En primer lugar, corresponde destacar que la rendición de cuentas es una de las preocupaciones por excelencia (junto con la transparencia) de los regímenes democráticos y se ha ocupado de ella la ciencia política, como también otras disciplinas entre las que se encuentran la administración, la economía y la sociología. Esto fundamentalmente, porque representa un aspecto importante a tener en consideración con repercusiones en el desarrollo económico y social y el funcionamiento de las sociedades, toda vez que un componente ineludible de un gobierno es la rendición de cuentas o aquella relación entre un actor que delega en otro alguna tarea o responsabilidad y otro que tiene que dar explicaciones sobre sus acciones.
En términos generales, podemos introducirnos al tema, diciendo que la administración es el proceso de planificar, organizar, dirigir y controlar el uso de los recursos y las actividades a efectos de lograr los objetivos de manera eficiente y eficaz.
Así planteado, en los últimos tiempos la instalación del concepto de nueva gerencia pública comienza a incorporar aspectos y herramientas de gestión utilizada, entre otros, en el ámbito privado, pudiendo señalarse como ejemplo la existencia de estructuras más planas y flexibles, la descentralización de operaciones, la utilización de un enfoque sistémico y la orientación a una administración productiva. En ese contexto el control, comienza a dejar de lado su perspectiva burocrática para enfocarse en la eficiencia y efectividad de las políticas públicas y fundamentalmente en los impactos de esas políticas en la ciudadanía.
Dentro de los principales cambios operados en la administración gubernamental, se ha dado mayor énfasis en la gobernabilidad, la gerencia pública basada en los resultados y la rendición de cuentas. Así, el régimen de responsabilidad está asentado en la obligación de los funcionarios de rendir cuentas de su gestión y se basa fundamentalmente en la obligación de responder por la responsabilidad que le fuera asignada (rendir cuenta de su gestión) y por los recursos (de tipo financiero, humano, físico y tecnológico) y resultados (cumplimiento de objetivos, metas y políticas públicas).
Al respecto, tal como señala Michael Barzelay (1), se destaca que en el nuevo modelo gerencial “se pasa de normas centralizadas a una concepción sustentada en la responsabilidad de los administradores, avalados por los resultados efectivamente producidos”.
Es así que en los estados modernos, la rendición de cuentas está vinculada con la noción de gobierno representativo y el proceso de delegación de poder que este supone. Significa de manera resumida, que los funcionarios van a estar obligados a que informen y justifiquen sus decisiones.
Por su parte, Andreas Schedler (12) señala que la solución al problema de la democracia participativa va a estar dada por diversos medios, entre los que se destacan los controles derivados de un sistema de pesos y contrapesos que conforman el sustento para la rendición de cuentas. Aquí se incorpora el concepto de answerability u “obligación de los gobernantes de responder las solicitudes de información y los cuestionamientos de los gobernados”, adicionado al de rendición de cuentas (accountability – respondabilidad). Además de lo señalado, la rendición de cuentas va a representar un aspecto centrado en la responsabilidad, tanto de informar como de “justificar”, junto con otro aspecto importante vinculado con las sanciones (enforcement).
En este punto, el autor manifiesta asimismo que se puede pedir a los funcionarios públicos no sólo que informen sobre sus decisiones (dimensión informativa) sino también que expliquen sus decisiones (dimensión argumentativa). Este es un concepto que implica el control de los actos de gobierno y la capacidad de dar respuesta a las expectativas de los ciudadanos. Puede incorporarse adicionalmente a estas dimensiones el concepto de receptividad, como la capacidad de los agentes gubernamentales para considerar el conocimiento, las necesidades y las opiniones de la ciudadanía.
Junto con lo expuesto, puede señalarse que dicha rendición de cuentas puede ser definida de dos maneras, una rendición de tipo horizontal, relacionada con la interacción entre agencias gubernamentales y una rendición de tipo vertical, referida a relaciones entre la sociedad y el Estado. En este sentido, resulta de utilidad la definición aportada por Enrique Peruzzotti (6/7) en el sentido que se refiere a una forma específica de vínculo que las autoridades políticas establecen con la ciudadanía en los regímenes democrático – representativos. Así, la definición de rendición de cuentas se va a referir a la receptividad y responsabilidad que deben tener los agentes públicos.
Dentro de los nuevos modelos posibles de rendición de cuentas, se encuentran también la denominada rendición de cuentas horizontal guiada por la sociedad o la rendición de cuentas diagonal, es decir cuando la sociedad civil comienza a formar parte de las mencionadas agencias de control horizontal (por ejemplo consejos de la ciudadanía para examinar los presupuestos o revisar los resultados de la gestión). En todos los casos, se va a requerir del interés y la participación activa del Estado y de la sociedad civil en forma simultánea.
Por ello, la esfera de la answerability va a suponer en su concepción más limitada la transmisión de información unidireccional (Estado – ciudadano), debiendo contener ésta la justificación y el debate público hasta llegar a una argumentación crítica respecto de la decisión llevada a cabo.
La dimensión relacionada con la información y justificación se refiere por una parte a la transparencia en la gestión de gobierno y por otra parte al derecho del ciudadano de acceso a la información. En ese sentido, la rendición de cuentas va a derivar en una interacción en dos direcciones (demanda y respuesta), que va a permitir corregir y mejorar las políticas públicas y las prácticas institucionales.
Volviendo sobre lo expuesto por Schedler, la rendición de cuentas adquiere entonces dos dimensiones, la obligación de informar sobre sus decisiones y de justificarlas en público. Esto implica que no sólo va a existir la obligación y la necesidad de informar y de justificar sobre las decisiones y acciones implementadas sobre los recursos, sino también sobre la economía, eficiencia y eficacia de las operaciones desarrolladas. Todo ello en el marco del objetivo de las acciones que lleva a cabo el Estado y la definición de sus políticas públicas, esto es la satisfacción del bien público.
