Reformar a la Auditoría Superior de Michoacán implica una amplia y profunda modificación a su funcionamiento. Derivado del reconocimiento que el modelo actual está claramente agotado. Sin embargo, el diseño de su reestructura (no reingeniería, ésta sólo tiene sentido en el sector privado) debe partir del análisis y reflexión de las posibles soluciones que han manifestado las y los diputados de la LXXIV Legislatura, a efecto de prever si las propuestas de cambio en el diseño institucional (Ley de Fiscalización Superior y estructura organizacional) y su implementación serán capaces de conjuntar los recursos humanos, financieros y materiales para crear un ambiente y cultura de integridad, compromiso e innovación en el personal de la Auditoría Superior y cumplir con los objetivos que se espera de la reestructuración.
Y dado que la historia en la ASM ha estado caracterizada por reformas que no han producido los efectos esperados, cabe preguntar ¿Por qué no ha pasado nada? Luego, la hipótesis: Las modificaciones en la Ley de Fiscalización Superior no han pretendido un cambio radical (ir a la raíz de los problemas) por ello sus fracasos. Y ahora ante el inminente proceso de producción legislativa, entendido como el proceso de cambio institucional es necesario observarlo de manera crítica y su adecuación con la realidad del Órgano Técnico y su pertinencia de resolución. Y hacer esto, pretende contribuir a la reflexión de quienes legislan y de quienes están al servicio de los congresistas. La limitante es la falta de información en cuanto a lo que se está llevando a cabo desde la Auditoría Superior, y al parecer sólo unos pocos, los que se encuentran en su cúpula tienen acceso y participación en la pretendida reestructuración, en consecuencia, no es factible valorar su alcance; y pareciera que de nueva cuenta los auditores la conocerán cuando sea publicada en el Periódico Oficial del Estado. Más las opiniones vertidas son un indicativo de la visión o concepción que se tiene al respecto, tal como: La falta de la Unidad de Evaluación y Control ha propiciado su inadecuado funcionamiento; la ausencia de autonomía plena se origina por la carencia de autonomía presupuestal; no se cuenta con un marco legal acorde a la legislación federal; deficiencias en el marco regulatorio y procedimental; y, déficit en la plantilla, así como del perfil profesional en el personal. Veamos:
- Las modificaciones a la Ley de Fiscalización Superior de fecha 18 de julio de 2017, no condujeron a la implementación de la Unidad de Evaluación y Control (encargada de vigilar el estricto cumplimiento de las funciones a cargo de los servidores públicos de la Auditoría Superior). Ésta desde su origen y desarrollo se ha concebido como una estructura piramidal, rígida y autoritaria, comandada por una dirección unipersonal que no ha justificado sus acciones u omisiones, sometiendo la lealtad de sus subordinados, no al interés público y social de la Institución sino al interés personal. Reproduciéndose esta forma de autoridad en cada nivel jerárquico. Pero las Buenas Prácticas de Fiscalización recomiendan contar con sistemas de control y vigilancia que examinen periódicamente el cumplimiento de las funciones de Fiscalización. Sin embargo, existe una confusión y ambigüedad al respecto. Por una parte, legisladores han externado la concepción “la Unidad de Evaluación y Control será el brazo derecho de la Comisión Inspectora de la ASM”. Lo cual, si bien desconcentra el ejercicio del poder en la Auditoría Superior; habría que considerar que la Buena Gobernanza es también exigida a las Entidades de Fiscalización Superior a través de la inclusión, el respeto al trabajo de la auditoría y el reconocimiento y promoción con base en el esfuerzo y dedicación. Y la otra, se ha establecido, “El titular de la Unidad será responsable administrativamente ante la Comisión y el Congreso” (artículo 9 Octies, LFS). Es decir, del uno y del otro o de los dos; lo cual conduciría a controversias, dudas, e incertidumbres.
