La función de la contraloría municipal en Venezuela

Aun cuando la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM) atribuye expresamente la función de control a la Contraloría Municipal, es menester indicar que ésta no la realiza exclusivamente, puesto que también – dentro de su esfera competencial – existe el ejercido por el Concejo Municipal y los ciudadanos a través de la llamada contraloría social.

En efecto, el órgano legislativo local ejerce el control político sobre los órganos y entes municipales, pudiendo hacer investigaciones, interpelaciones, entre otros; tanto a funcionarios y empleados municipales como a particulares, quienes deberán prestar su colaboración. Se encuentra estructurado como un cuerpo colegiado, lo que va en consonancia con la función deliberante, puesto que sus actos están enmarcados dentro de la participación, parlamentarismo, consulta, entre otros elementos.

Los agentes públicos que hacen posible al CM se denominan Concejales, quienes son funcionarios de elección popular, por lo que entran dentro de las categorías de procesos comiciales establecidos por la legislación nacional,  lo que significa que se encuentran regidos por el Poder Electoral como indica la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999).

Cuentan con personal de apoyo para la gestión: funcionarios, contratados y obreros.

La LOPPM enumera una serie de competencias correspondientes al  Concejo Municipal entre las que se encuentran:

1. Iniciar, consultar con las comunidades; discutir y sancionar los proyectos de ordenanzas.
2. Dictar y aprobar su reglamento interior y de debates, con miras a organizarse y sancionar las reglas de orden caso de infracción aplicable a sus deliberaciones.
3. Aprobar el Plan Municipal de Desarrollo y los planes y demás instrumentos de ordenación urbanística.
4. Ejercer la potestad tributaria del municipio.
5. Aprobar el presupuesto de gastos que soporte su plan legislativo anual
6. Acordar la participación del municipio en organizaciones intermunicipales, así como autorizar la creación, supresión o modificación de órganos desconcentrados y entes municipales.
7. Autorizar las concesiones de servicios públicos o de uso de bienes del dominio público y lo concerniente a la enajenación de ejidos y otros inmuebles, previa solicitud motivada del alcalde.
8. Aprobar el Plan de Inversión Municipal, contenido en el proyecto de ordenanza de presupuesto presentado por el consejo local de planificación.
9. Autorizar la ausencia del alcalde en forma temporal.
10. Autorizar créditos adicionales al presupuesto de ingresos y gastos del ejercicio económico financiero del municipio.
11. Ejercer las funciones de control sobre el gobierno y la administración municipal.
12. Presentar a la comunidad la rendición de su gestión legislativa y política.
13. Organizar la normativa referente sobre justicia de paz
14. Las demás que le atribuyan las leyes.

Como puede observarse el legislador asignó materias que permitirían el equilibrio del ejercicio de los órganos y entes municipales; por ejemplo, en materia de presupuesto, no podría el ejecutivo local disponer de recursos sin la aprobación previa y por escrito – mediante ordenanza – de los fondos que administrará durante el ejercicio económico financiero respectivo. Asimismo, en lo atinente a créditos adicionales, deberán someterse al conocimiento y aprobación del CM,  como ocurre en el ámbito nacional y estadal a través de la Asamblea Nacional y los Consejos Legislativos, respectivamente.

Otro caso palpable es la tributación. Corresponde al CM aprobar las ordenanzas sobre impuestos, tasas y contribuciones exigibles en el municipio, así como garantizar el cumplimiento de una serie de principios constitucionales que hacen posible el quehacer diario local en la gestión de las materias tributarias de su competencia, también previstos por la LOPPM: El principio de legalidad tributaria; el de la justicia tributaria; lapsos para la entrada en vigencia de las ordenanzas tributarias; el principio de no confiscación; el sometimiento a las normas nacionales sobre la armonización y coordinación tributarias y sobre los principios, parámetros y limitaciones establecidos por el Poder Nacional, son algunos de los enunciados por la Carta Magna que el nivel local debe aplicar en el campo impositivo.

También el legislador incorporó otros incluidos por el Código Orgánico Tributario (COT, 2001) como la facultad de celebrar contratos de estabilidad tributaria con contribuyentes o categorías de ellos; el régimen de prescripción de las obligaciones tributarias; las exenciones, exoneraciones y rebajas, entre otros.

La LOPPM incluyó normas que no se habían considerado por la legislación anterior, por lo que forman parte de aquélla, por ejemplo, el rechazo a la múltiple imposición interjurisdiccional y a la creación de tributos que constituyan obstáculos para el normal desarrollo de las actividades económicas; la coordinación y armonización tributarias mediante convenios con otros municipios y con otras entidades político territoriales; irrenunciabilidad al cobro de tributos y la prohibición de comprometerse contractualmente a obtener la liberación de impuestos nacionales y estadales, entre otros.

