Propuestas de la red de políticas de empleo en Perú

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Economía y Sociedad 51, CIES, abril 2004
Síntesis de las propuestas de la Red de Políticas
de Empleo1
Norberto García  IEP
El enfoque
El problema del empleo y la
competitividad
En la actualidad, solo un tercio de los peruanos activos
tiene acceso a un empleo digno y estable, mientras
que los dos tercios restantes se encuentran ocupados
en actividades de muy baja productividad o desem-
pleados. En realidad, el problema en el Perú no es tan-
to el desempleo abierto, sino la muy baja expectativa
de alcanzar un empleo digno y estable que eleve el
nivel de vida de la gente.
Este problema, por su dimensión, no puede ser aborda-
do solo por políticas de corto plazo, las políticas activas
de empleo, y los programas orientados a fortalecer las
capacidades productivas y de inserción laboral de los
más pobres. La magnitud del problema exige algo que
ha estado ausente: la definición de políticas de media-
no y largo plazo -estrategia de crecimiento- orientadas
a acelerar la creación de empleos de calidad.
La economía peruana enfrenta dos problemas priori-
tarios: la débil competitividad y la necesidad de crear
empleos de calidad. Por consiguiente, la estrategia
debe priorizar los dos objetivos que se encuentran
vinculados. Esto implica políticas para impulsar la in-
versión privada en los sectores exportables y competi-
tivos con importaciones (sectores transables), lo que
dinamizará la demanda doméstica e inducirá, con ello,
un crecimiento más rápido de la inversión en no tran-
sables. La aceleración de la inversión en ambos secto-
res contribuirá a la generación de empleos de calidad
a un ritmo elevado. Por consiguiente, la mejora de la
competitividad para estimular la inversión privada, es
parte de la solución del problema del empleo.
«En realidad, el problema
en el Perú no es tanto el
desempleo abierto, sino la
muy baja expectativa de
alcanzar un empleo digno y
estable que eleve el nivel
de vida de la gente»
«La magnitud del problema
exige algo que ha estado
ausente: la definición de
políticas de mediano y largo
plazo -estrategia de crecimiento-
orientadas a acelerar la creación
de empleos de calidad»
Los determinantes de un bajo
crecimiento de la inversión privada
El ritmo de crecimiento de la inversión privada en tran-
sables, a mediano y largo plazo, depende de la evolu-
ción de la demanda y de la rentabilidad. Esta última
está determinada, a su vez, por la evolución esperada
del tipo de cambio real (TCR) y el ritmo de aumento
de la productividad-calidad.
El tipo de cambio real (multilateral y bilateral) ha caído
persistentemente en el Perú en, aproximadamente, un
68% entre principios de 1985 y finales de 2002 (el
grueso de ese descenso tiene lugar en el periodo 1985-
1991). Aun cuando una parte de esta caída sea un efec-
to estadístico, existe bastante consenso en que el TCR
de 1998-2003 ha estado por debajo del nivel requeri-
do para lograr una alta competitividad en transables,
requerida para activar decisiones de inversión.
1/ Resumen del trabajo homónimo desarrollado en el marco del con-
curso ACDI-IDRC. La versión completa la puede descargar de nuestra
página web: www.consorcio.org/programa2000.asp
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Economía y Sociedad 51, CIES, abril 2004
La productividad total ha permanecido estancada en-
tre 1970 y el año 2000, excepto un breve período en
1992-1997. Esto significa que no hubo descensos de
los costos totales unitarios a largo plazo por esta vía.
Por consiguiente, la apertura comercial implementada
a principios de 1990, tuvo lugar con un tipo de cam-
bio en descenso y una productividad muy baja -costos
en dólares elevados e ingresos bajos-. Al afectarse así
la rentabilidad en transables, la válvula de escape fue
la reducción de los costos laborales medios, insuficiente
para compensar el desajuste.
En el Perú predomina la idea de que a pesar de la
fuerte caída del TCR, este debe permanecer ahora
estable. Además, como al BCRP le resulta difícil de-
fender este nivel de TCR, debe comprar divisas en
gran cantidad para sostenerlo. En ausencia de un alza
gradual del TCR, la mejora de la competitividad y el
crecimiento de los sectores transables dependerán del
aumento de la productividad y de las políticas orienta-
das a impulsar al crecimiento de las exportaciones.
La presente administración ha venido desarrollando,
en el período 2001-2002, un intento de concertación
política y social. Sería importante complementarlo en
dos ámbitos. Primero, elaborar un acuerdo marco de
reglas estables para incentivar la inversión privada.
Segundo, un acuerdo tripartito para promover el au-
mento sostenible de la productividad (Estado, empre-
sarios y trabajadores).
Es importante incidir sobre expectativas favorables a la
inversión, a través de las señales positivas que el Go-
bierno difunda y las medidas de corte institucional,
como los acuerdos comerciales.
En 2001-2003, se impulsó una reactivación basada en
la expansión controlada del gasto público y el descen-
so en la tasa de interés. Sin embargo, alcanzada la reac-
«El tema no es la
reducción de costos
laborales (vía en sí ya
agotada), sino un esfuerzo
sostenible hacia el
aumento de la
productividad de todos
los recursos...»
tivación, se sigue percibiendo un retraso en la inver-
sión privada.