Además, se ha conferido al titular de la Unidad “Planear y programar auditorías a las diversas áreas que integran la Auditoría Superior” (artículo 9 Nonies, I, LFS). Y, ¿Cómo la Unidad de Control y Evaluación auditará a los auditores cuando en la Ley de Fiscalización Superior y en la normatividad secundaria no se ha determinado qué es la auditoría, cuando se confunde auditoría con fiscalización y cuando se carece de la normatividad secundaria que la regule y determine su validez? E independientemente que lo anterior se resuelva, lo más recomendable, sería eliminar el término de auditorías (en la Unidad de Control) por análisis, evaluación o revisión. Y se cumpliría con el mismo objetivo; aunado a tomar en cuenta el desarrollo y maduración institucional en la Auditoría Superior en su planeación y reestructuración, así como en la Unidad de Evaluación y Control, a efecto que se convirtiera ésta en un primer estadio del proceso, en una instancia más preventiva que punitiva, y en caso, si se detectaran faltas administrativas graves, los Principios y Directrices que rigen la actuación de los Servidores Públicos conforme la Ley de Responsabilidad Administrativa para el Estado de Michoacán, las encuadrarían y sancionarían.
- Se insiste que la autonomía plena se logra mediante la autonomía presupuestal. Pero es incorrecto. Si bien sería altamente adecuado que la Auditoría Superior contará con un presupuesto ejerciéndolo con autonomía, la cuestión de la autonomía va más allá de lo presupuestal. Por lo que es preciso recordar, en 1977 las delegaciones de las Entidades de Fiscalización Superior (EFS) se reunieron en el marco del IX Congreso de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) donde aprobaron La Declaración de Lima, en otros aspectos destaca, la independencia en la auditoría como premisa fundamental para el cumplimiento eficaz de las funciones en las Entidades de Fiscalización. Luego, en el año 2007, el XIX Congreso de las EFS en la ciudad de México, se reconoció que actualmente ninguna Entidad de Fiscalización Superior cumple con todos los puntos básicos y Buenas Prácticas para lograr la independencia. Y posteriormente, el Informe del 21 Simposio Naciones Unidas/INTOSAI sobre Auditoría Gubernamental, celebrado en Viena del 13 al 15 de julio de 2011, en Conclusiones, dice “Se puso en relieve que las Entidades de Fiscalización Superiores se esfuerzan por ser reconocidas como instituciones independientes modelo para poder influir en la vida de los ciudadanos y hacerse eco de las exigencias de la rendición de cuentas y de la erradicación de la corrupción” (página 19). Lo anterior en mi opinión muestra, primero, la autonomía o independencia es el tema primordial por resolver en las Entidades de Fiscalización Superior. Segundo, actualmente no existe una solución definitiva al respecto. Y, tercero, el cumplimiento de la autonomía se lleva a cabo mediante un proceso gradual en la implementación de procedimientos y estándares internacionales y con el apoyo decidido de los elementos endógenos y exógenos para el logro de una Fiscalización oportuna y confiable.
- La historia de las Entidades Estatales de Fiscalización en México ha sido su permanente adecuación de los cambios que ha adoptado la Auditoría Superior de la Federación. De las Contadurías se transitó a las Auditorías Superiores, aunque nunca se mostró ni demostró en qué consistía tal superioridad. O, si la ASF privilegió la práctica de la auditoría de desempeño o auditoría forense, también se incorporó a la Ley de Fiscalización Superior la implementación de tales tipos de auditorías. Pero es evidente que a la fecha, la Auditoría Superior de Michoacán no lleva a cabo ni la una ni la otra. Lo que significa, no es suficiente ni pertinente copiar sin más articulados o disposiciones de la Ley Federal a la legislación de la fiscalización local. Y ciertamente existen cuestiones que sí deberían estar acordes, tal como los Principios que rigen la práctica de la fiscalización, puesto que resulta absurdo que la Auditoría Superior de Michoacán pretenda cumplir con 16 Principios, cuando la Auditoría Superior de la Federación sólo se rige por 4. Lo anterior solamente a modo de ejemplo, y no se pretende elaborar un análisis exhaustivo de lo que sí es adecuado y lo que no. El tema es complejo e implica examinar que el actual paradigma de fiscalización está en relación con el agotamiento del sistema de rendición de cuentas, o sea, la Cuenta Pública. Es decir, se requiere un análisis integral, y que permita interpretar que los problemas no están en forma aislada. Y así podríamos generar una visión multifactorial y asertiva en la crisis de la fiscalización, la rendición de cuentas y la impunidad.
