Participación de la mujer en la administración pública

PARTICIPACIÓN FEMENINA Y COMPORTAMIENTO
ORGANIZACIONAL:
Mujeres en las estructuras de la Administración
Pública a través de distintos enfoques teóricos
desde las poticas públicas”
Por LUIS ANGEL DI NUCCI
“Los gobiernos locales como garantes de la igualdad
de oportunidades entre géneros”
1- INTRODUCCIÓN
El análisis situacional de las mujeres en la administración pública
atraviesa por varias cuestiones vinculadas con los problemas de agenda,
los contextos históricos, las políticas públicas estatales y los diferentes
aspectos de su participación. En particular, el papel que desempeñan las
políticas públicas es el más cercano y categórico en este aspecto, pues
ellas son determinadas por los tomadores de decisiones
gubernamentales, quienes maniobran acordes a ordenamientos,
programaciones y estructuras diversas que pueden intervenir (o no) en la
limitación contextual de la mujer en el sector estatal.
Los análisis propuestos han sido conducidos por varias cuestiones
preceptivas y prácticas que preguntan: cual es el real grado de
participación de la mujer en la administración pública?; hay verdaderas
políticas públicas que contemplen la situación de la mujer en el sector
estatal?; cuales son los parámetros que inciden en sus progresos dentro
de ella?; que variables corresponderían operarse para optimizar la
posición femenina en la administración? Para responder a los
interrogantes he centrado esta monografía en enfoques teóricos
(organizacional, cultural, gerencial, político, económico e interrelacional)
cada uno de ellos con su correspondiente involucramiento definido hacia
alguna disciplina y con una mirada ahocicada a la problemática que
implica la búsqueda alternativa de soluciones o estrategias para realizar
los logros propuestos. El encasillamiento de ciertos conceptos teóricos
tropieza con dificultades porque el sentido de pertenencia a un enfoque
no es determinístico y lógicamente las consideraciones no son únicas ni
taxativas pero si orientativas del pensamiento de los investigadores
nominados, pero todos están unidos por un gran eje transversal: el
género.
Se esbozan las posturas de diferentes autores -pertenecientes a
este Seminario como también otros de seminarios anteriores- que
conservan una relación directa con exploraciones de exclusión y
discriminación femenina dentro de este sector e incluso directamente con
aquellas políticas públicas, muy segregacionistas y perjudiciales, del
transcurrir en el tiempo sin actuar, del “no hacer”. Finalmente, luego de
la sinopsis conceptual, se bosquejan -en base a estos marcos
referenciales- las “ideas fuerza” de cada enfoque que posibilitan visualizar
las actuaciones para mejorar el posicionamiento femenino en las políticas
públicas destinadas al sector estatal.
2- POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL SECTOR PUBLICO
Permítanme primero el tomar un juego de palabras que considero
trascendental para marcar una diferencia: No toda política pública está
destinada al sector público, aunque la administración pública es fruto de
la determinación de políticas públicas adoptadas por el tomador de
decisión gubernamental. Las políticas públicas son “...procesos por los
cuales son elaborados e implementados programas de acción pública, es
decir dispositivos político-administrativos coordinados en torno a
objetivos explícitos...”1 (Guzmán Virginia, 2003) pero no son limitados ni
necesariamente orientados distintivamente para el sector blico.
Políticas de reproducción sexual o de seguridad nacional y ciudadana,
son orientadas hacia la sociedad siendo el sector público uno de los
agentes encargados de llevarlas adelante pero no están rigurosamente
encauzadas a él; mientras que las políticas dirigidas a producir reformas
estructurales en una unidad de organización, o la fusión, eliminación o
creación de nuevas áreas dentro del Estado, por ejemplo, son
concretamente destinadas al interior de la administración pública.
Realizada esta salvedad la trilogía: decisor público-políticas
públicas-administración pública se encuentra en permanente interacción.
El paradigma de una administración autómata que responde
íntegramente a la decisión del poder político establece el eje central del
modelo tradicional de administración pública del que se deducen sus
clásicas características burocráticas, formales, estructurales y
piramidales. El posicionamiento organizacional de los funcionarios y la
asignación de valores asociados con ecuanimidad, rectitud y probidad
que se le adjudican, son fruto de la separación teórica entre política y
administración, aunque en la práctica esta disociación no se produce
indudablemente. Por este motivo quienes están al frente de unidades
organizacionales en puestos de carrera y por ende todos sus empleados-
siguen los lineamientos directrices del político de turno implementando
las políticas que ellos les establecen.
Por eso la nueva administración pública debe tener una serie de
valores en los cuales esta no sea sólo el brazo ejecutor de la decisión
política sino que pueda reorientar sus actividades tendientes al logro de
1 Guzmán Virginia (2003): Unidad 1, Seminario del Programa Regional de Políticas Públicas, PRIGEPP,
Buenos Aires
una mayor autonomía, donde puedan transformarse en acciones
concretas las ideas y experiencias de años de funcionarios de carrera y
personal de planta, donde se reoriente la cultura organizacional a
obtener mejor calidad en los servicios prestados, donde se regule la ética
pública como instrumento de control de la burocracia estatal y donde se
contemplen -dentro de otras cosas- la problemática del personal
femenino en el sector público. Para ello se necesita la adopción de
políticas públicas orientadas hacia a lo intrínseco de la administración
que cambien la visión tradicional de quienes se hacen cargo del poder
político.
3- DESCRIPCIÓN DEL MARCO TEÓRICO Y SUS ENFOQUES
La administración pública es el lugar donde con frecuencia hay una
variedad de combinaciones donde se confunden “políticas públicas con
“poder político o partidista”; donde se mezcla la “administración pública”
con “función política”; donde el administrador público hace políticas
públicas a su entender, porque no están definidas o porque tiene su
propia agenda; donde el político administra con sentido de “política
partidista” y no de política pública y eficiencia administrativa. Todos
estos conceptos se entrelazan y tienen como verdaderos protagonistas a
miles empleados que llevan adelante las políticas -aunque no sean sus
beneficiarios directos- dentro de la administración estatal.
