Finanzas públicas y privatizaciones en América Latina

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FINANZAS PÚBLICAS
I. INTRODUCCION
Ningún problema de la política económica contemporánea, es tan crucial y complejo como
el considerar la privatización y la reforma del sector público de una economía. Estos
aspectos de la política pública, se encuentran íntimamente relacionados con los grados de
intervención económica del estado y con la regulación de los mercados. También se hallan
orgánicamente vinculados a otros aspectos, tales como la asignación óptima de los recursos
públicos, la provisión de los bienes públicos, y la distribución de la riqueza de la sociedad.
Uno de los rasgos de la ideología neoliberal es el dogma de las privatizaciones. Las
privatizaciones como imperativo absoluto, sin discusión, sin reflexión, sin
discriminaciones, sin discernimiento acerca de qué bienes colectivos conviene –por su
peculiar índole, por su peculiar funcionamiento, por el peculiar ámbito de la economía en
que se encuentra- transferir a la actividad privada.
Privatizaciones, sin más, a cualquier precio, de cualquier modo, cualesquiera sean las
consecuencias, cualesquiera sean los efectos y costos sociales, y su impacto sobre el bien
común.
A continuación definimos que es la privatización, siendo éste un término que se utiliza para
expresar y abarcar una gran variedad de ideas; es extraordinariamente ambiguo. Expresa
una gran multitud de conceptos de diversa amplitud y profundidad.
Más adelante nos adentramos en el contexto mundial y en América Latina en el cual se
hicieron las privatizaciones en nuestro país.
También veremos el proceso de privatización en Inglaterra y porque tuvo una gran
influencia en las privatizaciones que se realizaron en nuestro país anterior a la década de los
noventa y porque muchas de las privatizaciones fueron realizadas por presiones con el
F.M.I.
Analizaremos el por qué de las privatizaciones, cuáles fueron las causas o los motivos que
las impulsaron.
Veremos las privatizaciones realizadas en los gobiernos del Dr. Raúl R. Alfonsin y del Dr.
Carlos S. Menem.
Y por último, haremos una comparación entre dos años de privatizaciones y para concluir
tomaremos “Segba y Entel” como dos casos prácticos para analizar.
II. NOCION GENERAL
La palabra "privatización" es un término que se utiliza para expresar y abarcar una gran
variedad de ideas. En general, puede decirse que la palabra privatización es un término
extraordinariamente ambigüo. Expresa una gran multitud de conceptos de diversa amplitud
y profundidad.
El término "privatización" constituye, pues, de hecho, una aceptación muy amplia en la
que se engloban desde el sentido estructural de a quién pertenece una empresa, hasta el
punto de vista sustantivo, de cómo se llevan a cabo las actividades de una empresa dentro
de la disciplina de las fuerzas de mercado.
La privatización abarca y comprende una amplia gama de posibilidades que van desde la
total desnacionalización en un extremo hasta la completa sujección a la disciplina del
mercado en el otro. Se ha descrito frecuentemente como un término paraguas, que incluye
una gran diversidad de políticas ligadas únicamente por el hecho de implicar un
reforzamiento del mercado en detrimento del Estado o del sector público. Comprende, por
lo tanto, desde el cambio de propiedad de la empresa del sector público al privado, pasando
por la liberalización o desregulación de las actividades previamente restringidas al sector
público, hasta la provisión de bienes y servicios en determinadas condiciones, por empresas
del sector privado antes adscritos en exclusiva al sector público.
III. RAZONES DE LA PRIVATIZACION
No resulta tarea fácil exponer los motivos determinantes de la privatización. Efectivamente,
no existe, en general, una exposición sistemática de los mismos, sino que hay que
extraerlos de los discursos ministeriales, de los debates parlamentarios y de un país a otro, y
aún dentro del mismo país, varían de una época a otra. Además, los argumentos que se
suelen esgrimir para justificar la privatización son muy diversos cuando no diametralmente
opuestos. Por todo ello, es bastante complejo proporcionar un cuadro general y sistemático
de los mismos.
Sin embargo, una primera serie de motivos podrían agruparse bajo la denominación de
razones de tipo ideológico. Razones de esta naturaleza, son particularmente intensas y
explícitas en Gran Bretaña y Francia. Se trata, fundamentalmente, de un sentimiento anti-
Estado o anti-sector público, que pretende hacer retroceder la participación estatal en la
vida económica, puesto que su intervención erosiona la responsabilidad personal y
minimiza la iniciativa individual. En Francia, consiste en una tendencia en contra del
dirigismo o Colbertismo, y en Gran Bretaña, se trata de una reacción, en contra del semi-
colectivismo de la era de la posguerra. Esta corriente anti-estatal es común también, aunque
con mucha menor intensidad, a otros países europeos, aunque no tiene mayor importancia
en Italia, España, Bélgica o Alemania.
Otra razón de tipo ideológico, podría ser también la creencia de que las empresas públicas
y los servicios proporcionados por el Estado, limitan la elección de los consumidores, al
disfrutar de posiciones de monopolio dentro del mercado. Y finalmente, podría también
considerarse como razón ideológica, el deseo y la intención expresada por muchos
gobiernos de fomentar un "capitalismo popular", haciendo partícipes de la propiedad de las
empresas privatizadas a sus empleados. Esta intención ha dado muy buenos frutos en
determinados casos, y ha constituido un rotundo fracaso en otros.
Otro segundo grupo de razones podrían aglutinarse bajo la denominación de motivos de
tipo económico. Estos motivos son de diferente alcance y pretensión, según los distintos
países. Así, en Inglaterra se pretende lograr, por medio de la privatización, un cambio
definitivo en las estructuras de la economía. En Francia entre 1986 y 1988, en cambio, se
pretende conseguir un cambio en las reglas del juego de la economía. En ambos casos, las
finalidades son muy ambiciosas y de alcance muy general. Se trata de proceder a una
liberalización de prácticamente todos los mercados y conseguir así competitividad en todas
las empresas, evitar los monopolios, y alcanzar una mayor eficacia.
Otra razón de carácter económico, la constituye precisamente, el objetivo de lograr una
mayor eficacia sometiendo las empresas estatales a la disciplina del mercado. Se trata, en
definitiva, de enfrentarlas con las sanciones que la economía de mercado implica, tales
como la amenaza de quiebra y el peligro de la absorción. Pero esto supone, naturalmente,
partir del principio de que las empresas públicas son mucho menos eficientes que las
empresas pertenecientes al sector privado, lo cual, es tan solo, probablemente, una verdad a
medias, o válida solamente en determinados casos.
Una razón más, también, de tipo económico, está constituida por el objetivo de conseguir,
por medio de la privatización, una racionalización de la cartera de activos de la empresa
privatizada y una reorganización de las estrategias de inversión. Este motivo, precisamente,
ha sido el que ha impulsado diversos procesos de privatización del Instituto Nacional de
Industria en España.
Otra razón, ésta de tipo socioeconómico, estriba en que las presiones fiscales son mucho
más fuertes sobre las empresas del sector público que sobre las del sector privado, y con sus
excesivas exigencias sobre el nivel de salarios, alto nivel de empleo y trabajo ineficaz,
hacen casi imposible su saneamiento financiero.
Y un motivo más para privatizar, muy ligado a los de tipo económico, lo constituye la
reorganización de la "dirección" de las empresas públicas. Efectivamente, la privatización
puede facilitar la superación de las incoherencias directivas de estas empresas, y poder
proceder a una racionalización de sus estructuras directivas, viciadas frecuentemente por
factores políticos. Sin embargo, experiencias muy recientes en Francia, España e Italia han
demostrado que no es preciso poner en marcha, para ello, un proceso de privatización,
puesto que estos objetivos pueden alcanzarse perfectamente dentro del mismo sector
público, sin necesidad de transferencia de propiedad alguna.
Otro tipo de razones para privatizar, está constituida por los factores de carácter financiero.
Es evidente, que la venta de los activos pertenecientes a empresas estatales constituye una
fuente de ingresos muy importante, que pueden ingresarse en las áreas del Tesoro. De todos
modos, constituye un tema muy delicado, que exige una administración rigurosa.
Otro motivo de este tipo, lo constituye también el hecho de que la privatización facilita
enormemente el acceso a los mercados de capitales internacionales de una forma mucho
más rápida y directa.
Otra razón, también de carácter financiero, la constituye el hecho de que al procederse a la
privatización de una empresa estatal, se cortan de raíz los subsidios y subvenciones que se
les estaban concediendo a empresas casi constantemente deficitarias.
Y una razón más de tipo financiero, consiste en que el proceso de privatización es capaz de
ampliar el mercado de valores, introduciendo en él a muchos y nuevos inversores, y
profundizarlo, a la vez, mediante al acceso al mismo de importantes empresas con fuertes
posiciones en el mercado.
Otros argumentos de diversa índole, que aconsejan proceder a la privatización, son los
siguientes: En primer lugar, cuando una empresa pública ha sido creada o nacionalizada en
su día, para conseguir el logro de determinados objetivos, y estos han sido ya alcanzados, o
no interesa ya su realización, esta empresa puede ser perfectamente privatizada. En segundo
lugar, una empresa puede privatizarse con el fin de aligerar una carga administrativa que
resulte demasiado pesada para el Estado, ya bien sea por la falta de medios de la
Administración, o por la falta de personal capacitado. Ambos motivos de privatización son
muy frecuentes en países en vías de desarrollo.
IV. OBJETIVOS DE LA PRIVATIZACIÓN
Es evidente que resulta muy difícil deslindar entre las razones o motivos de la
privatización, y los objetivos que se persiguen al ponerla en práctica. Es casi imposible, en
efecto, distinguir con claridad entre el por qué de la privatización y el para qué de la misma.
Ambas consideraciones se encuentran íntimamente relacionadas y totalmente imbricadas en
su origen y desarrollo. Unas veces, la una es primero, y la otra después, o a la inversa, o
simplemente, las dos son la misma cosa.
No obstante, de forma totalmente ideal, pueden establecerse ciertos objetivos o fines a
alcanzar en todo programa de privatización, que resulten claramente autoevidentes. Estos
serían los siguientes, muy esquematicamente bosquejados:
1) Que las decisiones de dirección y de gestión de las empresas privatizadas resulten
completamente despolitizadas.
2) Conseguir una mayor eficiencia en el rendimiento de las empresas privatizadas.
3) Alcanzar un mayor grado de competitividad en las empresas, liberalizando el mercado,
para, precisamente, así obtener una mayor eficacia.
4) Procurar que los bienes y servicios proporcionados por las empresas privatizadas
expresen los costes reales.
5) Que las inversiones realizadas reflejen el verdadero coste del capital utilizado.
6) Incrementar los fondos del Tesoro mediante la venta de los activos públicos.
7) Evitar el despilfarro que supone el mantenimiento de subvenciones continuas a
empresas con pérdidas permanentes, y cortar así el déficit del presupuesto.
8) Ampliar el mercado de capitales permitiendo el acceso al mismo de nuevos inversores.
V. MODALIDADES DE LA PRIVATIZACION
Las diferentes modalidades de la privatización pueden agruparse fundamentalmente en tres
tipos o categorías muy amplias. Estas son: 1) Transferencia de la propiedad de los activos
públicos al sector privado. 2) Concesiones, contratos, y subastas públicas para la provisión
de bienes y servicios por parte de las empresas del sector privado y 3) Liberalización o
desregulación de los mercados de monopolio legales, haciendo especial referencia a la
libertad de entrada y de acceso a nuevas empresas en el mismo.
La elección de una u otra modalidad dependerá de los objetivos que se persigan y del tipo
de actividad económica que se considere. Sin embargo, pueden originarse situaciones
conflictivas entre los objetivos a alcanzar en el proceso de privatización, especialmente
entre los objetivos financieros y las posibles mejoras de la eficiencia. En efecto, el valor de
los activos públicos en venta, es mayor cuanto mayor sean los privilegios monopolísticos
que la empresa privatizada, o en proceso de privatización, retenga en su poder. Pero,
entonces, en este supuesto, el objetivo de la eficiencia no se logrará, puesto que, de esta
forma, el monopolio privado podrá fijar los precios a unos niveles superiores al coste
marginal. La ausencia de competencia, en este caso, impedirá el mejoramiento de la
eficiencia productiva.
1. TRANSFERENCIA DE LA PROPIEDAD DE LA EMPRESA PUBLICA
Existen básicamente cinco métodos para proceder a la transferencia de la propiedad de una
empresa pública. Estos son:
a) La venta directa
Esta forma de privatización, generalmente bastante extendida, consiste simplemente en la
venta global de la empresa pública a una compañía perteneciente al sector privado. Esta
forma de venta es muy usual y se practica para la mayoría de los países. Este tipo de ventas
directas se suelen producir a iniciativa del gobierno, aunque, en ocasiones, son las
compañias privadas las que realizan sus propuestas de compra en cuanto se pone en marcha
un programa de privatización.
b) La oferta de venta pública
Este procedimiento de privatización, especialmente puesto en práctica por los países
industrializados, constituye la fórmula más ampliamente extendida de transferencia de la
propiedad de la empresa pública. Sin embargo, la complejidad técnica de sus fases de
preparación y posterior desarrollo, restringen su utilización a las empresas estatales de
mayor magnitud. Entre los objetivos que suelen perseguir los Gobiernos al poner en
práctica una oferta de venta pública, figura el alcanzar una "democratización" del
accionariado de las principales industrias del país. Este deseo de promover un "capitalismo
popular" tiene por finalidad, fundamentalmente, el crear grupos de interes favorables a la
privatización, evitar la excesiva concentración de capital y demostrar que el proceso de
privatización no pretende favorecer únicamente a determinados grupos económicos fuertes,
estableciendo una oligarquía. Por otra parte, la participación popular en el capital social de
la empresa pública privatizada, puede constituir también un poderoso instrumento de
protección contra una posible renacionalización en el futuro.
Esta forma de privatización es también la más compleja desde el punto de vista técnico.
Los riesgos que se derivan de una oferta pública de venta, tanto para el Gobierno como para
los pequeños ahorradores que pretenden atraer, exigen que se seleccione cuidadosamente a
la empresa que se pretende privatizar a través de este procedimiento. En efecto,
promocionar una oferta pública de una empresa que se encuentra en dificultades
financieras, puede resultar muy difícil y arriesgado. Incluso puede también resultar preciso
el proceder a la restructuracióin financiera de la misma, con la consabida consecuencia de
despidos, reformas estructurales, etc. Todo ello se evitaría si la empresa disfrutara de una
situación financiera saneada.
Por otra parte, la posición de la empresa en el mercado puede originar ciertas dificultades.
