Propuesta para el desarrollo rural del Perú

  • Economía
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Presentación
Carlos Eduardo Aramburú
Director Ejecutivo
Javier Portocarrero Maisch
Director Adjunto
Uno de los sectores más atrasados de nuestra economía es la agricultura. El desarrollo de las zonas rurales
es un tema de vital importancia en la agenda nacional. En este contexto, la presente edición del boletín
presenta una Propuesta para el desarrollo rural elaborada por un equipo multidisciplinario a solicitud
del CIES. Asimismo, el problema rural es abordado en dos artículos desde los puntos de vista del acceso al
crédito y de la integración al mercado de los agricultores rurales. Adicionalmente, se incluye un artículo
que revisa la evolución del sistema financiero a lo largo de las últimas décadas y otro que analiza el
impacto de la legislación tributaria en los sectores educación y turismo. Las cinco contribuciones aquí
reunidas son en realidad resúmenes de trabajos más amplios, cuyas referencias son citadas al inicio de
cada artículo.
El campo peruano alberga al 30% de la población total del país, y el 95% de sus habitantes se dedica
principalmente a la actividad agropecuaria. La incidencia de la pobreza y la indigencia en la áreas rurales
llega a 65 y 26% respectivamente (ENNIV 1997), guardando estrecha relación con el bajísimo nivel de
productividad asociado a la predominancia del minifundio. Frente a esta situación, la Propuesta para el
desarrollo rural busca delinear mecanismos para facilitar un eficiente proceso de transición desde una
agricultura campesina hacia una agricultura empresarial moderna.
La investigación de Carolina Trivelli e Hildegardi Venero estudia el mercado de crédito en el ámbito rural.
Los autores revisan el contexto general del crédito en las zonas rurales del Perú, para centrarse luego en el
caso del valle de Huaral, donde aplicaron una encuesta ad hoc. Esto les ha permitido obtener información
no solo sobre las transacciones de crédito realizadas, sino también sobre las percepciones de los deman-
dantes. Una de las más importantes conclusiones es que el racionamiento crediticio no es una política
muy utilizada por los prestamistas, pues la mayor parte de demandantes potenciales no llega siquiera a
solicitar un crédito, sino que se auto-raciona. Así, las recomendaciones que se desprenden de esta inves-
tigación se centran en medidas que fomenten un incremento en la demanda efectiva de créditos.
El documento de Javier Escobal tiene como objetivo evaluar empíricamente los determinantes del acceso
al mercado de los productores agrarios en el Perú y cuantificar los costos de transacción. Los resultados
muestran que, en el área estudiada (los distritos de Pazos y Huaribamba, en Tayacaja, Huancavelica), estos
costos equivalen al 50% del valor de venta, lo que confirma la importancia de la inversión en caminos
rurales. Se verifica también que no solo la distancia o el tiempo para acceder al mercado son variables
cruciales para explicar la estrategia de vinculación al mercado, sino también diversos indicadores como la
experiencia del productor en el mercado donde opera, la estabilidad de sus relaciones comerciales y los
recursos que invierte en obtener información relevante y en supervisar el cumplimiento de los contratos.
El propósito básico del trabajo de Leopoldo Vilcapoma es examinar el comportamiento de las variables
más importantes del sistema bancario a lo largo de los auges y recesiones de la economía peruana durante
la segunda mitad del siglo XX. El autor enfatiza en la restricción de divisas, como determinante del ciclo, y
señala que las colocaciones y depósitos siguen un patrón pro cíclico, mientras que las tasas de interés y el
spread muestran un comportamiento inverso. Por su parte, la calidad de la cartera no muestra un patrón
asociado a las fluctuaciones, sino que depende del marco de regulación y supervisión vigente, de la
intervención estatal directa en el sistema bancario, de la política monetaria y de las variaciones de la
producción agregada.
Finalmente, el trabajo de Rosario Gómez y Roberto Urrunaga analiza el impacto de la legislación tributaria
vigente sobre los sectores educación y turismo, prestando especial atención a los problemas de traslado de
la carga tributaria a los clientes, discriminación tributaria, influencia sobre la decisión de inversión, y
problemas de liquidez y financiamiento. En el sector educación, la nueva estructura tributaria se orienta
principalmente a incentivar la inversión privada. Para ello, la norma permite la generación del lucro en
dicha actividad, e introduce el crédito tributario sobre la reinversión de utilidades. En el sector turismo, en
cambio, la estructura tributaria parece no haber facilitado las decisiones de inversión.
3URSXHVWDVSDUDHOGHVDUUROORUXUDO
3
Propuestas para el desarrollo rural1
Laureano del Castillo (CEPES) / Alejandro Diez (PUCP) / Carolina Trivelli (IEP) / Milton von Hesse (Consultor)
Introducción
El desafío que enfrenta una polí-
tica de desarrollo rural en Perú es
doble. Por un lado, ¿cómo hacer
más eficiente el proceso de tran-
sición desde una agricultura cam-
pesina hacia una agricultura em-
presarial moderna? Por el otro,
¿cómo generar condiciones para
que el empresario pueda desarro-
llar actividades rurales no agríco-
las, aprovechando los recursos
naturales y la abundancia de fuer-
za de trabajo?
Este artículo es un resumen ejecu-
tivo del estudio homónimo ejecu-
tado por el Consorcio, con el aus-
picio del Banco Mundial. Una ver-
sión que presentaba las propues-
tas de desarrollo rural, según los
diversos tipos de agricultura y en
forma de matrices, fue publicada
por el CIES en febrero de 2000; y
otra versión corregida y aumenta-
da, con un formato más académi-
co, apareció en diciembre del mis-
mo año. A continuación se exami-
nan las características socio econó-
micas básicas de la población ru-
ral, para después resumir las pro-
puestas en los terrenos de las polí-
ticas macroeconómicas, de refor-
ma institucional, de derechos de
propiedad y manejo de recursos,
de provisión de bienes públicos y
de financiamiento.
Caracterización del
sector rural
Según el Censo Nacional de Po-
blación y Vivienda de 1993, 6.6
millones de personas, 29,9% de la
población total, habitan en las
áreas rurales. Estas últimas se defi-
nen como aquellos territorios arti-
culados que no tienen más de 100
viviendas contiguamente, ni son
capitales de distrito; o que tenien-
do más de 100 viviendas, estas se
encuentran dispersas o disemina-
das sin formar bloques o núcleos.
Esta definición, bastante restricti-
va y de carácter operativo y no
analítico, posiblemente subestime
el tamaño de la población rural en
Perú. Cabe recordar, asimismo,
que de los 84.046 centros pobla-
dos existentes, 75.199 son rurales,
la mayoría de ellos (73.524) con
una población inferior a los 500 ha-
bitantes. La dispersión de los
asentamientos rurales dificulta y
encarece la inversión social en lo
relativo a bienes públicos, así como
el acceso a inversiones producti-
vas, caminos, energía y telecomu-
nicaciones.
¿Quiénes viven en el campo hoy?
¿Qué identifica a sus pobladores?
El medio rural es un claro ejemplo
de la heterogeneidad del Perú. La
cultura, la etnicidad, la dotación de
recursos naturales, el acceso e in-
tegración con los mercados, resul-
tan variables clave para entender
las dinámicas económicas y socia-
les de la población.
Según la Encuesta Nacional de Ni-
veles de Vida de 19972, el 95% de
la población rural se dedica prin-
cipalmente a la agricultura. Utili-
zando la información de dicha en-
cuesta, hemos preparado el cua-
dro 1, que detalla los indicadores
socio económicos más relevantes3.
De acuerdo con los datos de 1997,
el 68,1% de los hogares rurales de
la sierra, el 64,9% de los de la sel-
va y el 52,8% de los de la costa, se
encuentran en condiciones de po-
breza4. Peor aún, cerca de un 30%
1/ Resumen del documento Propuestas para
el desarrollo rural, publicado por el CIES, fe-
brero del 2000.
2/ Instituto Nacional de Estadística e Infor-
mática, Encuesta Nacional de Niveles de Vida,
Lima: INEI, 1997.
3/ Este cuadro ha sido preparado con base en
uno similar confeccionado por López, R. y
C. della Magiora, Rural poverty in Peru:
Styllized facts and analytic for policy (ms.),
University of Maryland at College Park, 1997.
Los datos provienen de la ENNIV-1997.
4/ Es decir, su ingreso anual per cápita está
por debajo de la línea de pobreza.
«El medio rural es
un claro ejemplo
de la
heterogeneidad
del Perú. La
cultura, la
etnicidad, la
dotación de
recursos
naturales, el
acceso e
integración con
los mercados,
resultan variables
clave para
entender las
dinámicas
económicas y
sociales de la
población»
4
Media de principales variables económicas y demográficas de la población rural
(quintiles según gasto)
Cuadro 1
Más pobre Menos pobre
Características Muestra 1 2 3 4 5
total
Número de hogares 1.455 291 291 291 291 291
Ingreso y gasto (soles de 1997)
Gasto total del hogar 6.789,95 3.727,32 5.521,02 6.687,84 7.978,38 10.035,19
Gasto per cápita del hogar 1.538,10 585,98 911,83 1.241,25 1.710,53 3.240,92
Ingreso per cápita del hogar 1.817,28 725,74 1.100,98 1.743,95 2.083,56 3.432,17
Fuentes de ingreso
% de ingreso de actividades no laborales
1/
18,37 17,17 16,86 18,26 16,26 23,30
% de ingreso de actividades asalariadas 25,80 24,38 25,61 24,63 30,40 24,09
% de ingreso de autoempleo 55,82 58,44 57,53 57,21 53,29 52,61
Características demográficas
(promedio por hogar)
Tamaño de la familia (# de personas) 5,19 6,45 6,08 5,39 4,70 3,32
Ratio (trabajadores/tamaño de la familia) 0,59 0,54 0,57 0,56 0,60 0,68
Promedio de edad del jefe de familia (años) 45,05 43,56 43,63 44,53 45,21 48,34
% hogares con jefes de familia mujeres 11,00 8,25 7,22 11,00 12,00 19,00
% hogares cuyo jefe de familia es indígena 9,97 13,06 12,37 11,00 8,94 4,47
Educación
Promedio de años de educación del jefe de familia 5,26 4,07 4,78 5,11 5,70 6,64
% hogares con jefe de familia sin educación 14,16 20,27 13,75 14,09 13,06 9,62
% de hogares con jefe de familia con primaria completa 27,10 28,90 28,50 29,20 28,50 20,60
% de hogares con jefe de familia con secundaria completa 1,82 7,56 10,31 11,34 13,40 16,49
% de hogares con jefe de familia con educación superior 7,74 1,03 1,72 3,44 6,87 10,65
Acceso a servicios
% hogares con seguro de salud 12,51 3,44 6,53 13,06 17,53 21,99
% hogares con agua potable 36,56 35,40 40,89 36,43 33,33 36,77
% hogares con desagüe 8,80 6,53 9,28 9,62 8,94 9,62
% hogares con electricidad 26,60 18,56 23,71 26,46 28,18 36,08
Pobreza Pobres No pobres
extrema
1/: Considera las rentas de propietarios, autoconsumo, transferencias, ingresos extraordinarios y otros ingresos.