La gestión pública tiene como objetivo administrar de manera
eficiente todo lo concerniente a lo blico; es decir, al gasto público, a
los proyectos, planes y programas de un gobierno y es gerenciada por los
agentes públicos que procuran lograr su desarrollo personal y profesional
a través de ella. “Ideológicamente la Administración Pública es un lugar
privilegiado para revisar un conjunto de concepciones que relacionan a la
mujer con el poder y su incidencia con el sistema decisional, verdadera
columna vertebral de la Administración Pública y del cual se sabe muy
poco”. Se afronta en particular la exploración del progreso de la posición
que ocupa la mujer en el sector público indicándola ordenadamente
desde seis enfoques teóricos: organizacional, cultural, gerencial, potico,
económico e interrelacional, los que acarrean sus respuestas respectivas
dentro del marco conceptual netamente definido.
La organización, lugar donde se desarrolla específicamente la labor
diaria debe integrar una capacidad de auto-examen con una viable gica
de género (más allá del sesgo masculino) y reconocer providencias
necesarias para conseguir la calidad total de su desempeño. Dentro de
este enfoque la óptica cultural, por un lado, considera al cuerpo sexuado
femenino como parte integra que debe sufrir los avatares de la
discriminación manifiesta o no por la sola condición de tal; y, por otro
lado, en los puestos gerenciales se ha visto una forma de resolver
impedimentos trabas y tensiones organizativas asignadas por el estatuto
público, a la par que le suministra la suficiente autonomía de actuación
aunque las limitaciones para el acceso y la remuneración de las mujeres
en esos puestos no sea la misma que para los hombre.
La inserción en el quehacer político valida las luchas por lograr
cambios en la cultura arbitraria que atribuye un punto de vista
condicionado y verticalista de la política dominada por los hombres. El
análisis económico está relacionado con el político que lo condiciona y
determina y muestra las implicaciones de género tanto en el desarrollo
de sus actividades económicas como en el impacto que sobre ellas tienen
las políticas económicas dentro de la administración, de manera
substancial en materia salarial.
La interrelación entre el Estado y la sociedad se ha modificado
mucho por los significativos avances logrados en los últimos 20 años por
los movimientos femeninos en función de las respuestas favorables que
se van obteniendo desde los sectores gubernamentales. Esos logros
producen -sin lugar a dudas- la transformación de marcos institucionales,
mas allá de cambios de racionalidad instrumental, pues involucran
cambio de actores, de poder, de conocimiento, habilidades, competencia,
modelos mentales y valorativos, así como de patrones de significación de
la realidad. Para visualizar las posturas de varios autores respecto de
estos enfoques teóricos, se han confeccionado cuadros ilustrativos con
sus pensamientos, en los que se seleccionaron de manera uniforme cinco
categorías de análisis: contexto, actores, influencia, limitantes y logros,
que engloban y sintetizan sus ideas. Se observa que hay temáticas que
pueden ser coincidentes entre si, y por ello abarcan mas de una categoría
e incluso puede ocurrir que ciertos autores no hagan alusión a alguna de
ellas. El marco teórico en general tiene un eje transversal que atraviesa
tanto los enfoques como las categorías de cada uno y el centro de este
análisis: el género.
4- ENFOQUE ORGANIZACIONAL
En este primer enfoque se analiza la perspectiva de las mujeres
dentro de las jurisdicciones blicas en las que cumplen sus tareas, en
donde los problemas que afrontan se relacionan con las propias
características de la organización. Rosabeth Kanter sintetizó esas
características mediante tres variables que comprenden la distribución de
oportunidad, la distribución del poder y la composición social. La primera
de ellas está ligada a las expectativas de progreso de un empleado dentro
de su organización en lo concerniente a “tasas de ascenso, acceso a retos
reconocidos dentro de la organización e incremento de habilidades y
remuneraciones”(pag 246) ; la segunda “se refiere a la capacidad de un
empleado para actuar eficazmente dentro de las restricciones de un
sistema organizacional más amplio” (pag 247); y la tercera alude a la
proporción en que las personas están dentro de un organización, ya que
en las organizaciones “hay símbolos, cualquiera sea la característica
(sexo, etnia, raza, etc.) que convierte a la persona en un símbolo”2 (Kanter
Rosabeth, 1977:248)
Estas variables refieren a aquellas conductas y cualidades que
definen a quienes poseen triunfos en las instituciones y la situación
estructural que desafían, mas, la tradición organizacional seguramente
las mujeres no representan los comportamientos de las empleados
triunfadores, pues ellas están mas expuestas a posiciones de
oportunidad bloqueada, a ser personas con menor poder y estar mas
expuestas a situaciones simbólicas dentro de la administración.
La mujer en una organización pública -sea como fuerza de trabajo
o como extensión de las bases de legalidad de una sociedad democrática-
no es en ocasiones legitimada en sus actividades, aunque contribuye con
cambios específicos a la enunciación de lo público y lo privado,
colocando tirantez en el "orden natural" que expresara la cotidiana
división social-sexual de las tareas. Incluso los climas organizacionales
públicos no siempre son los más apropiados cómodos para
desempeñarse, máxime cuando imponen restricciones. Las
organizaciones se conforman con auténticos productos sociales y
funcionan dentro del contexto de los valores sociales corrientes; los
preconceptos y prejuicios sociales de género no están ausentes en el
funcionamiento del aparato estatal.
En este marco conceptual “la igualdad es una idea romántica, si
está en juego una promoción, el jefe siempre va a optar por un hombre.”3
(Totah, José. 1998. ) posiblemente porque tiene prejuicios en contra de las
2 Kanter Rosabeth (1977): “Men and Women of the Corporation”, Nueva York. Basic Books. Pag.246a 248
3 Totah, José (1998): Diario “El Cronista”. 05 de febrero de 1998
mujeres haciendo que sea mínima la participación de ellas en tareas de
confianza, y nula en cargos políticos.4(Silveira-Hermida-Nazarenko,1990:24).