En efecto, si se privatiza una empresa que detenta una posición de monopolio en nombre
del interés público, al privatizar una empresa de este tipo los beneficios van a parar,
efectivamente, a los accionistas privados, por lo que podrían ser considerados como una
explotación del consumidor. Todo lo cual, entraña la necesidad de promulgar una serie de
normas que establezcan un control sobre los precios y los beneficios.
Por otro lado, si la empresa estatal objeto de oferta pública de venta, no es monopolística,
este tipo de problemas no se presentan. Los beneficios se contemplan como una prueba de
la eficacia operativa de la empresa, y no se hace precisa la existencia de una regulación de
la actividad de la misma.
Este método ha sido aplicado especialmente en Inglaterra y Estados Unidos.
c) Adquisiciones de empresas por su personal
Las compras de empresas estatales por parte de sus directivos y empleados constituye otro
método de privatización que tiene cierta importancia en numerosos países, pero de forma
especial en Inglaterra. No obstante, este procedimiento de privatización, que teóricamente
parece sencillo y adecuado, no deja de ofrecer en la práctica ciertos problemas, como la
valoración de los activos, la reestructuración de la empresa, y con toda probabilidad, una
serie de cuestiones de tipo socioeconómico. El ejemplo más significativo y a la vez de
mayor éxito, fue la adquisición por parte de sus directivos y personal en general, de la
National Freight Corporation en 1982, que sirvió de precedente a otras muchas ventas
similares que le siguieron en este país, como la British Leyland y alguna más. Este método
también se ha utilizado en otros muchos países, entre ellos Canadá, Francia e incluso
Turquía.
d) Venta de acciones y activos públicos
La venta de acciones y activos públicos a compradores del sector privado, sean estos
entidades o particulares, constituye la forma de privatización más generalmente utilizada en
los países menos desarrollados, precisamente por su sencillez y rapidez.
Esta modalidad de transferencia de la propiedad de la empresa, puede adoptar dos formas:
Una, la venta total del patrimonio de la empresa; otra, la venta de cierto número de activos
públicos, normalmente realizada a través del procedimiento de licitación.
Cabe resaltar el hecho de que la posibilidad de participación minoritaria en la propiedad de
la empresa, constituye un acontecimiento mucho más frecuente y casi general, en este tipo
de transferencias.
e) Incrementos del capital no suscrito
Un incremento de capital que no se encuentra abierto a la suscripción para la mayoría del
público accionista, permite la posibilidad de acceso a la propiedad de la empresa, a
inversores privados y particulares. Se trata, pues, de una transferencia parcial del capital de
la empresa. Su existencia se justifica por el hecho de que la mayoría de los posibles
compradores carecen de recursos financieros suficientes para cubrir esta ampliación. Su
práctica es relativamente frecuente en los países en vías de desarrollo.
2. CONTRATOS DE CONCESION, FRANQUICIAS Y CONCURSOS PUBLICOS
PARA LA PROVISION DE BIENES Y SERVICIOS PUBLICOS
a) Concesión
Una concesión implica el traspaso de poderes del concedente (la administración) al
concesionario (un particular). Existen dos modalidades. 1) La concesión de servicios
públicos en la que el Estado encomienda a un particular la organización y funcionamiento
de un servicio público por un determinado lapso. La retribución del concesionario es el
precio pagado por los usuarios. 2) La concesión de obra pública: la administración contrata
a una empresa para la realización de la obra a la que no le paga un precio por ella sino que
le otorga por un plazo determinado la explotación de la obra que se construye.
Las concesiones pueden ser onerosas o gratuitas e incluso subvencionadas en el caso de
actividades no rentables. En los casos de modalidad onerosa, en general los concesionarios
pagan al Estado un canon cuyo monto, forma y regularidad de pago se establecen en los
contratos.
El pago del canon no implica en mismo una transacción de balance de pagos, ya que es
una operación entre una empresa residente y el Estado. Sin embargo, cuando en un
consorcio participan inversores extranjeros, el mismo es tomado como una empresa de
inversión directa. Por lo tanto, las utilidades que genera se registran en la cuenta corriente y
los flujos de reinversión, aportes de capital, deuda con matrices y cambios de manos se
incluyen en la cuenta financiera.
En este tipo de contratos, los sectores más dinámicos fueron los de comunicaciones
(Televisión y radio), construcción de rutas y caminos, y transporte terrestre. La aplicación
de esta modalidad se inició en 1990 cuando se privatizaron a través de concesiones, rutas
nacionales y dos canales de televisión estatales.
b) Franquicia
Las franquicias constituyen otro instrumento de privatización, que consiste
fundamentalmente en la concesión, casi siempre con carácter exclusivo, de la prestación de
un servicio público a una entidad privada. Una franquicia en exclusiva consiste en un
adjudicación de privilegios monopolísticos a una empresa privada para que proporcione un
servicio determinado, con precios regulados por una dependencia del Gobierno.
En este procedimiento de privatización, como en el método de la contratación pública, el
gobierno es el ordenante y una entidad privada es la productora. Sin embargo, ambos
sistemas se diferencian por la forma de pago al productor. El Gobierno es el que paga al
productor en el caso de los bienes o servicios contratados, y en cambio, en el supuesto de la
franquicia, es el consumidor el que paga al productor por los bienes o servicios prestados.
El sistema de franquicia es particularmente aplicable en aquellas circunstancias en las que
el Gobierno desea controlar las características del servicio, o aquellas otras en las que la
financiación se realiza a través de subvenciones gubernamentales. En este sentido, sectores,
tales como los transportes, en general, líneas aéreas, etc. son los candidatos ideales para la
aplicación de esta modalidad.
Aunque no sin problemas, la franquicia constituye un procedimiento muy atractivo para
compaginar la eficiencia y la competitividad. De hecho, se han conseguido logros muy
importantes en la provisión de ciertos servicios, como el de la recogida de basuras,
servicios de limpieza, etc. Sin embargo, en otros sectores que presentan por lo general
dificultades de regulación, y de un peso económico muy importante, tales como el agua,
energía, etc., la fran quicia plantea problemas de cierta consideración.
c) Concursos de contratación pública
Se trata de una concepción de la privatización, considerada desde un punto de vista mucho
más amplio que el expuesto en la sección anterior. Ahora, se trata ya de contemplar, no la
transferencia de la propiedad de la empresa pública al sector privado, sino de proceder a la
privatización de la actividad de la propia empresa pública. Es, pues, una perspectiva mucho
más amplia.
En este sistema de contratación pública, la empresa privada es la productora del bien o
servicio, y el Gobierno el ordenante. En este método de contratos públicos, el Gobierno es
el que: 1) Expresa las demandas de bienes y servicios públicos solicitadas
democráticamente; 2) Inspecciona la provisión de los bienes y servicios por parte del sector
privado; 3) Proporciona el pago de tales servicios al contratista.
La decisión de contratar con empresas privadas la provisión de servicios públicos o
cualquier otra realización, no significa, en modo alguno, un fracaso de la actividad
gubernamental, sino simplemente que se busca la manera de conseguir mejores logros
mediante el aprovechamiento de las capacidades especializadas del sector privado.
Esta experiencia de privatización ha sido practicada, especialmente, por Estados Unidos,
Inglaterra, gran parte de Europa Occidental y Japón y ha originado un extraordinario éxito
de ahorro de los costes, que a nivel municipal han llegado a alcanzar incluso del orden del
40 al 60 por cien en USA.
3. LIBERACION O DESREGULACION
Este método de privatización es el más simple de todos. Por medio de él, el Gobierno se
limita a derogar las normas que impedían a la iniciativa privada competir con el monopolio
estatal. Con frecuencia la desregulación no consiste solamente en suprimir regulaciones
preexistentes, sino también en promulgar una nueva normativa destinada a modificar las
condiciones de la competencia en un mercado determinado.
La desregulación desempeña un papel muy importante en la liberalización de las
restricciones existentes que condicionaban o impedían la entrada en un determinado
mercado. Si el mercado que se liberaliza es perfectamente competitivo, las ganancias que se
obtienen en la eficiencia de la asignación de recursos, indudablemente, se producirán. Sin
embargo, se ha recomendado la regulación, o incluso la nacionalización, en la circunstancia
de un mercado de monopolio natural, como remedio para conseguir unos precios óptimos y
una asignación de los recursos eficaz. Esta opinión no es siempre compartida, señalándose
el hecho de que retirar las barreras que obstaculizan la entrada en el mercado constituye un
instrumento mucho más eficaz que proceder a su regulación. (Baumol, 1986, p. 38).
Debe ponerse de relieve, no obstante, que estas observaciones críticas a la regulación, no
se refieren a la regulación en si misma considerada, sino más bien a la forma en que esta se
pone en práctica. Es necesario, pues, establecer unos modos de regulación que, teniendo en
cuenta sector por sector, y mercado por mercado, se adaptan plenamente a la realidad de
cada caso concreto.
VI. EFECTOS DE LA PRIVATIZACION
El proceso de privatización debe contemplarse desde la perspectiva de ver hasta donde es
capaz de llevar a cabo la consecución de sus dos objetivos más importantes, que son: el
mejoramiento de la situación financiera del Estado, y el incremento de la asignación y la
eficacia productiva de la economía. El logro de estos dos efectos macroeconómicos puede
muy bien reflejar la situación financiera y competitiva de cada una de las empresas en
particular.
a) Efectos sobre la eficiencia económica de la empresa.
En primer lugar, desde el punto de vista teórico, puede alcanzarse la conclusión de que los
mecanismos del mercado de capitales y la exigencia de obtener unos beneficios para
satisfacer a los accionistas, constituyen un sistema más seguro y rápido para estimular la
rentabilidad de una empresa, y no la concesión de subvenciones e inversiones realizadas
por el gobierno, que a falta de su coherencia, en la mayoría de los casos, suelen ser
dirigidas a satisfacer necesidades políticas a corto plazo, s que a motivos de rentabilidad
a largo plazo. Además, al ponerse en práctica una gestión del personal más flexible y eficaz,
y al enfrentarse también competitivamente con otras empresas del sector, constituyen
factores, que contribuyen a una mejor eficiencia operativa y económica de la empresa.
Sin embargo, en la práctica, no se puede formular con carácter general el principio de que
el sector público sea más ineficiente que el sector privado; lo que ocurre es que el primero
se encuentra mediatizado en su actuación por una serie de factores políticos
extraeconómicos, incluso conflictivos entre sí, la mayoría de las veces. Por otra parte, no
pueden aplicarse métodos científicos de comprobación generalizada, puesto que resulta
imposible que la prestación de un mismo servicio sea gestionada a la vez por el sector
público y el sector privado y en las mismas circunstancias, por lo que la diferencia en el
rendimiento puede ser debida a factores exógenos a la economía.
Lo único que puede decirse, en términos objetivos, es que los burócratas tienen menos
probabilidades de gestionar correctamente una empresa, que los empresarios del sector
privado. Pero, como sucede en las principales cuestiones políticas, ésta afirmación es más
materia de opinión que principio general riguroso.
b) Efectos sobre la situación financiera del Estado.
Es evidente, que la privatización consiste no solo en un programa político y económico,
sino que también supone una transacción financiera. Y esta transacción financiera puede
revestir diversas características y ser de una cuantía y magnitud muy diferentes.
En muchas privatizaciones, la cantidad de dinero que pasa del sector privado al público es
muy pequeña, y las ventajas financieras para el Gobierno son muy a largo plazo y casi
intangibles. Pero, sin embargo, en las ventas importantes de bienes públicos tienen un
efecto inmediato y directo sobre el presupuesto fiscal y la deuda pública. En efecto, en la
práctica, las principales ventas que se han realizado, tales como British gas, en Gran
Bretaña, Paribas, en Francia, etc..., el impacto presupuestario inmediato fue enorme.
Sin embargo, una vez realizada la venta, sus resultados deben incluirse inmediatamente en
el presupuesto, con el fin de evitar serios problemas financieros para el Gobierno. Caso de
no hacerse así, puede originarse un ritmo en el proceso de privatización artificialmente alto,
que desemboque, en ocasiones, en un cierto despilfarro financiero.
c) Efectos sobre el mercado de capitales.
En primer lugar, todo proceso de privatización genera una enorme expansión de los
mercados financieros, al introducirse en él nuevos inversores.
En segundo lugar, otro efecto positivo de la privatización, consiste en que el volumen de
capital del mercado de valores ha experimentado un enorme auge que ha cristalizado en un
aumento de las carteras de inversión de las entidades financieras, y en una capitalización
general del mercado.
Finalmente, otro tercer efecto positivo del proceso de privatización, estriba en la
profundización del mercado, permitiendo el acceso o introduciendo en el mismo, a
compañías privadas, que de otra forma no podrían acudir a él. La disponibilidad de fondos
de financiación, se ha incrementado enormemente en aquellos países en los que se han
llevado a cabo las privatizaciones.
Por último, simplemente poner de relieve que en todo proceso político de poner en marcha
la privatización, debe de fomentarse y estimularse que los activos públicos en venta se
distribuyan entre el mayor número posible de nuevos inversores, y esto, no por razones de
justicia y expansión del mercado solamente, sino, sobre todo, por propio interés político y
económico para que el proceso privatizador pueda llevarse a cabo, favoreciendo la creación
de grupos de intereses comprometidos directamente en el proceso de privatización.
d) Efectos sociales de los programas de privatizaión.
Su principal objetivo social consiste en incrementar el nivel de bienestar social, evitando la
existencia de desequilibrios regionales. Entre estos objetivos redistributivos figuran la
consecución de precios bajos, proporcionar salarios elevados, etc. Sin embargo, como
norma general, puede afirmarse que las empresas estatales han fracasado en llevar a feliz
término esta función social, especialmente, en lo que se refiere a las clases más
económicamente débiles y desprotegidas.
Por otro lado, los efectos sociales de la provisión de bienes y servicios por empresas
privadas puede encontrarse condicionada por las siguientes razones:
En primer lugar, si las ganancias derivadas de la reducción de los costes van a revertir a
favor del consumidor o de los nuevos propietarios de la empresa, va a depender, tal como
expresa la teoría microeconómica, del grado de competitividad al que la empresa
privatizada se encuentre sometida.
En segundo lugar, la reducción de los costes de la empresa como consecuencia de la
modernización de las técnicas de producción y de la reducción de los salarios en el reajuste
realizado, se traducirá en una simple transferencia de renta de los empleados de la empresa
a los consumidores del bien producido.
Y finalmente, el Estado utiliza frecuentemente a las empresas públicas para suministrar
ciertos bienes de alcance general, tales como productos alimenticios básicos, agua, carbón,
energía petrolífera, etc. o determinados servicios tales como el transporte por ferrocarril,
transporte urbano, etc., pero a precios subsidiados, y por lo tanto, artificialmente bajos. En
estas circunstancias, la privatización no conduce a un descenso de los precios, sino más
bien a un ahorro en las cargas del presupuesto nacional. Esto puede permitir al Gobierno la
posibilidad de utilizar estos recursos financieros en proyectos de tipo social, tales como la
educación, la vivienda, y prestaciones sanitarias. Todo ello, no son más que consecuencias
debidas al proceso de privatización.