Fuente: ENNIV 1997. Tomado de Trivelli, Carolina, Pobreza rural: investigaciones, mediciones y políticas publicas, en Hurtado, Isabel, Carolina Trivelli y Antonio
Brack (eds.), Perú: El problema agrario en debate. Sepia VIII, Lima: Sepia-IRD-ITDG, 2000, pp. 199-255.
5
de los hogares rurales del país se
encuentra en situación de pobre-
za extrema, es decir, su ingreso no
logra siquiera cubrir sus necesida-
des alimenticias mínimas. Tal como
se ve en el cuadro, los dos prime-
ros quintiles corresponden mayo-
ritariamente a los pobres extremos,
el tercero y parte del cuarto a los
pobres no extremos, y solo una
parte del cuarto y el quinto quintil
pueden ser clasificados como no
pobres.
En segundo lugar, los no pobres,
aparte de ser un grupo relativamen-
te pequeño, mantienen una con-
dición, en la mayor parte de los ca-
sos, precaria. Es decir, estos no po-
bres están más cerca de la pobreza
que de ser ricos. El quintil superior
gasta al año unos 3.800 dólares por
hogar (unos 316 dólares mensua-
les), monto equivalente a un tercio
del gasto de las familias urbanas del
quintil superior.
El grupo formado por el 20% de
los hogares más ricos de las zonas
rurales, que debería ser un motor
de desarrollo para este sector, pre-
senta varias limitaciones. En parti-
cular, la educación media de los
jefes de hogar es 6,64 años y solo
el 10% de ellos tiene educación
superior. Asimismo, solo el 36% de
estos hogares tiene electricidad.
Entre los hogares rurales no pobres,
solo el 25% tuvo algún crédito en
1997 y un 20% tuvo algún tipo de
ahorro financiero. Es decir, los no
pobres del campo no se encuen-
tran en una situación óptima, sino
más bien en una situación límite5.
Estos hogares no pobres presentan
la misma distribución que tienen
los hogares rurales en el país: 60%
en la sierra, 20% en la costa y 20%
en la selva.
En tercer lugar, llama la atención
que para todos los quintiles de in-
gresos y gastos, la composición de
los ingresos de los hogares sea re-
lativamente homogénea: alrede-
dor de 20% de los ingresos pro-
viene de actividades no laborales
(rentas y autoconsumo básicamen-
te), un 25% de actividades asala-
riadas y un 55% del autoempleo
(agropecuario mayoritariamente).
Es decir, parecería que los más ri-
cos y los más pobres tienen estra-
tegias similares de diversificación
de ingresos. Ello sugiere que las
diferencias en ingresos se explican
por la mayor productividad y ac-
ceso a los factores de producción
entre los hogares rurales menos
pobres, y no a la diversificación de
fuentes de ingreso.
En cuarto lugar, los hogares con
mayores ingresos son aquellos que
cuentan con más educación formal
(2,6 años adicionales de educación
formal que el quintil más pobre) y
con familias de menor tamaño6
(3,3 miembros frente a 6,45 en el
quintil más pobre). Esto último
podría deberse no solo a una me-
nor fecundidad, sino posiblemen-
te a una mayor tasa de emigración
entre los hijos de los hogares rura-
les menos pobres. Cabe resaltar, sin
embargo, que los niveles educati-
vos de los jefes de hogares rurales
son más bien bajos, ya que alcan-
zan en promedio solo a primaria
completa. Adicionalmente, se
comprueba una mayor proporción
de hablantes de lenguas indígenas
entre los hogares rurales más po-
bres. La dimensión de género del
jefe de hogar no parece afectar
negativamente el ingreso del ho-
gar; pues hay una mayor propor-
ción de mujeres como jefas de los
hogares rurales menos pobres.
Contrariamente a lo esperado,
pero consecuente con la lectura de
las precarias condiciones del sec-
tor, las variables de acceso a los
servicios básicos son relativamen-
te homogéneas en todos los nive-
les de ingreso. Las carencias de
agua potable y desagüe son muy
parecidas, los más ricos sin embar-
go parecen tener mayor acceso a
seguro de salud y electricidad.
A modo de resumen, se puede se-
ñalar que la mayor parte de los po-
bladores rurales se encuentra en
situación de pobreza, destinando
más del 60% de sus gastos anuales
a los alimentos. Además, el jefe del
hogar tiene un bajo nivel educati-
vo, es así que el 14% de ellos no
tiene ninguna educación formal y
el 27,1% tiene solo primaria. Aque-
5/ En este sentido, resulta interesante el tra-
bajo de Jorge Agüero, Movilidad y pobre-
za en la sierra rural del Perú, en Hurtado,
Isabel, Carolina Trivelli y Antonio Brack
(eds.), Perú: El problema agrario en debate.
Sepia VIII, Lima: Sepia-IRD-ITDG, 2000, pp.
257-276, que demuestra cómo el 90% de
los hogares rurales de la sierra estuvo en con-
dición de pobreza en algún momento en-
tre 1991 y 1996.
6/ Gran cantidad de discusiones han surgido
en relación con este tema. Por ejemplo, el
retorno a la educación es medido como
incremento en el ingreso por cada año adi-
cional de educación, lo que al parecer es bajo
o insignificante (López, R. y C. della Magiora,
Ibíd.). El tema del tamaño de la familia es
vinculado a las políticas de salud reproductiva
(Escobal, Javier et al., Los activos de los po-
bres en el Perú, Documento de Trabajo, No.
26, Lima: GRADE, 1998).
«los no pobres
mantienen una
condición, en la
mayor parte de
los casos,
precaria. Es decir,
estos no pobres
están más cerca
de la pobreza que
de ser ricos»
6
llos que son considerados como no
pobres se encuentran muy cerca
de estarlo. Sin afán de ser pesimis-
tas, es necesario reconocer que
esta situación afecta las posibilida-
des y el tipo de estrategias de de-
sarrollo viables en el medio rural.
Otro factor preocupante es el re-
ducido tamaño de la unidad de
producción típica. Según el Censo
Agrícola de 1994, la unidad de
producción agrícola promedio en
Perú está compuesta por 3,3 par-
celas y tiene una extensión de 3,1
hectáreas en total. La fragmenta-
ción es aún más aguda en la sie-
rra, donde el número de parcelas
por unidad agrícola aumenta a 4,1
y su extensión se reduce a 2,4 hec-
táreas. La producción agrícola na-
cional que se realiza bajo estas
condiciones representa alrededor
del 6% del PBI, medido en mone-
da corriente o poco más del 13%,
si se mide el PBI a precios de 1986.
La alta tasa de incidencia de la po-
breza y de la extrema pobreza en
las áreas rurales (64,7% y 25,5%
respectivamente, según la ENNIV
1997) guarda una alta correlación
con el bajísimo nivel de producti-
vidad de la mano de obra en las
labores agrícolas, siete veces me-
nor a la que se obtiene en el resto
de la economía.
En 1997, cerca del 50% de los in-
gresos de los hogares rurales provi-
no de actividades rurales no agrí-
colas, realizadas tanto dentro como
fuera del hogar7. En muchos casos,
además, se incluyen estrategias
migratorias de algunos de los miem-
bros de la familia, con el fin de lo-
grar mayores ingresos para el hogar.
Gran parte de los pequeños pro-
ductores rurales tienen tradiciones
lingüísticas y culturales propias que
hacen difícil una interlocución con
la sociedad nacional. Por otro lado,
muchas veces sus formas tradicio-
nales de organización representan
valores y estilos institucionales poco
favorables para el desarrollo rural.
Resumen de la
propuesta
Dada esta situación, el CIES y sus
colaboradores han desarrollado un
conjunto de propuestas para los
cuatro sectores más relevantes en
el medio rural: la agricultura de
punta, la pequeña y mediana agri-
cultura comercial, la agricultura de
subsistencia y las actividades rura-
les no agrícolas. Esta agenda, que
pasamos a resumir, presta especial
atención a cuatro principios bási-
cos: el respeto a la estabilidad
macroeconómica, el liderazgo del
sector privado, la limitación del
papel del Estado a lo normativo y
subsidiario, y la búsqueda de una
inserción competitiva en los mer-
cados exteriores.
Aspectos
macroeconómicos
Las medidas recomendadas empie-
zan concentrándose en lo que se ha
denominado «Entorno macroeco-
nómico»: principalmente el contex-
to de políticas públicas que afectan
directamente la estructura de pre-
cios relativos y la vinculación con
los mercados. En este sentido, el
«la mayor parte
de los pobladores
rurales se
encuentra en
situación de
pobreza,
destinando más
del 60% de sus
gastos anuales a
los alimento
«el CIES y sus
colaboradores
han desarrollado
un conjunto de
propuestas para
los cuatro
sectores más
relevantes en el
medio rural: la
agricultura de
punta, la pequeña
y mediana
agricultura
comercial, la
agricultura de
subsistencia y las
actividades rurales
no agrícolas. Esta
agenda presta
especial atención
a cuatro
principios
básicos: el
respeto a la
estabilidad
macroeconómica,
el liderazgo del
sector privado, la
limitación del
papel del Estado a
lo normativo y
subsidiario, y la
búsqueda de una
inserción
competitiva en
los mercados
exteriores»
7/ Escobal, Javier y Jorge Agüero, Deter-
minantes de las decisiones de trabajo en
tareas no-agropecuarias dentro de la finca
en el Perú, en Pobreza y economía social:
análisis de una encuesta ENNIV 1997, Lima:
Instituto Cuánto, 1999, pp. 243-254.
7
análisis diferencia tres tipos de me-
didas: política tributaria, política de
sobretasas arancelarias y derechos
específicos, y comercialización.
Bajo este marco, se recomienda
empezar por respetar las reglas de
juego de los inversionistas, mante-
niendo la vigencia del D.L. No.
885, Ley de Promoción del Sector
Agrario (que dispone un 15% de
impuesto a la renta, la recupera-
ción anticipada del IGV y la de-
preciación acelerada para las nue-
vas inversiones), al menos hasta el
año 2006. Simultáneamente, se
sugiere revertir la actual política de
exoneraciones para la pequeña
agricultura, que desincentiva la
formalización del sector y el au-
mento de la escala de producción.
Tampoco se debería continuar con
la política de condonaciones de
deudas con las empresas azucare-
ras. Por otro lado, para garantizar
la difusión de los beneficios de las
inversiones privadas en su entor-
no cercano, debería adecuarse el
Régimen Único Simplificado (RUS)
a la actividad agrícola.
Se sugiere reemplazar el sistema de
sobretasas ad-valorem y de dere-
chos específicos a la importación
por un sistema de bandas de pre-
cio, e implementar políticas socia-
les de provisión de bienes públi-
cos y reconversión productiva efi-
cientes en aquellos segmentos más
sensibles a la competencia exter-
na. Por ejemplo, mediante la
potenciación y consolidación de
«corredores económicos», para los
que es esencial la implementación
de vías y medios de comunicación
e información.
Con respecto a la comercializa-
ción, el Ministerio de Agricultura
(MAG) debe cesar su política de
intervención directa, pues ella des-
plaza la iniciativa privada, rompe
los mercados incipientes en el
campo y establece círculos vicio-
sos de dependencia de los progra-
mas estatales de compra. La labor
del MAG debe limitarse a proveer
información veraz para la toma de
decisiones, con la debida calidad,
oportunidad y precisión. El gobier-
no central debiera coordinar con
el municipal para apoyar el desa-
rrollo en manos privadas de un
moderno Mercado Mayorista en
Lima, que sea entregado en con-
cesión a los comerciantes del ramo
en un contexto regulatorio adecua-
do y así evitar el abuso de posicio-
nes de dominio y mejorar la efi-
ciencia de la actividad.