Fanelli expresa que en la Adm. Pública Nacional en igualdad de
condiciones las mujeres, tienden en mayor proporción que los hombres a
ocupar la base de la pirámide organizacional. Señala que la
discriminación ocupacional por sexo se presenta al momento del ingreso
y como consecuencia “el proceso de promoción parece estar menos
influenciado por prácticas discriminatorias, siendo los mecanismos de
asignación de tareas por sexo contribuyen a reproducir la discriminación
ocupacional presente cuando las mujeres se incorporan al Estado”.5 (García
de Fanelli, Ana. 1990:33). Coincidente con esta postura, Ruiz y Heller relatan que
“se manifiesta una relativa discriminación en la inserción laboral de la
mujer; para acceder a una determinada categoría o cargo, se le exige
mayor antigüedad y/o instrucción que a los varones; cuanto más se
asciende en la estructura organizacional, menor es el porcentaje de
mujeres.6 (Ruiz-Heller, 1985:144)
En el Cuadro 1 se muestran las principales relaciones del
enfoque organizacional, en el que los problemas que atraviesan las
mujeres son emanados de las situaciones estructurales en que se hallan
siendo evidente que los cambios institucionales se cimientan en el
compromiso y contribución del personal. La investigación organizacional
es estudiada desde la sociología y se identifica frecuentemente por su
4 Silveira, Ines da; Hermida, Martha; Nazarenko, Natalia Presencia de la mujer en la administración pública
(1990): Seminario Mujer y Poder en los Márgenes de la Democracia Uruguaya, Montevideo. - Fundación
Friedrich Ebert. .
5 García de Fanelli, Ana (1990): El empleo femenino en el sector público nacional / García de Fanelli, Ana
María….[et al] Buenos Aires : Centro de Estudios de Estado y Sociedad, 1990. - 79 p.. - (Documentos
CEDES ; 33)
6 Ruiz, Susana E.; Heller, Lidia (1985): Dinámica del empleo femenino en la administración pública nacional
/. - Buenos Aires: Instituto Nacional de la Administración Pública. Dirección General de Investigaciones,
1985. - 220 p.; 2 v.
insistencia en la naturaleza de las estructuras organizacionales7 (Silverman
1971). .
Cuadro Nº 1. Enfoque organizacional
CONTEXTO
ACTORES
INFLUENCIA
LOGROS
AUTORES
públicas y
privadas
desestatización
de la política
César Cansino8
Unidad organizacional
Director o Jefe
___________
Empleados
Sobre condiciones
estructurales
-Distribución
de oportunidad
-Distribución de
poder
Menor cantidad
de mujeres en
cargos mas altos
Mujeres no
representan a
empleados
triunfadores
Totah José
García de
Fanelli Ana
Ruiz Susana
Heller Lidia
Kanter
Rosabeth
4.1- ENFOQUE CULTURAL
Se delinea aquí la problemática femenina que se aloja en las
innatas y congénitas características de los individuos como factores
determinantes de su comportamiento. Scalpi manifiesta que “es obvio
que desde una visión reproductivista, la administración pública,
juntamente con otras instituciones, define un ámbito donde se inoculan
las ideas tradicionales reproductoras del sexismo de la cultura”9 (Scalpi Diana,
1999:216)
7 Silverman, David (1971): “The Theory of Organizations, New York; Basic Book, United States
8 César Cansino (2001): “Crisis y transformación de la política. Reflexiones sobre el Estado finisecular”, publicado en la
revista mexicana Metapolítica Nº 17, Vol 5 de marzo de 2001.
9 Scalpi Diana (1999): “Violencia en la Administración Pública”. Catálogos Editora. Buenos Aires, 1999,
Pág.216
Los estereotipos de los papeles sexuales repercuten en el
discernimiento del estilo público y la actuación según de que sexo
provenga se aprecia de manera diferente, siempre en desmedro del rol
femenino (Bartol y Butterfield, 1976). Desde tiempos remotos la mujer fue vista
como “un hombre inacabado” y la lógica que ordenó los argumentos
sociales que han establecido esa discrepancia produjo la identificación
de la condición sexuada. La inscripción de “... las diferencias en un orden
binario y jerárquico donde siempre uno de los atributos diferenciales -el
masculino- es tomado como criterio de medida y los atributos femeninos
son defecto, falta, etc.” 10 (Fernández, Ana María. 2001:6)
Se distingue claramente que hay rasgos asociados con la
sexualidad masculina que son solicitados para lograr éxito en puestos
claves de la administración, estimándose que hay rasgos incorporados a
los roles sexuales femeninos que pueden llegar a ser inadecuados con los
que corresponden a los de un buen administrador (Schein, 1975; Steinberg y Shapiro,
1982). Esa cuestión sexual conduce en el momento de seleccionar mujeres
para desempeñar cargos políticos, que se las estereotipe con áreas de
cultura, educación o acción social, y no con defensa o gobierno, por
considerarlas “disminuidas” o sin carácter para afrontar la delincuencia, el
manejo de la policía, la relación con las provincias, defensa civil, etc.
En general, como corolario de esa discriminación, las políticas
públicas destinadas a la mujer, la estiman en situaciones de riesgo como
indefensa, golpeada, minusválida, etc. y no ocurre lo mismo con aquellas
políticas destinadas a los varones. Dice Naila Kabeer, por citar sólo un
ejemplo “..los hombres han sido el nero invisible en el discurso y en la
política de planificación familiar: los programas tienden a funcionar como
10 Fernández, Ana María. 2001. “El fin de los géneros sexuales”. UBA. Buenos Aires.
si quienes usan los anticonceptivos tuvieran que ser necesariamente las
mujeres”11 (Kabeer Naila, 1998:20)
En definitiva, la sexuación encubierta a veces y explícita en otras,
está instalada en la administración pública y es portadora de violencia”
(Scalpi Diana, 1999:208). En igualdad de conocimientos y antigüedad, siempre
es elegido el hombre para ocupar el cargo más importante, esto puede
deberse en gran parte al diferente rol que la sociedad asigna al hombre y
a la mujer”.12 (Buchelli, Marisa. 1995:26). En la esfera pública hay parámetros
fijados por el comportamiento masculino, que incluye la exclusión de las
mujeres en el sistema por burdas comparaciones sexuales entre
comportamientos diferenciales, masculinos y femeninos, lo cual exige un
cambio cultural completo.13 (Filgueira, Nea. 1990)
El Cuadro 2 resume las opiniones de los investigadores sobre
este enfoque, los que siguen dentro de sus líneas buscando explicar la
influencia de los papeles sexuales en la determinación de políticas
públicas, y explican la convergencia de este enfoque psicológico con el
político en un punto: la conducta variable de los sujetos. Desde la
psicología esa transformación conductual nacerá de nuevos
comportamientos y desde la política, será impuesta por la política
pública.