Por otra parte, otro aspecto muy importante del impacto social de la privatización, consiste
en que se la ha utilizado como mecanismo para transformar a los trabajadores en
propietarios de las empresas en las que desempeñan su trabajo. Esta extensión de la
propiedad de la empresa entre sus propios trabajadores ha sido bastante considerable en
Gran Bretaña.
VII. LAS PRIVATIZACIONES EN EL CONTEXTO MUNDIAL
Las privatizaciones son un fenómeno o tendencia que afecta a todos los países. Esta
tendencia está inserta como una política de racionalización del Estado moderno, dentro del
proceso global de transformación de las economías nacionales.
Los procesos de privatizaciones que se dan en la mayoría de las regiones, subregiones y
países del mundo contemporáneo, obedecen a una intencionalidad de hacer más racional la
acción de los gobiernos y hacer más eficaz el funcionamiento de los mecanismos de Estado.
En este contexto, en muchas realidades nacionales, están en desarrollo procesos de venta,
de fusión y desincorporación de empresas públicas, así como la decisión de entregar
actividades que tradicionalmente controlaba el sector público, como son: electricidad,
petróleo, ferrocarriles, correos y telégrafos, agua potable y otras. Esta reducción de la
actividad estatal, en la producción de bienes y servicios, responde como a un consenso de
aceptar como inevitables las privatizaciones para reducir, así, las dimensiones y frenar las
tendencia al crecimiento de la propiedad pública.
Con la crisis que sufren los países socialistas, y el desprestigio de la economía centralmente
planificada, esta situación ha fortalecido las ideas neoliberales, entre las cuales destaca
aquella que sostiene: "...las empresas públicas en general, no son reconocidas por su
eficacia y buen desempeño económico." Por ello, se ha ido imponiendo la corriente
ortodoxa de pensamiento que sugiere la venta, fusión, desincorporación y liquidación, en
particular de las empresas industriales públicas. La justificación que se da en estos casos es
la de ampliar o mantener el gasto social y no utilizar una parte importante del presupuesto
nacional en el desarrollo de este tipo de empresas que compiten con las del sector privado.
Por otra parte, se plantea una posición con respecto a la política pública de redefinir el
papel del Estado en materia de intervención en la economía nacional. Aquí surge toda una
línea de acción para enfrentar la crisis; tal línea se sustenta en una comprensión neoliberal
de reducir el sector de empresas públicas para ampliar la actividad productiva del sector
privado; aunque la visión de este objetivo estratégico de la postura neoliberal se esconde
tras la política de sanear las finanzas públicas para reducir el déficit fiscal.
Este objetivo estratégico definido en las políticas de estabilización y desarrollo, responde a
una tendencia mundial que tiene connotaciones particulares, dado que tiene relación con el
proceso de Globalización de los mercados, y de avance de la penetración del capital
extranjero en las economías nacionales. Situación aprovechada por los empresarios
privados que presionan al Estado y a los gobiernos para que la privatización signifique un
proceso ajustado a una política económica y a un redimensionamiento del sector para
estatal de la administración pública a una escala menor, como una forma de dar fuerza a
toda una estrategia continental de ajuste y de reinserción en la economía mundial, así como
de ubicación en una nueva regionalización de todos los países medianos y pequeños.
Muchos autores sostienen que el proceso de privatizaciones corresponde a un avance de las
ideas neoliberales en contra de la intervención estatal, y se ubica en una ofensiva a escala
mundial, la cual responde a las exigencias del proceso de Globalización de la economía y
de regionalización que fortalece la penetración de las empresas globales (transnacionales)
en las economías internas de los países de desarrollo medio y atrasados. Esta ofensiva ha
sido dirigida, en todos los países, en contra de las empresas públicas, alegando deficiencias
organizacionales y malos manejos administrativos de tipo financiero, productivo y de
personal de las mismas. Sin embargo, hay que reconocer que esta ofensiva y crítica a la
gestión pública ha sido justa en algunos casos, en donde el comportamiento burocrático y la
corrupción de los altos ejecutivos de las empresas públicas han marcado un procedimiento
de gestión que ha sido duramente criticado por la opinión pública de muchos países de las
diferentes regiones.
IIX. EL PROCESO DE PRIVATIZACIONES EN AMÉRICA LATINA
En América Latina, el proceso de privatizaciones se ha dado en un contexto político
complejo.
Se puede decir que inicia con las dictaduras militares, surgidas en el cono sur durante la
década de los años setenta, las cuales desmantelaron los sistemas de empresas públicas
mediante la venta, fusión y liquidación de las mismas. Este proceso responde a una cierta
forma de inducción proveniente de los países industrializados (del norte) que han puesto en
práctica la política de privatizaciones como uno de los elementos claves para hacer avanzar
sus programas estabilizadores y de reconversión industrial, así como fortalecer el proceso
de Globalización. Además, los organismos financieros internacionales (Fondo Monetario
Internacional, Banco Mundial y la Banca privada internacional) han propiciado la
privatización en todo el continente.
Las empresas públicas, en América Latina, han jugado un papel importante en el desarrollo
económico y social, así como en la consolidación de los Estados nacionales e
independientes de la región.
Sin embargo, la crisis de la deuda externa, los problemas actuales de modernización de la
administración pública, la apertura comercial y el nuevo trato al capital extranjero, han
creado condiciones en muchos países latinoamericanos para impulsar las privatizaciones
como un proceso de aprendizaje y modernización productiva que pretende cambiar décadas
de intervención del sector público en la economía de cada realidad nacional del área; sin
embargo ". Se reconoce la necesidad de encarar pragmáticamente este tema, también se
quiere destacar que la discusión, con frecuencia, no toma debida consideración de la
conveniencia y de las dificultades para privatizar empresas públicas."
IX. EL PROCESO DE PRIVATIZACIONES EN INGLATERRA
Los "altos costos" de la carga social fueron duramente criticados por la derecha "ultra". La
Sociedad Mont Pelerín, fundada por Hayek en la inmediata postguerra y difundida
dogmáticamente desde Chicago por Friedman. Efectivamente, un nuevo contexto mundial
-en especial la crisis del petróleo - y en concurrencia la pérdida de rentabilidad, más una
despiadada política internacional en materia financiera, marcaron las economías europeas.
EE.UU. con Reagan e Inglaterra con la señora Thatcher, impulsaron la doble demonización:
1) la del "imperio del mal" representado por la URSS y sus países satélites, cuyas
economías burocratizadas y centralizadas no funcionaban y eran incapaces de sostener una
competencia estratégica a nivel armamentístico. La implementación del sistema de defensa
llamado "guerra de las galaxias" marcó un hito fundamental en esta batalla que, finalmente,
ganó EE.UU. con la implosión de la URSS; 2) La del Estado benefactor, comenzando por
Inglaterra. Privatizaciones salvajes, desregulaciones económicas y laborales. Recortes y
privatización de la Seguridad Social. Cuidadosamente programada, lo que se ha dado en
llamar "una ideología económica" del mundo a aplicar "fuesen cuales fuesen las
condiciones y las culturas del lugar", tiene como componentes: estabilidad de precios,
equilibrio presupuestario, desregulación y privatizaciones a ultranza, libertad absoluta de
movimientos de capitales, competitividad descargada de la "ganga" social, etc.
Universalizada, y aplicada duramente a través de los organismos internacionales bajo su
control en todo el mundo, esta doctrina de nueva ("neo") no tienen absolutamente nada; ha
concentrado hasta límites no concebibles hace treinta años la riqueza y extendido por todo
el planeta la pobreza, generando una inestabilidad permanente en las economías de los
países dependientes -ahora llamados "economías emergentes" y sembrando incertidumbres
políticas y desastres sociales de los que no están a salvo los propios países centrales, que
abierta o silenciosamente la han impulsado.
X. EL PORQUE DE LAS PRIVATIZACIONES
Puede hablarse de las privatizaciones como una tendencia de la política económica seguida
por los diferentes países, es evidente que el inicio de tal tendencia como fenómeno
significativo hay que situarlo en Gran Bretaña, donde ha constituido la pieza emblemática
delthatcherismo” ya desde los primeros años 80. Y tanto en Gran Bretaña como en otros
paciesen que la política de privatización ha tenido una cierta entidad, está no se ha limitado
al venta total o parcial de empresas públicas al sector privado, sino que, además, los
programas se han extendido a dos tipos de medidas: la desregulación de determinadas
actividades (acompañada a veces de la eliminación de monopolios legales) y a la
introducción de criterios mercantiles”, de mercado o de “empresa privada” no solo en la
gestión de empresas públicas sino también en determinadas áreas de la Administración
Pública.
Respecto de las privatizaciones en sentido estricto (la venta de empresas públicas, o de una
parte se sus acciones, al sector privado). El argumento principal de los gobiernos que la han
impulsado ha sido el de la mejora de la eficiencia económica ha sido probablemente uno de
los más utilizados; basado por supuesto en la idea de que la titularidad pública de las
empresas iba en muchos casos acompañada de una gestión ineficiente.
No obstante, la evidencia empírica ha ido mostrando que los gobiernos parecen haber
perseguido una cierta mezcla de objetivos con las privatizaciones. Y así, junto a la idea de
que la gestión privada (o el sector privado, o la iniciativa privada) es más eficiente que la
gestión estatal y que por lo tanto conviene reducir el peso económico del Estado, se
observan también objetivos como el de aliviar el déficit fiscal mediante la venta de
empresas públicas o el de “disciplinar” a los trabajadores y usuarios de determinadas
empresas públicas fuertemente deficitarias, pasándolas a las reglas de juego habituales en
las relaciones de mercado; (esto tiene que ver directamente con la idea que reúne un
relativo consenso de que las reivindicaciones sindicales tienden a ser más radicales y
exitosas frente a las empresas públicas que frente a las privadas).
Por otra parte, no todos los programas de privatizaciones han sido llevados a cabo por
gobiernos conservadores como el de Thatcher en Inglaterra o el de Chirac en Francia. Ha
habido, por ejemplo, importantes en Italia, con un gobierno de coalición; en México, con el
gobierno del Partido Revolucionario Institucional; y en España, con el Partido Socialista en
el gobierno.
Sobre las formas de privatización
La conclusión general que puede extraerse de las experiencias de diferentes países es que
bajo la etiqueta privatizaciones se engloban medidas o acciones bien distintas, aunque con
el objetivo común de disminuir al implicación de los poderes públicos en la actividad
económica
Transferencia de la propiedad de empresas públicas al sector privado
Esta es la forma estricta de privatización y representa efectivamente el grueso de las
operaciones realizadas en países como Gran Bretaña, Francia, España o Argentina. En unas
ocasiones la transferencia de propiedad es total mediante la venta en bloque de la empresa a
un grupo privado, como en loa casos de las españolas SEAT, Maquinista o ENASA y el de
la Argentina Aerolíneas Argentinas. La otra modalidad ha consistido en la venta de
acciones en bolsa respecto a determinadas empresas públicas, reservándose generalmente el
Estado un porcentaje de capital minoritario. Esta ha sido la vía de privatización típica de
Gran Bretaña y Francia (donde no hay que olvidas que los respectivos gobiernos
conservadores tenían el propósito programático de fomentar un cierto accionario popular
mediante las privatizaciones), en la que destacan casos como los de British Gas, Bitish
Telecom., Saint-Gobain y la Societé Genérale; y es una opción que también se ha seguido
en España con respecto a empresas públicas que venían siendo claramente rentables , como
son los casos de REPSOL, EMDESA o ENCE.
De igual forma han sido importantes las privatizaciones parciales en las que el Estado
mantiene la mayoría del capital. De este tipo son todas las llevada a cabo en Austria y en
Italia, así como las programadas en Francia durante la etapa de gobiernos socialistas y los
casos españoles en que se han sacado a bolsa paquetes de acciones, como el de REPSOL,
EMDESA y ENCE, entre otras.
Desregulación / privatización.
Este segundo tipo de operaciones de privatización ha consistido en la desregulación o
desmonopolización de actividad de la empresa pública, posteriormente acompañada o no de
transferencia de propiedad al sector privado. Lo que más destaca en estos casos de grandes
empresas públicas es la política de liberalización de servicios públicos, siguiendo un
proceso que responde al siguiente esquema-tipo: Eliminación del monopolio legal a favor
de la empresa pública, si ese era el caso; pasar a organizar la empresa como sociedad
anónima, o como varias sociedades anónimas –una para cada actividad diferenciada-
agrupando estas en un holding; y, sobre esta nueva base jurídica, establecer criterios de
gestión de empresa privada. Simultánea o posteriormente, este proceso es o no completado
en el sentido jurídico de la propiedad, sacando el Estado a Bolsa acciones de la nueva
empresa. Casos importantes de desregulación / privatización han sido la antigua compañía
de autobuses británica, al British Telecom. Y la mayor parte de las operaciones de
privatización llevadas a cabo en Venezuela.
Algunos expertos ponen en duda, no obstante, que pueda hablarse en realidad de
desregulación en estos casos. Simultáneamente a la privatización / desmonopolización se
han creado oficinas estatales específicas encargadas de la regulación del respectivo sector,
ante la evidencia de que , desde una perspectiva social, las actividades no podían dejarse al
resultado del juego del libre mercado.
Privatización organizativa.
Como parte de la amplia corriente privatizadora, hay que destacar una variante de lo
anterior, consistente en la simple adopción de formas y / o de gestión privados (mercantiles)
para determinadas empresas públicas que generalmente se mantiene como tales. A
operación significa, en primer lugar, que dejan de ser entidades de derecho público y pasan
a regirse por el derecho privado, mediante su transformación / constitución en sociedades
anónimas; y , en segundo lugar significa que se les pasa a fijar un determinado objetivo
financiero que generalmente toma como punto de referencia la meta de la autofinanciación.
Casos significativos en esta línea son los antiguos entes estatales en Italia y en Irlanda. La
RTV y el Servicio de Correos de Holanda, así como el London Transport Authority y el
Servicio de Correos de Gran Bretaña.
Las principales consecuencias son que el personal deja de ser funcionario público para
pasar al estatus típico definido pro el contrato laboral, y que la empresa pasa a estar sujeta a
una disciplina financiera más estricta (lo que a su vez puede conllevar o no una cierta
subida relativa de las tarifas para los usuarios / consumidores).
Hay que destacar que, en algunos casos, esta privatización organizativa que se inicia por
cambiar la forma jurídica de la propiedad pública- es como un primer paso para una
posterior privatización pura, es decir, transferencia de propiedad al sector privado.
Privatización de actividades de al Administración Pública.