Por lo tanto, es impostergable la definición de una es-
trategia orientada a acelerar la inversión privada, par-
ticularmente en transables. El esquema propuesto en
este trabajo se apoya en: i) políticas para mejorar la
competitividad a través de aumentos de productivi-
dad y remoción de los obstáculos para lograr dicho
objetivo, lo que repercutirá en mayor rentabilidad para
la inversión privada; ii) políticas para promover las ex-
portaciones y producción competitiva con importacio-
nes; y iii) acciones institucionales orientadas a promo-
ver decisiones de inversión privada.
Crecimiento de la productividad,
reducción de los costos unitarios y
competitividad
Al focalizar la atención solo en el descenso de los cos-
tos laborales medios para enfrentar la competitividad,
se perdió de vista lo principal. El tema no es la reduc-
ción de costos laborales (vía en sí ya agotada), sino un
esfuerzo sostenible hacia el aumento de la productivi-
dad de todos los recursos, que reduzca persistente-
mente los costos totales por unidad producida y gene-
re márgenes para mejorar la calidad. Muchas de las
propuestas de la Red de Empleo están orientadas a
mejorar sistemáticamente la productividad, en parti-
cular, de la mano de obra. El crecimiento sistemático
de la productividad es la principal vía para reducir los
costos totales unitarios, que son los relevantes para la
competitividad.
Crecimiento de la productividad,
exportaciones y empleo
En un país pequeño, donde dos tercios de las perso-
nas activas se encuentran ocupadas con niveles de
productividad muy bajos o desempleados, no existe
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Economía y Sociedad 51, CIES, abril 2004
un mercado interno relevante para impulsar decisio-
nes de inversión privada. Es, entonces, indispensable
todo un conjunto de políticas destinadas a impulsar
las exportaciones y su diversificación. El tirón de de-
manda para acelerar la inversión, provendrá de las
altas tasas de crecimiento de las exportaciones y su
repercusión indirecta sobre la demanda doméstica.
Esto implica alcanzar tasas muy elevadas de creci-
miento de las exportaciones.
Capacitación, flexibilidad y
productividad
Los costos laborales unitarios, relevantes para fines de
competitividad, se definen como los costos laborales
medios divididos entre la productividad. Los contratos
laborales más flexibles y más baratos, junto con los
mayores niveles de rotación laboral, pueden afectar
los costos laborales unitarios y la productividad por dis-
tintos caminos.
Por un lado, dado que existe una alta rotación laboral,
la mano de obra puede ser presionada a ser más pro-
ductiva por el temor a perder su empleo. Por otro lado,
si la rotación es alta y el fin del contrato es conocido, el
trabajador puede desmotivarse y producir menos. En
particular, al generarse mayor rotación laboral, se desin-
centivan las inversiones en capacitación laboral, dado
que la empresa no puede retener al trabajador para
obtener los beneficios de la capacitación.
En Chacaltana y García2 se encuentra que las empre-
sas industriales del Perú que exhiben niveles de rota-
ción altos, tienen 28% menos de probabilidades de
invertir en capacitación que aquellas que no los tie-
nen. Los fuertes cambios en la estabilidad contractual
han llevado a que en el año 2000, solo un 21% de los
asalariados privados tenga contratos estables. Los auto-
res antes citados afirman que el efecto neto de la ma-
yor rotación sobre la productividad es negativo. Por
«En particular, al generarse
mayor rotación laboral,
se desincentivan las
inversiones en
capacitación laboral, dado
que la empresa no puede
retener al trabajador para
obtener los beneficios de
la capacitación»
otro lado, verifican empíricamente que las empresas
que se capacitan generan 25% más de valor agregado
que aquellas que no lo hacen.
En conclusión, Chacaltana y García (2003) señalan que
al recurrir a la inestabilidad y rotación laboral para fle-
xibilizar el mercado laboral, se está desincentivando la
inversión en capacitación y, por tanto, reduciendo la
productividad de la empresa3.
Por consiguiente, la reducción de los costos laborales
medios alcanzada vía una mayor inestabilidad con-
tractual, se neutraliza por el aumento en los costos
totales unitarios, provocado por la menor productivi-
dad asociada a la menor inversión en capacitación
que ella genera.
Las políticas para elevar la
productividad total
En esta sección, se revisan brevemente: i) algunas de
las políticas para elevar la productividad total, y redu-
cir costos totales unitarios; ii) las orientadas a estable-
cer un entorno favorable a la inversión privada. Estas
últimas también contribuyen a reducir costos transac-
cionales y con ello, costos totales unitarios y a mejo-
rar muchos factores no-precio de la competitividad.
En esencia, estos dos grupos de política contribuyen
a mejorar la productividad de la inversión, y con ello
su rentabilidad acelerando por esta vía decisiones
de inversión.
La apertura comercial y el
comportamiento macroeconómico
La apertura económica no trajo consigo los aumentos
en la productividad total que se esperaban. En tal sen-
tido, es importante reflexionar por qué no se dieron y
tener en cuenta las causas para el diseño de nuevas
propuestas. Los principales motivos son: i) haber cen-
trado las políticas en la reducción de costos laborales
medios, en lugar de abrir paso a una estrategia de au-
mento de la productividad total; ii) ausencia de políti-
2/ Chacaltana, Juan y Norberto García (2003). Reforma laboral, capaci-
tación y productividad laboral, en Políticas de empleo en Perú. Lima:
CIES, vol. II, pp. 15-62.
3/ Una alternativa sería hacer que la institucionalidad que establece los
plazos y las características de los contratos laborales, sea coherente con
los plazos requeridos para que una inversión en capacitación genere una
rentabilidad razonable para las empresas.