11 Caber, Naila (1998): Realidades Trastocadas: las jerarquías de género en el pensamiento del desarrollo.
Editorial Paidos. México. Pág. 20
12 Buchelli, Marisa (1995): Descomposición de las diferencias salariales entre hombres y
mujeres” .Revista de Economía, Finanzas y Administración. - Montevideo. - Año 28, Pág. 26
13 Filgueira, Nea (1990): Exclusión de las mujeres del sistema político institucional /. - Montevideo : s.e.,
1990. 18 p.
Evento: Seminario Mujer y Poder en los Márgenes de la Democracia Uruguaya (1990 Ago. 31-Set. 2 :
Montevideo). - Fundación Friedrich Ebert)
Cuadro Nº 2. Enfoque cultural
CONTEXTO
ACTORES
INFLUENCIA
LIMITANTES
LOGROS
AUTORES
Administración
pública
mujeres
Capacidad para
administrar
cargos públicos
asociados a
papeles sexuales
ideas tradicionales
Éxito variable
Reduce
opciones de
carrera
Ninguno
Steinberg y
Shapiro
Scalpi
Schein
Buchelli
Sociedad del
trabajo en
general
individuales
Diferencias
sexuales
provenientes del
sexo biológico
Estereotipos de
papeles sexuales
Los pensamientos
de la misma
sociedad
No participa o no
se reconoce su
participación
Modelo de
administración
masculino
Apreciación de los
conductas y
actitudes de las
mujeres
Legitima la
desigualdad
social.
Discriminación
de género
Ninguno para
las mujeres
Permiten la
selección y el
ascenso
Fernández,
Ana María.
Jean Jaques
Rousseau14
Bartol y
Butterfield15
Socialización de
papeles sexuales
Socialización de
papeles
sexuales
Concepto que
de si mismas
tienen las
mujeres
Experiencia en
puestos de
oportunidad
Entendimiento de
la ruta hacia el
éxito en la carrera
4.2- ENFOQUE GERENCIAL
Se analizan aquí las perspectivas de las mujeres de ocupar cargos
gerenciales, vitales para la fijación o influencia en la determinación de
políticas públicas de cualquier naturaleza en las modernas
administraciones públicas. Este enfoque esta directamente relacionado
con el cultural, pues la bibliografía psicológica retrata un modelo de
administración masculina admitido por ambos sexos (Shein, 1973) que
14 El Emilio de Jean-Jacques Rousseau (primera edición de 1762. Unidad 1
15 Bartol y Butterfield (1976): “Sex Effects in Evaluation Leaders”. Journal of applied Psychology 61: 447
circunscribe las posibilidades de carreras gerenciales para las mujeres y
retrasa su avance en las organizaciones públicas.
El gerente público es líder, es implementador de políticas públicas,
“...capaz de comprometer y motivar a los miembros de la organización,
un agente de cambio innovador que coopera en la definición de los
intereses públicos”16 (Olías de Lima Blanca, 2001:22-23). Esta modalidad de gestión
de los gerentes públicos los transforma en actores claves en el proceso
de transformación de “lo político a lo público”17. (Oria
Giordan,SoniaElizabeth.2002:14).
En Argentina, “…sólo el 28,6% de los cargos gerenciales del Estado
nacional están ocupados por mujeres y…cuando se analiza el porcentaje
de mujeres que ocupan cargos directivos en jurisdicciones donde la
dotación femenina es mayoritaria, surge a las claras que dicho porcentaje
no guarda correspondencia con la población femenina total. El caso típico
es el Ministerio de Educación. La mayoría del personal es femenino y sólo
el 25% de los cargos ejecutivos están ocupados por mujeres”18(Scalpi Diana,
1999:205).
Si se hiciere una comparación con los hombres es el mundo
machista el que estima a las mujeres como menos calificadas, menos
aptas, menos decididas para ocupar puestos gerenciales, recibiendo
menos ofertas de empleos de esta naturaleza.19 (Bowman, Worthy y Greyser,1965).
Se aprecia que hay atributos vinculados al rol sexual masculino que se
necesitan para obtener cargos importantes pues las mujeres poseen
preconceptos sobre si mismas, falta de adiestramiento, de liderazgo que
16 Olías de Lima, Blanca (2001): “La nueva gestión pública”, Pearson Educación S:A:, Madrid, España, Pág.
22,23
17 Oria Giordan, Sonia Elizabeth (2002): Los gerentes públicos en la gestión del cambio /. - Montevideo:
Universidad de la República Oriental de Uruguay, Pág. 14.
18 Scalpi Diana (1999): “Violencia en la Administración Pública”. Catálogos Editora. Buenos Aires. Pág. 205.
19 Bowman, Worthy y Greyser (1965): Ob. cit
las tornan mas impropias que los hombres para la gerencia20 (Radin, Beryl.
1980:53). Kliksberg relata que “los avances de las mujeres en posiciones
gerenciales en el mundo corporativo tienen logros acotados. En 1999 las
mujeres solo representaban del 11 al 12% de los ejecutivos de las 500
corporaciones mayores de los EE.UU...”21 (Bernardo Kliksberg . 2002:11)
El Cuadro Nº 3 señala la competitividad que tienen las mujeres para
gestionar -fisonomías, destrezas, habilidades, caracteres y conductas-
siendo este el factor que justifica su éxito en cargos gerenciales. Es este,
desde el punto de vista administrativo el más claro ejemplo de políticas
públicas diseñadas para el sector público. Una flamante investigación22
(Henry, 2002) encargada por el Congreso de EEUU indica que “...además de
ello las diferencias salariales por género aún en esos niveles gerenciales
no solo no han desaparecido sino en los últimos años se han
ampliado…en el 2000 eso empeoró, solo percibía el 73%. Aun en altas
posiciones gerenciales y en los países desarrollados, las mujeres pagan
costos elevados por su integración laboral” (Bernardo Kliksberg . 2002:11)
20 Radin, Beryl (1980): “Leadership Training for Woman in State an Local Government”. Public Personnel
Management 9: 53
21 Kliksberg Bernardo (2002): “La condición de la mujer en tiempos de globalización” Algunos elementos
para la reflexión. Paper especialmente preparado por el autor para el PRIGEPP. Pág. 11