Esta adopción de formas de gestión privadas se ha ido extendiendo de las empresas
estatales a la Administración Publica, especialmente en países europeos. Cada vez son más
numerosos los ejemplos de segregación de actividades de la Administración Pública para
constituir agencias con autonomía de gestión. Es decir, un proceso, de hecho, de creación
de nuevas empresas públicas. Un paso más allá en este proceso y nos encontramos con la
actual tendencia a que la actividad segregada se transfiera al sector privado; por ejemplo,
los servicios de inspección del Ministerio de Finanzas de Holanda.
Privatización de la gestión (contracting out)
Finalmente, otro tipo de operaciones surgido como parte de los procesos de privatización ha
sido la privatización de la actividad de empresas públicas, en el sentido de cesión al sector
privado de la gestión de la actividad de la empresa, pero sin transferencia alguna de
propiedad sobre el patrimonio (contracting out). Esta ha sido la vía seguida en Gran
Bretaña, pro ejemplo, con los astilleros públicos. Como empresa pública su patrimonio era
tan importante (terrenos e instalaciones especialmente ) que su privatización pura fue
considerad financieramente inviable por el gobierno; como alternativa, ya tras un largo
proceso legislativo, fue sacada a concurso al gestión de su actividad como empresa, lo que
implicaba la transferencia de la plantilla del personal. El contracting out supone por tanto
un cambio efectivo de titularidad, si bien no respecto al patrimonio, que pertenece publico.
Una modalidad de menor alcance es la subcontratación de la gestión de entidades públicas a
empresas privadas (en un sentido parecido a cuando se subcontrata al exterior el servicio de
limpieza de la empresa); en estos casos la plantilla y la titularidad de la gestión sigue siendo
pública actuando la empresa privada concesionaria por delegación- o responde a alguna
fórmula mixta. Un ejemplo de este tipo de subcontratación de la gestión lo tenemos en el
programa de reforma de la gestión de los centros hospitalarios que está llevando a cabo el
Institut Catatá de la Salut de la Generalitat de Catalunya.
Es de destacar la diferencia de procedimiento seguido en las privatizaciones. Unos países
han seguido un modelo similar al de Gran Bretaña y Francia, sometiendo el proceso de
privatizaciones a un programa gubernamental explícito, posteriormente concretado en una
legislación regulador , generalmente de larga y difícil gestación y respecto a la cual ha sido
notable la oposición sindical. Este es el caso de Turquía, Filipinas y Brasil (además de los
dos citados) . Otros han seguido, sin embargo, lo que podríamos denominar el modelo italo-
español, consistente en la simple venta de acciones de empresas publicas, sin apoyarse en
ninguna ley específica ni decisión política explícita al respecto. Ese ha sido el
procedimiento seguido –además de en España e Italia- en Alemania Federal, México,
Argentina y Venezuela, entre otros.
Sobre las motivaciones u objetivos perseguido
En general, las privatizaciones en los diferentes países parecen obedecer a dos grupos de
motivaciones u objetivos: lo de carácter financiero-fiscal y los de carácter político
consistentes en una reducción del peso del sector público en la economía.
Hay casos , como los de España o Argentina, en los que las privatizaciones han consistido
en general en la pura venta de acciones de empresas estatales, sin apoyar el gobierno tales
medidas en una ley específica; en consecuencia, no existen exposiciones de motivos
explícitas que podamos analizar, ni se ha producido un debate público en el que estas
pudiesen quedar expresadas. Tenemos que hablar por tanto en estos caos de objetivos
implícitos; y es un hacho que éstos aparecen como predominantemente financieros;
especialmente en las operaciones en las que se ha sacado a Bolsa una parte no mayoritaria
del capital de empresas publicas tradicionalmente sin problemas, es decir, que venían
siendo rentables.
Se observa que las motivaciones financiero-fiscales son a su vez de tres tipos - pesando en
cada caso un mas que los otros:
Por una parte la idea de eliminar al carga que sobre los presupuestos estatales representan
los subsidios (la financiación de los déficit de las empresas públicas, en un periodo de
necesidad generalizada de reducir el déficit publico.
Por otra parte dejar de financiar con cargo al presupuesto público las nuevas inversiones
(ampliaciones de capital) de las empresas públicas –incluidas las que ya eran rentables.
Y en tercer lugar, al oportunidad de tener un importante ingreso en el presupuesto con el
producto de la venta al sector privado.
Estas motivaciones aparecen claramente en los países europeos, no solo en los casos de
Austria, España e Italia, sino también Gran Bretaña y Francia; y aparecen asimismo como
dominantes en países suramericanos, especialmente Argentina, Brasil, Venezuela, Chile y
México. Así, en el caso concreto de Argentina, el producto de las privatizaciones se ha
orientado en gran parte a financiar la cancelación de deuda externa; a diferencia del caso de
México que con una deuda externa similar, ha dedicado los recursos a inversiones internad
en infraestructuras sociales.
Por lo que respecta a las motivaciones u objetivos básicamente de carácter político, éstos
resultan ser mezclas variables –según los países- de los siguientes ingredientes:
Mejorar la eficiencia de las empresas públicas.
Introducir la mentalidad o culturas” de empresa privada en la gestión de las
empresas públicas.
Eliminar la mayor “vulnerabilidad” frente a las reivindicaciones sindicales, al pasar
la EP a tener una parte de accionariado privado (aunque éste sea minoritario).
Reducir el peso del sector público en la economía, como un fin en si mismo.
La mejora de la eficiencia aparece explícitamente como uno de los motivos argumentados
en los s programas de gobiernos conservadores, como los casos de Gran Bretaña y Francia,
pero de una forma implícita puede detectarse en general en las manifestaciones o
declaraciones políticas de los gobiernos de todos los países mencionados. No obstante, es
un hecho que en gran parte se han privatizado o se han privatizado preferentemente-
empresas que ya venían siendo rentables o que en condiciones de serlo al haber estado
previamente sometidas a operaciones de saneamiento financiero.
No obstante, es un hecho que este tipo de operaciones llevadas a cabo por gobiernos no
conservadores, responden a algo más que a una cierta idea s o menos implícita de que la
propiedad privada es sinónimo de mayor eficiencia. Este algo más consiste en el
planteamiento de que en el actual contexto de competencia internacional ciertas empresas
públicas no son viables como empresas independices, si no, en todo caso, como parte de un
grupo económico internacional poderoso dentro del sector (por ejemplo el caso SEAT-
Volkswagen) El mismo juicio y estrategia es observable en muchas de las privatizaciones
de los países suramericanos (las compañías aéreas de Argentina y de Chile, por ejemplo)
El cambio de signo en los países en vías de desarrollo.
En el caso de países en vías de desarrollo, la motivación política presenta una notable
homogeneidad: reducir la estatalización dominante en la economía con el objetivo de pasar
efectivamente a una “verdadera economía de mercado” (Turquía, Argentina, Venezuela,
Filipinas, Pakistán, Brasil) en lo que supone un cambio de orientación considerable, pues se
deja de confiar en un sector público empresarial como vía de industrialización y / o
desarrollo.
En estos países se observa una pauta muy similar. En ellos se habían ido creando,
especialmente desde los años 60, empresas públicas con el objetivo típico de la
industrialización del país. Y sus economías estaban caracterizadas por un predominio del
sector público en la industria y unas estructuras de mercado muy débiles. Como
consecuencia de los anterior, las empresas públicas eran gestionadas y sostenidas más con
criterios político-administrativos que económicos o de mercado.
Este proceso se ha dado tanto en países bajo regímenes dictatoriales, como fue el caso de
Brasil, Argentina, Chile y Filipinas, como en países con regímenes formalmente
democráticos pero de sistema político peculiar , como México, India y Pakistán; así como
en casos intermedios como el de Turquía.
Pero a partir de los años 80-85, todos estos países parecen iniciar un cambio de rumbo
curiosamente acompañando pero no necesariamente- por transformaciones hacia un
sistema político democrático-liberal. Así, por ejemplo los casos del tránsito de la dictadura
la parlamentarismo en Chile, Argentina, Brasil, Filipinas, Pakistán y Turquía. No obstante,
casi sin excepción, el cambio de rumbo respecto al sistema económico en general y en
concreto el lanzamiento de los primeros programas de privatizaciones se inicia ya en al
etapa previa a la democratización; ello aparece especialmente claro en los casos de Turquía
y Brasil.
Es de destacar que en varios de estos países los programas de privatización han tropezado
con grandes dificultades en su puesta en práctica. Por una parte por tratarse de países con
un poco desarrollado mercado de capitales y por resultar economías poco atractivas para los
posibles inversores; y por otra, por las resistencias internas de la propia burocracia estatal
que debería llevar a cabo el proceso. Resistencias que parecen explicarse más por el uso
que hasta ahora se ha hecho de las empresas públicas como núcleos de poder político-
económico que por motivos de oposición política. Estas dificultades para llevar adelante las
privatizaciones se hacen patentes especialmente en los casos de Brasil, Turquía y Filipinas.
Resultados de las privatizaciones.
Los resultados en términos financieros son los que aparecen más claros y evidentes;
especialmente los ingresos estatales por venta de empresas, que viene a aligerar el déficit
del presupuesto público de cada país. No son tan espectaculares los resultados en cuanto al
ahorro presupuestario derivado de no tener que financiar déficit de empresas públicas; en
unos casos por lo importantes que han sido los costes de los saneamientos previos a las
privatizaciones; y en el caso de servicios públicos (transporte, por ejemplo) porque las
subvenciones públicas al servicio en cuestión se han mantenido bajo el nuevo régimen de
explotación privada.
Respecto al tema de si las privatizaciones mejoran la eficiencia económica de las empresas,
las evidencias acumuladas hasta ahora apuntan a que las mejoras en eficiencia no dependen
en gran manera del tipo de propiedad sino más bien de otros factores que provisionalmente
podríamos enunciar así: el hecho de que exista o se permita una competencia de mercado
para la empresa (o un mecanismo equivalente), y adoptar una forma organizativa y unos
criterios de gestión de empresa privada en el sentido, no tanto de maximizar resultados, si
no de que la gestión de la empresa pueda desenvolverse en un marco jurídico , laboral y
financiero idéntico al de las empresas privadas, y sin las típicas intervenciones-peticiones
aleatorias de aquellos cargos políticos que estiman tiene una cierta autoridad sobre la
empresa. Como ingredientes importantes de este segundo aspecto organizativo, parecen
estar la profesionalidad de la dirección de la empresa y los incentivos que se le establecen,
ligados a la consecución de unos determinados objetivos de gestión (no necesariamente la
maximización de los Resultaos); todo ello adecuadamente explicitado en el correspondiente
contrato de empleo.
Parece evidente que los países occidentales que quedan en una situación más propiamente
de “economía mixta” son Canadá, España e Italia, ya que –además de partir de un sector
pública empresarial muy importante- la pérdida de peso especifico durante la ola mundial
de privatizaciones ha sido mínima por ahora, y no parecen probables, a medio plazo,
cambios notables en este sentido.
Cambios radicales, como el de Gran Bretaña o aun de mayor alcance, se hubiesen
ciertamente dado también en los países en vías de desarrollo que hemos examinado y que
partían de unas economías fuertemente estatalizadas y que han optado por pasar plenamente
a economías de mercado (ayudados en este sentido por las fuertes presiones del Fondo
Monetario Internacional y del Banco Mundial )
A pesar de que los gobiernos respectivos están sujetos a fuertes presiones en ese sentido,
estas presiones obedecen a la lógica del funcionamiento de estos organismos
internacionales: al igual que ha venido ocurriendo el países como Turquía, Brasil, Argentina
o Filipinas, las subvenciones para cubrir los déficit de las empresas pública forman una
parte dominante del desequilibrio presupuestario del país y constituyes a su vez una causa
importante del endeudamiento externo que deben renegociar con los organismos
internacionales; la respuesta afirmativa de estos a la refinanciación de la deuda está
siempre condicionado a que le país adopte un programa a mediano plazo de estabilización
presupuestaria y de desestabilización de la economiza dentro del cual el programa de
privatizaciones tato el FMI como el BM, lo consideran como una pieza clave.
XI. PRIVATIZACIONES EN EL GOBIERNO DE ALFONSIN
Alfonsín asumió el 10 de diciembre de 1983, luego de un largo período de gobierno de
facto, por lo que fue el primer gobierno democrático luego del golpe militar de 1976. La
gente estaba contenta con la vuelta a la democracia, pero la situación que heredaba no era
fácil y, si bien contaba con la mayoría en la cámara de diputados, el justicialismo
controlaba el senado.
Durante el primer año, el gobierno de Raúl Alfonsín no acertó con la política económica
adecuada ni pareció advertir la magnitud de los problemas, que estallaron finalmente bajo
la forma de una inflación descontrolada. El primer ministro de economía, Grinspun,
intentó mejorar los salarios y , mediante los créditos, reactivar el mercado interno y poner
en movimiento el aparato productivo. En septiembre de 1984, esta política llegó a su fin al
implementar la devaluación de la moneda.
En junio de 1985, luego de Sourrouille reemplazó a Grinspun en la cartera de economía, la
economía estaba al borde de la hiperinflación, Sourrouille lanzó el Plan Austral, que
inicialmente alcanzó un gran éxito: la economía se estabilizó sin hacer grandes ajustes.
El Plan Austral era un plan de Reorganización Económica: el Banco Central cesó de emitir
para financiar el déficit del Estado y se creó un nuevo signo monetario, el “Austral”,
equivalente a 1000 pesos argentinos y a 0.80 dólares. Luego de conocer un aumento del
22%, se congelaron los precios y salarios y se eliminaron todas las cláusulas de indexación.
La clavel del llamado Plan Austral estaba en derrotar la inflación y generar confianza en
una economía estable. El éxito fue notable: la opinión pública lo acompañó solidariamente
y hasta los sindicatos lo respaldaron. La inflación bajó del 30% mensual a sólo el 2% y
hubo una reactivación del consumo. El gobierno no aprovechó la tregua para encarar
soluciones de fondo y, al cabo de un año, reaparecieron las presiones inflacionarias.
Alfonsín reconoció que el principal objetivo de la política económica era obtener la
“megaestabilidad”, y que ésta se obtenía actuando sobre las causas múltiples: monetarias,
fiscales y de expectativas. Una vez producida esta sólo se podía seguir avanzando
produciendo cambios estructurales, la reforma del estado, la apertura económica y
logrando el equilibrio en los sectores fiscal y externo .El Plan Austral falló en la segunda
etapa de cambios estructurales. El principal error fue el no haber avanzado con las
reformas estructurales necesarias en la reducción de la dimensión del Estado y una reforma
fiscal de importancia.