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cas para diversificar las exportaciones; y iii) ausencia de
una institucionalidad microeconómica coherente con
una estrategia de aumento de la productividad total.
La fórmula aplicada para reducir los costos laborales
medios fue una drástica flexibilización del mercado
laboral y una reducción de los sobrecostos laborales.
Sin embargo, fuera de las obvias repercusiones socia-
les negativas, esta aproximación no puede generar un
descenso sistemático de los costos totales unitarios to-
dos los años, ya que tiene un límite: la participación
relativa de los costos laborales en el costo total, que ha
alcanzado ya un nivel muy bajo en el Perú. En cambio,
el incremento permanente de la productividad total,
sí puede generar ese descenso sostenible en los costos
unitarios totales.
El segundo punto es la ausencia, en el dispositivo de
políticas, de un impulso decisivo hacia la diversifica-
ción de exportaciones, que hubiera irradiado aumen-
tos de productividad en diversas actividades.
El tercer punto es nuevo en el Perú. Se requiere de un
tejido institucional que facilite o induzca decisiones
permanentes de aumento de la productividad en el
nivel microeconómico, ya que las mejoras en la com-
petitividad vía aumentos de productividad no se dan
sin una institucionalidad que estimule la adopción de
este tipo de decisiones.
Acciones deliberadas para modificar las
conductas de los agentes
La modernización de un país no puede ir más allá de
la modernización de sus empresarios y sus trabajado-
res. En el Perú, solo las empresas muy grandes y las
extranjeras han adoptado la gestión y práctica de la
productividad-calidad. Es fundamental incentivar, en
forma generalizada, una mentalidad y práctica empre-
sarial de mejora sostenible de la productividad.
La Red de Políticas de Empleo ya ha planteado las vías
más importantes para difundir este tema y el empuje
que pueden darle, tanto el Consejo Nacional de Tra-
bajo como las organizaciones de empresarios y de tra-
bajadores. Un primer paso es el esclarecimiento de la
importancia del tema para la dirigencia de los actores
sociales y para los ejecutivos del Gobierno involucra-
dos en este ámbito. El segundo paso es una difusión
generalizada de la estrategia de aumento de la pro-
ductividad-calidad. Se requieren medidas concretas
respecto de cómo se logrará el aumento de la produc-
tividad total. Un tercer paso consiste en la incorpora-
ción del aumento de la productividad y de las políticas
«En el Perú, solo las
empresas muy grandes y
las extranjeras han
adoptado la gestión y
práctica de la
productividad-calidad»
relacionadas en el Acuerdo Nacional de Concertación,
pues es crucial para el país que exista un acuerdo po-
lítico y no solo social. Un cuarto paso, desarrollado más
adelante, considera la capacitación y la formación que
contribuyan con una mayor productividad.
El cambio del modelo de
negociación laboral
García4 sugiere reemplazar el modelo de negociación
actual, centrado en el reajuste anual del salario nomi-
nal, por uno centrado en dos temas: i) negociación de
los factores y compromisos que contribuyan a incre-
mentar la productividad en la empresa, y ii) negocia-
ción de los incentivos salariales a la productividad. Esto
implica reconocer que los salarios nominales se vincu-
lan a la inflación pasada o esperada, pero, adicional-
mente, que el aumento de los salarios reales se asocia
al aumento de la productividad.
Los factores que contribuyen a elevar la productividad
en la empresa incluyen toda una gama de temas, des-
de horas anuales de capacitación, el acceso a prácti-
cas de nuevas funciones y la capitación del liderazgo,
hasta la organización del trabajo para el aumento de la
productividad y las metas de renovación de equipos y
tecnología de la empresa.
La importancia la capacitación laboral
El mejoramiento de la formación profesional de los tra-
bajadores es analizado por Chacaltana y Sulmont5, res-
pecto de su relevancia en el incremento de la produc-
tividad. Por otro lado, Chacaltana y García6 encuen-
tran para el Perú, una elasticidad positiva y significati-
4/ García, Norberto (2002). Productividad, competitividad y empleo.
Lima: CIES, Red de Políticas de Empleo.
5/ Chacaltana, Juan y Dennis Sulmont (2002). Políticas activas en el
mercado laboral: el potencial de la capacitación y los servicios de em-
pleo. Lima: CIES, Red de Políticas de Empleo.
6/ Chacaltana, Juan y Norberto García (2002). Estabilidad laboral, capa-
citación y productividad. Lima: CIES, Red de Políticas de Empleo.
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Economía y Sociedad 51, CIES, abril 2004
va entre capacitación y productividad. Este resultado
sugiere la necesidad de definir e implementar una
política activa de formación laboral.
Entre los programas públicos de capacitación con inci-
dencia positiva sobre la capacitación y la empleabili-
dad de los jóvenes de hogares pobres, se encuentra el
programa de capacitación laboral juvenil ProJoven. La
evaluación de impacto de Projoven, realizada por
Chacaltana y Sulmont (2002), señala que este ha con-
tribuido significativamente a mejorar los ingresos de
los jóvenes beneficiarios y, por tanto, debe ser tomado
como referencia.