En ese contexto, Peruzzotti incorpora un nuevo concepto de rendición de cuentas, la rendición de cuentas social, mediante la cual un conjunto de acciones civiles se orientan al control de las acciones de gobierno. Así, sostiene el autor que la accountability social es un mecanismo de control basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos, así como también de acciones mediáticas.
Con esta evolución de los conceptos de administración gubernamental y de rendición de cuentas, comienza a tener mayor espacio la intervención de la sociedad, articulándose de esa manera la matriz societal (Estado, mercado, sociedad civil).
Con relación a la importancia de la participación ciudadana, puede citarse a Fernando Savater (8) quien se manifiesta en el sentido que “Es muy importante abrir los ojos a que somos una sociedad cuyos asuntos públicos debemos gestionar entre todos. Se llama sociedad por eso, porque somos socios, y no hay ninguna empresa de la que te puedas desligar, no es conveniente dejarlo todo en manos de los ejecutivos. No es práctico ni inteligente”.
En ese sentido, han aparecido diversos instrumentos de gestión con foco en la sociedad y mecanismos de participación ciudadana como ser los presupuestos participativos, presupuestos con perspectiva de género, las audiencias públicas, los consejos sociales, la planificación participativa, las auditorías de género, etc. con el objetivo de receptar las demandas y necesidades de la ciudadanía. Esta sociedad civil presenta actualmente nuevas preocupaciones y demandas que deberían ser consideradas en el diseño de la agenda pública y en la elaboración de las políticas públicas.
Particularmente, en lo referente a la rendición de cuentas y al control, junto con la participación ciudadana, ha comenzado a implementarse recientemente la planificación participativa. En términos generales, la planificación participativa (planificación de auditorías participativa) esta representada a través de una metodología que incluye a un órgano de fiscalización o control, el cual convoca a la ciudadanía y a organizaciones de la sociedad civil a audiencias públicas y reuniones informativas con el objeto de recabar propuestas sobre temáticas, organismos o programas a ser auditados. Este es un mecanismo no vinculante, que tiene como propósitos principales el intercambio de información y experiencias con las organizaciones del tercer sector y por el otro recabar las propuestas efectuadas por la sociedad civil. Además también posee como objetivo el enriquecimiento y fortalecimiento de los órganos de control y de todo el sistema de control del Estado.
Aquí corresponde exponer el concepto de responsabilidad pudiendo referirnos de manera general a aquel que plantea Sergio Sinay (13, 14) en el sentido que “Ser responsable es responder, y se trata de uno de los más humanos de los valores, porque se responde ante el otro, ya que las consecuencias de nuestras acciones se verifican siempre en el mundo que vivimos y compartimos“.
Avanzando entonces en el vínculo con las demandas de la ciudadanía, derivadas de las nuevas realidades planteadas a nivel internacional y como corolario de las crisis sufridas en los últimos tiempos, se ha desarrollado e instalado la noción de responsabilidad social la cual se torna relevante, principalmente en la definición y evaluación de las políticas públicas. Esta responsabilidad social, va a estar formada por la contribución al desarrollo humano sostenible y al incremento del capital social, al mejoramiento social, económico y ambiental por parte del Estado como actor fundamental y también las empresas a través de la creación de valor para la sociedad, combinando el desarrollo corporativo con el progreso social.
Como conclusión de todo lo expuesto y teniendo en consideración los aspectos señalados acerca de la responsabilidad de los funcionarios y gobernantes, se intenta a través de la rendición de cuentas, dotar de mayor transparencia a las acciones llevadas a cabo y responder por las delegaciones otorgadas, tendiendo a su vez a un mayor acercamiento y participación de la sociedad mediante diversos mecanismos, considerando el impacto en la ciudadanía, no sólo desde el punto de vista económico sino social y ambiental, de las políticas públicas que se definan e implementen.
Se puede entonces terminar señalando “La cuestión es aquella que hace siglos planteó Juvenal en la Roma de los Césares: Y… ¿quién vigila a los propios vigilantes?” [Fernando Savater, Figuraciones mías].
Reseña bibliográfica
- Barzelay, Michael. Atravesando la burocracia: una nueva perspectiva de la Administración Pública. FCE.
- Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo CLAD. Una Nueva Gestión Pública para América Latina.
- Fundación Observatorio de Responsabilidad Social. Pequeño diccionario de la responsabilidad social.
- Hintze, Jorge. Responsabilización: instrumentos de rendición de cuentas y evaluación de gestión del valor público.. VIII Congreso Internacional del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo CLAD.
- Kliksberg, Bernardo. Etica para empresarios. Ed. Distal.
- Peruzzotti, Enrique. Marco conceptual de la rendición de cuentas.. Reunión Técnica de la Comisión de Rendición de Cuentas – OLACEFS.
- Peruzzotti, Enrique. Rendición de cuentas, participación ciudadana y agencias de control en América Latina. XVII Asamblea General Ordinaria OLACEFS.
- Savater Fernando. Etica de Urgencia. Ed. Ariel.
- Savater Fernando. Política para Amador. Ed. Ariel.
- Savater Fernando. Figuraciones mías. Ed. Ariel.
- Savater Fernando. Invitación a la ética. Ed. Anagrama.
- Schedler, Andreas. ¿Qué es la rendición de cuentas? Cuadernos de transparencia. IFAI.
- Sinay, Sergio. El apagón moral ¿Para qué sirven los valores? Ed. Paidós.
- Sinay, Sergio. La falta de respeto. Ed. Capital Intelectual.