En 1986 Sourrouille propuso un Plan de Privatizaciones, pero no consiguieron avanzar
demasiado por la oposición de los legisladores justicialistas en el Congreso. En junio de
1987, el equipo económico expuso el primer programa de reformas estructurales, sobre las
que se trabajo en 1988 con el apoyo del Banco Mundial. Con Terragno como Ministro de
Obras y Servicios Públicos, sólo se logró la privatización de la línea aérea Austral. La
venta del 40% de Aerolíneas Argentinas, así como la privatización de ENTEL no lograron
la aprobación del Congreso, en el que la discusión política superó las razones económicas.
En la década de los 80 las privatizaciones efectuadas afectaron tan sólo a cuatro empresas
públicas procedentes de antiguas empresas privadas en crisis, mientras el total de empresas
públicas superaba las 300, si bien la mayoría de ellas de pequeña entidad.
XII. PROCESO DE PRIVATIZACIONES EN LA DÉCADA MENEMISTA
Crisis de Estado
La década de 1970 es en el ámbito internacional el momento de la ruptura con la forma de
desarrollo social y económico que supone al Estado como factor principal de ese
crecimiento. La crisis del Estado acompañada con la del petróleo produce un decrecimiento
económico y un aumento del desempleo y la inflación. Esto da pié a que las teorías
económicas clásicas que se habían visto ocultadas por el éxito del Welfare State resurjan en
toda su gloria al salvataje (así como lo hacen las religiones que ocultas por un Estado
represor, despiertan con toda la furia de los extremismos).
Así, la década del 80 (la década perdida) ya ve hacer efectiva en esta política económica
llamada neoliberal (Reagan en los Estados Unidos, Tacher en Inglaterra) de coordinación de
la economía a través del mercado. La crisis en Latinoamérica y particularmente en la
Argentina encuentra hacia finales de la década una síntesis de la crisis manifestada en
procesos hiperinflacionarios. Un gasto que desborda al ingreso; un proteccionismo que
distorsiona la competitividad de las nuevas industrias; un gasto social que subvenciona a
los sectores medios en desmedro de los más pobres; una burocratización ineficaz que inhibe
cualquier esfuerzo innovador, es la crisis final del último intento de ser de un Estado que
bajo esa perspectiva juega en contra del desarrollo económico y se interpone al avance de la
lógica de mercado.
En respuesta a la ortodoxia neoclásica que tampoco brinda respuestas satisfactorias durante
la década del 80, surgen distintos enfoques que buscan determinar las causas de la crisis y
plantear una solución para las mismas. Con mirada hacia Latinoamérica, tenemos
referencia de dos enfoques: el "consenso de Washington" y el de Crisis fiscal.
Consenso de Washington
Este puede ser tratado como el enfoque que más se aferra a la cultura liberal. Apunta a
conciliar la lógica del orden económico de acuerdo a las especificidádes de cada economía
Latinoamericana. Encuentra entre las causas de la crisis un excesivo crecimiento del
Estado, traducido en proteccionismo, exceso de regulación y empresas estatales ineficientes
y numerosas; así como un "populismo económico", definido por la incapacidad de controlar
el déficit público y de mantener bajo control las demandas salariales en el sector privado y
público.
Su propuesta como solución a la crisis supone dos aspectos. En primer lugar establecer la
estabilidad macroeconómica. Esta se logra a través del a) control de la inflación: la
producción se ve entorpecida si el sistema de precios se encuentra fuera de control; b)
control del déficit fiscal: es una de las causas del punto a. El Estado gasta más de lo que
gana, es "benefactor"; c) equilibrio de la balanza de pagos: consiste en la reducción de la
inflación y del gasto público; y d) estabilidad del tipo de cambio: variable clave para una
economía que se disponga a apuntar al sector externo y a generar confianza.
Como aspecto de la reforma estructural piensa en a) privatizaciones: apunta a la lógica
fiscal del ahorro estatal; b) desregulaciones: tasa de interés desregulada, libre al mercado, a
la "ley de oferta y demanda"; y c) apertura de la economía: a ella se asocia la libre
competencia que apareja el aumento de la competitividad y su consecuente mejora de
calidad y precios.
Pueden señalarse como principales críticas a este enfoque su ahistoricidad, ya. que evitan
establecer contacto con el desarrollo de los hechos.. Por otro lado en ningún momento hace
mención a la deuda de los Estados, tanto interna como externa.
Crisis fiscal
El enfoque de la crisis fiscal enfrenta el problema dando mayor presencia al Estado del que
le da la opción anterior. Si bien ve también una crisis en el Estado a partir de un
crecimiento exagerado y distorsionado de éste, aboga por la reconstrucción de éste a partir
de que al tiempo que reduce su tamaño se reconstruye como un Estado fuerte.
La principal problemática de los Estados Latinoamericanos en crisis es que se vieron
impedidos de su capacidad de ahorro, por lo tanto de inversión social, de infraestructura, de
subsidios para el desarrollo industrial. Los cinco puntos que definen la problemática
estructural son a) el déficit público; b) un ahorro reducido o bien negativo; c) una deuda
pública interna y externa, acarreada de la crisis que comienza en el 70 de los Estados que
sostuvieron la situación a través del crédito mientras poseyeron la confianza de los
acreedores, muy grande; d) falta de crédito e incapaz de seguir generando deuda pública
interna y e) la falta de credibilidad de los gobiernos. Se podría resumir la causa de la crisis
en el grave endeudamiento adquirido por los Estados a los efectos de financiar una
estrategia "hacia adentro" en lugar de orientarla a las exportaciones.
La solución de esta postura apunta sustancialmente a la reducción de la deuda pública a
través de un ajuste fiscal (sobre todo hacia aquellos que pueden pagar) y una reducción de
gastos a los efectos de recuperar el ahorro del Estado. Esta recuperación se supone con una
cierta prolongación en el tiempo, sin "soluciones mágicas". Por otro lado no adjudica el
papel cuasi totalizante del mercado propuesto por la economía liberal, sino una econoa
de coordinación mixta entre Estado y mercado con una creciente orientación que vaya del
mercado interno al externo. Es decir un Estado pequeño pero fuerte, con capacidad de
arbitrar el avance ciego del mercado.
Crisis y reforma en el gobierno de Menem
Cuando Menem asume el poder anuncia y más tarde hace efectivas una serie de
reformas que marcan un vuelco absoluto respecto de la política anunciada en el discurso
previo a la ascensión. Podemos pensar que dichas reformas responden en gran medida al
enfoque y propuesta del "consenso de Washington" pero en cierta forma alterada. La
reforma habría sido aplicada casi con un mínimo de ortodoxia, presentando algunas
alteraciones que en el plano de lo teórico que no se ajustan estrictamente a dicha
propuesta, lo que daría como resultado una forma alterada de la misma. Dichas alteraciones
cabría tipificarlas más allá del ajuste necesario supuestamente a las condiciones y
contexto de cada país; podríamos pensar que responderían a una adecuación de
características particulares para los actores de decisión económica que participaron en la
reforma, donde desde este plano (el económico), dichos actores se verían beneficiados.
Las condiciones que presenta el Estado en el momento que Menem asume no cubren al
menos parte del nimo de características que debería cubrir el más mínimo de los Estados
neoliberales: garantizar la propiedad y el orden interno y la estabilidad de la moneda. La
hiperinflación del 89 provocó el colapso de las finanzas públicas, provocando no solo
huidas hacia el dólar que potenciaron la situación, sino también "hacia los supermercados".
Podemos presentar los principales puntos de la propuesta del "consenso de Washington"
resumiéndolas en dos grupos de medidas: la primera apunta a promover la estabilización de
la economía a través del ajuste fiscal y la adopción de políticas liberales de mercado, y la
segunda a reducir el Estado.
En términos generales los cambios efectuados por el gobierno de Menem con la prioridad
de reducir el déficit fiscal y contener la inflación antes que aumentar la competitividad y
productividad de la industria a largo plazo, con lo que se puede pensar que las políticas
aplicadas se vieron conducidas por un "apresuramiento".
Entre las primeras acciones se encuentra la de perfilar la ley de Emergencia Económica,
produciendo el primer gran corte con la metodología de asistencia estatal al suspender los
regímenes de promoción industrial, regional y de exportaciones, así como autorizar el
licenciamiento y el fin de esquemas salariales de privilegio en la administración pública.
Esta política de eliminación de subsidios viene aparejada en la política propuesta por el
modelo norteamericano por un aumento de la inversión pública en los ámbitos de salud,
educación e infraestructura.
En este aspecto obtenemos una primera alteración del modelo de Washington con respecto
a la aplicación del mismo por el cambio del gobierno de Menem. Este aspecto se adecua a
la reducción de los subsidios pero no a aquel aumento de la inversión pública que se supone
lo acompaña. Si bien aumenta la Inversión en términos generales a partir del año 91 (16,3
% del P.B.I.) llegando al 22 % del P.B.I. en el año 96, la inversión pública sigue el sentido
inverso, pasando del 2,3 % del P.B.I. en el año 90 al 0,9 % del mismo en el 93.
Reforma tributaria
Siguiendo el mismo orden de cosas, es menester hacer referencia a la política fiscal como
uno de los ejes donde gira la reforma estructural del Estado en el primer período
menemista. En este sentido el enfoque del "consenso de Washington" propone la aplicación
de una fuerte disciplina (tendiente a eliminar el déficit público) y por otro lado una reforma
tributaria tendiente a ampliar la base de la misma. La reforma llevada a cabo en este sentido
supone tres aspectos. El primero consiste en la concentración de la estructura impositiva en
pocos impuestos, básicamente I.V.A. y ganancias, expandiendo la base del imponible,
aumentando las alícuotas y ampliando los mecanismos de agentes de retención (este último
manifiesto en campañas publicitarias). Resulta interesante apreciar como esta reforma tiñe
al aspecto impositivo de una particular "equidad". Primeramente el I.V.A. lo pagan todos.
Para el impuesto a las ganancias, al reducir el imponible, aquel que no tenga cargas de
familia ni demás declaraciones puede llegar a pagar el impuesto a partir de los $ 1.500 de
ingreso.
El segundo cambio estaría vinculado al aspecto anteriormente descripto (suspención de
subsidios) y se aplica al eliminar parcial o totalmente las exenciones impositivas especiales
de promoción industrial y regional. El tercer aspecto del cambio se adecua a la aplicación
de una mayor rigurosidad sancionando una nueva ley penal tributaria que aumentaba los
riesgos de evasión, intentando invertir una cultura del pago tributario corroída.
Liberalización comercial
Un segundo eje de reformas es el de la liberalización comercial o así también llamada
apertura económica. Esta se instrumenta por medio de la baja y anulación de aranceles y
cupos en la importación. Se pueden señalar como objetivos de la apertura la caída de
precios, fomentar las importaciones con lo que aumenta el consumo interno. También
permitiría el ingreso de capital industrial nuevo, lo que daría una mejora en la
competitividad a largo plazo. Sobre este último aspecto es importante señalar que la
mayoría de las pequeñas y medianas empresas quedan fuera de esta renovación al no tener
acceso a créditos en el exterior más baratos de los que ofrecía la Argentina. Solo alrededor
de las 400 empresas más grandes del país lograron ponerse a tono a este respecto. Se puede
señalar entre otras consecuencias que a corto plazo esto trae un desequilibrio en la balanza
comercial así como una distorsión en los precios relativos dada la protección tanto natural
como preferencial de algunos productos (industria automotriz). Relacionado con esto se
podría pensar en un aporte realizado por el profesor Diego Raus. Sostiene que la paridad
del peso con el dólar 1=1 no es real sino forzada tanto por la ley como por los fondos que la
respaldan dado que desde establecida ésta ha habido igual inflación, con lo que la paridad
real no es la nominal, sino de alrededor de 1,4=1. Esto distorsiona el precio real de los
productos exportables, lo cual no solo apareja desequilibrio en la balanza de pagos, sino
que se traduce en una reducción de costos, o sea, en aumento de desempleo.
Uno de los principales problemas con los que se enfrentó esta política de apertura fue,
respondiendo a la constante del resto de las reformas en función de reducir el déficit fiscal y
contener la inflación, el no haber sido aplicado con un carácter gradual. El peligro de no
efectuar las reformas en forma gradual en nuestro país trae como consecuencia un elevado
cierre de empresas, sumando un factor más a las causas del aumento del desempleo en ese
periodo.
Privatizaciones
Pasando al eje de las privatizaciones, la manera vertiginosa ("al cabo de un año, hacia
octubre de 1990, casi todas las empresas públicas seleccionadas habían sido transferidas al
sector privado") con que se realizaron, demuestra el mismo carácter apresurado en su
aplicación. Su instrumentación se llevó a cabo mediante un llamado a licitación y venta de
acciones mediante la sanción de la ley y los respectivos decretos presidenciales que las
posibilitaron. También se instrumentó un plan de capitalización de la deuda, que permitía
aceptar hasta un cierto porcentaje del valor de la venta a los desvalorizados títulos de deuda
al precio que habían sido emitidos, es decir, se igualaba el valor nominal al real
revalorizándolos a su valor inicial. Esto permitiría cancelar en parte la deuda, pero las
privatizaciones en general tuvieron como objeto disminuir el déficit de la apretada situación
financiera del sector público.
Una característica fundamental de las privatizaciones, que encuentra conexión con lo que
será luego una de las críticas, es el consenso que estas tenían. La defectuosa, y deficitaria
en algunos casos, situación de las empresas legitimó el explícito objetivo del gobierno de
mejorar el servicio. Esto aparejó a que la rapidez con que se llevaron a cabo las mismas no
permitiera el necesario saneamiento de ellas a los efectos de mejorar su precio.
La venta permitió acumular recursos del tesoro que serían fundamentales para hacer
efectivo el plan de convertibilidad, pero se hacen manifiestas consecuencias que en gran
medida se traducen a una desprotección de los consumidores. Tal vez sea la crítica más
trillada, pero presenta una contradicción que debe ser marcada; se trata de las condiciones
en que fueron presentadas las ofertas de los eventuales compradores. Las privatizaciones
fueron realizadas bajo un carácter monopólico que daría grandes beneficios a los
compradores al sacarse de encima el "estorbo" de la competencia, permitiendo en la
instancia más manifiesta disponer del aumento de las tarifas.