Reforma institucional
En segundo lugar, las medidas pro-
puestas se orientan al fortalecimien-
to de un «Marco institucional» sub-
dividido en desarrollo rural y orga-
nización. Para empezar, debe su-
perarse el desorden y la falta de
coordinación entre las múltiples
agencias públicas que ejecutan po-
líticas de desarrollo rural. Se pro-
pone, en cambio, establecer uni-
dades de manejo de territorio e ins-
tancias de concertación de esfuer-
zos y solución de conflictos que
coordinen estas acciones. Estas ins-
tancias deben estar abiertas a la par-
ticipación de otros actores (ONGs,
empresas, gremios) y ser un cam-
po común para la interlocución.
Facilitará la tarea separar, en el apa-
rato del Estado, los órganos respon-
sables de las políticas sociales de los
de la política agrícola, concentran-
do en el MAG esta última.
La desorganización y falta de
institucionalidad gremial entre los
productores les impide generar
acciones conjuntas o articular eco-
nomías de escala, aun más cuan-
do el régimen de propiedad es
confuso y limita las operaciones de
crédito. Se debería, por lo tanto,
favorecer la creación de asociacio-
nes de productores y empresarios
agrarios alrededor de asuntos de
naturaleza técnica.
Derechos de propiedad
y manejo de recursos
En tercer lugar, la agenda de políti-
cas se centra en el tema «Derechos
de propiedad y manejo de recur-
sos» que incluye políticas de tierras,
aguas y bosques. En lo que a dere-
chos de propiedad se refiere, hay
una seria carencia de marcos lega-
les e institucionales adecuados y
coordinados que permitan a la ini-
ciativa privada asumir las tareas de
crecimiento y desarrollo rural, a la
vez que aseguran un manejo sos-
tenible de los recursos. En el caso
de las tierras, por ejemplo, debie-
ra promoverse una titulación dife-
renciada de los terrenos comuna-
les (título individual para parceleros
y comunal para tierras de usufruc-
to colectivo) y agilizarse el proceso
de titulación y saneamiento de la
propiedad, la complementación
del PETT con la SUNARP y la cul-
minación del catastro rural.
Por otro lado, debiera revertirse la
situación de pobre gestión que se
ha venido dando sobre las aguas.
Es perentorio discutir y aprobar una
nueva ley de aguas que establezca
los derechos reales de los usuarios
sobre el uso del recurso, las tarifas
que permitan su operación, la re-
organización de los grupos usuarios
sobre el uso del recurso, las tarifas
que permitan su operación, la re-
organización de los grupos de usua-
rios en forma proporcional al tama-
ño de sus tierras, y el estableci-
miento de autoridades autónomas
en el nivel de cuencas, entre otros
temas pendientes. Este mismo di-
lema se observa en el tratamiento
de recursos como los bosques,
donde falta establecer, por ejem-
plo, mecanismos claros y transpa-
rentes para el otorgamiento de
concesiones forestales en exten-
sión, así como plazos adecuados
que permitan un manejo del recur-
so rentable y sostenible (con obli-
gatoriedad de planes de manejo) y
8
bajo un marco regulatorio adecua-
do, que favorezca un proceso de
inversión con miras al largo plazo.
Provisión de bienes
públicos
El cuarto tema de la agenda consi-
dera la «Provisión de bienes públi-
cos», y se ocupa específicamente
de los bienes públicos no agrope-
cuarios, sanidad agropecuaria, pro-
visión de información y tecnología.
Aquí se pone énfasis en que la in-
tervención del Estado, como pro-
veedor de bienes y servicios pú-
blicos, debe basarse en dos consi-
deraciones básicas: la primera, se-
guir el principio de subsidiaridad,
por el que todo aquello que el sec-
tor privado pueda hacer mejor no
debe ser realizado por el sector
público. La segunda, lograr que la
provisión de bienes y servicios pú-
blicos responda en lo posible a las
demandas de los agentes afecta-
dos y no devenga de imposiciones
«desde arriba». Ambas considera-
ciones representan un reclamo por
una mayor y más simétrica circu-
lación de la información. De allí
que en el caso específico de la di-
fusión de información de uso pú-
blico exista un amplio conjunto de
tareas vinculadas, que abarcan
desde el tema educativo, en el que
es fundamental ofrecer una calidad
pertinente que incorpore las carac-
terísticas culturales, económicas y
sociales de los beneficiarios, hasta
la generación de mercados de asis-
tencia técnica, en los que la parti-
cipación de ofertantes privados
debe ser estimulada. Ciertamente,
el sector público debe proveer in-
formación oportuna sobre indica-
dores de producción, oportunida-
des de mercado, previsiones climá-
ticas y otros, en aquellos ámbitos
en los que el sector privado no
encuentre condiciones para hacer-
lo, pero procurando involucrar
siempre a los agentes privados.
La repotenciación de la sanidad
agropecuaria comienza por forta-
lecer SENASA, dándole mayor au-
tonomía (y recursos), establecién-
dose como un agente que, inde-
pendiente de intereses políticos y
particulares, genere adecuados
mecanismos de control con reco-
nocimiento internacional, lo que
resulta indispensable en la base de
cualquier esfuerzo agroexportador
del país.
Financiamiento
Finalmente, el último tema de
agenda está referido al «financia-
miento». Muchas de estas accio-
nes no surtirán el efecto deseado
si no se perfecciona la tecnología
crediticia, adecuándola al medio
rural inserto en este proceso de
reconversión. El sistema de segu-
ros, los fondos de garantía, la cla-
sificación de riesgos; en fin, todo
lo relacionado con las operaciones
de crédito rural debe ser enfrenta-
do con el objetivo de reducir los
costos de transacción y favorecer
la inversión productiva privada
como fuente del crecimiento.
En suma, esta agenda ofrece
lineamientos para el diseño y la
implementación de una estrategia
de desarrollo rural que no fije ne-
cesariamente a la población en el
ámbito rural, pero sí permita a
quienes decidan mantenerse en el
campo avanzar hacia una mayor
prosperidad.
9
Crédito rural: coexistencia de prestamistas formales e
informales, racionamiento y auto-racionamiento1
Carolina Trivelli y Hildegardi Venero (IEP)
Uno de los problemas más serios
para el desarrollo de la agricultu-
ra, y de las zonas rurales en gene-
ral, está dado por el bajo nivel de
acceso a fuentes de financiamien-
to de las unidades productivas. El
programa de ajuste estructural en
la economía peruana, ejecutado a
partir de 1991, eliminó las distor-
siones derivadas de la participación
del Estado en dicho mercado e ins-
tauró un sistema de asignación
basado exclusivamente en las re-
glas del mercado.
Así, la eliminación del Banco Agra-
rio, la eliminación de tasas de in-
terés preferenciales y la flexibiliza-
ción del sistema financiero recor-
taron severamente los recursos dis-
ponibles para el financiamiento de
los agricultores. En ese sentido, se
deben definir medidas que am-
plíen el acceso al crédito de este
importante segmento de produc-
tores, para así viabilizar su activi-
dad productiva y su integración a
la economía nacional de manera
sostenida.
Antecedentes
generales sobre
el crédito para la
agricultura en Perú
A partir de 1994, el volumen de
fondos prestados por los agentes
privados y el número de transac-
ciones de crédito crecieron de
manera significativa. Así, a partir de
la información recogida por las
Encuestas Nacionales de Niveles
de Vida (ENNIV), se puede obser-
var que solo el 16,6% de los hoga-
res obtuvo algún crédito en 1994
en el ámbito nacional; mientras
que en 1997, el 32% de los hoga-
res contó con crédito. Este aumen-
to, sin embargo, se debió princi-
palmente al incremento del crédi-
to en el ámbito urbano. Como se
sabe, la porción más importante de
hogares rurales se sitúa en la sie-
rra, donde apenas el 18,3% tuvo
algún crédito.
La estrategia de los bancos y de-
más intermediarios financieros for-
males se centra en la captación de
nuevos clientes en el ámbito urba-
no. Es así que prácticamente todo
el crédito en el ámbito rural pro-
viene de fuentes informales. En
1994, el 40,2% de los hogares ru-
rales con crédito tuvo como prin-
cipal fuente de financiamiento las
tiendas y bodegas, porcentaje que
aumentó a 66,9% en 1997. Tam-
bién se constituyen fuentes de
financiamiento parientes, amigos y
otros. Por ello, es probable que
exista poco racionamiento por par-
te de los ofertantes. En ese senti-
do, no sería descabellado propo-
ner que el grupo que solicita cré-
dito y no lo obtiene es pequeño
en el ámbito rural peruano. De
hecho, el Censo Agropecuario in-
dica que solo el 6,2% de las uni-
dades agropecuarias obtuvo crédi-
to y que solo el 8% lo solicitó.
En cuanto al aspecto institucional,
en 1995 y 1996 se observaron cam-
bios significativos en el mercado de
créditos, debido a que el sector for-
mal pasó a desempeñar un papel
importante en el sector rural, y a
que distintos agentes informales ini-
ciaron procesos de redefinición ins-
titucional (en algunos casos, a tra-
vés de su formalización). Asimismo,
la consolidación de nuevas institu-
ciones formales en el ámbito rural,
como las CRACs, CMACs y EDPY-
MEs, ha llevado a una recomposi-
ción de los ofertantes con nuevas
dinámicas de coexistencia, super-
posición o competencia entre el
sector formal y el informal.
Por otro lado, el nivel de las colo-
caciones formales en el sector
agropecuario, a pesar de su tenden-
cia creciente, se mantiene por de-
bajo de las colocaciones del liqui-
dado Banco Agrario: a octubre de
1996, el sector formal había colo-
cado cerca de US$ 300 millones en
el sector, cifra menor que las colo-
caciones promedio del Banco Agra-
rio en la década pasada (US$ 500
millones), aun cuando representa
un crecimiento del 31% con respec-
to a 1995. De este modo, si duran-
te los años ochenta se colocaban
1
/
Resumen del Documento de Trabajo No.110,
bajo el mismo nombre, Lima: IEP, CIE, 1999.
«a octubre de
1996, el sector
formal había
colocado cerca de
US$ 300 millones
en el sector, cifra
menor que las
colocaciones
promedio del
Banco Agrario en la
década pasada
(US$ 500 millones),
aun cuando
representa un
crecimiento del
31% con respecto
a 1995»
10
fondos equivalentes al 20% del PBI
agropecuario, los montos colocados
en 1996 no alcanzaron el 5%.
Acceso, racionamiento
y auto-racionamiento:
demanda por créditos
en el valle de Huaral
El valle de Huaral está situado al
norte de Lima y cuenta con más
de 20.000 hectáreas de tierras de
cultivo. Aproximadamente, el 78%
de la tierra está en manos de 5.000
pequeños agricultores que en pro-
medio tienen menos de 5 hectá-
reas. Este valle agrícola es uno de
los más desarrollados del país, tie-
ne buenas vías de comunicación,
infraestructura de comunicaciones
y una red de agencias de los prin-
cipales bancos comerciales. Con la
finalidad de estudiar las caracterís-
ticas del mercado de crédito a par-
tir de información real, se realizó
una encuesta a 302 agricultores de
dicho valle y, además, se entrevis-
tó a 16 comerciantes mayoristas.
