incluso instituciones financieras
públicas. A mediados de 1995, con ocho SAFP se cubría alrededor del 20% del
número total de asegurados, habían acumulado 150 millones de dólares (0.2% del
PIB) y tenían un rendimiento real medio del -3%.13
La reforma de la asistencia sanitaria permite a los asegurados continuar en el ISS
o pasar a una proveedora privada (EPS); esta última debe ofrecer un plan básico
que cubra al asegurado y sus dependientes. Se han aumentado tanto las
contribuciones del empleador como las del asegurado.
CONCLUSIÓN
El intento de introducir el modelo chileno de privatización plena fracasó en
Colombia debido sobre todo a que este país, al ser una democracia, permitió una
fuerte crítica del proyecto legal y obligó a un compromiso con el Congreso.
Además, la cobertura de la población es casi la s baja de Latinoamérica, y un
sistema de privatización plena habría bloqueado su necesaria extensión (ésta era
una de las críticas contra las dos propuestas del presidente y la razón para la
creación del fondo de solidaridad). Los sindicatos se opusieron a la abolición de la
contribución del empleador y a importantes sectores dentro del gobierno les
preocupaba que esa eliminación aumentara de forma considerable la carga fiscal.
13 MESA. Op. cit. ( 9 )
Los siguientes cuadros sintetizan en parte lo enunciado anteriormente, el primero
muestra la tipología de los dos casos (1995), el segundo expone los rasgos más
significativos de la Seguridad Social en los dos casos (1986-1991) y el tercero
presenta las características esenciales de la reforma de la Seguridad Social en los
casos estudiados (1993-1995).
CUADRO 3
tipología de los casos chileno a y colombiano: 1995
PAÍS LIBERALIZACIÓN
Política
económica
COSTOS
SOCIALES
RECUPERA
CIÓN
Económica-
Social
Reforma
seguridad
social
(privatización)
chile
muy baja
muy alta
media a alta
alta
altos
bajos muy alta muy alta
colombia
alta
media
medios medios a
altos
media
a : En chile la reforma económica tuvo lugar en 1974-1989 bajo un régimen militar
autotitario (la primera fila hace referencia a ese período) que también reformo la
seguridad social en 1979-1981.
FUENTE: MESA - LAGO. (1997, cuadro 1, pág. 34)
cuadro 4
rasgos de la seguridad social en los casos estudiados de la reforma: 1986-1991
PAÍS
Creació
n del
primer
plan de
pension
es
(año)
Riesg
os
social
es
cubier
tos
Poblaci
ón
cubiert
a (%)
1988-
1991
Contribu
ción de
la
nómina
1990
% de
pension
es en
gastos
totales
1986-
1991
Edad
(M /
H)
1990
Espera
nza de
vida al
nacer
Valor
real de
las
prestacio
nes
(1980=1
00)
1986
Costo
s
admin
. en el
% del
gasto
total
1986
Gasto
total
en %
del
PIB
1986
a
1991
Equili
b. del
sistem
a (%
del
PIB)
1982
Subsid.
estatal
en %
del
gasto
total
1986 a
1991
Clasificació
n por
grado de
desarrollo
y carga
Puntos
Orden
CHILE 1924
P,A-
M,AL,
SD,AF
86 a 22 - 28 b 72 60/65 72 106 7 13 -8 6 b38 3
COLOM
BIA
1945
P,E-
M,AL,
AF
21 9-24 b 43 55/60 69 55 42 2 -1 67 c63 6
a PEA
b Sistema privado y público
c CAJANAL, no subsidio a ISS.
P = pensiones; E-M = enfermedad-maternidad; AL = accidentes laborales; SD = subsidio de desempleo; AF =
asignaciones familia
FUENTE: MESA - LAGO (1997, cuadro 3, pág. 36)
CUADRO 5
CARACTERÍSTICAS DE LA REFORMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN LOS CASOS ESTUDIADOS: 1993-1995
PAÍS
Año de
reforma
CARACTERÍSTICAS DEL PROGRAMA DE PENSIONES
Tipo de sistema actual Contribución de la nómina Apoyo
financiero del estado
Pensiones Salud Asegurado Empleador Impuestos, Bono de
Pensión Administradores Cambio de AFP
déficit fiscal
reconocimiento mínima
CHILE
1979-1981 Privado Selectivo Reducida Eliminada Déficit público Sin techo, pagos
Sí, pagada sólo AFP Sin límites
Substitutivo a de interés
fijo por el estado S . A
COLOM
BIA
1993 Selectivo Selectivo Aumentada Aumentada Déficit público Con techo, interés
Sí, pagada Múltiples Dos al año
contribucion
es por el con SAFP
previas
necesarias límites
a. Se ha cerrado el antiguo sistema.
FUENTE: MESA-LAGO (1997, cuadro 4, pág. 37)
BIBLIOGRAFÍA
UTHOFF, Andras y SZALACHAMAN, Raquel. Sistema de pensiones en
América Latina: diagnóstico y alternativas de reforma. Santiago de Chile. CEPAL-
PNUD. 1991.
ARRAU, P. El nuevo régimen previsional chileno. Santafe de Bogotá.
Fundación Fredich Ebert. 1992
OPS. Atención de la salud para los pobres en América Latina y el Caribe.
Washington D.C. 1992.
VALDÉS PRIETO, Salvador. Evaluación de la reforma a la seguridad social en
Chile. Santiago de Chile. Universidad Católica de Chile. 1994.
MESA-LAGO, Carmelo. La reforma del bienestar social en América Latina y la
liberalización económico-política. Madrid. Instituto Universitario Ortega y Gasset.
1997.

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GestioPolis. (2001, Junio 26). Sistema Chileno de pensiones y su aplicación en Colombia. Recuperado de https://www.gestiopolis.com/sistema-chileno-de-pensiones-y-su-aplicacion-en-colombia/
, GestioPolis. "Sistema Chileno de pensiones y su aplicación en Colombia". GestioPolis. 26 Junio 2001. Web. <https://www.gestiopolis.com/sistema-chileno-de-pensiones-y-su-aplicacion-en-colombia/>.
, GestioPolis. "Sistema Chileno de pensiones y su aplicación en Colombia". GestioPolis. Junio 26, 2001. Consultado el 25 de Junio de 2017. https://www.gestiopolis.com/sistema-chileno-de-pensiones-y-su-aplicacion-en-colombia/.
, GestioPolis. Sistema Chileno de pensiones y su aplicación en Colombia [en línea]. <https://www.gestiopolis.com/sistema-chileno-de-pensiones-y-su-aplicacion-en-colombia/> [Citado el 25 de Junio de 2017].
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