22 El estudio fue realizado por la “General Accountig Office de EE.UU.”
Cuadro Nº 3. Enfoque gerencial
CONTEXTO
ACTORES
INFLUENCIAS
LIMITANTES
LOGROS
AUTORES
Puestos
gerenciales en la
administración
pública
Hombres y
mujeres
Mujeres
Gran influencia en
políticas públicas
________________
Cierto grado de
independencia en
toma de decisiones
Falta de
conocimientos
etnologías,
experiencia
Decisiones poder
político
______________
Modelo de
administración
masculina
Mujeres
consideradas
menos calificadas,
menos aptas
Falta de liderazgo
femenino
Variados
Acotados
Egle Iturbe
Capacitac de
directivos pag
6
Olías de Lima
Shein
Kliksberg
Bowman,
Worthy y
Greyser
Randin
Scalpi
5- ENFOQUE POLITICO
Se observa aq la inquietud habitual que tiene la ciencia política
por dilucidar el grado de participación que tienen las mujeres dentro del
sistema político el que las convierte en hacedoras de políticas públicas.
Los trabajos en este sentido se ocupan de ellas como actores políticos y
comprenden desde la multiplicidad de acciones que llevan adelante los
movimientos feministas para lograr un mayor reconocimiento en este
aspecto, como así también la forma en la que fue evolucionando la
participación de las mujeres en política, y los roles, espacios y cargos que
poseen en las organizaciones públicas. La marginalidad de las mujeres en las
instituciones políticas, se justifica como asunto idiosincrásico, resultado de una socialización que no las
prepara para el mundo público. La interpretación predominante es que a las mujeres les falta comprensión de
las reglas del juego político”23. (Filgueira, Nea.1990). Este enfoque fue variando a medida
23 Filgueira, Nea (1990): Exclusión de las mujeres del sistema político institucional /. - Montevideo : s.e., 1990. - 18 p.
Evento: Seminario Mujer y Poder en los Márgenes de la Democracia Uruguaya (1990 Ago. 31-Set. 2 : Montevideo). -
Fundación Friedrich Ebert)
que las décadas han ido transcurriendo, debido al mayor protagonismo
de las organizaciones de mujeres en la consecución de sus derechos
ciudadanos, lo que posibilitó también una mayor inserción de mujeres en
el sector político-público. En sus luchas políticas, las mujeres combaten
tanto por un mayor acceso a la esfera dominada por el hombre, como por
cambiar el espacio mismo de realización de la política y del campo
político24 (Wendy Harcourt y Arturo Escobar, 2002:8)
Lepper, Klein, Harcourt, Guzmán, investigaron el rol femenino
dentro del espectro político, básicamente en cargos muy relevantes y
como las mujeres fueron ocupando en los últimos años lugares políticos
importantes en materia de Estado. En general, a pesar de los diferentes
procesos de análisis, se coincide que la esfera política es tal que aún
sigue siendo dominada por hombres y es necesario plantear soluciones al
aumento de participación femenina dentro de ella. Las leyes de cupo han
aumentado considerablemente esa participación pero no son suficientes,
pues aun no se logra una verdadera igualdad de oportunidades
produciendo discriminación.25 (Ethel Klein, 1984, pag 31).
El pensamiento político se basa entre otros principios en el de
igualdad (Ian Forbes 1995, Jhon Schaar 1971) y todos están de acuerdo que
políticamente es significativa la necesidad de igualdad de oportunidades.
La ejecución de políticas públicas con perspectiva de equidad de género
son afectadas por una parte por las decisiones propias del Estado que
incide en la situación de las mujeres y las relaciones de género y por otra
tiene como centro los planes que buscan la de igualdad de oportunidades
24 Wendy Harcourt y Arturo Escobar (2002):” Mujeres y política de lugar”, Documento especialmente
preparado por los autores para el PRIGEPP. 2002, pag 8
25 Klein, Ethel : Ob. cit
los que consecuentemente orientan la acción estatal.26 (Gonzalez- Soto-Villalba
2002, Guzmán-Todaro)
La mujer hoy se ha convertido en un sujeto político inmerso dentro
de una estructura organizativa y de un sistema que ofrece oportunidades
políticas que antes no brindaba27 (cfr. Virginia Guzmán,Unidad 1). En el mismo
sentido, Mc Adam, Mc Carthy y Zads (eds. 1996) opinan que el sistema
político interactúa con los recursos organizativos y las dinámicas
colectivas condicionando la influencia general en la construcción de
problemas públicos. La labor política de las mujeres en la espacio público
es afín “…con alterar los digos culturales y crear un lenguaje crítico o
una oportunidad para incorporar más participantes a la esfera pública, en
el proceso de toma de decisiones...”28 (Wendy Harcourt y Arturo Escobar. 2002:8,”
El Cuadro 4 contiene las categorías de análisis y sus relaciones
dentro del enfoque político y se desprende que hay una coincidencia de
autores en el avance de la participación femenina en roles políticos el
cual es altamente facilitado en aquellos lugares en los cuales los
movimientos feministas son mas fuertes e influyentes dentro de las
políticas públicas locales. En Argentina el protagonismo de las mujeres
fue avanzando en lo referente al grado de compromiso e identidad con
los partidos políticos. No obstante a pesar que “la filiación partidaria de
mujeres en forma global suele ser superior al 51 %, la presencia femenina
en los órganos de decisión de sus partidos apenas sobrepasa el 4 %”.29
(Aizenberg, Bachetta y otras. 1996).
26 González, Soto, Villalba (2002): Paper especialmente preparado por las autoras para el PRIGEPP.
“Dossier sobre políticas públicas de género implementadas en Paraguay entre 1993-2002”. Pag 16.