Hacia una reforma de la capacitación
García (2002) va más allá que los autores citados en su
propuesta de cambio en la capacitación laboral, la cual
está basada en que los factores institucionales inciden
notablemente sobre la capacitación y sobre la actitud
de las empresas respecto de esta última. La capacita-
ción en el Perú es brindada por una veintena de enti-
dades de gran experiencia y trayectoria, junto a miles
otras que operan sin ningún tipo de control de calidad
ni garantía. La existencia de estas entidades, sin nin-
gún tipo de coordinación y carentes de un marco re-
gulatorio, hace que el mercado de servicios de capa-
citación ofrezca cursos de poca calidad y que no se
ajustan a las necesidades de las empresas.
El trabajo de Saavedra y Chacaltana7 confirma que
los servicios de capacitación de los Institutos Tecno-
lógicos Superiores con experiencia y trayectoria, ob-
tienen elevados retornos; mientras que los restantes
se muestran relativamente rezagados en materia de
pertinencia y calidad.
La propuesta de García (2002) promueve el desarrollo
de un mercado de servicios de capacitación, con un
marco regulatorio adecuado para su buen funciona-
miento. Con este propósito, propone una serie de
medidas como: i) crear un Consejo Nacional de For-
mación y establecer por ley, un marco regulatorio del
mercado de servicios de capacitación y formación, ii)
establecer un Fondo Nacional para la Formación, iii)
estimular el desarrollo de oferentes de calidad para este
mercado, iv) orientar este mercado hacia la formación
por competencias, v) establecer un sistema de certifi-
cación de calidad de los oferentes de estos servicios,
vi) establecer un método de evaluación y certificación
de pertinencia de los oferentes y sus servicios, vii) ha-
cer más uso de la formación en la empresas, y viii)
establecer incentivos fiscales para que las empresas
inviertan en capacitación y formación.
El Consejo estaría constituido por representantes del
Gobierno (MTPE y MEDUC), por entidades de forma-
ción y capacitación, por organizaciones empresariales
y por organizaciones de trabajadores. El marco regula-
torio establecería las reglas de juego del mercado de
servicios de capacitación, condiciones para acceder a
las licitaciones de recursos, certificación de calidad,
pertinencia y puntaje requerido, mecanismos de difu-
sión de resultados e información y transparencia.
La creación de un Fondo Nacional de Capacitación, en
el que se depositarían los aportes, recursos y donacio-
nes, tanto internas como externas, obtenidos con este
propósito, permitiría administrar la entrega de recursos
a las entidades, empresas y trabajadores que hayan
ganado sus respectivas licitaciones y/o concursos.
Otro aspecto a resaltar es la importancia de la capaci-
tación continua en la empresa, para lo cual los incenti-
vos fiscales cumplen una función. Además, en un país
pobre y sin suficientes recursos para la formación la-
boral, es necesario utilizar las empresas como centros
de capacitación, para lo cual deben elaborarse incen-
tivos que faciliten la aplicación de este mecanismo.
«La capacitación en el
Perú es brindada por una
veintena de entidades de
gran experiencia y
trayectoria, junto a miles
otras que operan sin
ningún tipo de control de
calidad ni garantía»
7/ Saavedra, Jaime y Juan Chacaltana (2001). Exclusión y oportunidad.
Lima: GRADE.
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Economía y Sociedad 51, CIES, abril 2004
Los servicios de capacitación y la
agricultura de la costa
En Jaramillo (2002)8 se presenta una propuesta sobre
la experiencia registrada en la agricultura de la costa.
En dicho trabajo, se señala que el rasgo esencial del
sector agropecuario consiste en la baja productivi-
dad y los escasos rendimientos por hectárea. El desa-
rrollo de este sector se encuentra limitado por res-
tricciones institucionales y económicas, como los pro-
blemas de titulación y catastro de tierras, la fragmen-
tación y el reducido tamaño de la propiedad, la au-
sencia de un régimen de aguas, el déficit de infraes-
tructura básica para habilitar las tierras, el déficit de
créditos al pequeño productor, las barreras al acceso
a innovaciones, y la carencia de investigación aplica-
da y asistencia técnica.
Los gastos en servicios de capacitación técnica, capa-
citación gerencial, asistencia técnica, información,
entre otros, representan solo un 0,8% del PBI agrícola,
cifra bastante inferior a la de otros países emergentes
de América Latina y del mundo.
En este sector, lo primero que se verifica es la extre-
mada dificultad para obtener personal calificado. Esto
se aprecia en la inexistencia de cuadros gerenciales y
técnicos para gestionar las explotaciones agrícolas. Ja-
ramillo (2002) destaca la manifiesta inadecuación en-
«Los gastos en servicios
de capacitación técnica,
capacitación gerencial,
asistencia técnica,
información, entre otros,
representan solo un
0,8% del PBI agrícola,...»
tre la oferta (pública y privada) y la demanda por los
servicios de capacitación y otros orientados a mejorar
el capital humano en el sector.
Pero, ¿cuáles son los temas prioritarios para los pro-
ductores y las recomendaciones de política correspon-
dientes planteadas en Jaramillo (2002)? El primer ámbi-
to prioritario es la expansión de la cobertura de la edu-
cación básica y el mejoramiento de su calidad en el
sector rural. Esto contribuye a formar una base para
mejorar la capacidad de aprendizaje de los futuros
productores. La segunda área de políticas, con subsi-
dios públicos parciales, es la promoción de una oferta
de servicios de capacitación, asistencia técnica, etc.,
que responda a la demanda de los productores, con la
participación activa de estos últimos. El tercer tema, es
la promoción de la participación de la iniciativa privada
dentro de esta oferta de servicios. El Gobierno, en este
sentido, debería promover un sistema de información
y certificación de calidad y pertinencia de las entidades
participantes de la oferta de servicios, que incentive a
los centros de capacitación a mejorar sus servicios. El
cuarto ámbito es el fomento de la asociatividad, que
lleve a los agricultores a formar unidades productivas de
mayor escala. El autor nos recuerda que un 92% de las
explotaciones de la costa tiene menos de 10 hectáreas
de extensión, escala insuficiente para acceder a los
servicios de capacitación y ser sujeto de políticas.
