Estabilidad del empleado público y sus leyes en Argentina

  • Economía
  • 13 minutos de lectura
ESTABILIDAD DEL EMPLEADO PÚBLICO Y LA INCIDENCIA DE LAS LEYES
DE EMERGENCIA
1. Introducción
2. Concepto
3. Régimen de estabilidad en el marco de la ley 25.164
4. La estabilidad y las leyes de emergencia
5. Análisis jurisprudenciales de la estabilidad en la crisis actual
INTRODUCCIÓN
La estabilidad del empleado público ha sido objeto de distintas reglamentaciones
las cuales, por un lado, han buscado consagrarla como garantía, mientras que por
el otro, han querido cercenarla en vistas a facilitar, de forma ilegítima, la actividad
del Estado o bien, buscando intereses particulares.
Así Marienhoff nos dice que lo que se busca en realidad es evitar el llamado
“sistema de despojos” es decir, evitar que cada gobierno que asuma excluya a los
agentes asignados por su predecesor y ubique aquellos de su confianza,
provocando así una constante inseguridad para todos aquellos empleados
públicos.1
El primer sitio legal en donde encontramos plasmada la estabilidad a la que nos
referimos es el artículo 14 bis de la Constitución Nacional en donde se garantizan,
especialmente, distintos derechos a favor de los trabajadores. Este artículo se
considera operativo tanto entre los doctrinarios como en la jurisprudencia y hoy
por hoy, ya no se discute la aplicación directa de ésta norma.2
1 MARIENHOFF, Tratado de Derecho Administrativo T.3.D
2 GORDILLO, AGUSTÍN Tratado de Derecho Administrativo, Parte General Cap. XIII. Manifiesta el autor
que: “Porque en su recto sentido la norma proscribe la ruptura discrecional del vínculo de empleo público y es
así susceptible de autónomo acatamiento por las autoridades administrativas.”
Sin embargo es necesario destacar que tratándose de una norma constitucional, la
Corte ha manifestado, en reiteradas ocasiones, en cuanto a que las garantías
constitucionales no son derechos absolutos sino que están sometidas a las leyes
que reglamente su ejercicio (art. 14 de nuestra Carta Magna)3. Empero, es
menester destacar de la misma manera que dichas reglamentaciones deben ser
razonables, conforme al principio del art. 28 de la misma Constitución Nacional por
el cual no se puede alterar el espíritu de la norma por medio de las leyes
reglamentarias, las cuales deberán respetar lo que el constituyente tuvo en mira al
momento de dictarlas.
CONCEPTO
La estabilidad en el empleo es uno de los derechos del empleado público junto
con la retribución, el derecho a la carrera, el derecho al ascenso y el derecho a los
honores4
Se trata de una garantía por la cuál los funcionario públicos tienen el derecho de
permanecer en sus cargos, no pudiendo ser separados de los mismos mientras
dure su buena conducta. Esta garantía tiene la importante función de preservar al
empleado público de las maniobras amorales de los distintos gobernantes, los
cuales no dudarían en renovar toda la planta de personal con cada nuevo
gobierno. Ya lo expresaba Bielsa en su obra cuando decía que “la estabilidad legal
es una garantía nominal, si no se ejercitan recursos jurisdiccionales para impugnar
las violaciones de ella. Y sin estabilidad legal los uncionarios están seguros si los
gobernantes no son aventureros de la política e incapaces de gobernar con el
decoro que la Nación exige.”5
El mismo autor nos remarca que la estabilidad es uno de los derechos principales
del funcionario ya que por medio de ella se dan los demás derechos. Sin
estabilidad no puede haber ascenso, tributos del cargo, jubilación, etc.6
3 PERALTA, LUIS Y OTRO c. GOBIERNO NACIONAL, considerando 21. , entre otros.
4 BIELSA, RAFAEL, Tratado de Derecho Administrativo T.III. Cap. II
5 BIELSA, RAFAEL, ob. Cit.
6 BIELSA, RAFAEL, Ob. Cit.
Marienhoff distingue la estabilidad de la llamada inamovilidad ya que la primera se
refiera a la permanencia en el cargo o empleo; mientras la segunda, se refiere
principalmente al lugar donde la función o empleo serán ejercidos.7
En éste último caso destacamos que nada obsta al traslado de un agente público
mientras no afecte su derecho de carrera, es decir, mientras no sea degradado en
su puesto.
RÉGIMEN DE ESTABILIDAD EN EL MARCO DE LA LEY 25.164
La histórica ley 22.140 garantizaba la estabilidad del empleado público sin
mayores aclaraciones.8 El 15 de Septiembre de 1999 se promulga la ley 25.164 la
cual establece determinadas pautas para acceder al régimen de estabilidad.
El artículo reviste de estabilidad al personal que se encuentra en el régimen de
contrataciones y al personal de gabinete de autoridades superiores.
En el artículo de la misma se determina que el régimen de estabilidad se
extenderá al personal que ingrese por los mecanismos de selección que se
establezcan. La intención de la norma es profesionalizar la función pública, pero
mientras tanto, no se entiende bien como afectará a la estabilidad, en la práctica
dicha norma.
El artículo 17 de la ley citada sienta el principio de que el personal comprendido en
el régimen de estabilidad tendrá derecho a conservar el empleo, por lo tanto,
aquellos alcanzados por la norma tendrán derecho a la estabilidad propia, que es