Asunción
27 Guzmán Virginia (2003): Ob. cit
28 Wendy Harcourt y Arturo Escobar (2003):” Mujeres y política de lugar”, Documento especialmente
preparado por los autores para el PRIGEPP, Pág. 8
29 Aizenberg, Bachetta y otras (1996): “De Penélope a Minerva: estudio exploratorio sobre el liderazgo de
mujeres en política”. Centro Argentino para la Cooperación Internacional y el Desarrollo. CACID Editora.
Buenos Aires.
Cuadro Nº 4. Enfoque político
CONTEXTO
ACTORES
INFLUENCIA
LIMITANTES
LOGROS
AUTORES
Determinación
de
Políticas
públicas de
diversos
órdenes:
sociales, salud
Gobiernos,
partidos,
electores,
ONGs
Mujeres como
agentes
racionales
Interacción de
actores
Determinante en
el sistema
político
La Iglesia;
Barreras del
mercado de
trabajo; plan
social solo para
jefe de hogar
Conflicto de
justificaciones
Sociedad
fragmentada y
desigual
Variables
Igualdad de
oportunidades
Virginia
Guzmán
Ian Forbes30
Jhon Schaar31
Todaro-
Guzmán.32
Articulación de
problemas
Acciones
colectivas
Encuentros y
foros mundiales
movimiento
feminista
Promulgación de
política pública
para expandir la
participación
Oportunidades
que ofrecen los
sistemas
políticos e
institucionales
institucional
Visibilidad como
actor
Fortalecen las
redes y
organizaciones
preexistentes.
Delimitación de
grupos y
organizaciones
Desarticulación y
fragmentación
No inclusión de
problemas de
mujeres en
agendas públicas
Aumento de
mujeres en
cargos
importantes
Ampliación del
espacio de
actuación
Plan de igualdad
de oportunidades
Protagonismo
visible.
Reconocimiento
de la diversidad
Colaboración en
transformación
del orden político
Jo Freeman
Lepper
Doug Mc
Adam, John
McCarthy y
Mayer N. Zald33
Virginia
Guzman
Todaro-
Guzmán.34
Virginia
Guzmán
30 Forbes, Ian (1995): “Igualdad de oportunidades: críticas conservadora, radical y liberal. Feminaria.
Buenos Aires, junio de 1995. Año VIII, Nº 14
31 Schaar, Jhon (1971): Equality of opportunity and beyond, pag 135-143. Contemporany Political Theory,
London. Nelson
32 Guzmán-Todaro: Ob. Cit, Pág. 38-40
33 Doug Mc Adam, John McCarthy y Mayer N. Zald. (1966): Comparative Perspectives on Social
Movements. Political Opportunities, Mobilizing Structures and Cultural Framings, Cambridge,
Massachusetts. Citado en Unidad 1
34 Guzmán-Todaro. Frempress. Pág. 38-40
5.1- ENFOQUE SALARIAL
Política y economía se encuentran muy relacionadas y se
retroalimentan constantemente, por ello esta óptica, a manera de
corolario, se haya vinculada con lo político, por determinar esta la faz
salarial. Es verdad que las variaciones económicas condicionan la
formulación de políticas públicas en mayor grado que cualquiera de las
otras variables. En general, Cagatay manifiesta que:”la expansión y
liberalización del comercio internacional tiene efectos contradictorios
sobre el bienestar de las mujeres y las relaciones de genero. Asimismo,
han incrementado las desigualdades salariales entre los calificados y los
no calificados”35.(Cagatay Nilufer, 1998). En particular las “administraciones
públicas compiten con el mercado político de asignación de recursos en
el que es muy difícil determinar cuál es el producto final” (Olías de Lima Blanca,
2001:234), y cuanto más las políticas salariales que dependen de esas
decisiones públicas de los políticos de turno.
Este es el mundo laboral en el que se han estudiado con interés
creciente el problema de las desigualdades de género como barreras para
la eficiencia en la asignación salarial. La desigualdad en materia de ingresos si se desgajan
las políticas de empleo público de las macroeconómicas tendrá como resultado un creciente número de
excluidas y obligará a la búsqueda de otros horizontes.36 (Lindenboim, Javier. 2001). Las estadísticas
indican que las mujeres “castigadas” por la subocupación y los malos
tratos ganan en promedio casi un 30% menos que los varones, y cumplen
tareas de baja calidad y empleos precarios; la subocupación las castiga a
lo mismo que la edad. Además, según estudios sobre la discriminación
de género en la remuneración del trabajo, en la mayoría de los países las
35 Cagatay, Nilufer (1998): Incorporación de Género en la Macroeconomía. Artículo publicado en
Macroeconomía, Género y Estado, Departamento Nacional de Planeación, Tercer Mundo Editores,
Santa Fe de Bogotá, Colombia,
36 Lindenboim, Javier (2001):¿Política económica vs. empleo? : macroeconomía, desempleo e ingreso /. -
pp. 60-67 // en: Encrucijadas: Revista de la Universidad de Buenos Aires. - Buenos Aires. - Año 2 No. 13
mujeres ganan dos tercios menos que los hombres. Se considera que
entre un 30 y un 60% de las diferencias observables pueden ser
interpretadas como discriminatorias. 37 (Schubert, 1997:120)
En Uruguay, dice Marisa Buchelli “los ingresos medios promedio de
las mujeres son un 52 por ciento de los hombres. Ante iguales
características (educación formal y edad) el hombre recibe ingresos
considerablemente más altos que las mujeres y ocupan siempre los
cargos más importantes tanto en la administración privada como pública”
”.38 (Buchelli, Marisa. 1995:26). En Argentina… “las oportunidades de acceso a
cargos de conducción de personal y unidades administrativas no son
equivalentes para ambos sexos y huelga señalar que una importante
asignatura pendiente es eliminar este techo de cristal que determina,
hasta la actualidad, la persistencia de menores retribuciones salariales
para el personal público femenino” (Scalpi Diana 208)
37 Schubert, Renate (1997): Labour Market and Gender. Artículo publicado en GTZ (ed) Gender and Macro
Policy, Eschborn, pag. 120.
38 Buchelli, Marisa (1995):Descomposición de las diferencias salariales entre hombres y
mujeres” .Revista de Economía, Finanzas y Administración. - Montevideo. - Año 28, Pág. 25.