De los 302 hogares encuestados,
el 47% obtuvo algún crédito: 115
tuvieron solo un crédito y el resto
tuvo hasta cuatro. Así, se registra-
ron en la encuesta 177 transaccio-
nes crediticias, de las cuales el 57%
correspondió a prestamistas infor-
males. Entre los prestamistas for-
males que operan en Huaral, los
más importantes son los bancos,
luego están las CRACs y, finalmen-
te, las cooperativas de ahorro y
crédito. Por su parte, los prestamis-
tas informales están conformados
por las casas comerciales, las em-
presas agroindustriales y los habi-
litadores informales (habilitadores,
comerciantes, transportistas, pa-
rientes y amigos, etc.), que repre-
sentan el grupo de prestamistas
más importante.
El 71% de los encuestados señaló
haber solicitado crédito a una en-
tidad bancaria alguna vez, y solo
el 5,14% de ellos mencionó haber
sido rechazado en alguna oportu-
nidad. Con respecto a las CRACs,
solo el 12,2% de los agricultores
señaló haberles solicitado crédito,
16,2% de los cuales fue rechaza-
do alguna vez.
Por el lado de los prestamistas in-
formales, el 18% de los encuesta-
dos pidió crédito alguna vez a al-
guna empresa agroindustrial y solo
fue rechazado el 5,6%, debido a
la falta de información sobre el
prestatario o la falta de liquidez de
la empresa. El 41% pidió algún cré-
dito a una casa comercial y el 9%
de dichos solicitantes fue rechaza-
do alguna vez, casi siempre debi-
do a la falta de información sobre
el cliente o al alto nivel de riesgo
de la actividad. Finalmente, el 53%
de los encuestados pidió alguna
vez un crédito a algún habilitador
informal y sólo el 4,5% de estos fue
rechazado, en la mayoría de los
casos debido a problemas de liqui-
dez del habilitador.
De aquí se desprende que el re-
chazo no parece ser una práctica
tan común entre los prestamistas
formales e informales. Esto se ex-
plica por la importancia del auto-
racionamiento, que limita la can-
tidad de solicitudes de crédito a
aquellas con mayores posibilidades
de ser aceptadas.
Existen dos tipos de auto-raciona-
dos: aquellos que necesitando un
crédito no lo solicitan por no con-
siderarse sujetos de crédito (auto-
racionados tipo I) y aquellos que
necesitando un crédito y conside-
rándose sujetos de crédito no lo
solicitan (auto-racionados tipo II).
Mientras que los auto-racionados
tipo I necesitan ayuda para con-
vertirse en sujetos de crédito (se
pueden utilizar mecanismos como
titulación de tierras, innovación
tecnológica, asistencia técnica,
etc.), en el caso de los auto-racio-
nados tipo II la figura es más com-
pleja, pues ellos mismos se margi-
nan de participar en el mercado
de créditos.
En el caso de los auto-racionados
tipo II con respecto a los bancos y
las CRACs, las principales razones
para no pedir un préstamo son: el
costo y/o las condiciones de los cré-
ditos, por no querer arriesgar su tie-
rra u otro bien como garantía, o por
no poseer información completa
sobre cómo actúan los bancos.
Relaciones entre
prestamistas formales
e informales
Suele pensarse que los agriculto-
res recurren al sector informal ante
la ausencia de intermediarios for-
males o ante su incapacidad de
cumplir con los requisitos que es-
tos les exigen. Sin embargo, mu-
chos agricultores en capacidad de
«el rechazo no
parece ser una
práctica tan
común entre los
prestamistas
formales e
informales. Esto se
explica por la
importancia del
auto-
racionamiento,
que limita la
cantidad de
solicitudes de
crédito a aquellas
con mayores
posibilidades de
ser aceptada
11
trabajar con crédito formal deci-
den no hacerlo y recurren, en cam-
bio, a prestamistas informales.
Una diferencia importante entre
las fuentes formales e informales se
refiere a las garantías y al tipo de
las mismas. Así, mientras el 97%
de los agricultores con crédito for-
mal dio alguna garantía, solo el
19% hizo lo propio en el caso de
los créditos informales. De estas
garantías, las reales fueron las prin-
cipales en el sector formal; mien-
tras que en el informal, la más uti-
lizada fue la cosecha u otro tipo
de prenda. Otra diferencia es el
número de visitas que debe reali-
zar el cliente al prestamista. Cerca
del 55% de los clientes del sector
formal visitó 5 o más veces al pres-
tamista y gastó, en promedio, al-
rededor de US$ 40 en dichas visi-
tas. El 70% de los clientes del sec-
tor informal visitó 5 o menos ve-
ces al prestamista y gastó un pro-
medio de US$ 15.
El rol de la titulación
en el acceso al crédito
formal
Una de las principales razones que
han justificado varios proyectos de
titulación de tierras es la de otor-
gar una garantía real y atractiva a
los agricultores para que puedan
obtener créditos del sector formal.
La existencia de garantías reales se
convierte en un factor clave en
ausencia de otros mecanismos
para reducir los altos riesgos inhe-
rentes a la actividad agropecuaria.
Sin embargo, en el caso peruano
hay lecciones importantes sobre
este aspecto. En primer lugar, la
mayoría de agricultores tiene ex-
plotaciones pequeñas (menos de
5 hectáreas), lo que afecta negati-
vamente el acceso al crédito for-
mal. Los intermediarios financieros
no están interesados en obtener
hipotecas por menos de 10 hectá-
reas, pues el proceso de adjudica-
ción y posterior venta en caso de
no pagarse el crédito resulta de-
masiado costoso. En segundo lu-
gar, existen altos costos de transac-
ción para convertir la tierra en ga-
rantía (trámites previos). En tercer
lugar, dado que los agricultores son
clientes altamente riesgosos, la ga-
rantía real no resulta condición su-
ficiente y los intermediarios exigen
condiciones adicionales. En cuan-
to a los prestatarios, el título no
siempre resulta deseable para ob-
tener el crédito porque implica
asumir el riesgo de perder un acti-
vo productivo, que es el único en
la mayoría de casos de pequeños
productores.
Por estas razones, la titulación tie-
ne un impacto menor al inicial-
mente esperado como una vía para
incrementar el acceso al crédito en
el ámbito rural.
Los documentos y
contratos en el sector
informal
En el caso de créditos con presta-
mistas informales, tal como suce-
de con el sector formal, los presta-
tarios suelen firmar algún docu-
mento, generalmente una letra de
cambio o recibos. La principal di-
ferencia es que el primero de ellos
puede utilizarse para realizar una
cobranza coactiva, mientras que el
segundo no. Sin embargo, muchos
prestamistas señalan que ejecutar
una letra es costoso y que solo tie-
ne sentido en el caso de présta-
mos grandes o cuando el présta-
mo es demasiado riesgoso.
Un problema que se presenta es
que muchas veces no es fácil defi-
nir a priori el monto total sobre el
cual se firma el acuerdo, porque
este suele definirse a lo largo de la
campaña. Esto dificulta el uso de
las letras, razón por la cual muchas
veces simplemente firman recibos
o guías de remisión (generalmen-
te documentos en blanco).
Entonces, aunque la firma de le-
tras es el medio que permite los
mecanismos públicos de coerción,
este instrumento es absolutamen-
te subutilizado. La mayoría de
prestamistas declaró no conocer
los procedimientos para ejecutar
letras, y que no los utilizarían por
ser muy costosos.
Relaciones de largo
plazo entre los prestatarios
y prestamistas informales
Usualmente, en el vínculo entre
prestatarios y distintos tipos de
prestamistas informales, se identi-
fica la existencia de relaciones de
largo plazo que muchas veces se
ven reforzadas por lazos familiares
o sociales. En el caso de Huaral,
«aunque la firma
de letras es el
medio que
permite los
mecanismos
públicos de
coerción, este
instrumento es
absolutamente
subutilizado. La
mayoría de
prestamistas
declaró no
conocer los
procedimientos
para ejecutar
letras, y que no los
utilizarían por ser
muy costoso
12
encontramos que la existencia de
tal relación no era condición sufi-
ciente, ni siquiera necesaria. Más
bien se trataba de una condición
deseable, y el prestamista busca-
ba generarla gradualmente.
Así, el 40% de los agricultores con
crédito informal señaló tener una
relación de amistad con el presta-
mista informal, el 13% algún pa-
rentesco y el 35% una relación es-
trictamente comercial. Solo el 3,3%
señaló no tener ningún tipo de re-
lación con el prestamista. Sorpren-
de que el 55% de los agricultores
con crédito informal señale cono-
cer al prestamista menos de 3 años,
mientras que solo el 20% afirma
conocerlo hace más de 10 años.
Estos resultados revelan que más
importante que la relación de lar-
go plazo es el eslabonamiento de
la relación crediticia a otro tipo de
relaciones (familiares, amicales o
comerciales ligadas a otros merca-
dos). A través de estas relaciones,
los prestamistas pueden acceder a
mayor y mejor información sobre
los prestatarios. Por otra parte, los
prestamistas informales suelen
compartir información sobre sus
malos clientes, al menos como
prestamistas similares.
Conclusiones y
recomendaciones
El presente trabajo enfoca el estu-
dio del mercado de crédito rural,
tanto desde la perspectiva de la
oferta como de la demanda. El
documento revisa el contexto ge-
neral del crédito en las zonas rura-
les de Perú, para centrarse luego
en aspectos críticos del mercado
de créditos a partir de un estudio
de caso. El estudio de caso, en el
valle de Huaral, ha permitido ob-
tener información específica no
solo sobre las transacciones de cré-
dito efectivamente realizadas, sino
también sobre las percepciones de
los demandantes y ofertantes, en
el caso de transacciones deseadas
pero no realizadas.
La conclusión general de la inves-
tigación es que el racionamiento
crediticio como medio para equi-
librar el mercado no es una polí-
tica usada por los ofertantes, pues
la mayor parte de los demandan-
tes potenciales no llega siquiera a
solicitar un crédito, sino que se
auto-raciona. Este grupo de
auto-racionados es significativo y
resulta especialmente interesante
para entender el funcionamiento
de este mercado, y sobre todo
para definir las estrategias y posi-
bilidades de expansión del acce-
so al crédito.
Entonces, la existencia de este nu-
meroso grupo de auto-racionados
explica la reducida importancia y
frecuencia de las prácticas de ra-
cionamiento crediticio sugerida
por la teoría. Como era de espe-
rarse, los prestamistas formales ra-
cionan más que los informales
pero, en ambos casos, el raciona-
miento no es una práctica común
(ni en la forma de rechazo de soli-
citudes, ni como recortes en pla-
zos o montos). Nuestra evidencia
empírica sugiere que cada cliente
decide con qué intermediario tra-
bajar en base a consideraciones
distintas de la posibilidad de ser
racionado y en muchos casos opta,
voluntariamente, por acudir a pres-
tamistas informales.