A la luz de la teoría que sustenta la perspectiva del "consenso de Washington" la
instrumentación de privatizaciones llevada a cabo por Menem se presentaría como
contradictoria. Si bien "las empresas públicas deberían ser privatizadas", la forma en que
fueron realizadas estas se presentarían más bien como objeto de crítica al fundamento
teórico del consenso. Las privatizaciones consistieron en trasladar el por ellos mismos
criticado monopolio estatal a un monopolio privado. El beneficio que supone la aplicación
de una política de libre mercado se ve trunco desde su raíz. Su razón de ser, la libre
competencia a los efectos de mejorar la calidad del servicio mediante la competencia, no es
puesta sobre el tapete de juego bajo las reglas que le dan su característica esencial;
característica que le aporta el único beneficio que tiene. Sin ella simplemente no es. Por lo
tanto podemos pensar que aquí se hace manifiesta otra alteración de las reformas aplicadas
en referencia a la propuesta norteamericana. Principalmente por los aspectos de la
aplicación del método de capitalización de la deuda como por el traslado de un mercado
monopólico estatal a uno privado, podemos comenzar a pensar que la aplicación de la
reforma del estado se presenta con una alteración sustancial respecto de la propuesta
ortodoxa. Dichas alteraciones pueden ser pensadas en un principio como instrumentación
de una política que otorgaría beneficios en el plano económico no solo a empresas
internacionales, sino también a grandes capitales nacionales que participaron de la
privatización y que veían afectados sus intereses por la política de desregulación efectuada
por el gobierno.
Con la aplicación de la convertibilidad a la cual las reformas anteriores fueron en alguna
medida funcionales se logra frenar la inflación, reaparece el crédito y se reactiva el
consumo. La estabilidad atrae por otro lado a capitales financieros.
XIII. CARACTERÍSTICAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA
Tanto los gobiernos de los presidentes Alfonsin como Menem han manifestado una
voluntad política de efectuar privatizaciones, pero sin que hayan existido unos planes
específicos al respecto plasmados en normas legales, a diferencia de países como México o
Chile. En la década de los 80’ las privatizaciones efectuadas afectaron tan solo a cuatro
empresas publicas procedentes de antiguas empresas privadas en crisis, mientras que el
número total de empresas publicas superaba las 300, si bien la mayoría de ellas de pequeña
entidad.
El objetivo preferente perseguido por el gobierno, a juzgar por las actuaciones realizadas a
lo largo de los últimos años, no parece haber sido tanto recaudatorio como de intento de
mejora de la gestión de determinadas empresas de servicios públicos, mezclados, eso si,
con el de la reducción de la deuda externa.
Las operaciones más importantes en este sentido las ha llevado a cabo el gobierno de
Menem, que se inicio en las privatizaciones vendiendo el 60 % del capital de la compañía
telefónica, ENTEL, que ha pasado a estar controlada por dos sociedades, una (Telefónica de
Argentina) liderada por la Telefónica española, y otra (Telecom Argentina) liderada por
France Telecom. Y la italiana STET. La operación se realizo ligada a una reducción de la
deuda externa argentina.
Igualmente a finales de 1990 la compañía española Iberia adquirió íntegramente Aerolíneas
Argentinas y una parte importante del pago consistió en que Iberia se hiciese cargo de
20.000 millones de dólares nominales (un importe una cinco veces inferior en precio
efectivo) de deuda pública argentina.
A esto ha seguido la venta en 1992 de la compañía eléctrica estatal Edenor a un consorcio
liderado por la francesa EDF y la española Endesa (curiosamente ambas publicas), por un
importe de 428 millones de dólares, de los cuales el 70 % en forma de absorber también
deuda pública exterior, y la venta de la otra compañía eléctrica Edesur a un grupo
argentino. Las otras privatizaciones importantes en el bienio 1991-92 han sido: una
empresa de astilleros (adquirida por la francesa Brisard), una cadena de televisión, varias
empresas petroquímicas, diversos pozos de petróleo y la compañía estatal de distribución
de aguas, Obras Sanitarias de la Nación.
Los planes privatizadores del gobierno son, no obstante, más amplios aun. Se han
privatizado a partir de 1993,entre otras, a las siguientes empresas públicas: Gas del Estado,
que ostenta al monopolio de suministro para el area de la capital y a cuya compra opta la
francesa Gas de France; tres gaseoductos; concesiones petrolíferas; líneas de metro;
ferrocarriles de cercanías; la empresa siderurgia Somisa y hasta el propio servicio de
correos, Encotel.
Como puede verse, junto a la política del gobierno de Menem de llegar a la privatización de
las empresas publicas más clásicas (ferrocarril, metro, correos), destacan dos aspectos en el
caso de Argentina: por una parte que las grandes operaciones de privatización se han
efectuado vendiendo las empresas a compañías extranjeras públicas (las españolas
Telefónica, Iberia y Endesa y las francesas EDF y pago acodado ha consistido en que la
compradora extranjera asuma el pago de títulos de la deuda externa argentina. Una suma
pues de dos objetivos: el de racionalizacion/potenciacion de las empresas, al dar entrada a
grupos industriales extranjeros del mismo sector, que asumen la gestión de las empresas
privatizadas; y el objetivo recaudatorio de reducir la deuda pública externa.
XIV. CONSECUENCIAS DE LAS PRIVATIZACIONES
Bajo la presidencia de Carlos Menem se vendieron empresas del estado a empresas
privadas extranjeras a bajo costo, haciendo que fluya mucho dinero pero a largo plazo esto
produjo desempleo (ya que al venderlas sin poner una restricción les daba libre control de
la empresa).
La privatización abarcó empresas productivas y de servicios, activos públicos como las
reservas petroleras, actividades de regulación y hasta de control social como la emisión de
documentos de identidad.
Una de las particularidades de este proceso fue el rápido ritmo con que se llevo a cabo.
Existía un gran interés por parte de los acreedores externos para los cuales las empresas
públicas eran la mejor opción para hacer efectivo una parte del capital adeudado a través de
la capitalización de la deuda, abrir nuevas áreas de inversión ocupando mercados hasta ese
momento abastecidos por el Estado, y consecuentemente multiplicar sus ganancias.
Cabe destacar que todo el proceso de privatización se llevó a cabo bajo la dirección técnica
y financiera de los organismos financieros internacionales (FMI, BID, Banco Mundial).
Se esgrimieron cuatro tipos de argumentos en favor de las privatizaciones.
El primero tenía que ver con la necesidad de reducir el déficit fiscal. Las privatizaciones
servirían para bajar ese déficit en la medida que las empresas serían entregadas como parte
del pago de la deuda externa. Asimismo, el hecho de pagar parte de la deuda, daría señales
favorables de cambio de rumbo a los agentes económicos y a los gobiernos de los países
desarrollados, obteniendo así el apoyo de los acreedores externos y un incentivo para los
grupos interesados a nivel local.
El segundo argumento, ligado íntimamente al anterior, giraba en torno de la necesidad de
estabilidad. La hiperinflación sufrida durante el período que precedió a las privatizaciones
fue la herramienta fundamental del gobierno para actuar de manera acelerada en este
proceso. El gobierno identificaba a las empresas públicas como una de las causas
fundamentales de la crisis y por eso, cuanto más rápido se privatizara, se reduciría el déficit
público y volvería la estabilidad.
En tercer lugar se argumentaba que el Estado no tenía capacidad para financiar las
inversiones necesarias en tecnología para encarar las obras de modernización, con lo que el
aporte del capital privado aseguraría el mejoramiento del sistema.
Por ultimo se afirmaba que el estado era incapaz para administrar con eficiencia, fomentaba
la burocracia y la corrupción y en consecuencia no podía brindar buenos servicios.
Dos leyes aprobadas en el Congreso, fueron las que abrieron camino e hicieron posible el
rápido programa de privatizaciones. La primera, de Reforma del Estado, autoriza al Poder
Ejecutivo Nacional a intervenir las empresas públicas, suprimir los directorios existentes,
eliminar los órganos de control, dividir las empresas y privatizarlas. Así se concentró el
poder de decisión en el Poder Ejecutivo y se suprimieron los Organos de Control. La
segunda ley, llamada de Emergencia Económica, derogó las normas que diferenciaban al
capital extranjero del nacional. El camino que llevo a la entrega del patrimonio nacional
quedo allanado.
Para reducir el precio de las empresas públicas y facilitar su venta las mismas fueron
desmanteladas. Los nuevos marcos regulatorios fueron casi inexistentes y los requisitos
impuestos a los oferentes fueron de tales que sólo quedaban espacio para que se presentaran
los grandes grupos económicos nacionales y extranjeros.
Se consideraron prioritarios tres sectores: Energía, Comunicaciones y Transportes.
Podemos analizar las consecuencias según cuatro grandes áreas:
Sobre la propiedad:
Esta es la consecuencia más evidente del proceso de privatización que tiene que ver con el
pasaje de la propiedad del estado de sectores estratégicos de la economía a manos privadas.
Este pasaje produjo grandes cambios estructurales en la propiedad, concentrando y
consolidando la presencia de los grandes grupos económicos. Asimismo acentuó la
tendencia a la asociación entre esos grandes grupos económicos locales con los grandes
capitales extranjeras.
La reconversión de la empresa:
Tiene implicancias directas sobre los trabajadores.
Se perdieron los derechos que tenían como trabajadores públicos como la estabilidad en el
cargo.
Se produjo una fuerte reducción de los planteles por la vía de los llamados retiros
"voluntarios" para los cuales las empresas destinaron enormes sumas de dinero. Esto da
cuenta de la importancia estratégica que las empresas le otorgaron a la reducción de
personal. Esto fue acompañado por un proceso de sustitución del personal con más
antigüedad en la empresa cuya experiencia sindical y política no era deseada.
Cuando el retiro voluntario no era aceptado por los trabajadores convocados se iniciaba una
campaña persecutoria o discriminatoria contra ellos, se los trasladaba a zonas alejadas de
sus hogares o a otros sectores de trabajo con tareas desconocidas o disgustantes (para usar
un término utilizado por algunas empresas), o bien colocados en estado disponibilidad sin
tarea asignada, con lo que se inducía un gran desgaste psicológico destinado a hacerlos
aceptar el retiro "voluntario".
De esta manera se conseguían renuncias evitando los despidos y el costo político que ellos
implicaban. El porcentaje promedio de reducción de puestos de trabajo en las principales
empresas privatizadas hasta 1997 alcanza el 57%. (Ver cuadro 1 al final del documento).
En tercer lugar, el aumento del horario de trabajo y de los ritmos habituales por medio de
introducción de nuevas tecnologías o simplemente imponiendo otras pautas de producción.
En cuarto lugar, se aplican nuevos y diversos contratos flexibles, por tiempo determinado,
pasantías, con salarios flexibles que incluyen pagos por productividad, entre otros.
Por otra parte se da un fuerte proceso de tercerización de ciertos sectores de la producción
que antes estaban integrados a la empresa, lo cual se constituye en una fuente de
fragmentación y precarización del colectivo de trabajo.
Por último, las empresas privatizadas se apuraron la firma de nuevos convenios colectivos
que destruyeron viejas conquistas e introdujeron nuevas formas de explotación y control del
trabajo como la polivalencia.
Estas son algunas de las cuestiones que hacen a la reconversión de las empresas que afectan
directamente las condiciones de trabajo, la salud y la unidad de los trabajadores.
La desnacionalización.
La extranjerización de las áreas privatizadas es muy fuerte y evidente. Las
telecomunicaciones quedaron en manos de capitales públicos españoles, franceses e
italianos ; la distribución de gas de la Capital en manos británicas ; la generación y
distribución de electricidad, capitales provenientes a su vez de la privatización de la
seguridad social chilena ; la red cloacal y de agua, franceses. El escritor Eduardo Galano
ironizó este proceso de desnacionalización al definir las privatizaciones como "la
transacción mediante la cual el estado argentino pasa a ser propiedad del estado español".
Por un lado, las empresas públicas en nuestros países se extranjerizan, y por otro las
empresas públicas de los países centrales se amplían y expanden. Según la Corporación
Financiera Internacional, las 2/3 partes de las privatizaciones a nivel mundial se realizaron
en América Latina.(Ver Cuadro 2 al final del documento)
La desregulación:
En este punto lo central fue introducir el concepto de competencia en el sector. Para eso se
busco eliminar la prestación monopólica del servicio creándose un mercado mayorista y
otros minorista para la compra-venta del fluido. La desregulación habilita la competencia
entre las empresas y lleva a una búsqueda espectacular de reducción de costos. La
desesperación por reducir costos sumada a la falta de control efectivo amenaza la calidad y
seguridad en la prestación del servicio eléctrico, como lamentablemente hemos podido
comprobar en nuestro país. La estrategia de las empresas consistió en obtener ganancias
rápidamente sin reinversión.
XV. COMPARACION DE INGRESOS Y EGRESOS
Las privatizaciones en el período 1990-1999
Ingresos totales por privatizaciones nacionales y provinciales
(en millones de dólares)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Total
Nacional 1.787 1.963 5.477 4.496 848 1.319 291 1 83 3.156 19.422 81%
Provincial - - 19 960 74 91 445 1.219 439 1.181 4.427 19%
Total 1.787 1.963 5.496 5.456 923 1.410 736 1.220 522 4.337 23.849
Privatizaciones por modalidad de pago
(en millones de dólares)
XVI. CASOS PRACTICOS
La Privatización del Sector Eléctrico (SEGBA)
Las características generales del proceso de privatización en el sector eléctrico no escapan
de las descriptas a nivel global, pero interesa señalar algunas particularidades.
Hasta 1992, el sector eléctrico estaba conformado por cuatro empresas nacionales y dos
binacionales destinadas al aprovechamiento de los recursos hidroeléctricos. Las empresas
nacionales garantizaban el 84% de la generación y eran propietarias del 100% del
transporte.
En cuanto a la distribución, esta estaba a cargo de dos empresas nacionales que abastecían
el 55% del consumo eléctrico nacional, veintiún empresas provinciales que abastecían el
34% y cuyo límite era el territorio provincial, y cerca de 600 cooperativas privadas que
prestaban el 11% restante del servicio en áreas municipales.
Al inicio de la reforma del sistema eléctrico, las empresas se enfrentaban graves
dificultades económicas y financieras por causa del endeudamiento al que habían sido
empujadas por el desvío de fondos propios para cubrir gastos del presupuesto nacional y
por el atraso en las tarifas. Esto derivó en una fuerte reducción de la capacidad de inversión
y de mantenimiento y consecuentemente en el deterioro del desempeño técnico.
Esta situación influyó sobre el precio de venta. Como el interés del gobierno era asegurarse
la presencia de inversores privados, se dejo en libertad a los oferentes para la fijación de
precios. En el caso de las centrales térmicas, se tuvo en cuenta para la cotización la vida útil
restante, por lo que fueron cotizadas entre un 10 y un 30% del valor de reposición. En
muchos casos el valor base de la licitación no llegaba a cubrir el valor de los edificios y
terrenos de la empresa.
En el caso particular de la empresa SEGBA, el gobierno absorbió la suma de 1.480
millones de dólares de deuda, transfirió 330 millones a las empresas adjudicatarias y cobró
1.294 millones por la privatización, con lo que no llegó a cubrir con ese precio ni siquiera
el valor de las deudas.