aquella que no puede ser reemplazada por una indemnización y que sólo aparece
por las causas que la ley menciona.9
Este tipo de estabilidad es, en principio, la estabilidad natural de la que gozan o
deberían gozar los empleados públicos, por oposición a la estabilidad impropia de
la que goza todo trabajador, por la cual, el empleador puede disponer su despido
7 MARIENHOFF, ob. Cit.
8 ver Ley 22.140 artículo 15 inciso a).
9 MARIENHOFF, Ob. Cit.
en cualquier momento y por cualquier causa, pero, de no ser justificado, deberá
abonar una indemnización.
Pero ésta norma del año ’99 ha sufrido varios “golpes”, al igual que nuestra
Constitución Nacional, tanto por distintas leyes de emergencia, tanto por fallos
jurisprudenciales que no han sabido defender la garantía a la cual nos estamos
refiriendo. Los veremos a continuación.
LA ESTABILIDAD Y LAS LEYES DE EMERGENCIA
La emergencia ha sido una palabra muy utilizada en La Argentina no sólo en los
últimos tiempos, sino desde siempre. El legislador no ha sido ajeno a la
problemática social y ha sabido receptar la emergencia algunas veces, para
salvaguardar los bienes de la comunidad, y muchas otras, para suprimir garantías
y causar perjuicios.
Lo cierto es que cada vez los criterios para catalogar la emergencia son más
amplios, o lo que es peor, contradictorios, dejando al simple ciudadano en una
situación total de incertidumbre.
Así nos encontramos, por ejemplo, frente al caso Peralta donde se le da
atribuciones al Estado, en virtud de la emergencia, para postergar, dentro de
límites no explícitos, garantías que protejan derechos patrimoniales, con el fin de
salvaguardar los intereses generales.10
Lo cierto es que la emergencia ha través de nuestra historia se ha revestido de
diversos matices. Para nuestro análisis, nos centraremos en las leyes de
emergencia que se suceden a partir de la crisis del 2000 2001, las cuales
10 PERALTA LUIS Y OTRO c/ GOBIERNO NACIONAL, En el considerando 37ª se expresa que: “El
legislador (...) cuenta con las facultades constitucionales necesarias para satisfacer los requerimientos de la
sociedad, poner fin a los estados de emergencia y conjurar cuanto ponga en peligro la subsistencia del Estado.
Cuando una situación de crisis o de necesidad pública exige la adopción de medidas tendientes a salvaguardar
los intereses generales, se puede, sin violar ni suprimir las garantías que protegen los derechos patrimoniales,
postergar, dentro de los límites razonables, el cumplimiento de obligaciones emanadas de derechos
adquiridos. No se trata de reconocer grados de omnipotencia al legislador ni de excluirlo del control de
constitucionalidad, sino de no privar al Estado de las medidas de gobierno que conceptualice útiles para llevar
un alivio a la comunidad.”
afectan entre otras cosas la estabilidad del empleado público, y en las opiniones
jurisprudenciales que se han dado al respecto.
En primer lugar ya vimos que la Ley 22.140 garantizaba la estabilidad a los
empleados públicos sin hacer mayores referencias mientras que la ley 25.344 del
año 1999 establece un régimen para acceder a dicha estabilidad. Se puede
advertir una tendencia a reducir el alcance de la estabilidad a una determinada
categoría de empleados.
Analizaremos ahora dos leyes más: la ley 25.344 (sancionada el 19 de Octubre de
2000 y promulgada en Noviembre de ese mismo año), y la ley 25.414 (sancionada
el 29 de marzo de 2001, promulgada a partir de su sanción).
Ambas son leyes de emergencia que afectan en distinta medida la estabilidad del
empleado público. Veámoslas por separado:
Ley 25.344
Esta ley repercute en diversos tipos de contratos, especialmente en aquellos
atinentes a la función administrativa en cuanto, en su artículo 2º, faculta al poder
ejecutivo en virtud de la emergencia a rescindir cualquier tipo de contratos, a
excepción de aquellos suscriptos en virtud del proceso de privatización,
celebrados con anterioridad al 10 de Diciembre de 1999. dentro de éstos contratos
se encontrarían contemplados los de empleo público, por lo que se estaría
afectando la estabilidad de los agentes.
En el artículo de la citada ley se faculta al poder ejecutivo a dejar sin efecto la
asignación de funciones ejecutivas o equivalentes cuyos titulares gozaran de
estabilidad, constituyendo una lesión a dicha garantía. Cabe destacar que las
funciones ejecutivas son cargos a los cuales se accede por concurso, lo que se
traduciría en una completa contradicción ya que el concurso se realiza para
garantizar que los más idóneos, de acuerdo a sus características personales,
ocupen los mejores cargos, y la ley está dando lugar para dejar sin efecto sus
nombramientos, dejándolo al total arbitrio de la conveniencia de un funcionario,
quien puede llamar a un nuevo concurso otorgándole el empleo a una persona
que tal vez por una similar ley de emergencia pierda su nombramiento.
Ley 25.414
La ley 25.414 fue sancionada y promulgada el 29 de marzo de 2001. Se considera
que pone límites a la estabilidad en cuanto autoriza al Poder Ejecutivo a cambiar
la naturaleza de los entes públicos, lo que modificaría el régimen de empleo de
esos agentes.11