Cuadro Nº 5. Enfoque salarial
CONTEXTO
ACTORES
INFLUENCIAS
LIMITANTES
LOGROS
AUTORES
Globalización
económica y
cultural
Incorporación de
género en las
políticas públicas
Propias de la
globalización.
Escenarios
cambiantes
Virginia
Guzmán,
Unidad 2
Colectivos.
Públicos y
privados
Ejercida por el
Estado y el
Mercado
No alcanzan a
resolver la
totalidad de
problemas
públicos
Creciente
participación
de actores en
el diseño de
políticas
Norbert
Lechner y
Dirk
Messner39
Economía oficial
de trabajo
remunerado
Trabajo versus
mercantilización
Confusión
Se
promociona
la lberación?
Nancy Fraser
pag 1
Transiciones o
democratizaciones
luego de
dictaduras
Crisis económica
De actores
políticos en acción
social
Restricciones
autoritarias,
institucionales
Garretón pag
15
Coordinación a
través del
mercado
Reorganización
socail
Nortber
Lechner pag
6
Reinserción de
economías
nacionales en
procesos de
globalización
Mayor
autonomía de la
economía
respecto de la
política
Actores sociales
con varias
consecuencias
Desarticulación
con el mundo del
trabajo
Figueras
Garretón pag
18
Estado social
Equilibrio
económico,
Pleno empleo,
Crecimiento
sostenido
Sociedad
capitalista
Desigualdades
sociales y
económicas
Keynes
9- ENFOQUE INTERRELACIONAL
Las políticas públicas de género son la consecuencia de intrincados
procesos que se sustentan en la relación Estado-sociedad y en los
espacios de interacción en los que estos se desenvuelven. El ambiente
está profundamente inmerso en las relaciones de género. El último lugar
es el espacio público social, la esfera dominada por el hombre donde se
toman las decisiones políticas y a la cual la mayoría de las mujeres aún
acceden en forma limitada.
39 Norbert Lechner y Dirk Messner, citados en Unidad 2
El Estado reproduce las relaciones de género vigentes en la
sociedad y por más que no se lo acepte como un simple reproductor de
esas relaciones, nadie puede negar este rasgo. El mismo Estado y las
organizaciones públicas que lo conforman son, consecuentemente,
filtrables por modelos y conductas dominantes en la sociedad,
comprendiendo también las apreciaciones sobre lo femenino y lo
masculino.
En realidad, el estado ha funcionado como un mecanismo de
control sobre diversos aspectos de la vida de las mujeres. Es evidente
que en nuestra sociedad existen desigualdades que generan desventajas
para hombres y mujeres. La superación progresiva, pero efectiva y de
fondo, de esta limitante al desarrollo, sólo será posible en la medida en
que el Estado y la Sociedad Civil formulen Políticas Públicas, que partan
del conocimiento de las condiciones, potencialidades y demandas de la
población meta, diferenciada entre hombres y mujeres.
Parece entonces evidente que una política pública es más que una
colección de acciones y de decisiones, ya que éstas constituyen un
cuadro extremadamente heterogéneo que pone en juego a numerosos
actores pertenecientes a múltiples organizaciones públicas y privadas
que intervienen a diferentes niveles. El Banco Mundial (1995), señala que
en América Latina los ajustes han reducido mucho más dramáticamente
las remuneraciones horarias de las mujeres que las de los hombres, por
su alta inserción en puestos de bajas remuneraciones.”40 (Bernardo Kliksberg .
2002:12)
Las sociedades se han organizado sobre la base de diferencias
sexuales convertidas en desigualdades políticas y sociales (Cobo, 1995,
p.55). El nero constituye así un elemento estructurador de la sociedad
40 Kliksberg, Bernardo (2002): Ob. cit. Pag 12
e influencia todos sus ámbitos. La realidad social funciona, en general,
como una máquina genérica de generación de desigualdades reales entre
las mujeres y los hombres, especialmente en las actividades económicas,
políticas y reproductivas. Los roles, contenidos y valoraciones de "lo
público" (socialmente asignado al género masculino, dueño de la polis) y
de "lo privado" (socialmente asignado al género femenino excluido de la
polis) determinan las relaciones entre los dos géneros y definen su
posición y condiciones en una sociedad dada.
Cuadro Nº 6. Enfoque interrelacional
CONTEXTO
ACTORES
INFLUENCIA
LIMITANTES
LOGROS
AUTORES
Estado-Sociedad
Grupos
sociales y
Estado
Generación de
espacios por
actores sociales
en diversas
materias.
Crecimiento de
los actores
colectivos y de
mejoramiento de
sus condiciones
para influir en los
procesos
políticos
Imposibilidad de
la sociedad de
asumir todas las
funciones
delegadas por el
Estado.
Pérdida de
autonomía del
Estado
Creciente
sectorización de la
sociedad
Mayor
interdependencia
de actores.
Sociedad cada
vez más
organizada
Dirk Messner
41(1999),
op.cit.
Múltiples
Concepción
burguesa
Separación clara
de la sociedad
civil (asociativa) y
Estado
Nancy Fraser42
Estado-Sociedad
Colectivos
Procesos políticos
Messner y
Lechner pag
24
Público
privados
Diseño de
políticas
Institucionales
Simbólicos
Polìticos
Culturales
Esfera pública
Públicas
Intereses
personales o
privados
De acción social
Fraser Pág. 3
Garretón Pág.
8 Cepal
Interacción
sociales
Fragmentación o
polarización
Cesar Cansino
Pág. 4
Sociedad civil
Sonia Álvarez
41 Dirk Messner (1999), op.cit.
42 Fraser, Nancy. Repensando la esfera pública. Pág. 16
Femplress
privados
Asumen
funciones
devengadas del
Estado
CONCLUSIONES
En América Latina las tradiciones concentradoras de poder y acción
en la administración pública se establecieron desde la colonia española y
han evolucionado sin sufrir menoscabo, con las introducciones del
liberalismo modernista del siglo XIX y principios del XX, y con las
tendencias más socializantes de mediados del siglo pasado. El
paternalismo, el clientelismo, el caudillismo, han dejado secuelas al crear
dependencia en la población con su Gobierno y sus líderes políticos.