Los servicios de capacitación y la
pequeña empresa
Siguiendo los resultados encontrados por Sierra y Sato
(2002)9, podemos apreciar que las PYME solo utilizan
los servicios de desarrollo empresarial (SDE) que se ofre-
cen a un precio muy bajo (gracias al apoyo estatal y de
la cooperación técnica). La mayoría de ellas no está
dispuesta a pagar la totalidad de los costos de la capa-
citación. Los autores han encontrado que los SDE tie-
nen un impacto reducido sobre el aumento de la pro-
ductividad. Otro hallazgo importante es que la mayo-
ría de las PYME no tiende a trasladar el progreso de sus
empresas a mejoras en la calidad del trabajo, lo que
obstaculiza el aumento de la productividad.
En cuanto a propuestas, un sistema de bonos redimi-
bles por asesorías y consultorías, con subsidios cruza-
dos, es un camino muy apropiado si se diseñan cursos
8/ Jaramillo, Miguel (2002). Políticas de recursos humanos para la
agricultura comercial costeña. Lima: CIES, Red de Políticas de Empleo.
9/ Sierra, Juan y Enrique Sato (2002). Políticas para mejorar la calidad
del empleo en las Pymes. Lima: CIES, Red de Políticas de Empleo.
13
Economía y Sociedad 51, CIES, abril 2004
«A ello, se agrega el uso
difundido de los
contratos por servicios
que utilizan el RUC
como vía para evadir
una relación laboral»
de capacitación en gestión de la productividad, que
respondan a las necesidades de las empresas. Un ejem-
plo de esto es el caso de BonoPYME, a través del cual
ha sido posible capacitar a más 5.000 trabajadores.
Fortalecimiento de la fiscalización
Como se expone en Chacaltana y García (2003), los
ocupados sin contratos laborales o no registrados son
la principal fuente de inestabilidad en el mercado la-
boral asalariado. A ello, se agrega el uso difundido de
los contratos por servicios que utilizan el RUC como
vía para evadir una relación laboral. Por este motivo,
es relevante que el Ministerio de Trabajo amplíe y mo-
dernice sus servicios de fiscalización, haciendo uso de
bases de datos cruzadas -como la de la Sunat, por ejem-
plo- y descansando en información proveniente de las
municipalidades y alcaldías.
Una institucionalidad laboral coherente
con el aumento de la productividad
En Chacaltana y García (2003) se verifica que, como
se expusiera previamente, la flexibilización extrema
del mercado laboral, vía contratos inestables y preca-
rios, lleva a una reducción del gasto en capacitación
por parte de las empresas. Un grado de flexibilidad
laboral es imprescindible para permitir a las empresas
adaptarse a los shocks o ajustes económicos que pu-
dieran darse en el país. El problema radica en deter-
minar qué grado y de qué forma. En un escenario en
el cual un 79% de los asalariados se encuentra con
contratos negros o flexibles, existe un claro exceso
de flexibilización del mercado laboral que reduce la
inversión en capacitación y, por tanto, el incremento
de la productividad.
Por lo antes expuesto, García (2002) propone acotar
los contratos citados a solo un porcentaje del empleo
de la empresa. Se debe fomentar una transición gra-
dual del escenario de flexibilización excesiva de los
contratos laborales hacia otro, en el que se incentive
la obtención de mejores resultados para la empresa y
los trabajadores, sobre la base del aumento de la pro-
ductividad total de todos los recursos.
Mejoramiento de las relaciones
laborales
El desarrollo de un sistema de relaciones laborales
menos confrontacionales y más respetuoso de los de-
rechos de cada actor es indispensable, si se quiere
poner en marcha una estrategia de aumento de la
productividad.
Si se abre paso a una cultura de mayor confrontación y
conflictos sociales, es imposible que se desarrolle un
modelo de crecimiento exportador y competidor con
importaciones.
La experiencia del Consejo Nacional del Trabajo es
muy valiosa porque ha permitido que, paulatinamen-
te, se vayan reduciendo barreras y se establezca una
mayor confianza entre las partes. Para mejorar las rela-
ciones laborales, es necesaria la institucionalización del
dialogo social en un nivel más elevado que el Consejo
Nacional de Trabajo. Asimismo, es necesaria su tecni-
ficación a través de secretarías técnicas calificadas. Por
otro lado, también es necesaria la ampliación de la
cobertura y profundización temática de la negociación
colectiva e individual.
Educación básica y formación
para el trabajo
En el futuro, la competitividad de un país dependerá
más del conocimiento y la calificación de sus trabaja-
dores que de sus recursos naturales u otros factores.