El inciso c) del artículo primero faculta al Poder ejecutivo a sujetar al personal de
los entes susceptibles de transformación, a las normas del derecho común, por lo
que se trasformaría la estabilidad propia de los empleados administrativos, por la
cual no pueden ser despedidos aún mediando indemnización, por la estabilidad
impropia de la que gozan los empleados del ámbito privado, los cuales pueden ser
despedidos, aún sin justa causa, a cambio de una indemnización adecuada.
Esto desvirtuaría por completo la garantía de estabilidad de los empleados
públicos la cual, si bien no es absoluta (art. 14 de la Constitución Nacional), debe
limitarse atendiendo a criterios de razonabilidad y no desvirtuando dicha garantía.
(artículo 28 de la Constitución Nacional).
Así expresa Marienhoff que un criterio de absoluta discrecionalidad afecta la
estabilidad en cuanto constituye un medio apto para cobijar procederes infundados
o arbitrarios.12
ANÁLISIS JURISPRUDENCIALES DE LA ESTABILIDAD EN LA CRISIS
ACTUAL
En éste último año ha habido varios pronunciamientos relacionados a la
estabilidad. Históricamente, la Corte Suprema declaró que en los casos de
11 Artículo inciso b) de la ley en estudio, el cual expresa: facúltese al Poder ejecutivo (...) b) trasformar
entidades autárquicas, reparticiones descentralizadas o desconcentradas, total o parcialmente en empresas
públicas, sociedades del Estado u otras formas de organización jurídica, para que puedan cumplir su objeto
sin más limitaciones que las que determine las necesidades de un mejor funcionamiento y eficacia de su
gestión o resulten de la Ley de Administración Financiera nº 24.156
12 MARIENHOFF, Ob. Cit. pg. 291 expresa: (...) solo se requiere que la causal invocada al efecto no
contradiga el criterio de razonabilidad; de ahí que se haya considerad en pugna con la referida garantía
constitucional de estabilidad en el empleo a las cesantías dispuestas “por razones de mejor servicio”, o
mediante una fórmula análoga que de cabida a un criterio de absoluta discrecionalidad: éstas constituyen
expresiones ambiguas aptas para cobijar procederes infundados o arbitrarios.”
ilegítima cesantía procede la reincorporación del funcionario o del empleado
público,13 pero como veremos, ante la emergencia la estabilidad se flexibiliza,
convirtiéndose en la estabilidad impropia del derecho común.
En un fallo donde se cuestiona la validez constitucional de los denominados
"Patacón" o "Bonos de Cancelación de Obligaciones", en cuanto lesionan el
derecho de remuneración de los empleados públicos, se esboza, como un hecho,
como algo indefectible y sin mayores explicaciones que: “(...) aún la "estabilidad
del empleado público" reconocida en el art. 14 bis de la Constitución, es
susceptible de razonable limitación "en ocasión de grave penuria nacional", por lo
que ante la misma situación "no puede juzgarse inicua la decisión de disminuir
-razonablemente- las remuneraciones."14
Por lo tanto se afirma el hecho de que la estabilidad, ante una situación crítica del
país puede ser limitada, aunque lo mismo debe ser realizado de manera
razonable, y nos volvemos a encontrar frente a la delgada línea de conocer que es
verdaderamente razonable y que no lo es.
Por otro lado, el Dr. De la Fuente expresó en un fallo del 30 de abril de éste año,
citando el caso Madorrán15 que en cuanto a las consecuencias jurídicas que
derivan del despido injustificado, el recurso de apelación de la parte actora debe
ser admitido porque la estabilidad absoluta consagrada en la Constitución debe
prevalecer sobre la estabilidad relativa impropia establecida en el convenio
colectivo que se pretende aplicar.
sostiene de la misma manera que la estabilidad consagrada en el art. 14 bis de la
Constitución Nacional en beneficio de los empleados públicos (nacionales,
provinciales y municipales), es la llamada absoluta (su violación acarrea la nulidad
de la cesantía y la reincorporación forzosa del empleado). Tal como ha sido
reglamentada por los sucesivos estatutos de la función pública dictados por el
13 MASAGLIA c/ CONSEJO FEDEREAL DE INVERSIONES – 1967 .
14Asociación de Maestros de la Provincia de Buenos Aires v. Provincia de Buenos Aires). 10/04/2002 JA
2002-II-1
15 Madorran, María C. v. ANA, Administración Nacional de Aduanas s/reincorporación" (SD 53230 del
14/8/2000
Estado Nacional como lo ha reconocido la Corte Suprema, tal garantía
constitucional -estabilidad absoluta- tiene plena vigencia operativa, aun cuando no
exista norma alguna que la reglamente. Además manifiesta que los empleados
públicos no dejarán de ser tales porque pasen a regirse total o parcialmente por el
derecho laboral privado, por lo que serán inválidos los convenios colectivos e
inconstitucionales las leyes que dispongan que a aquellos se aplicará el régimen
de estabilidad impropia vigente para los trabajadores privados, por cuanto se los
estaría privando así de la estabilidad absoluta que garantiza la Constitución
Nacional (art. 14 bis de la misma) 16
CLARISA VENTURINO
16 (C. Nac. Trab., sala 6ª, 10/4/2002 - Pracht, Alejandro E. v. Administración Federal de Ingresos Públicos).
SJA 9/10/2002