En cuanto a las recomendaciones
que se desprenden de esta inves-
tigación, estas se centran en me-
didas que pueden fomentar un in-
cremento en la demanda efectiva
de créditos. Esto supone lograr
que los auto-racionados, al menos
aquellos que sí se consideran su-
jetos de crédito, participen acti-
vamente en el mercado de crédi-
tos. En este sentido, urge la gene-
ración de sistemas de seguros que
permitan a los agricultores dejar
de asumir totalmente el riesgo in-
trínseco de la agricultura. También
deben reducirse los costos de tran-
sacción asociados a la participa-
ción en el mercado de créditos.
Por otro lado, se requiere difusión
y capacitación para asegurar que
las decisiones de los clientes se
base en información real. Final-
mente, los costos de la coerción y
la política de refinanciamiento de
deudas resultan piezas clave para
definir costos y riesgos; es decir,
constituyen factores que influyen
en la participación de determina-
dos agentes en los mercados for-
males e informales, por lo que
deben ser tomados en cuenta en
el diseño de políticas que preten-
dan expandir la oferta de crédito
en el mercado rural.
«más importante
que la relación de
largo plazo es el
eslabonamiento
de la relación
crediticia a otro
tipo de relaciones.
A través de estas
relaciones, los
prestamistas
pueden acceder a
mayor y mejor
información sobre
los prestatarios»
13
Integración al mercado y costos de transacción
en la agricultura peruana1
Javier Escobal (GRADE)
El objetivo de esta investigación es
evaluar empíricamente los deter-
minantes del acceso al mercado de
los productores agrarios en Perú.
En particular, nos interesa evaluar
el rol que desempeña el acceso a
los bienes y servicios públicos para
explicar el comportamiento dife-
renciado de los hogares rurales
frente al mercado.
Cuando se pretende evaluar el im-
pacto de determinadas políticas
sobre los hogares rurales, ha sido
común en la literatura especializa-
da asumir una completa integra-
ción a los mercados de productos
y factores por parte de los hogares
rurales. La evidencia muestra, sin
embargo, que los mercados rura-
les suelen estar escasamente de-
sarrollados o, incluso, no existir.
En este contexto, también ha sido
muy común sobrestimar la res-
puesta de los productores agrarios,
por ejemplo, frente a un aumento
de los precios en los mercados in-
ternacionales, nacionales, regiona-
les o locales. Una errónea mode-
lación de la toma de decisiones de
los hogares rurales puede llevar a
sobrestimar la elasticidad-precio
de la oferta de bienes agrícolas.
Los últimos trabajos realizados por
GRADE en el marco del Consor-
cio de Investigación Económica
han incidido en el tema de la
comercialización agrícola e inte-
gración al mercado y, aunque los
mercados agrícolas en Perú estén
razonablemente integrados espa-
cial y verticalmente en el largo pla-
zo, muestran importantes desvia-
ciones de corto plazo. Los resulta-
dos obtenidos hasta ahora dicen
relativamente poco sobre el grado
de eficiencia con el que realmen-
te operan dichos mercados y no
responden a la pregunta de por
qué ciertos productores optan por
integrarse al mercado como ven-
dedores netos, mientras que otros
optan por mantenerse como agri-
cultores de autosubsistencia.
Dado que muchos costos de tran-
sacción no son directamente ob-
servables y que la literatura espe-
cializada ha avanzado relativamen-
te poco en la metodología para la
estimación directa de esta variable,
esta investigación es potencial-
mente muy útil. En la medida en
que se pueda obtener una estima-
ción de los costos de transacción
por hogar, se podría avanzar en ex-
plicar los determinantes de estos
costos, lo que a su vez permitirá
identificar políticas que los reduz-
can y promuevan una mayor inte-
gración al mercado.
Modelo conceptual
Los costos de transacción aparecen
cuando los agentes económicos
realizan transacciones, y están aso-
ciados a establecer, monitorear y
hacer cumplir contratos. Para eva-
dir la necesidad de evaluar direc-
tamente los costos de transacción
asociados a distintas relaciones de
intercambio, una práctica común
es reformular los argumentos aso-
ciados a la teoría de costos de tran-
sacción en términos de los efectos
que ciertos atributos observables
tendrían sobre los costos diferen-
ciales de realizar o no una transac-
ción de mercado.
Una crítica importante a la litera-
tura sobre costos de transacción es
que sus desarrollos teóricos no han
sido acompañados por avances
exitosos en la medición de dichos
costos. A juzgar por la revisión bi-
bliográfica efectuada para este es-
tudio, esta es, hasta donde sabe-
mos, la primera estimación direc-
ta de costos de transacción.
Consideramos que la decisión de
un hogar de participar o no en el
mercado de bienes agrícolas de-
pende de la posición de la oferta y
demanda de dicho hogar en rela-
ción con la diferencia existente
entre los precios efectivos de com-
pra y venta. Los mercados fallan
para un hogar, en particular, cuan-
do este enfrenta una diferencia
muy grande entre el precio al que
1/ Resumen de Escobal, Javier, Costos de tran-
sacción en la agricultura peruana: una pri-
mera aproximación a su medición e impacto,
Documento de Trabajo, No. 30, Lima:
GRADE, CIES, 2000.
«ha sido muy
común
sobrestimar la
respuesta de los
productores
agrarios, por
ejemplo, frente a
un aumento de
los precios en los
mercados
internacionales,
nacionales,
regionales o
locales»
14
merciantes de papa. Ellos perciben
un menor precio por su producto,
y tienden a vender menos que
quienes ya han establecido relacio-
nes contractuales y no requieren
hacer numerosas visitas para ne-
gociar las transacciones.
Es interesante notar que, al mismo
tiempo, los productores que acu-
den más veces a negociar una tran-
sacción son quienes consideran
riesgoso acercarse a otros comer-
ciantes. Así, estos productores per-
ciben que están atados al comer-
ciante con el que negocian. La en-
cuesta mostró que quienes consi-
deran que no pueden acercarse a
otros compradores perciben un
precio bastante más bajo, y tien-
den a producir y vender cantidades
muy inferiores que aquellos que sí
sienten la libertad de hacerlo.
Estimación econométrica
En primer lugar, se estimó una
ecuación de precios utilizando
como variable dependiente el pre-
cio de venta. Esta ecuación mos-
tró que los efectos de interacción
entre los costos de transacción son
muy importantes y, además, que
existen diferencias en los precios
obtenidos de acuerdo con la es-
trategia comercial seguida.
Además, utilizando como variable
dependiente la cantidad vendida
fuera de chacra, se estimó una fun-
ción de oferta. En este caso, el ca-
pital organizativo, el capital social,
la tecnología utilizada, y el acceso
a bienes y servicios públicos apa-
recieron como factores que deter-
minan la cantidad vendida en el
mercado. A ellos habría que agre-
gar otros costos de transacción,
como aquellos ligados a la informa-
ción y la supervisión de contratos.
A partir de la ecuación de precios
y la ecuación de oferta, fue posi-
ble calcular y descomponer los
costos de transacción. Mientras
que la primera permitió evaluar en
cuánto se incrementaría el precio
de la papa obtenido si no se hu-
biese tenido que afrontar los cos-
tos de transacción estimados, la
segunda permitió precisar el efec-
to que una reducción de dichos
costos tendría sobre las ventas.
En el caso de la ecuación de pre-
cios, se pudo estimar que estos
equivalen a 36,5% de lo que ha-
brían sido si no existieran estos cos-
tos de transacción. Además, se ha-
lló que los costos de supervisión e
información son los más importan-
tes. Los costos de negociación ob-
tienen un signo opuesto al espera-
do: como ya se mencionó, quienes
más incurren en costos de transac-
ción son justamente aquellos pro-
ductores que no han podido esta-
blecer relaciones confiables y esta-
bles con los comerciantes de papa.
Por su parte, los resultados de la
simulación realizada a partir de la
«quienes incurren
en más costos de
transacción son
justamente
aquellos
productores más
alejados, que no
han podido
establecer
relaciones
confiables y
estables con los
comerciantes de
papa. Ellos
perciben un menor
precio por su
producto, y
tienden a vender
menos»
compraría un producto o insumo
y el precio al que lo vendería.
Dado un margen muy grande en-
tre estos dos precios, puede ser
óptimo para un hogar decidir por
la autosuficiencia en dicho produc-
to o insumo. En general, los hoga-
res pueden clasificarse en tres ca-
tegorías de acuerdo con su inte-
gración al mercado: vendedores
netos, compradores netos y
autosuficientes.
Trabajo empírico
La población bajo estudio fue un
grupo de productores de papa
asentados entre los 2.500 y 3.500
metros sobre el nivel del mar en
los distritos de Pazos y Huaribam-
ba, provincia de Tayacaja, depar-
tamento de Huancavelica. En esta
zona se ubican alrededor de 1.400
productores agrarios con vocación
por la producción de la papa. Es-
tos productores enfrentan condi-
ciones naturales homogéneas. La
diferencia fundamental parece ser
la modalidad de acceso a la capi-
tal del distrito: vía carrozable (ca-
minos aptos para vehículos moto-
rizados) o camino de herradura
(caminos comunales).
Primeros resultados
Uno de los costos de transacción
más importantes es el de transpor-
te. Mientras que, en promedio, los
hogares ubicados en zonas con
acceso por caminos carrozables
requieren 78 minutos para llegar a
Pazos, los que están conectados
por caminos de herradura requie-
ren 388 minutos. Además, la vía de
acceso en estas últimas zonas se
encuentra en peores condiciones.
Otro resultado importante es que
quienes incurren en más costos de
transacción son justamente aque-
llos productores más alejados, que
no han podido establecer relacio-
nes confiables y estables con los co-
15
función de oferta muestran que la
cantidad vendida habría sido 13%
más alta, si no hubieran estado pre-
sentes los costos de transacción
estimados. En este caso, los costos
de transporte (cuya proxi es distan-
cia al mercado) son los más impor-
tantes, seguidos por los costos de
negociación.
Si se combinan los efectos precio
y las cantidades vendidas, se pue-
de obtener un estimado global de
lo que representan los costos de
transacción en la zona de estudio.
El cuadro 1 muestra en cuánto se
habría reducido el valor bruto de
venta, si no estuvieran presentes
los costos de transacción. Los esti-
mados sugieren que las ventas han
sido 48,5% más bajas debido a es-
tos costos. Entre ellos, el más im-
portante es el de transporte, al que
le siguen en importancia los cos-
tos de supervisión e información.
Como cabe esperar, los costos de
transacción son más altos entre los
productores vinculados al merca-
do por caminos de herradura y
entre aquellos cuya escala de pro-
ducción es menor.
Descuento en el valor bruto de producción por tipo de costo de transacción 1/
(nuevos soles)
Cuadro 1
Tipo de costo de transacción
Características Información Negociación Supervisión Distancia Total %VBP
Total -3.083 13.065 1-3.347 1.-789 -4.153 -48,5
Tipo de acceso
Herradura -2.334 12.226 1-2.170 1.-549 -2.827 -58,3
Carretera -3.531 13.563 1-4.305 1.-994 -5.267 -46.5
Tipo de productor
Pequeño -2.009 11.777 1-2.195 1.-745 -3.173 -63,2
Mediano -2.353 12.092 1-2.408 1.-773 -3.442 -56,6
Grande -9.744 12.875 -11.654 -1.020 -9.543 -31,3
1/: Un valor negativo indica un descuento en el valor de venta, y uno positivo un aumento.