Las fuentes de calificación de la mano de obra son va-
riadas: la educación formal, la educación familiar y la
formación en la empresa, todas desempeñan un papel
importante. El Perú requiere de esfuerzos especiales,
«En el futuro, la
competitividad de un
país dependerá más del
conocimiento y la
calificación de sus
trabajadores que de sus
recursos naturales u
otros factore
14
Economía y Sociedad 51, CIES, abril 2004
debido al considerable atraso en materia de educa-
ción básica que lo caracteriza. Además existe un pro-
blema de orientación de la educación, para que el fu-
turo trabajador desarrolle aptitudes y habilidades para
facilitar su inserción laboral. En esencia, el tema es
desarrollar la actitud y aptitud para aprender a apren-
der. Esta será la base sobre la cual podrá captarse nue-
vos conocimientos y habilidades a lo largo de la vida
del trabajador, para asegurar su empleabilidad.
En esa perspectiva, García (2002) destaca la necesidad
de dos reformas importantes. La primera, el desarrollo
curricular de materias que permitan mejorar la calidad
del futuro trabajador. La segunda, el establecimiento de
un sistema dual de educación y práctica laboral.
La institucionalidad para acceder a
innovaciones y su adaptación
Un rasgo particular de la economía peruana es la poca
capacidad para innovar de las empresas y la ausencia
de articulación entre las empresas y las entidades de-
dicadas a la investigación tecnológica. El desafío con-
siste en establecer las bases para un futuro modelo de
competencia, sobre la base de innovaciones que, a la
vez, potencien las ventajas comparativas de nuestro
país basadas en recursos naturales.
La experiencia internacional sugiere que es importan-
te el acceso a financiamiento subsidiado para la etapa
-previa a la inversión- de gasto en análisis y testeo prác-
tico de la innovación, y su adaptación a las condicio-
nes concretas de la empresa y su mercado. El gobier-
no recuperará, posteriormente, lo gastado a través del
aumento de las ventas asociado al éxito de las innova-
ciones, y su repercusión sobre mayores impuestos, ci-
fra varias veces superior al gasto inicial en subsidios.
También se plantea como propuesta, el establecimien-
to de un Fondo Concursable para estimular y facilitar
las innovaciones en las empresas, generar masa críti-
ca en centros tecnológicos y universitarios y, princi-
palmente, articular ambos segmentos. El fondo esta-
blecería las áreas prioritarias a promocionar y las re-
glas de postulación.
Tanto el acceso al Fondo propuesto como el subsidio
para las líneas que estimulen innovaciones, deberían
priorizar: i) emprendimientos conjuntos de empresas
en el Perú con centros de investigación locales; ii) ac-
ceso a dicho Fondo por parte de pequeñas y media-
nas empresas de actividades transables.
Infraestructura y servicios de apoyo
Un primer tema es la inversión en infraestructura pro-
ductiva, que contribuya al aumento de la productivi-
dad y competitividad. La infraestructura de puertos,
comunicaciones, transportes, energía, entre otros, re-
quiere ser mejorada. Para contar en el año 2020 con
una infraestructura equivalente a la de Chile y Co-
lombia hoy, se requiere una inversión de 18.200 mi-
llones de dólares.
Dos aspectos que conviene destacar son la presión
sobre los recursos fiscales y el efecto empleo de la
inversión requerida en infraestructura. Si se hace un
uso prioritario de las licitaciones para concesiones pri-
vadas, se puede evitar presiones sobre los recursos
fiscales. Los 18.200 millones de dólares antes men-
cionados generarían 250.000 puestos de trabajo di-
recto de un año de duración, en promedio, distribui-
dos en 10 años, y alrededor de 750.000 puestos de
trabajos indirectos.
«Un rasgo particular de
la economía peruana es
la poca capacidad para
innovar de las
empresas y la ausencia
de articulación entre las
empresas y las
entidades dedicadas a
la investigación
tecnológica»
15
Economía y Sociedad 51, CIES, abril 2004
Impulso a las exportaciones
y el turismo
La promoción de las exportaciones
Anteriormente ya se mencionó la importancia de al-
canzar un alto crecimiento de las exportaciones para
dinamizar la demanda. El aumento de la rentabilidad
de los transables, vía incremento de la productividad y
tipo de cambio real favorable, forma parte de la solu-
ción para estimular las exportaciones.
También deben considerarse acciones conjuntas del
sector privado y el Gobierno para la prospección, am-
pliación y diversificación de los mercados externos;
una estrategia de acuerdos comerciales para facilitar
la entrada de los productos peruanos en los mercados
extranjeros; la facilitación de un sistema de créditos
pre y pos embarque para el exportador; y un impulso
decisivo a la certificación de la calidad de los produc-
tos y servicios exportables.
La promoción del turismo
Por otro lado, el desarrollo del sector turismo es priori-
tario por tres razones: su enorme potencial para gene-
rar divisas; su elevado efecto -directo e indirecto- so-
bre el empleo; y por ser un sector en el que no existen
barreras de conocimiento ni requiere grandes inno-
vaciones tecnológicas inaccesibles. Siguiendo a Cha-
caltana (2002), el desarrollo del turismo en el Perú se
acelera en 1992-1998, período en el cual el número
de turistas se triplica, en 1998 arribaron aproximada-
mente 600.000 turistas y se tuvo ingresos de divisas
por 920 millones de dólares. El empleo vinculado a
actividades turísticas también creció a una tasa de 15%
anual entre dichos años. Esto sugiere que, en el con-
texto de una estrategia que lo promueva, el sector tu-
rismo será en el futuro uno de los sectores de mayor
generación de divisas y empleo.