El control sobre la actividad administrativa en el municipio posee varias vertientes; una de ellas es la que lleva a cabo el concejo municipal como órgano legislativo local. Una segunda sería la que efectúa la Contraloría Municipal, pues tiene asignado lo referente al control, vigilancia, fiscalización de los ingresos, gastos y bienes municipales, así como de las operaciones relativas a estos. La tercera se refiere al control ciudadano, materializado en la llamada contraloría social.

Acerca de la segunda modalidad se dedica la presente entrega.

La Contraloría Municipal es un órgano de vital importancia para la buena marcha de la gestión local. Forma parte del Sistema de Control a que se contrae la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal (LOCGR, 2010).

Esta dependencia local es la encargada de velar porque los recursos económicos de los ciudadanos que administran las autoridades locales sean manejados en forma correcta. Rescatan y representan la moral púbica.

De acuerdo con la LOPPM debe gozar de autonomía orgánica, funcional y administrativa.

Resulta lógica esta previsión del legislador en razón de sus competencias porque debe sustraerse del manejo político y administrativo de las ramas ejecutiva y legislativa municipales porque, de lo contrario, afectaría la competencia asignada por el legislador, cuyo origen es de naturaleza constitucional.

Actúa bajo la dirección de un Contralor Municipal, quien es designado por el Concejo Municipal mediante concurso público; durará cinco (5) años en sus funciones y prestará juramento ante el órgano legislativo local.

En caso de producirse faltas temporales del contralor municipal se suplirán por un funcionario de la Contraloría Municipal que designe al efecto; sin embargo, cuando exceda de quince días deberá ser autorizada por el Concejo Municipal. La LOPPM no establece cuáles son las faltas temporales.

Cuando ocurran faltas absolutas se designará un contralor interino para el resto del período. Se consideran como tales de acuerdo con la LOPPM: muerte, renuncia, destitución, incapacidad física o mental permanente certificada por junta médica.

Si el Contralor Municipal incurriese en hechos que amerite promover su destitución, por ejemplo,  como la comisión de delitos previstas por el Código Penal (delito común), cuya responsabilidad se determinará por el Poder Judicial en sus instancias correspondientes.

Por su parte, la LOPPM ha previsto normas sobre la situación acotada dentro de su ámbito regulatorio; se procederá a la formación del procedimiento de investigación, lo que concluirá con un acto donde se dicte o no su destitución. Ello se encuentra a cargo del concejo municipal y requiere de una mayoría calificada para poder hacerla efectiva. Asimismo, deberá ser remitida la propuesta a la Contraloría General de la República, la cual deberá expresar por escrito su opinión.

Se establecen en aquélla como causales de destitución del contralor municipal las siguientes:

1. Falta de vigilancia y de acciones en relación a la comisión de hechos irregulares en la gestión administrativa del Municipio.
2. Reiterado incumplimiento sin causa justificada de sus deberes y obligaciones.
3. La no presentación al Concejo Municipal y a la Contraloría General de la República del Informe sobre la Gestión Administrativa del Municipio y de su gestión contralora dentro del lapso establecido o de la prórroga concedida.
4. La inobservancia reiterada a las observaciones hechas por las comunidades en el ejercicio de la contraloría social.

Por cuanto esto es un acto de naturaleza administrativa, estará sometido al control de legalidad ante la jurisdicción contencioso administrativa de acuerdo con la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (2010).

Corresponde en esta entrega tocar aspectos acerca de cómo la Contraloría Municipal lleva a cabo sus competencias.

En primer lugar, hay que señalar que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) no establece la forma de tramitación para la determinación ni los medios para realizarlo.

La respuesta para ello se encuentra en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal (LOCGR, 2010), dado que las contralorías municipales forman parte de ese sistema, debiendo someterse a las normas de control todos los funcionarios públicos de cualquier naturaleza o quienes manejen fondos públicos aunque sean particulares.

En ella se encuentran las normas de procedimiento para el establecimiento de responsabilidades a su cargo, puesto que la legislación venezolana ha previsto varios tipos. A nivel de contraloría  hacen vida figuras jurídicas como el reparo, la responsabilidad administrativa y la imposición de multas, además de la polémica inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas o la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo, entre otras.

También podrá realizar auditorías, estudios, análisis e investigaciones de todo tipo respecto de las actividades, evaluar los planes, programas y proyectos; también se incluyen estudios organizativos, estadísticos, económicos y financieros o de cualquier otra naturaleza para determinar el costo de los servicios públicos.

Existen en muchos municipios ordenanzas que regulan la actividad de la contraloría, en las que se mencionan los aspectos de su organización interna, autonomía, régimen de personal, entre otros.

Ocurre con frecuencia que la Contraloría General de la República actúa en el ámbito municipal y dicta determinación de responsabilidades en el manejo de la cosa pública;  es pertinente aclarar que no se trata de una invasión a la autonomía municipal, puesto que es frecuente que el Municipio reciba recursos provenientes de otros niveles, como ocurre con el Poder Nacional, en materia de obras o por auxilios ante desastres, por ejemplo.