Elaboración propia a partir de la Encuesta de Transacción.
Conclusiones
El presente documento plantea
que los hogares tienen poca capa-
cidad de articularse a los merca-
dos de bienes agrícolas debido a
la existencia de costos de transac-
ción. La literatura sobre costos de
transacción ha tratado poco la re-
lación entre dichos costos y las es-
trategias de comercialización; ade-
más, sus desarrollos teóricos no han
sido acompañados por avances
exitosos en su medición.
Utilizando una muestra de produc-
tores de papa de la provincia de
Tayacaja, en Huancavelica, se eva-
luó la importancia de los costos de
transacción en las decisiones de
vinculación al mercado y se reali-
zó una estimación preliminar de
dichos costos. Los resultados mues-
tran que los costos de transacción
equivalen a casi el 50% del valor
de venta y, en algunos casos, lle-
gan a ser incluso más altos.
Finalmente, cabe resaltar que no
solo la distancia o tiempo al mer-
cado son variables cruciales para
explicar la estrategia de vinculación
al mercado, sino también indica-
dores como la experiencia del pro-
ductor respecto al mercado don-
de opera, la estabilidad de sus re-
laciones con los distintos agentes
con que comercia, los recursos que
invierte en obtener información
relevante y en supervisar el cum-
plimiento de los contratos asocia-
dos a las transacciones realizadas.
«Si se combinan los
efectos precio y las
cantidades
vendidas, se puede
obtener un
estimado global de
lo que representan
los costos de
transacción en la
zona de estudio. Los
estimados sugieren
que las ventas han
sido 48,5% más
bajas debido a
estos costos»
16
Sistema bancario y fluctuaciones
macroeconómicas, Perú 1950-19971
Leopoldo Vilcapoma (PUCP)
El propósito básico del presente
trabajo es describir el comporta-
miento de las variables más impor-
tantes del sistema bancario comer-
cial a lo largo de los auges y rece-
siones de la economía peruana en
el período 1950-1997.
En primer lugar, se presentarán las
características de las fluctuaciones
macroeconómicas del período de
estudio. Luego, se describirá el
comportamiento de las variables
más importantes del sistema ban-
cario comercial a lo largo de las
fluctuaciones. Finalmente, se pre-
sentará un análisis de la evolución
de la calidad de la cartera de la
banca comercial.
Crecimiento y
fluctuaciones en
el Perú 1950-1997
La evolución de la producción
agregada de la economía peruana
ha mostrado un crecimiento con
diferentes tipos de fluctuaciones.
Durante 1950-1997, se pueden
distinguir tres etapas con fluctua-
ciones de diferente amplitud y fre-
cuencia (ver gráfico 1).
promedio anual y un significativo
aumento en la tasa de inflación.
Esta fue una etapa de crisis y de
alta variabilidad, tanto en la infla-
ción como en otras variables
macroeconómicas, con recesiones
de duración cada vez mayor.
Finalmente, la tercera etapa em-
pieza en 1993 y se extiende hasta
1997, y tiene como rasgo saltante
la reducción de la tasa de inflación
y la recuperación de la producción
per cápita.
Por otro lado, se puede concluir
que, a lo largo del período de aná-
lisis, la dinámica de corto plazo está
caracterizada por un comporta-
miento procíclico de los gastos e
ingresos reales del gobierno, del
crédito real al sector privado, de las
importaciones y del índice de ca-
pacidad de importación; mientras
que los precios, el tipo de cambio
nominal y la balanza comercial re-
gistran un patrón anticíclico. Estas
relaciones son consistentes con la
hipótesis de que la dinámica de
corto plazo está condicionada por
la disponibilidad de divisas. Todos
los períodos de crecimiento soste-
nido coinciden con una holgura en
las cuentas externas y, por otro lado,
todos los períodos de crisis coinci-
den o son precedidos por reduc-
ciones importantes en las reservas.
El sistema bancario en
las fluctuaciones
Ahora se analizará el comporta-
miento de algunas variables del sis-
tema financiero con relación a las
PBIR per cápita: Perú, 1950-1997
(milésimos de soles de 1979)
Gráfico 1
Fuente: BCRP.
Un primer período, comprendido
entre 1950 y 1975, registró una tasa
de crecimiento per cápita prome-
dio anual de 2,5% y una tasa de in-
flación promedio anual de 8%. Es-
tos años se caracterizaron por un
alto crecimiento, estabilidad de pre-
cios y recesiones de corta duración.
El segundo período, desde 1976
hasta 1992, tuvo una reducción en
la producción per cápita de 1,7%
1/ Resumen del Documento de Trabajo No.
161, bajo el mismo nombre, Lima: CISEPA,
PUCP, CIE, 1998.
17
fluctuaciones económicas. Se em-
pezará con el ratio liquidez del sis-
tema financiero y bancario al PBI,
luego se describirá la evolución de
las colocaciones y depósitos y, fi-
nalmente, la composición de es-
tos últimos por tipo de moneda a
lo largo de las fluctuaciones.
La liquidez del sistema bancario ha
estado bastante relacionada con las
fluctuaciones. En el gráfico 2 se
pueden apreciar los aumentos del
ratio en los períodos de auge y las
disminuciones en los períodos de
crisis. Así, en el período 1966-
1975, el grado de profundización
financiera registró un nivel prome-
dio de 21%; durante el período
1976-1990, disminuyó hasta al-
canzar un valor cercano al 5% en
1990; finalmente, a partir de 1991,
experimentó una recuperación rá-
pida y sostenida que le permitió
alcanzar niveles observados en la
década anterior.
Las colocaciones reales, por su
parte, muestran un comporta-
miento procíclico. Durante el pe-
ríodo 1950-1975, las tasa de cre-
cimiento anual promedio alcanzó
un nivel de 5,6%, con oscilacio-
nes moderadas tanto en los auges
como en las recesiones. En el pe-
ríodo 1976-1992, se experimen-
tó una tasa de crecimiento pro-
medio negativa de 2,2%, acom-
pañada de reducciones drásticas
de hasta 52%. Finalmente, entre
1993 y 1997, las colocaciones rea-
les aumentaron de manera soste-
nida a una tasa promedio supe-
rior al 25% anual.
En todos los períodos de crisis, la
tasa de crecimiento de las coloca-
ciones reales se reduce sistemáti-
camente. La excepción es la crisis
que comienza en 1982, donde se
tiene un ligero aumento de 3,6%,
a pesar de que la tasa de inflación
y devaluación anual fueron de 72%
y 95%, respectivamente. Esto se
explica, en parte, por la reducción
en 37% de la tasa de encaje mar-
ginal y el relanzamiento de la ban-
ca de fomento, lo que en térmi-
nos reales resultó en un ligero au-
mento del crédito real del sistema
bancario en dicho año. Del mis-
mo modo, en los períodos de auge,
el nivel de las colocaciones reales
aumenta, a excepción del perío-
do 1986-1987, donde se reduje-
ron en 3,4% y 1,7% respectiva-
mente. Esto se debió principal-
mente al aumento del gasto de go-
bierno en 15% y 3% en ambos
años y a la política monetaria con-
tractiva, que elevó la tasa de en-
caje de 55% al 60%.
Los depósitos reales, por su parte,
revelan un comportamiento
procíclico y similar al de las colo-
caciones. Durante 1950-1975, se
incrementaron a una tasa de 5,5%
anual promedio. En el período
1976-1992, la tasa de crecimien-
to alcanzó un nivel promedio de
apenas 0,3%. Finalmente, entre
1993 y 1997, se tuvo un creci-
miento sostenido y se alcanzó una
tasa de crecimiento anual prome-
dio de los depósitos reales de 24%.
La composición por tipo de mo-
nedas de las colocaciones y los
depósitos reales se muestra en el
gráfico 3. En él, se pueden apre-
ciar ciertas etapas de dolarización
del crédito. La primera, entre 1950
y 1977, es una etapa de dolariza-
«Todos los
períodos de
crecimiento
sostenido
coinciden con
una holgura en las
cuentas externas
y, por otro lado,
todos los
períodos de crisis
coinciden o son
precedidos por
reducciones
importantes en
las reservas»
Liquidez / PBI
Perú, 1950 - 1997
Gráfico 2
Fuente: BCRP.
18
ción muy débil. Entre 1977 y 1986
se tiene una etapa de dolarización
creciente, impulsada por las varia-
ciones periódicas del tipo de cam-
bio, el aumento de las tasas de in-
flación y la posibilidad de usar el
dólar como un medio de protec-
ción contra la inflación. Entre 1986
y 1987 se tiene una ligera desdo-
larización, con la cual se alcanza
un promedio anual de 32%. Final-
mente, a partir de 1988 se tiene
una etapa de fuerte dolarización,
en la que las colocaciones deno-
minadas en dólares alcanzaron los
niveles más altos de nuestra histo-
ria, superando el 70% de dolari-
zación. Se observa, entonces, que
el grado de dolarización del cré-
dito no está estrechamente vincu-
lado con las fluctuaciones econó-
micas: si bien hay saltos de dolari-
zación en los inicios de las crisis,
en todos los auges a partir de 1976,
el grado de dolarización prome-
dio también se ha incrementado
sostenidamente.
La evolución del grado de dolari-
zación de los depósitos es similar
a la de las colocaciones hasta la
desdolarización de 1986, después
de la cual muestran un comporta-
miento algo diferenciado: entre
1984 y 1993, mientras las coloca-
ciones experimentaban una cre-
ciente dolarización, los depósitos
se desdolarizaron.
En resumen, observamos que exis-
te un comportamiento procíclico
de las colocaciones y de los depó-
sitos reales, en tanto que la tasa de
interés nominal y el margen de las
tasas de interés tienen un compor-
tamiento anticíclico. Por otro lado,
el total de la cartera atrasada real
no presenta una relación significa-
tiva con la evolución de la produc-
ción agregada. Aunque podríamos
esperar una relación anticíclica de-
bido a que los períodos de auge
condicionan el honramiento de las
empresas deudoras, no existe tal
patrón anticíclico. Una explicación
de la ausencia de esta relación es
la afirmación de que el marco
regulatorio y de supervisión es el
otro elemento importante que con-
figura la evolución de dicha varia-
ble. Seguidamente se explorarán
estos aspectos con más detalle.
La calidad de los activos
en las fluctuaciones
Para analizar la evolución de la ca-
lidad de los activos de la banca co-
mercial, se utiliza el índice cartera
atrasada/colocaciones totales. Este
indicador, que por el lado de los
bancos mide un componente de
sus activos (las colocaciones), y por
el lado de las firmas capta un com-
ponente de sus pasivos (deudas
bancarias), resume la proporción
de las colocaciones de los bancos
que no son honradas por las em-
presas en los plazos estipulados en
sus contratos de deuda.
Se podría esperar que este indica-
dor presente un comportamiento
anticíclico: durante los auges, au-
mentan la producción, ventas y li-
quidez de las empresas, lo que
implica una mayor capacidad de
honrar sus deudas (amortizar y
pagar intereses), mientras que du-
rante las crisis sucede lo contrario.