«El aumento de la
rentabilidad de los
transables, vía incremento
de la productividad y tipo
de cambio real favorable,
forma parte de la solución
para estimular las
exportacione
Programas de emergencia
y empleo
Los programas de empleo y Foncodes
La creación de empleos para los pobres, a través de
programas focalizados de construcción de obras desti-
nadas a mejorar su capacidad productiva y bienestar,
es un camino que contribuye a paliar la pobreza por
ambas vías: generación de empleo y beneficios de las
obras. Francke y Espino10 analizan los programas de
inversión social, su focalización, sus filtraciones, el im-
pacto potencial de las obras, tecnología, etc. Los auto-
res sugieren que el programa debe orientarse priorita-
riamente a la creación de empleo para los más po-
bres; así como, reorientar la gestión de Foncodes en
este sentido. Es necesario señalar que el programaA
Trabajar -rural y urbano- recoge muchas de las pro-
puestas de Francke y Espino (2002).
10/ Francke, Pedro y Juanpedro Espino (2002). Los programa de inver-
sión social y la generación de empleo: el caso de Foncodes. Lima: CIES,
Red de Políticas de Empleo.
«...el desarrollo del sector
turismo es prioritario por tres
razones: su enorme potencial
para generar divisas; su elevado
efecto -directo e indirecto-
sobre el empleo; y por ser un
sector en el que no existen
barreras de conocimiento ni
requiere grandes innovaciones
tecnológicas inaccesibles»
Foto: FONCODES
16
Economía y Sociedad 51, CIES, abril 2004
La evaluación en proceso de los
programas de construcción de
obras y empleo
Normalmente, la incidencia efectiva de los progra-
mas de construcción de obras y generación de em-
pleo es medida a través de evaluaciones de impacto,
que toman información de encuestas especiales ela-
boradas con este fin. Al respecto, existen dos incon-
venientes: i) la información es posterior a la aplica-
ción del programa, lo que impide su uso para reorien-
tarlo; ii) es costosa, pues supone la elaboración y rea-
lización de encuestas especiales. García (2002) plan-
tea una metodología de evaluación en proceso para
el programa A trabajar Rural, basada en informa-
ción de los registros de construcción y avance de
obras del propio Foncodes.
La calidad del empleo generado
El empleo puede crecer sobre la base de un constante
aumento de la informalidad, como ha sucedido en el
pasado reciente. Esto no significa que haya un mejo-
ramiento real. Por lo tanto, la evaluación del compor-
tamiento del empleo no puede descansar solo en un
indicador agregado de empleo que deje de lado las
particularidades, la calidad y la evolución de los em-
pleos. Es por eso que normalmente se utilizan estadís-
ticas e indicadores para medir, por ejemplo, la evolu-
ción del empleo, formal e informal, lo cual supone dos
tipos de empleo muy diferentes en términos de pro-
ductividad, ingresos y calidad.
En García (2002) se presenta un análisis de la calidad
del empleo asalariado en el Perú, que utiliza variables
explicativas disponibles en las Encuestas Nacionales de
Hogares (ENAHO), tales como el nivel de ingreso, la
estabilidad laboral, el acceso a seguridad social, el nú-
mero de horas trabajadas, el carácter formal o infor-
mal del puesto de trabajo, el acceso a capacitación,
entre otros. Una de las variables que más contribuye a
mejorar la calidad de los empleos es la productividad.
Lamentablemente, en las encuestas de establecimien-
tos no se incorporan preguntas destinadas a medir la
productividad. Este es un factor que debe ser conside-
rado en futuras encuestas.
Los obstáculos a la expansión del
Sistema Reformado de Pensiones
El empleo de calidad, como vía de mejora del nivel de
vida de los activos, se complementa con pensiones
adecuadas para los pasivos. Es relevante, entonces, plan-
tear a continuación los principales problemas en este
segundo campo. Chacaltana; Gallardo y García (2002)11
plantean este tema y las políticas para enfrentarlo.
La afiliación y cobertura del sistema
En la década de 1990, tanto las ENAHO como las En-
cuestas Nacionales de Niveles de Vida (ENNIV), mues-
tran un descenso en la afiliación al Sistema de Pensio-
nes en su conjunto, tanto en la proporción de afilia-
dos respecto de la PEA como en números absolutos.
La tendencia al descenso en la tasa de afiliación es un
efecto neto del descenso en la proporción de afilia-
dos al sistema público y el aumento, en el caso del
Sistema Privado de Pensiones. Es importante mencio-
nar que la tasa de afiliación de los trabajadores inde-
pendientes se reduce, en circunstancias en que esta
es una de las categorías de mayor crecimiento ocupa-
cional en los años 1990. La principal explicación de la
tendencia expuesta, se encuentra en la evolución del
mercado laboral en los años 1990. Los eventos negati-
vos del mercado laboral que afectan al Sistema de
Pensiones son: i) el fuerte aumento de la informali-
dad, asociada al lento crecimiento del empleo formal;
ii) la notable alza en la proporción de asalariados pri-
vados sin contrato laboral; iii) la mayor proporción de
contratos de corta duración; y iv) el estancamiento en
el crecimiento de la productividad, que impide acce-
der a mayores ingresos. No obstante, existen también
hechos vinculados a como está organizado el nuevo
sistema, que influyen en el resultado.
11/ Chacaltana, Juan; José Gallardo y Norberto García (2002). Los obsta-
culos a la expansión del sistema reformado de pensiones en el Perú. Lima:
CIES, Red de Políticas de Empleo.