A fin de asegurar rentabilidad y la competencia, la reforma del sistema se encaró en dos
sentidos,
1. separando completamente los distintos procesos de la industria:
Generación (producción de energía), Transporte (vinculación de la producción con el
consumo), y Distribución (abastecimiento a los usuarios),
2. se procedió a la atomización de empresas definiendo unidades de
negocio mínimas.
Así se vendieron las centrales térmicas , las hidroeléctricas, y las líneas de alta tensión se
vendieron como unidades independientes ; las líneas de menor tensión fueron agrupadas y
vendidas en unidades regionales ; y las dos empresas de distribución, pasaron, una a control
provincial, y la otra (SEGBA- que abarcaba el área metropolitana de Buenos Aires), se
dividió en tres unidades comerciales privadas (EDESUR, EDENOR y EDELAP).
Las tres empresas distribuidoras y las cuatro centrales térmicas del área metropolitana de
Buenos Aires, quedaron en manos de capitales extranjeros en su mayor parte.
Por otra parte, si se analiza la composición de los grupos que ganaron las licitaciones,
resulta evidente que la desintegración a la que apuntó la reforma, se vio deformada con la
reintegración provocada por la coincidencia de los propietarios en mas de uno de los
procesos de la industria eléctrica. Por ejemplo, las empresas que reúnen el 90% de las
acciones privadas de la Central Térmica Costanera, reúnen a la vez el 92% del acciones de
EDESUR, a pesar de la expresa prohibición de los Decretos Reglamentarios. Esto mismo se
extiende al sector de transporte de alta tensión.
Esto se logró gracias a que ninguno de los grupos domina en forma total los consorcios de
los que forman parte. Esto manifiesta la estrategia integral de estos grupos económicos
tendiente a no quedar fuera de ninguno de los negocios altamente ventajosos. De este modo
participan de todas las fases del proceso de la industria : generación térmica e
hidroeléctrica, transporte y distribución. A ello se suma que varios socios participan
activamente del negocio de la industria del gas y del petróleo. Esto significa que la
electricidad distribuida en Buenos Aires, por ejemplo, fue generada con algún derivado de
petróleo o con gas y luego transportado por las empresas de las cuales participan los
mismos grupos económicos. Lo que en apariencia no es un monopolio, el predominio de los
mismo grupos en todos los sectores, evidencia que sí lo es dado el grado de integración real
que consiguieron.
Efecto de las Privatizaciones Sobre los Usuarios:
Hay tres aspectos centrales para analizar dentro de las consecuencias de las privatizaciones
sobre los usuarios:
1) Acceso al servicio
2) Tarifas
3) Calidad
Cada una de ellas, tiene íntima relación con el modo en que se realizó la reforma y los
objetivos centrales a los que se apuntaba con el proceso de privatización. Hemos descripto
en la parte anterior que dichos objetivos estaban centrados en privilegiar la participación de
capitales extranjeros y grandes grupos económicos, así como también dar un marco de
garantía a los inversores de las utilidades que generaría su participación en el sector.
Hemos visto además que la intención de promover la competencia dividiendo el proceso de
la industria y creando unidades de negocio mínimas, quedó truncada en los hechos desde el
momento en que la mayoría de los grupos intervinientes participan de todo el proceso.
Por otra parte, al desaparecer el sistema integrado y considerarse a la electricidad, como un
producto más del mercado sin diferenciarla con otros bienes, se descarta tanto la necesidad
de satisfacción de la demanda continua como las ventajas de la producción conjunta,
negando con esto el carácter estratégico de la electricidad en las sociedades modernas en
que la mayor parte de las actividades de la vida cotidiana necesitan de la energía eléctrica
para llevarse a cabo.
De este modo se altera el concepto de servicio público existente hasta la privatización,
considerando sólo la distribución y el transporte como servicio público, quedando excluida
de este concepto la generación que se considera de interés general. Esto significa que si al
generador le resulta antieconómica su empresa puede cerrarla sin que el Estado tenga la
obligación de intervenir aunque las consecuencias para los usuarios pueda llegar a ser la
falta de suministro.
Asimismo cabe destacar que no se exigieron inversiones forzosas a los grupos adquirentes,
solo se les exigía la prestación de un servicio de calidad.
Por otra parte, del análisis del marco regulatorio del sector, surge claramente que los únicos
actores reconocidos dentro del mercado eléctrico son los transportadores, generadores,
distribuidores y grandes usuarios, con lo cual los pequeños usuarios industriales, familiares
o comerciales quedan excluidos.
Tomando en cuenta estos aspectos, podemos decir que la privatización tuvo efectos
negativos para los usuario en los tres aspectos señalados.
Respecto al acceso al sistema, la primera medida que tomaron las empresas fue el corte del
suministro en forma indiscriminada a las villas de emergencia y barrios pobres que estaban
"enganchados" a la red., para reducir las pérdidas en las redes de distribución. El acceso al
sistema queda restringido a la posibilidad de pagarlo. El precio de la energía en el mercado
mayorista gira alrededor de los 0,03 centavos de dólar el Kw., mientras que los pequeños
consumidores abonan entre 0,10 y 0.15 centavos.
En relación a las tarifas se produjo un aumento en el precio del bajo consumo y una baja en
el precio del alto consumo. Los consumidores residenciales pagan tarifas mas altas que los
grandes usuarios ya que estos últimos tienen acceso directo a comprar en el mercado
mayorista.
Por último, respecto de la calidad del servicio, no se registraron mejoras en la atención al
cliente y el apagón en la Ciudad de Buenos Aires nos muestra que no se presta un servicio
de calidad.
El Efecto de las Privatizaciones Sobre los Trabajadores del Sector Eléctrico:
Reducción de Personal: Se produjo una fuerte reducción de personal. En las empresas de
distribución la reducción alcanzó al 30% del personal, en las centrales térmicas superó el
45% y en el área del transporte fue cercana al 25%.
En algunas centrales hidroeléctricas, como la del Chocón, el impacto fue aún mayor,
porque a la pérdida del empleo hay que agregarle que los trabajadores debieron entregar las
viviendas que ocupaban.
La reducción del personal se basó en el sistema de Retiros Voluntarios a los cuales muchas
veces se inducía a los trabajadores a tomarlo con acciones persecutorias o discriminatorias.
Tercerización: El proceso de tercerización de varios sectores de la producción permitió a
las empresas reducir los costos laborales y debilitar la unidad de los trabajadores. Los
trabajadores contratados en estas empresas son generalmente trabajadores precarios, con
condiciones de trabajo mucho mas desfavorables y salarios menores.
Programas de Propiedad Participada: Otro aspecto que fue importante en el sector fue el
tema de la aplicación de los Programas de Propiedad Participada. El gobierno reservó el 10
% de todas las unidades de negocio privatizadas para ser adquiridas por los trabajadores de
las empresas. En el caso de las Centrales Térmicas e Hidroeléctricas reservó el 2%. Dichos
programas intentaron por un lado contener las resistencias de los trabajadores y sus
organizaciones a las privatizaciones y por otra parte formaba parte de una estrategia de
cooptación de los trabajadores, (ahora "adquirentes"), para obtener de ellos mayor
colaboración en los procesos productivos con el propósito de asegurarse el aumento de la
productividad.
La Federación sindical-patronal: la federación que nuclea a los sindicatos de la
electricidad licitó y ganó tres centrales térmicas (Litoral, Noroeste y Patagónica) y el
transporte del Noreste y Noroeste. En algunos casos para la adjudicación capitalizó las
deudas sindicales que las unidades de negocio mantenían con ella.
Convenios Colectivos de Trabajo por Empresa: Los nuevos convenios de empresa
avanzan en condiciones flexibles de trabajo. La jornada de trabajo quedó establecida en
41,5 horas semanales en turnos rotativos aplicando la Flexibilidad horaria. Se acepto la
polivalencia y se destruyo el sistema de categorías fijándose 6 categorías que absorben las
doce que establecía el Convenio anterior de las dos distribuidoras.
Se fija el salario básico entre 500 dólares y 780 dólares y se establecen adicionales por
productividad que se medirán de acuerdo al rendimiento de la empresa, del sector y del
trabajador. Además se bonifica el trabajo nocturno con un 15 %, con lo cual se avanza en la
Flexibilidad salarial, tendiéndose a la disminución del costo salarial por el no pago de horas
extras.
Se establece un período de prueba para los trabajadores nuevos de hasta 6 meses sin aportes
jubilatorios y sin derecho a indemnización en caso de despido, avanzando de este modo en
la Flexibilidad Contractual. Dentro de esto mismo, se habilita a la empresa a contratar hasta
un 20% del plantel total, con contratos de tres meses renovables hasta dos años. Este tipo de
contratos se está extendiendo dentro de la actividad al resto de las empresas.
El Apagón de Febrero de 1999 de EDESUR: Crónica de un Apagón Anunciado.
Resulta importante incluir algunos antecedentes respecto de la calidad del servicio brindado
por la empresa antes del apagón.
Según datos oficiales más del 50% de los reclamos realizados por usuarios ante el ENRE
están dirigidos a EDESUR, de los cuales la mayor parte se realizaban por falta de
suministro.
En 1993 el Gobierno de la Ciudad publicó una lista de sanciones a las empresas de
servicios públicos por roturas en la vía pública, excavaciones realizadas sin permiso,
obstrucción de vereda y falta de señalización adecuada de las obras. El primer puesto lo
ocupaba la empresa EDESUR. En junio del mismo año varias escuelas del Gran Buenos
Aires, debieron suspender las clases como consecuencia del corte de suministro que Edesur
había ordenado por falta de pago. Posteriormente se constató que la deuda era mucho
menor al importe reclamado ya que la mayor parte de las facturas reclamadas estaban
abonadas. Edesur culpó al sistema de pagos burocrático de los organismos oficiales.
En diciembre de 1994 un ingeniero que regresaba de su trabajo, cayó en un pozo abierto
por una contratista de Edesur sobre una avenida de importante tránsito de la ciudad. Muerte
por electrocución. Edesur no cumplió con las normas elementales de seguridad.
Apenas iniciado el año 1995, dos obreros de una empresa contratista de Edesur que estaban
trabajando en la reparación de un cable de la red en pleno centro financiero de la ciudad de
Buenos Aires, sufrieron una descarga de 13.000 kw lo que les provocó graves quemaduras.
Edesur destacó que se trató de un error humano.
En 1996 vecinos del barrio de Ezeiza, se opusieron a la instalación de una torre de alta
tensión de Edesur que se situaba a 10 metros de una escuela primaria, solicitando el
alejamiento de la misma. En medio de las negociaciones, la empresa cortaba el suministro
de luz a los vecinos entre las 18,30 y las 23,00 horas.
En mayo de 1998, una joven de 22 años murió inmediatamente al atender el teléfono de su
casa y recibir una descarga eléctrica de 13.200 voltios. Tanto Edesur como Telefónica
negaron cualquier tipo de vinculación con el accidente alegando que "por las líneas
telefónicas no circula corriente".
En la madrugada del 15 de febrero se produce un incendio en la Subestación
Transformadora Azopardo a raíz de un cortocircuito en un empalme de cables de alta
tensión que deja sin luz a 250.000 familias en los días mas calurosos del año. El corte se
prolongó por 11 días.
Los informes respecto de las causas, que se fueron dando a conocer con mucha demora,
indican trabajos de empalme de la red existente con la nueva dentro del túnel de cables por
la posibilidad de fallas que puedan afectar las instalaciones preexistentes. Esto regía como
norma en la empresa estatal Segba. Edesur respondió que habían desestimado ese riesgo. Se
comprobó con datos brindados por expertos en el tema que el hecho de haberlo realizado
fuera del túnel hubiera ocasionado un incremento de 1.000.000 de U$S en el costo de
ejecución.
En segundo lugar no se realizaron las pruebas de los cables a empalmar con el nivel de
tensión especificados en las reglamentaciones obligatorias. Si se hubieran realizado las
pruebas de tensión adecuadas se hubieran detectado las fallas a tiempo. En tercer lugar, no
existían los elementos de prevención de incendios en el túnel. Si el túnel hubiera sido
llenado con arena se evitaba que el incendio iniciado en un empalme, se expanda hacia la
línea de alimentación alternativa. Asimismo no había extinguidores fijos ni móviles, no
había o no funcionaron los sistemas de detección de fuego o humo.
Sumado a ello, no había personal que supervisara el buen funcionamiento de la instalación
recientemente energizada.
Por otro lado, no mantuvo la subestación anterior hasta asegurarse de que la nueva planta
funcione.
Por último, y ya en medio del corte, demoró la solución porque se insistió en realizar la
reconexión en el lugar del siniestro.
El apagón fue consecuencia de dos cuestiones centrales:
La primera tiene que ver con una estrategia de la empresa tendiente a la reducción de costos
y al aumento acelerado de sus ganancias en detrimento de la calidad del servicio y la
seguridad de trabajadores y usuarios :
Intenso proceso de tercerización.
Reducción de personal y el desmantelamiento de los planteles profesionales estables
y experimentados con que contaba el servicio al momento de la privatización.
Falta de inversión en sistemas de seguridad.
Ahorro de costos en el diseño y planificación de las obras.
La segunda cuestión tiene que ver con el poder y el desempeño de los entes estatales de
control que no cumplieron con su función.
El caso de ENTEL
La privatización de ENTEL fue definida por un decreto presidencial que dispuso una
separación de la empresa tanto funcional como geográfica. Funcionalmente fue dividida en
servicios básicos, internacionales y competitivos. El servicio básico se dividía a su vez en
dos zonas norte y sur en la que cada una de las empresas adjudicatarias gozaría de
monopolio por siete años con opción a extenderlo tres años más. A su vez se crearon dos
empresas denominadas “Sociedad Prestadora de Servicio Internacional” y Sociedad
Prestadora de Servicios en Competencia”. Estas últimas se adjudicarían conjuntamente y
por partes iguales a los consorcios que ganaran la licitación del servicio básico.
La privatización se realizó en dos pasos. En noviembre de 1990 se vendió el 60% de las
acciones de cada una de las empresas de telefonía básica. Cada consorcio que participaba
en la licitación debía tener uno o más operadores de telecomunicaciones que tuvieran al
menos 10% del capital del consorcio. Asimismo se impusieron restricciones en cuanto al
nivel de activos que cada consorcio debía disponer y en cuanto a ciertos servicios técnicos
que deberían garantizar (por ejemplo garantizar que el tiempo de conexiones fuera como
máximo de 15 días). Poco antes de la licitación se introdujo un contrato de management
entre el operador y los accionistas sobre temas de transferencia de tecnología, de
planeamiento, de contratación de personal calificado y de formulación de presupuestos
anuales de operaciones.
Se utili un sistema de "doble sobre", por el cual primero se evaluó la capacidad técnica y
financiera y luego se permitió realizar ofertas a los grupos precalificados. Una vez que los
consorcios calificaban tenían dos meses para preparar sus ofertas. Se fijó un precio base en
efectivo de U$S 100 millones para la zona norte y U$S 114 millones para la zona sur. Se
estableció que el grupo ganador de la licitación sería aquel que ofreciera el mayor número
de títulos de deuda externa argentina.