Sin embargo, la relación es más
compleja. Considerando el rol del
marco regulatorio peruano, la
inexistencia de límites efectivos de
Dolarización, Colocaciones y Depósitos
Perú, 1950 - 1997
Gráfico 3
Fuente: SBS.
«a partir de 1988
se tiene una
etapa de fuerte
dolarización, en
la que las
colocaciones
denominadas en
dólares
alcanzaron los
niveles más altos
de nuestra
historia,
superando el
70% de
dolarización»
19
exposición al riesgo de los crédi-
tos bancarios, la participación del
Estado a través del Banco Central
de Reserva, la banca de fomento y
la banca asociada, debería espe-
rarse que la calidad de la cartera
muestre un comportamiento inde-
pendiente, en alguna medida, de
las fluctuaciones económicas.
El gráfico 4 nos permite apreciar
el comportamiento de la calidad
de los activos durante el período
1950-1997. Sobreponiendo los
años de crisis a la evolución de este
indicador, se encuentra que todas
ellos coinciden o son precedidos
por un deterioro en la calidad de
la cartera.
tos en el sistema bancario orienta-
dos a sectores específicos, la au-
sencia de instrumentos de super-
visión adecuados, la interferencia
del BCR en la liquidación de ban-
cos técnicamente quebrados y, en
los últimos años del período, la
implementación de un sistema de
canalización del crédito hacia sec-
tores considerados prioritarios. Esto
último se hizo incluso a través de
la banca comercial privada, que es-
taba obligada a financiar activida-
des diversas en las que no tenía ex-
periencia.
Entre los años 1971 y 1980, se ob-
serva una reducción casi continua
del índice. Se pueden establecer
ción de los demandantes de cré-
dito que favoreció a la banca co-
mercial con clientes de mejor sol-
vencia. En segundo lugar, la varie-
dad y reducción de tasas de inte-
rés que privilegiaba ciertas activi-
dades permitió menores costos y
una menor capitalización de las
deudas. Esto fue posible gracias a
líneas de crédito barato otorgadas
por el BCR y a la reducción de las
tasas de encaje. En tercer lugar, el
incremento considerable de las
tasas de inflación, en particular a
partir de 1974, redujo la cartera
atrasada por un efecto de licua-
ción de las deudas en moneda
nacional.
El período 1980-1985 experimen-
tó un fuerte deterioro creciente de
la cartera comparable al sufrido en
los años 1950-1971, pero con la
diferencia de que bastaron 5 años
para llegar al máximo deterioro
contra los 21 años que ello tomó
en el primer período. Entre las prin-
cipales causas se pueden citar las
bajas tasas de crecimiento del ni-
vel de actividad económica, la con-
tracción del crédito real y la
dolarización de las deudas.
Finalmente, en el período 1985-
1997, se presentan tres momen-
tos distintos. El primero, entre los
años 1986 y 1987, es de una me-
joría continua en la calidad de la
cartera, explicada por la desdola-
rización, los altos niveles de activi-
dad económica y la rehabilitación
de varios bancos que se encontra-
ban técnicamente quebrados con
la intevención del BCR. Luego, este
indicador tuvo un comportamien-
to oscilante durante el período de
crisis 1988-1992, en el cual la hi-
perinflación no licuó en montos
significativos la deuda existente
debido al elevado porcentaje de
dolarización de las colocaciones.
A partir de 1993, hubo una noto-
ria mejoría en la calidad de la car-
tera debido a la desaparición del
Estado en la propiedad y gestión
Carrera atrasada / colocaciones
Perú, 1950 - 1997
Gráfico 4
Fuente: SBS.
Elaboración propia.
Durante el período 1950-1971, el
sistema bancario comercial expe-
rimentó un deterioro sostenido en
la calidad de sus activos. Esto se
debió, en una primera etapa que
duró aproximadamente hasta
1965, a una importante política
contractiva del crédito. A partir de
dicho año, se sumaron otras razo-
nes como la existencia de segmen-
tres posibles explicaciones a este
comportamiento. En primer lugar,
el auge de las colocaciones de la
banca estatal de fomento, que al
no exigir las mismas garantías que
la banca comercial privada, posi-
bilitó que los clientes que no con-
taban con avales o garantías obtu-
vieran su crédito en estas institu-
ciones. Así, hubo una recomposi-
20
en la banca, el ingreso de nuevos
bancos que no arrastraban malas
deudas, la nueva estructura de su-
pervisión, la reactivación y el atra-
so cambiario, y la desaparición de
riesgos relacionados a sectores es-
pecíficos con la banca múltiple, lo
cual permitió la diversificación del
riesgo.
Conclusiones
Las variables macroeconómicas y
financieras de la economía perua-
na han presentado un comporta-
miento sistemático en los períodos
de auges y crisis. Cabe resaltar que
la dinámica de tales variables está
condicionada de manera especial
por la disponibilidad de divisas.
Así, no hay ningún período de cre-
cimiento que no haya estado aso-
ciado a una holgura en cuentas
externas; de otro lado, todos los
períodos de crisis coinciden o son
precedidos por reducciones im-
portantes de las reservas.
En el sistema financiero, las varia-
bles agregadas de colocaciones y
depósitos siguen un patrón procí-
clico. Las tasas de interés y el
spread, por el contrario, poseen
un comportamiento anticíclico.
Por su parte, el nivel de dolariza-
ción de las colocaciones y depó-
sitos no guarda ninguna relación
sistemática con las fluctuaciones
económicas.
La calidad de la cartera, asimismo,
no parece mostrar un patrón aso-
ciado de manera estrecha a las
fluctuaciones, pero depende de
manera importante del marco de
regulación y supervisión vigente,
de la intervención estatal directa
en el sistema bancario, de la polí-
tica monetaria y de las variaciones
de la producción agregada. Los dos
primeros aspectos explican el ni-
vel y la tendencia del indicador,
mientras que los dos últimos dan
cuenta de sus variaciones anuales.
«El período
1980-1985
experimentó un
fuerte deterioro
creciente de la
cartera
comparable al
sufrido en los
años 1950-
1971, pero con
la diferencia de
que bastaron 5
años para llegar
al máximo
deterioro contra
los 21 años que
ello tomó en el
primer período»
21
Incidencia de la estructura tributaria sobre el
sector servicios: educación y turismo1
Rosario Gómez y Roberto Urrunaga (CIUP)
Dentro del sector servicios pueden
identificarse diversas actividades
tales como servicios turísticos, ser-
vicios básicos (como educación y
salud) y servicios financieros. Este
sector, en su conjunto, ha sido vis-
to tradicionalmente como una ac-
tividad no transable. Sin embargo,
el progreso tecnológico en las co-
municaciones ha abierto la posibi-
lidad de intercambio internacional
de diversos tipos de servicios finan-
cieros e, incluso, de servicios de
turismo (como las ventas de pa-
quetes turísticos nacionales en el
exterior).
El propósito del presente proyecto
es centrar el estudio en los servi-
cios turísticos y los servicios de
educación. En un contexto en el
que se trata de desarrollar el sec-
tor turismo, resulta interesante co-
nocer la incidencia que tiene la
estructura tributaria vigente en sus
principales actividades. Por otro
lado, el análisis de la tributación
en la educación también cobra im-
portancia en un entorno donde
cada cierto tiempo se discute so-
bre la privatización o municipali-
zación de las escuelas públicas, y
donde recientemente se han mo-
dificado las normas tributarias a tra-
vés de la Ley de Promoción de la
Inversión en la Educación (Decre-
to Legislativo No. 882).
En primer lugar, se analizará la in-
cidencia tributaria sobre la educa-
ción y luego sobre el turismo, des-
cribiendo los cambios en la legis-
lación tributaria y prestando espe-
cial atención a los problemas de
traslado de carga tributaria a los
clientes, discriminación tributaria,
influencia sobre la decisión de in-
versión, y problemas de liquidez y
financiamiento. Posteriormente, se
analizarán los problemas de eva-
sión y elusión tributaria.
Incidencia tributaria
sobre la educación
En términos generales, la nueva
legislación se encuentra en el De-
creto Legislativo No. 882 de no-
viembre de 1996 y en los Decre-
tos Supremos Nos. 046-97-EF y
047-97-EF que reglamentan la ley
original. El D.L. No. 882 dejó sin
efecto todas las inafectaciones,
exoneraciones y otros beneficios
de carácter general, en términos
tanto del impuesto a la renta (IR)
como del impuesto general a las
ventas (IGV), concedidos a favor de
los centros educativos, con excep-
ción de los aplicables a los centros
educativos religiosos.
De este modo, las instituciones
educativas particulares laicas han
quedado incorporadas al régimen
general del IR y sus ingresos son
considerados de tercera categoría.
Sin embargo, se ha establecido la
exoneración de este impuesto has-
ta fines del año 2000 y de la figura
del crédito tributario sobre el 30%
del monto reinvertido, siempre y
cuando se efectúe dicha inversión
en infraestructura y equipamiento
didácticos exclusivos para los fines
educativos, de investigación y/o en
becas de estudios.
En lo que se refiere al IGV, se ha
establecido que su aplicación es in-
dependiente del carácter lucrativo
o no lucrativo de la institución. Así,
ahora son gravadas las actividades
de suministro de información, ven-
ta de publicaciones, seminarios, y
asesorías y consultorías. Un punto
muy importante de la nueva legis-
lación es que no se encuentran gra-
vados con el IGV, la prestación de
servicios y la transferencia o impor-
tación que efectúen las institucio-
nes educativas exclusivamente
para sus fines propios.
Traslado de carga
tributaria a los clientes
A partir de los D.S. No. 046 y 047-
97-EF de abril de 1997, se empie-
zan a aplicar algunos impuestos
sobre las instituciones educativas
privadas. Los primeros han sido el
IGV y los aranceles sobre los bie-
nes y servicios que no guardan
una relación directa y exclusiva
con los fines propios de la educa-
1/ Resumen del documento homónimo, Lima:
CIUP, CIE, abril, 1998.
«las instituciones
educativas
particulares laicas
han quedado
incorporadas al
régimen general
del IR. Sin
embargo, se ha
establecido la
exoneración de
este impuesto
hasta fines del
año 2000 y de la
figura del crédito
tributario sobre el
30% del monto
reinvertido»
22
«En el caso de las
universidades,
hasta el
establecimiento del
nuevo marco legal
tributario, se
presentaba un caso
de discriminación a
su favor en cuanto
a la prestación de
servicios de
consultoría. la
nueva legislación
ha eliminado esta
fuente de
discriminación»
vo marco legal tributario, se pre-
sentaba un caso de discriminación
a su favor en cuanto a la presta-
ción de servicios de consultoría.
Las universidades estaban exentas
del pago del IGV por dichos servi-
cios, mientras que las empresas
consultoras no universitarias sí te-
nían que incluir dicha carga
tributaria en sus tarifas. Así, la nue-
va legislación ha eliminado esta
fuente de discriminación.
Influencia sobre la
decisión de inversión
Antes del D.L. No. 882 no existían
ni incentivos ni perjuicios a la in-
versión en el sector educación,
pero a partir de esta norma se ha
generado un claro incentivo, ya
que solo las instituciones educati-
vas que reinviertan sus utilidades
dejarán de pagar el IR.