Se dice fácil que existen deficiencias en el marco regulatorio y procedimental, sin embargo, no existen análisis ni datos duros al respecto, derivado del funcionamiento discrecional y opaco en la Auditoría Superior; aunque tampoco se pretende eximir la esfera legitima de confidencialidad tanto de la Cuenta Pública como en la práctica de auditoría, más la lucha por la rendición de cuentas es la lucha por redefinir y reducir las zonas legítimas de la información confidencialidad, sobre todo, si se incurre en acciones ilegales e ineficaces. Por lo que no es osadía coadyuvar a disminuir la opacidad y parcialidad en la ASM en tanto se observa:
Existen auditorías de tipo, cumplimiento financiero a la Cuenta Pública 2017 con observaciones, tales como: falta de control de asistencia y actualización de expedientes de personal. Lo que indica, rigurosamente, que no son auditorías de cumplimiento financiero. Un análisis documental permitiría probar las deficiencias en las auditorías que se realizan.
El 09 de julio de 2018 se iniciaron auditorías de cumplimiento financiero y presupuestarias a la Cuenta Pública 2017, y el día 07 de diciembre de 2018 el Auditor Superior firmó las Cédulas de Valoración de Resultados finales y Observaciones preliminares. Pero resulta incongruente que las cédulas sean de resultados finales y observaciones preliminares; o son finales o preliminares (aunque sólo hace lo que dice la Ley de Fiscalización, más el agotamiento del modelo de fiscalización representa la falta de fuerza de su Órgano Técnico por manifestar los absurdos e incongruencias que se establecen en su Ley). Además, el tiempo transcurrido del inicio a la fecha de la referida cédula es de cinco meses, lo cual resulta excesivo, sobre todo, si los Ayuntamientos tienen una mediana importancia presupuestal y financiera. Y si consideramos que las auditorías todavía no se terminan o cierran (un problema capital en la ASM es la deficiencia en cerrar o terminar las auditorías) debido a la concepción y plazos otorgados por la Ley de Fiscalización Superior. Por lo que se puede concluir que la Auditoría Superior de Michoacán no se rige por los principios de celeridad, eficiencia, eficacia, calidad en el servicio y fiscalización técnica oportuna. Y cabe observar que las Cédulas de Valoración de Resultados finales y Observaciones preliminares de fecha 09 de diciembre de 2018, fueron recibidas quince días después, lo que evidencia que la fecha de las referidas Cédulas no es la verdadera, dado que, si hubiera sido la fecha de recepción de las mismas hubiera ocurrido tres o cuatro días después. Luego, ¿cómo pretende la Auditoría Superior convertirse en ejemplo si hace lo que reprende a las entidades auditadas?