Esto significa que – al estar involucrados recursos nacionales – puede investigar y desarrollar sus competencias conjuntamente. Sin embargo, hay que diferenciar cuando la administración le compete al municipio sin la intervención de otros órganos o entes nacionales o estadales.

Otra inquietud frecuente en eventos académicos es si la contraloría es o no competente para actuar en la esfera de los particulares; la respuesta a ello es afirmativa cuando son receptores de recursos públicos, bien sea por programas o proyectos, como también ayudas, resultado lógico que sobre todos los fondos o recursos públicos no exista ninguno que se sustraiga del control.

La Contraloría Municipal está debidamente facultada para ejercer su labor en los entes locales, es decir, las entidades descentralizadas, tales como: institutos autónomos, empresas mixtas o de economía social, empresas municipales, mancomunidades, fundaciones, entre otros.

Así como se dice que la administración tributaria goza de amplias facultades para el ejercicio de las competencias para recabar los tributos que se le adeuden, la Contraloría Municipal también dispone de variados medios para investigar dentro del marco de sus funciones de control.

Para ello podrá realizar actuaciones de verificación y determinar los daños causados al patrimonio municipal, si fuere el caso, así como la procedencia de acciones fiscales; solicitar informaciones, declaraciones, tanto de personas como de bienes a todo tipo de sujetos, bien sean funcionarios, empleados, obreros del sector público, como a particulares que hayan desempeñado funciones o empleos públicos, contribuyentes o responsables tributarios y a quienes contraten, negocien o celebren operaciones relacionadas con el patrimonio municipal o reciban aportes, subsidios, transferencias o incentivos fiscales (exoneraciones, rebajas).

Corresponde examinar la modalidad de control en el municipio ejercida los ciudadanos a través de la llamada contraloría social. Parte del deber de corresponsabilidad previsto por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) como un deber ciudadano de preservar el patrimonio público y del ejercicio del control sobre éste.

Se concibe como  un medio de participación ciudadana basado en la corresponsabilidad del ejercicio de tareas encomendadas al Poder Público, en el contexto de la función de vigilar, prevenir, supervisar y controlar la gestión pública y comunitaria, pudiendo extenderse hacia las del sector privado cuando afecta intereses colectivos o sociales.

Al respecto, el Legislador Nacional aprobó la Ley Orgánica de la Contraloría Social  (LOCS, 2010), con miras a prevenir y corregir conductas antisociales en la conducción de la gestión pública, así como en las áreas de producción, distribución, intercambio, comercialización y suministro de bienes y servicios necesarios para la población en manos del sector privado.

Dicho texto normativo enmarca como principios y valores la solidaridad, gratuidad, equidad, cooperación, interés colectivo, eficacia, eficiencia, honestidad, rendición de cuentas, entre otros, a los que califica como socialistas.

La LOCS reconoce las siguientes formas para su ejercicio:

• Individualmente, cuando un sujeto lleva a cabo una solicitud, denuncia, requiere información sobre algún asunto de interés personal o referido al colectivo o social.
• Colectivamente, pudiendo ser de manera temporal o permanente a través de organizaciones, debiendo cumplir con la formalidad esencial de inscribirse en el Ministerio con competencia en el área de participación ciudadana.
• Orgánicamente al ser creadas por ley u ordenanza, estableciéndoseles su organización y lineamientos de actuación.

Los agentes de la actividad de contraloría social no son funcionarios públicos, como en el caso del concejo municipal o de la contraloría municipal.  Son los voceros, quienes acceden a esa función mediante elección en forma democrática entre los demás miembros de la comunidad donde ejercerán su rol. Los requisitos para la actividad vienen dados por la capacidad plena, es decir, la mayoría de edad y el sometimiento  de su desempeño a los principios y valores que rigen el control social.

Como característica especial ha de resaltarse que no es remunerada, es decir, no se percibe sueldo ni otro tipo de emolumento bajo ningún concepto.

Para proceder en materia de contraloría social, la LOCS reconoce que puede ser mediante denuncia, es decir, poner en conocimiento de la autoridad competente de un hecho supuestamente irregular, dañoso o ilegal, para que ésta tome las medidas correctivas a través de un procedimiento de investigación, el cual deberá respetar los derechos y garantías constitucionales, tales como derecho a la defensa y debido proceso, por ejemplo. Es imperioso fijar los hechos mediante un acta suscrita entre los distintos sujetos actuantes.

Obviamente hay que hacer el debido seguimiento para evitar la impunidad por lo que debe requerirse información acerca del trámite e impulsar hasta su definitiva conclusión.

Con miras a que se prolongue en el tiempo el ejercicio de la contraloría social, la LOCS contempla la modalidad formativa a través de estudios o como materias a cursar dentro de todos los niveles de los subsistemas educativos o por vía de capacitación. Ello con la finalidad de fijar conductas éticas y morales para la preservación del ideario mencionado al comienzo de este artículo.