Un dato interesante es que entre
las partidas en que puede invertir-
se parte de las utilidades se inclu-
yen las becas a favor de los estu-
diantes y/o del personal adminis-
trativo. Por lo tanto, debería espe-
rarse que el efecto de la medida
tributaria se vea reflejado solo par-
cialmente en una mayor capaci-
dad de infraestructura y materia-
les educativos. La única limitación
establecida por ley es que al me-
nos la mitad del monto a reinver-
tir debe destinarse a la adquisición
de activos fijos que beneficien de
manera directa a los estudiantes.
Problemas de liquidez y
financiamiento
Algunas universidades tradiciona-
les se quejan de que, además de
aumentar sus gastos con los nue-
vos impuestos, se ha complicado
su financiamiento por haberse eli-
minado los beneficios tributarios a
las donaciones hace unos cinco
años. Así, estas instituciones per-
ciben que no solo no se está pro-
moviendo la educación superior,
sino que incluso se están ponien-
do trabas a su desarrollo.
El caso más grave ocurrió en una
universidad donde las donaciones
llegaron a alcanzar el 20% del to-
tal de ingresos. La eliminación de
los principales incentivos tributa-
rios a las donaciones le generó un
gran problema y ocasionó más de
un cambio fundamental en las po-
líticas de dicho centro de estudios.
Incidencia tributaria
sobre el turismo
El sector turismo aún está a la es-
pera de la nueva legislación den-
tro de la cual operará esta activi-
dad, ya que la Ley de Desarrollo y
Promoción del Turismo, que el
Congreso aprobó en junio de
1997, fue observada por el Ejecu-
tivo. Por lo tanto, a la fecha sigue
vigente la Ley General del Turis-
mo de diciembre de 1984.
Tanto en materia del IGV como del
IR, el sector turismo está inscrito
ción. Por ello, cabría esperar el
traslado de una parte o del total
de las nuevas cargas tributarias
enfrentadas por el sector educa-
ción hacia los demandantes de los
servicios gravados.
Por ejemplo, algunas universidades
han empezado a cargar el IGV en
sus tarifas por servicios de consul-
toría a empresas. Existe un mayor
margen inicial para trasladar las
cargas tributarias indirectas hacia
los demandantes por tratarse de
bienes no transables, aunque es
probable que el traslado no sea
completo debido a la existencia de
cierta competencia doméstica.
A partir del año 2000 también se
hará efectiva la aplicación del IR.
Sin embargo, en este caso difícil-
mente se trasladará la carga hacia
los demandantes, ya que de hacer-
lo aumentarían los ingresos por
ventas y por lo tanto las utilidades,
con lo cual se terminaría pagando
un monto mayor de impuestos.
Discriminación tributaria
Los nuevos impuestos que han en-
trado en vigencia no afectan a los
colegios religiosos católicos debi-
do a un acuerdo entre el Estado y
el Vaticano, llamado el Concorda-
to, donde se establece la inafecta-
ción tributaria de dichos colegios.
Por lo tanto, existe aquí un claro
ejemplo de discriminación tribu-
taria. La respuesta natural del res-
to de colegios sería de protesta y
de presión para quedar también
exentos.
Sin embargo, esta dificultad se pre-
senta solo en el caso del IGV. En el
caso del IR no hay mayor preocu-
pación por parte de los colegios,
ya que al no generar utilidades
consideran que no tendrán que
pagar dicho impuesto.
En el caso de las universidades,
hasta el establecimiento del nue-
23
en el marco legal general y no tie-
ne mayor diferencia con las otras
actividades económicas. La norma-
tiva tributaria especial para este
sector contempla los siguientes
casos: deducción del IR en un por-
centaje del monto de utilidades
reinvertido; exoneración del im-
puesto extraordinario a los activos
(antes impuesto mínimo a la ren-
ta) e impuesto predial para empre-
sas de hospedaje que hayan ini-
ciado o ampliado sus operaciones
antes del 31 de diciembre de
1998; depreciación del 10% anual
para las inversiones en infraestruc-
tura de servicios públicos turísticos;
y, finalmente, exoneración del IGV
para empresas de turismo locali-
zadas en la selva.
Traslado de carga
tributaria a los clientes
Las agencias de viaje trasladan el
íntegro de los impuestos a sus
clientes, dada la naturaleza de los
servicios de intermediación que
prestan. Por ejemplo, el IGV se
aplica sobre el valor del pasaje es-
tablecido por la aerolínea o sobre
el valor del paquete turístico esta-
blecido por la agencia mayorista,
y la agencia traslada totalmente el
impuesto a los clientes finales. De
la misma manera, los servicios que
prestan los hoteles están gravados
y los impuestos son pagados por
los consumidores.
Discriminación
tributaria
Como se indicó anteriormente, la
ley establece la exoneración del
pago del IGV para servicios turísti-
cos vendidos y prestados en la re-
gión de la selva. Por otra parte,
también establece la exoneración
del impuesto extraordinario a los
activos y del impuesto predial para
las empresas de hospedaje que
inicien o amplíen sus operaciones
antes del 31 de diciembre de
1998. Ambos hechos constituyen
elementos discriminadores.
Influencia sobre la
decisión de inversión
Tanto en el caso de las agencias de
viajes como de los hoteles, los im-
puestos no son una variable que
influya sobre la decisión de inver-
sión. El criterio que predomina es
el de mejorar la calidad del servi-
cio para lograr un mejor posicio-
namiento en el mercado. Si bien
la variable tributaria no es relevan-
te, tampoco se utiliza de manera
eficiente para estimular las inver-
siones en el sector.
Problemas de liquidez y
financiamiento
Para las agencias de viaje, el pago
de impuesto genera un problema
de liquidez porque generalmente
«El sector turismo
aún está a la espera
de la nueva
legislación dentro
de la cual operará
esta actividad, ya
que la Ley de
Desarrollo y
Promoción del
Turismo, que el
Congreso aprobó en
junio de 1997, fue
observada por el
Ejecutivo. Por lo
tanto, a la fecha
sigue vigente la Ley
General del Turismo
de diciembre de
1984»
venden los pasajes y paquetes tu-
rísticos a crédito, mientras que el
pago del impuesto se realiza al
momento de la venta. Por lo tan-
to, muchas veces, se ven obliga-
das a recurrir a sobregiros o prés-
tamos para hacer frente a los pa-
gos a la Sunat, lo cual incrementa
sus costos financieros.
Elusión y evasión
tributaria
Tanto la evasión como la elusión
tributaria generan una menor re-
caudación para el fisco. La diferen-
cia radica en que la primera es ile-
gal, mientras que la segunda con-
siste en aplicar la ley aprovechán-
dose de algún vacío o indefinición
de la misma.
En el sector educación, el anterior
régimen tributario carecía de pre-
cisiones, lo cual facilitaba la
elusión, es decir, comportamien-
tos estratégicos orientados a redu-
cir la carga y/o generar mayores
fuentes de ingresos exentos de
impuestos. Así, por ejemplo, varias
universidades han estado disfru-
tando de ingresos generados por
servicios adicionales al estricta-
mente educativo, como los de
consultoría. El nuevo marco tribu-
tario establece que la prestación de
servicios por parte de las institu-
ciones educativas que no guarden
relación directa con su función
principal debe estar sujeta al pago
de los impuestos correspondientes
como cualquier otra empresa.
En cuanto al sector turismo, una
práctica elusiva podría ser la com-
pra de activos vía leasing o la con-
tratación de servicios profesiona-
les para evitar aumentar la plani-
lla. Las agencias de viaje, además,
pueden comprar pasajes a opera-
dores en el extranjero para evitar
pagar el 18% que, por ejemplo, en
Estados Unidos es 8%.
24
Conclusiones
Se han identificado varios casos de
discriminación tributaria en el sec-
tor servicios. Así, por ejemplo, en
el ámbito de la educación, hasta
la promulgación del nuevo marco
legal no habían afectaciones
impositivas. Ahora se han empe-
zado a aplicar varios impuestos,
pero se excluye de la base a los
colegios religiosos, lo que también
constituye una especie de discri-
minación tributaria. En el sector
turismo, un componente de discri-
minación favorable en materia de
IGV existe para los servicios pres-
tados en zona de selva. Otro caso
de discriminación ha sido el ma-
yor número de años para dejar sin
efecto el pago del impuesto ex-
traordinario a los activos sobre las
nuevas construcciones en infraes-
tructura hotelera.
En el sector educación, la nueva
estructura tributaria se orienta prin-
cipalmente a incentivar la inversión
privada. Para ello, la norma per-
mite la generación del lucro en
dicha actividad e introduce el cré-
dito tributario sobre la reinversión
de utilidades. En el sector turismo,
en cambio, la estructura tributaria
vigente parece no afectar las deci-
siones de inversión. Tanto para las
agencias de viaje como para los ho-
teles, la variable más importante
para decidirse o no por una inver-
sión es de qué manera esta les per-
mite mejorar la calidad de su ser-
vicio y, por tanto, su posición en el
mercado.
Un punto importante es que en el
mediano plazo se podría esperar
una estructura de agencias de via-
jes más concentrada, ya que el pago
de los impuestos aunado al nuevo
sistema de liquidación en la venta
de pasajes ha llevado a muchas
empresas pequeñas a cerrar porque
operaban con márgenes sumamen-
te reducidos y con una cantidad li-
mitada de capital de trabajo.
Por último, para aminorar los pro-
blemas de elusión y evasión
tributaria, los tratamientos favora-
bles deben desaparecer o limitar-
se a muy pocas situaciones, una de
las cuales debería ser en términos
de los impuestos indirectos paga-
dos por las exportaciones (para
evitar la doble tributación). En esta
medida, el turismo sería uno de los
sectores beneficiados, ya que al-
gunos de sus servicios pueden ser
considerados como exportaciones.
«en el mediano
plazo se podría
esperar una
estructura de
agencias de viajes
más concentrada,
ya que el pago de
los impuestos
aunado al nuevo
sistema de
liquidación en la
venta de pasajes
ha llevado a
muchas empresas
pequeñas a cerrar»
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1
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Boletín de Opinión N° 40
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Crédito rural: coexistencia de
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racionamiento y auto-racionamiento 9
Carolina Trivelli e Hildegardi Venero
Integración al mercado y costos de
transacción en la agricultura peruana 13
Javier Escobal
Sistema bancario y fluctuaciones
macroeconómicas, Perú 1950-1997 16
Leopoldo Vilcapoma
Incidencia de la estructura tributaria
sobre el sector servicios: educación
y turismo 21
Rosario Gómez y Roberto Urrunaga
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Económica Y Social (CIES) Consorcio de Investigación. (2005, julio 6). Propuesta para el desarrollo rural del Perú. Recuperado de https://www.gestiopolis.com/propuesta-desarrollo-rural-del-peru/
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Propuesta para el desarrollo rural del Perú". GestioPolis. 6 julio 2005. Web. <https://www.gestiopolis.com/propuesta-desarrollo-rural-del-peru/>.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Propuesta para el desarrollo rural del Perú". GestioPolis. julio 6, 2005. Consultado el 9 de Noviembre de 2018. https://www.gestiopolis.com/propuesta-desarrollo-rural-del-peru/.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. Propuesta para el desarrollo rural del Perú [en línea]. <https://www.gestiopolis.com/propuesta-desarrollo-rural-del-peru/> [Citado el 9 de Noviembre de 2018].
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