El cumplimiento del principio de legalidad y de la rendición de cuentas debieran constituirse en la guía rectora de las acciones en la ASM. Sin embargo, se han venido efectuando cambios en las Jefaturas de Departamentos, en la Encargatura de la Auditoría Especial de Fiscalización Municipal y en la Delegación Administrativa. El día 18 de diciembre del 2018, se llevó a cabo la comida de fin de año de la Fiscalización Municipal, durante el evento, el Ing. Artemio Zaragoza Tapia, Encargado del Despacho de la ASM, comunicó a los asistentes el cambio del C.P. Jacobo Rentería García por la C.P. Consuelo Sandoval López en la Encargatura de la Auditoría Especial de Fiscalización Municipal. Y se conoció que ese mismo día ocurrió el cambio en la Delegación Administrativa. Corroborado el hecho con la circular 01/19 de fecha 10 de enero de 2019, firmada por la actual Delegada Administrativa, donde manifiesta “informo que con fecha 18 de diciembre del año 2018 tome posesión del cargo”. Ambas designaciones se llevaron a cabo en forma verbal, siendo que hasta el 10 de enero, la Delegada Administrativa informa de su propia posesión. Y el contador Jacobo Rentería, comunica que la C.P. Consuelo Sandoval ya cuenta con el nombramiento respectivo. Sin embargo, al Auditor Superior le corresponde “Expedir los nombramientos de los servidores públicos de la Auditoría Superior” (Reglamento Interior, artículo 7, XX). Por lo tanto, los cambios en las Jefaturas de Departamento, Direcciones de Auditoría, Auditoría Especial de Fiscalización Municipal y en la Delegación Administrativa, si hubiera nombramientos serían nulos, y si firman oficios incurrirán en actos ilegales (en tanto el nuevo titular de la ASM por designar no se los expida). Además, si no hubo legalidad en los nombramientos, tampoco es legal los procesos de entrega-recepción. Porque la Contraloría del Congreso carece de la atribución de intervenir en dichos procesos. Por esto se subsano en la Ley de Fiscalización Superior en lo relativo a la Unidad de Control y Evaluación que esta los llevará a cabo. Luego, la rendición de cuentas en los cambios ocurridos es un pendiente por resolver.
- Se insiste en la insuficiencia del personal, pero resulta claro y evidente que existen auditores y administrativos ociosos. Que los mandos medios y superiores se rodean de personal más por su complacencia que por su competencia. Y el ambiente laboral no propicia ni fortalece la innovación ni investigación, al contrario, la frase que permea es “calladito te ves mejor”. Y la profesionalización en la Auditoría Superior constituye el más grande de los mitos. Y no es pasado, es lo que ocurre en el presente. Dado que en las recientes designaciones se tiene a abogados, médicos veterinarios, y una psicóloga (como Directora de Auditoría); y sí titulados, pero ignorantes de la auditoría y fiscalización. E incluso, existen contadores certificados pero que desconocen, paradójicamente, la problemática de la auditoría y fiscalización. En el fondo, la crisis en los Órganos de Control y Fiscalización no solamente en México sino en el mundo, tiene que ver con la crisis del perfil profesional del auditor dedicado al campo público. Y determinar el conjunto de capacidades y competencias que requiere la formación de un auditor en las Entidades de Fiscalización Superior es un trabajo y construcción por realizar. Y esto se relaciona con su concepto fundamental, la autonomía o independencia del auditor. Dado que sin autonomía no existe legitimización de la auditoría.
Lo anterior es sólo la punta del iceberg. Más si se pretende no quedarse con las apariencias o superficialidades que se presentan en los diversos informes, es preciso que la Auditoría Superior no continúe ocultando información o enviando archivos a sus sótanos y mantener debajo de la mesa los errores y deficiencias. Por esto se pretende llamar la atención de la Comisión Inspectora de la ASM a efecto de examinar objetivamente las acciones y decisiones que se están tomando para su corrección y enmendar a través de la reestructuración, el desempeño y funcionamiento de la Auditoría Superior de Michoacán.
La LXXIV Legislatura tiene la oportunidad histórica de iniciar una verdadera transformación en su Órgano Técnico, en tanto enfrente la raíz de sus problemas; y si bien es imprescindible un nuevo diseño institucional y organizacional, y contar con un personal comprometido e íntegro. También necesariamente se debe considerar que para enfrentar grandes desafíos se requiere implementar grandes estrategias.
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Mario Alberto Gómez Maldonado
Staff de Auditoría Especial de Fiscalización Municipal
Febrero 2019.