Hazle saber al autor que aprecias su trabajo

Tu opinión vale, comenta aquíOculta los comentarios

Comentarios

comentarios

Compártelo con tu mundo

Escrito por:

Cita esta página
Venturino Clarisa Inés. (2003, octubre 21). Estabilidad del empleado público y sus leyes en Argentina. Recuperado de https://www.gestiopolis.com/estabilidad-del-empleado-publico-y-sus-leyes-en-argentina/
Venturino, Clarisa Inés. "Estabilidad del empleado público y sus leyes en Argentina". GestioPolis. 21 octubre 2003. Web. <https://www.gestiopolis.com/estabilidad-del-empleado-publico-y-sus-leyes-en-argentina/>.
Venturino, Clarisa Inés. "Estabilidad del empleado público y sus leyes en Argentina". GestioPolis. octubre 21, 2003. Consultado el 22 de Febrero de 2018. https://www.gestiopolis.com/estabilidad-del-empleado-publico-y-sus-leyes-en-argentina/.
Venturino, Clarisa Inés. Estabilidad del empleado público y sus leyes en Argentina [en línea]. <https://www.gestiopolis.com/estabilidad-del-empleado-publico-y-sus-leyes-en-argentina/> [Citado el 22 de Febrero de 2018].
Copiar
Imagen del encabezado cortesía de seattlemunicipalarchives en Flickr