Los políticos convencen a la población de que los necesitan para
prodigarles los beneficios del Estado cuando son electos o están en
función gubernamental. Fácilmente se confunden y se mezclan
desordenadamente la función política partidista, la definición de políticas
públicas y la administración pública en formas que no pueden producir el
resultado esperado. i
Por su parte en la Administración Pública Nacional argentina, se declara
una relativa discriminación en la inserción laboral de la mujer; para
acceder a una determinada categoría o cargo, se le exige mayor
antigüedad y/o instrucción que a los varones y cuanto más se asciende
en la estructura organizacional, menor es el porcentaje de mujeres”.43 (Ruiz,
Susana E.; Heller, Lidia 1985: 220).
El retraimiento del Estado produjo situaciones caracterizadas por el
aumento de las mujeres jefas de hogar y la “feminización del trabajo
43 Ruiz, Susana E.; Heller, Lidia (1985): Dinámica del empleo femenino en la administración
pública nacional /. - Buenos Aires: Instituto Nacional de la Administración Pública. Dirección
General de Investigaciones, p.2 v.
reflejada en el incremento de la proporción de mujeres dentro de la
población activa y motivada por la necesidad de compensar la caída de
los ingresos familiares”44 (Torrado Susana. 1995) . De manera similar Kliksberg
opina que “algunos de los procesos típicos de la economía globalizada
abrieron oportunidades de integración laboral a las mujeres pero al
mismo tiempo significaban cargas y sacrificios desproporcionales para
ellas.” (Bernardo Kliksberg . 2002: 11).
El replanteo de la forma de vida femenina y la manifestación de
debates poticos propuestos por mujeres fortifican aún mas al
movimiento feminista quien incesantemente contribuye a la agenda de
controversias. De esta forma todas las jerarquías del análisis adquieren
sentido en correspondencia con la marcha del sistema político.
“Destaca que, a los efectos de la promoción de la mujeres a los
niveles escalafonarios más altos y a los cargos de mayor responsabilidad,
no parecerían ser tan relevantes las declaraciones antidiscriminatorias
como los mecanismos por los cuales se seleccionan los criterios de
encasillamiento. En el caso analizado, el haber dejado de lado en el
encasillamiento variables como la antigüedad en la Administración, el
nivel de educación y la capacitación profesional, parecería haber
redundado en un perjuicio para las mujeres incorporadas al escalafón
SINAPA. Con base en lo anterior, cuestiona la eficacia de privilegiar
acciones de capacitación para mujeres del SINAPA que ya se hallan
ocupando posiciones de decisión. ”45 (Zuleta, María Isabel, 1994:11)
44 Torrado, Susana (1995): Panorama demográfico argentino en el próximo siglo. Revista Clarín
Aniversario. 28 de agosto de 1995)
45 Zuleta, María Isabel (1994): El SINAPA y la igualdad de oportunidades: consideraciones acerca de un
caso /. - Buenos Aires : s.e., 1994. - 11 p.. CLAD)
Las desigualdades de género establecen límites o barreras para el
éxito de las políticas públicas
De cada enfoque se han observado los obstáculos que impiden el
avance de las mujeres en la administración estatal. La investigación
futura examinará cada vez más las fronteras de cada enfoque a medida
que los antiguos términos y conceptos se apliquen en nuevas relaciones
recíprocas
Cuadro Nº 7. Políticas públicas y alternativas de solución
Enfoque
Ideas fuerza de la
política pública para la
Adm. Pública
Alternativas de solución
ORGANIZACIONAL
Eliminación de prejuicios
Inclusión de la diversidad en
las estructuras
CULTURAL
Eliminación de discriminación
de género
Creación de puestos para
mujeres en organizaciones
balanceadas
GERENCIAL
Modernos modelos de cargos
críticos en el sector público
Acceso irrestricto con
igualdad de oportunidades
para todos
POLÍTICO
Mayor apertura de diálogo
con movimiento femenino
Aplicación real y concreta de
igualdad de oportunidades
ECONÓMICO
Empleo vs. Situación salarial
en la Adm. Pública
Regularización de la
diferencia de remuneración
entre sexos
INTERRELACIONAL
Creación de espacios de
interacción permanente
Interorganizaciones,
pluralidad, multicultiralidad
Otras políticas afirmativas deben dirigirse al crucial campo de la
participación política. Es fundamental por el aporte que puede dar la
mujer al mismo y por el hecho básico de que el mayor grupo
discriminado de la sociedad haga sentir su voz. Debe tratarse de ampliar
activamente los acotados progresos logrados. Junto a todas las políticas
anteriores y muchas otras añadidles, debe seguir la acción colectiva por
producir cambios de fondo en las actitudes culturales y los mensajes
educativos, donde hay fuertes contenidos discriminatorios, que se hallan
enraizados en siglos de interiorización de la mujer. Entre ellos es notable
como los currículum de educación básica siguen en muchos casos,
ignorando el problema de la mujer, y diseminando los mismos
estereotipos tradicionales sobre su rol en la sociedad y sus supuestas
limitaciones”
En realidad, si bien algunas de las acciones de los estados han
favorecido avances importantes en la situación de las mujeres, la
desigualdad de género es todavía una realidad concreta, por lo menos en
lo que respecta al acceso y control de los recursos, la fuerza o posición
política, la participación efectiva en los procesos de toma de decisiones
públicas, las brechas de condición y posición en el mercado laboral y la
participación en el trabajo reproductivo
Luis Ángel Di Nucci
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Di Nucci Luis Ángel. (2009, abril 30). Participación de la mujer en la administración pública. Recuperado de https://www.gestiopolis.com/participacion-mujer-administracion-publica/
Di Nucci, Luis Ángel. "Participación de la mujer en la administración pública". GestioPolis. 30 abril 2009. Web. <https://www.gestiopolis.com/participacion-mujer-administracion-publica/>.
Di Nucci, Luis Ángel. "Participación de la mujer en la administración pública". GestioPolis. abril 30, 2009. Consultado el 19 de Septiembre de 2018. https://www.gestiopolis.com/participacion-mujer-administracion-publica/.
Di Nucci, Luis Ángel. Participación de la mujer en la administración pública [en línea]. <https://www.gestiopolis.com/participacion-mujer-administracion-publica/> [Citado el 19 de Septiembre de 2018].
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