Siete grupos se presentaron a la licitación y calificaron, pero una semana antes de la
presentación de los segundos sobres se introdujeron cambios de último momento en las
condiciones legales (por ejemplo el nivel de activos requeridos) y como consecuencia tan
sólo fueron tres las ofertas recibidas en la fase de cotización de precios: la de Telefónica de
España, Bell Atlantic y STET/France Telecom. El grupo encabezado por Telefónica de
España resultó ganador en ambas zonas. Como los pliegos no permitían que el mismo
consorcio obtuviera las dos compañías, Telefónica decidió quedarse con la del sur. La zona
norte fue entonces entregada al segundo mejor postor, el grupo de Bell South. Sin embargo,
este consorcio no pudo juntar los títulos de deuda que había prometido y aunque le
extendieron el plazo se retiró, quedando entonces el tercer grupo como adjudicatario.
La recaudación total fue la parte en efectivo acordada en la licitación más títulos de deuda
externa argentina por un valor nominal de U$S 5150 millones, correspondiéndole U$S
2372 millones a STET/Telecom y U$S 2778 millones a Telefónica de España. Dichos
títulos cotizaban a un 14% de su paridad. De esta manera se constituyeron las nuevas
empresas prestadoras de servicios de telecomunicaciones: Telefónica de Argentina S.A.
(Operador: Telefónica de España) y Telecom Argentina S.A.(Operadores: STET y France
Telecom).
El Banco mundial prestó asistencia técnica y financiera para la privatización de ENTEL, ya
que dicha venta era una de las condiciones que el organismo exigía al gobierno argentino
para otorgarle el “Préstamo para la Reforma de Empresas Públicas”.
La privatización fue completada con la venta de 30% de cada una de las compañías
mediante oferta pública de las acciones que mantenía el gobierno. La venta de las acciones
de Telefónica de Argentina se realizó en diciembre de 1991 y generó ingresos para el estado
por U$S 838 millones. El año siguiente en Marzo se realizó la venta de las acciones de
Telecom obteniéndose ingresos por U$S 1.227 millones. El restante 10% de cada una de las
compañías fue adquirido por los empleados a través del Programa de Propiedad
Participada.
XVII. ANEXO
Listado de empresas privatizadas y/o liquidadas
Administración General de Puertos - AGP Privatizada
Aerolíneas Argentinas S.E. Privatizada
Aeropuertos Concesionados
Agua y Energía Eléctrica S.E. Privatizada / Sector Eléctrico
Area Material Córdoba Aviones Privatizada
Argentina Televisora Color S.E. LS 82 tv Canal 7 (A.T.C.) Disuelta
Astillero Ministro Manual Domecq García - DOMECQ Disuelto
Astilleros y Fábricas Navales - AFNE S.A. Provincializado
Banco Hipotecario Nacional Privatizado
Banco Nacional de Desarrollo - BANADE Disuelto
Caja Nacional de Ahorro y Seguro Privatizada
Canal 11, Dicon Difusión S.A. LS 84 tv Privatizado
Canal 13, Río de la Plata S.A. LS 85 tv Privatizado
Carboquímica Argentina Sociedad Anónima Mixta Privatizada
Carolina S.A. Minera Disuelto
Compañía Azucarera las Palmas S.A.I.C.A.P.U. Disuelta
Conarsud S.A. Asesoría y Consultoría Disuelta
Consultara S.A. - Consultara de la Armada Disuelta
Corporación Argentina de Productores (CAP) - Disuelta
Empresa Desarrollos Especiales S.A. - EDESA Disuelta
Empresa Líneas Marítimas Argentinas - ELMA Privatizada
Empresa Nacional de Correos y Telégrafos - ENCOTEL Disuelta
Empresa Nacional de Correos y Telégrafos - ENCOTESA Privatizada
Empresa Nacional de Telecomunicaciones - ENTEL Privatizada
Empresa Nuclear Argentina de Centrales Eléctricas S.A. - ENACE Disuelta
Establecimientos Altos Hornos Zapla Privatizados
Fábrica Militar de Acido Sulfúrico Privatizada
Fábrica Militar de Tolueno Sintético Privatizada
Fábrica Militar de Vainas y Conductores Eléctricos - ECA Privatizada
Fábrica Militar General San Martín Privatizada
Fábrica Militar Pilar Privatizada
Fábrica Militar San Francisco Privatizada
Ferrocarril Belgrano S.A. Concesionado
Ferrocarriles Argentinos S.A. Concesionado
Ferrocarriles Metropolitanos S.A. Concesionado
Fondo Nacional de la Marina Mercante Disuelto
Forja Argentina S.A. Disuelto
Gas del Estado S.E. Privatizado
Hidroeléctrica Norpatagónica S.A. - HIDRONOR Privatizado / Sector Eléctrico
Hierro Patagónico de Sierra Grande S.A. Minera - HIPASAM Privatizado
Hipódromo Argentino Concesionado
Induclor Sociedad Anónima Mixta Privatizada
Indupa S.A. Privatizada
Instituto Nacional de Reaseguros S.E. - INDER Disuelto
Interbaires S.A. Privatizado
Intercargo S.A. Privatizado
Junta Nacional de Carnes Disuelta
Junta Nacional de Granos Privatizada
LR3 - Radio Belgrano Concesionada
LR5 - Radio Excélsior Concesionada
LV3 - Radio Córdoba Concesionada
Llao-Llao Holding Privatizado
Monómetros Vinílicos - Privatizado
Obras Sanitarias de la Nación - OSN Concesionada
Petropol - Privatizada
Petroquímica Bahía Blanca S.A - Privatizada
Petroquímica General Mosconi S.A.I. y C. Privatizada
Petroquímica Río Tercero - Privatizada
Polisur Sociedad Mixta Privatizado
Redes de Acceso a grandes ciudades - Concesionadas
Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires - SEGBA Privatizada / Sector Eléctrico
Sociedad Mixta Siderurgia Argentina - SOMISA Privatizada
Talleres Navales Dársena Norte S.A.C.I. y N. - TANDANOR Privatizados
Tanque Argentino Mediano S.E. - TAMSE Disuelto
Tecnología Aeroespacial S.A. - TEA Disuelta
Yacimientos Carboníferos Fiscales - Y.C.F. Concesionados
Yacimientos Petrolíferos Fiscales S.E. - Y.P.F. Privatizados
XVIII. Resumen
La aplicación de un programa de privatización de empresas públicas implica una decisión
estratégica por parte de un gobierno de retirarse de la actividad económica directa. Uno de
los países precursores en adoptar este tipo de programas fue el Reino Unido. A fines de la
década del 70, el partido conservador británico puso en marcha un extenso programa de
privatizaciones con la idea de reducir la intervención del gobierno en la actividad
económica y ampliar la participación del sector privado. En América Latina, el primer país
en desarrollar un programa de privatizaciones de gran alcance fue Chile, cuando a partir de
1974 el gobierno militar transfirió a manos privadas la mayoría de las empresas que habían
sido nacionalizadas por el gobierno anterior, devolviéndolas a sus antiguos dueños. Unos
años después, el programa también alcanzó a las más grandes empresas públicas de
infraestructura y transporte.
Más tarde, a partir de mediados de la década siguiente y particularmente a comienzos de los
90´s, estos programas comenzaron a llevarse a cabo en un número importante de países en
desarrollo, en especial en América Latina. En estos países, además de perseguir objetivos
de largo plazo, las privatizaciones fueron una manera de aliviar los abultados déficits
presupuestarios de los gobiernos, en un momento en el que el acceso al crédito era muy
restringido. México fue uno de los primeros de la región en emprender un amplio y extenso
programa de privatizaciones. Luego de ventas de empresas públicas menores llevadas a
cabo a mediados de los ochenta, se privatizaron a fines de la década las dos aerolíneas
nacionales y las empresas de telecomunicaciones y, a principios de los noventa, bancos
nacionales y empresas mineras y de manufacturas de hierro y acero.
El amplio proceso de privatizaciones encarado por el gobierno argentino a comienzos de la
década del noventa se enmarcó en este contexto. En ese momento, se inició en el país un
importante proceso de reformas que apuntó a la reestructuración de la econoa y a la
redefinición del rol del estado en la misma. La privatización de las principales empresas
estatales (avalada por la Ley de Reforma del Estado de 1989) constituyó uno de los
lineamientos principales de la nueva política económica, cuyo primer objetivo residía en la
estabilización de precios, paso primordial para lograr la confianza y credibilidad de los
inversores y la subsecuente entrada de capitales necesarios para el crecimiento de la
economía.
Las privatizaciones aliviaron la situación financiera del gobierno en varios sentidos. El
ingreso de efectivo sirvió como financiamiento en un momento en el que el acceso al
mismo era escaso tanto interna como externamente, y la aceptación de papeles deuda
pública como forma de pago permitió mejorar la situación de las cuentas externas y de ese
modo, acercarse a un acuerdo con sus acreedores, que desde la década anterior presionaban
por la realización de este tipo de operatoria. Por último, se mejoró la situación fiscal ya que
el estado se desprendió de empresas que generaban déficit y las nuevas empresas
privatizadas generarían futuros recursos tributarios con el pago de impuestos.
La forma en que se realizaron los pagos de las privatizaciones respondió a distintos motivos
prioritarios a lo largo del proceso. Los primeros desprendimientos realizados por el Estado
Nacional tuvieron como objetivo central reducir la deuda externa y facilitar la
regularización de los pagos externos, requisito necesario para generar confianza en la
comunidad de negocios y crear las condiciones para lograr el acceso a los mercados de
capitales y la estabilidad macroeconómica. Para cerrar el paquete financiero - que concluyó
con la negociación del Plan Brady en 1992- el estado necesitaba reducir el stock de deuda a
refinanciar a un monto compatible con los fondos disponibles para destinar a la compra de
las garantías del nuevo plan de refinanciación.1
Durante los años 1990-1991 fueron vendidos algunos de los activos más preciados del
Estado, a diferencia de otros países que comenzaron sus procesos privatizadores con la
venta de activos menores. En el año 1990 el valor nominal de los títulos entregados en pago
ascendió a U$S 6.343 millones lo que representó un 47% del total para todo el período. A
partir de 1992, ya lanzado el plan de convertibilidad, con la mejora en el ordenamiento de
las cuentas públicas y con la economía en franca recuperación, las privatizaciones
comenzaron a privilegiar la recaudación en efectivo.
1
Todo este proceso estuvo caracterizado por una amplia participación del capital extranjero
llevando a un rápido crecimiento de los flujos en concepto de inversión extranjera directa y
de inversión de cartera.
XIX. CONCLUSIÓN
Luego de haber investigado y realizado el presente trabajo pudimos apreciar el sistema de
privatizaciones en el mundo y en Argentina. Observamos que el origen del este proceso de
privatizaciones fue en Inglaterra, en la década del 80, durante el Gobierno de Margaret
Thatcher, producto de su política neoliberal que era la tendencia del mundo en ese
momento para fomentar una economía de mercado, y acabar con los monopolios estatales
en su mayoría ineficientes y deficitarios.
Esta tendencia se fue propagando en el mundo con el propósito de reducir la deuda pública,
tanto externa como interna, (característica de muchos países de América Latina) y lograr un
equilibrio presupuestario, ya que en muchos países el déficit presupuestario era persistente.
En Argentina ésta fue una de las principales causas, ya que uno de los mayores problemas
de nuestro país fueron los ya nombrados persistentes desequilibrios fiscales y la gran crisis
de deuda en la que se hallaba el país a partir de la década del 80. Este proceso debería
haberse llevado a cabo durante el gobierno de Alfonsín a fin de que la estabilidad
económica se consolidara, pero por razones políticas de mayorías y minorías
gubernamentales, que superaron las razones económicas, no se concretó este proceso.
Como consecuencia el proceso inflacionario se multiplicara y golpeara cada vez más la
economía del país.
Finalmente con el gobierno de Menem, que había sido el principal opositor de las
privatizaciones, se fue consolidando el proceso de privatizaciones pero no mostraron los
resultados esperados, porque no se adecuo la situación para llevarlas a cabo . Si bien estos
resultado mostraron indicios favorables en el corto plazo, a largo plazo demostraron sus
resultados negativos conduciendo a la ruptura de las bases económicas y de desarrollo de
nuestro país.
Tanto los gobiernos de los presidentes Alfonsín como Menem han manifestado una
voluntad política de efectuar privatizaciones, pero sin que hayan existido unos planes
específicos al respecto plasmados en normas legales, a diferencia de países como México y
Chile.
XX. PROPUESTA
Para llevar a cabo el proceso de privatizaciones se debería haber preparado el
escenario adecuado, es decir establecer un marco regulatorio en donde las empresas
privadas tuvieran limitado el ejercicio de su poder para no controlar nuestra economía y no
propiciar la fuga de dinero proveniente de sus ingresos a los distintos países de origen.
Este marco regulatorio, además, nunca debería haber dejado de lado los intereses de los
usuarios y de los trabajadores de esas empresa, los que se vieron perjudicados al no ser
protegidos por el Estado.
XXI. BIBLIOGRAFÍA
Bocco Arnaldo, “Las privatizaciones y sus consecuencias” en revista argentina
Administración y empresas nro. 556, año 1997 (mayo-junio)
Verges Joaquin, “Las Privatizaciones de empresas”, Editorial Eada Gestión
Tesoro José Luis, “La privatizaciones del mundo y en la Argentina”, en revista
argentina Administración y empresas nro. 235, año 1989 (octubre-noviembre)
Página de internet: monografías
FINANZAS PÚBLICAS
Aportado por: Miriam Quintans

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Quintans Miriam Vanesa. (2004, febrero 8). Finanzas públicas y privatizaciones en América Latina. Recuperado de https://www.gestiopolis.com/finanzas-publicas-y-privatizaciones-en-america-latina/
Quintans, Miriam Vanesa. "Finanzas públicas y privatizaciones en América Latina". GestioPolis. 8 febrero 2004. Web. <https://www.gestiopolis.com/finanzas-publicas-y-privatizaciones-en-america-latina/>.
Quintans, Miriam Vanesa. "Finanzas públicas y privatizaciones en América Latina". GestioPolis. febrero 8, 2004. Consultado el 26 de Abril de 2018. https://www.gestiopolis.com/finanzas-publicas-y-privatizaciones-en-america-latina/.
Quintans, Miriam Vanesa. Finanzas públicas y privatizaciones en América Latina [en línea]. <https://www.gestiopolis.com/finanzas-publicas-y-privatizaciones-en-america-latina/> [Citado el 26 de Abril de 2018].
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