17
Economía y Sociedad 51, CIES, abril 2004
Las posibilidades de expansión
del sistema
La expansión del sistema a futuro se encuentra afecta-
da por factores institucionales y de desempeño del
mercado laboral. Como la tasa de afiliación de los asa-
lariados públicos es elevada, conviene entonces cen-
trar la atención en los asalariados privados y en los in-
dependientes. En el año 2000, en el nivel del Perú
urbano, se registraban 2.528.000 asalariados privados.
De ellos, solo 928.000 estaban afiliados al Sistema Re-
formado, lo que implica una tasa de afiliación de 37%.
En el caso de los trabajadores independientes, sola-
mente el 14,5% de ellos se encuentra afiliado. Las po-
sibilidades de expansión del sistema radican en: i) el
crecimiento de la productividad, que mejore la cali-
dad de los empleos y que permita a los trabajadores
aumentar su participación en el Sistema Reformado
de Pensiones; ii) mejoras en la organización del siste-
ma, que permita un mayor acceso a trabajadores in-
dependientes y asalariados de microempresas.
La reforma del régimen actual
Respecto del Sistema Público de Pensiones, su refor-
ma está centrada en sus implicancias para la brecha
fiscal. El sistema privado atrajo a los afiliados del siste-
ma público más jóvenes y de altos ingresos, dejando
en el sistema público a los relativamente más viejos y
de menores ingresos. Esto último es una bomba de
tiempo que, tarde o temprano, provocará un proble-
ma mayor. Entre las principales sugerencias se propo-
ne: establecer un incentivo al sistema privado para que
incorpore a trabajadores de bajos ingresos que no se
encuentren en ninguno de los dos sistemas, establecer
un incentivo para que los trabajadores independien-
tes no pobres se afilien al sistema, entre otros. Un in-
centivo claro para los trabajadores independientes no
pobres sería el acceso al seguro de salud.
«En el año 2000, en el
nivel del Perú urbano, se
registraban 2.528.000
asalariados privados. De
ellos, solo 928.000
estaban afiliados al
Sistema Reformado, lo
que implica una tasa de
afiliación de 37%»
El análisis de la organización del sector de las AFP mues-
tra serios problemas de funcionamiento, que confir-
man la necesidad de cambios para expandir la afilia-
ción. Un primer factor es la estructura altamente con-
centrada del mercado, que constituye una barrera a la
entrada de nuevos oferentes por los altos costos de ins-
talación. Un segundo factor es la débil competencia
en el mercado de las AFP, pues estas tienen incentivos
muy débiles para reducir sus costos operativos. El tema
central es la posibilidad de establecer planes diferen-
ciados diferenciación de producto para hacer via-
ble el acceso a trabajadores independientes y asalaria-
dos de bajos ingresos. Al estar impedidas de diferen-
ciar productos y obligadas a ofrecer un solo tipo de
productos, se anula esta posibilidad que les hubiera
permitido competir entre ellas y mejorar el acceso para
los segmentos con menor cobertura de pensiones.
Rentabilidad del sistema y del fondo
La evidencia sugiere un divorcio entre las utilidades
de las AFP y la rentabilidad de los fondos de pensio-
nes. Las primeras han sido elevadas y la última ha sido
baja. Una comparación de la rentabilidad de los fon-
dos entre 1995 y 2001 y la rentabilidad de un activo
«El sistema privado atrajo a
los afiliados del sistema
público más jóvenes y de
altos ingresos, dejando en
el sistema público a los
relativamente más viejos y
de menores ingresos. Esto
último es una bomba de
tiempo que, tarde o
temprano, provocará un
problema mayor»
18
Economía y Sociedad 51, CIES, abril 2004
financiero de muy bajo riesgo, como lo es un certifi-
cado de depósitos del Banco Central de Reserva del
Perú, muestra que la de este último es significativa-
mente más alta.
En esencia, deberían plantearse medidas que vincu-
len la rentabilidad del fondo a las utilidades de las AFP
como incentivo a la eficiencia, flexibilizar los topes,
instrumentos y destinos de inversión de los fondos de
las AFP, para mejorar la rentabilidad.
Diversificación de productos, información
y trabajadores independientes
Un aspecto esencial para expandir la afiliación radica
en la autorización a las AFP para ofrecer planes de
pensiones variados. Esto les permitirá adecuarse a las
diferentes características y condiciones de los afiliados.
Por otro lado, una campaña de información que difun-
da la importancia de contar con un seguro de jubila-
ción, accidentes e invalidez, es de vital importancia.

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Económica Y Social (CIES) Consorcio de Investigación. (2006, marzo 23). Propuestas de la red de políticas de empleo en Perú. Recuperado de https://www.gestiopolis.com/propuestas-red-politicas-empleo-peru/
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Propuestas de la red de políticas de empleo en Perú". GestioPolis. 23 marzo 2006. Web. <https://www.gestiopolis.com/propuestas-red-politicas-empleo-peru/>.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Propuestas de la red de políticas de empleo en Perú". GestioPolis. marzo 23, 2006. Consultado el 23 de Junio de 2018. https://www.gestiopolis.com/propuestas-red-politicas-empleo-peru/.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. Propuestas de la red de políticas de empleo en Perú [en línea]. <https://www.gestiopolis.com/propuestas-red-politicas-empleo-peru/> [Citado el 23 de Junio de 2018].
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