Derecho de superficie y ley de vivienda en Cuba

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INTRODUCCIÓN

La vivienda cumple en nuestro país una elevada función social, por estar destinada a satisfacer una de las necesidades primarias del hombre: “el derecho a que toda familia tenga una vivienda confortable”, principio éste reconocido en la Constitución de la República, con su antecedente histórico a través del alegato de autodefensa del Comandante en Jefe Fidel Castro Ruz, conocido como “La Historia me Absolverá”, donde trató la vivienda como uno de los seis problemas fundamentales que aquejaba el pueblo cubano. Es por ello que ha sido motivo de inspiración para la realización de este trabajo, dada la necesidad habitacional existente en nuestro país donde muchas familias requieren de viviendas, y en el que constituye vía priorizada la construcción por esfuerzo propio en solares yermos estatales y sobre los que siempre se constituye un Derecho Real de Superficie.

La revitalización actual que en la arena internacional ha sido objeto la superficie responde a la posibilidad de que quien no tiene los fondos necesarios, o no quiere encarar nuevas obras sobre su terreno pueda, sin desprenderse del mismo, darlo en superficie para que el superficiario realice emprendimientos que quizás necesiten de grandes inversiones o de una organización empresarial que no quiere o no puede encarar el propietario. Al término de la superficie, el titular dominial recuperará la plena potestad sobre su suelo, tal vez enriquecido con importantes obras.

Indudablemente su funcionamiento se encuentra estrechamente interrelacionado con la cultura moderna que no da espacio en su seno para obras perdurables. A una gran empresa hotelera, por ejemplo, puede interesarle construir y poseer su edificio en superficie, sabiendo que a su término la construcción será obsoleta, y de esa manera, abonar un precio menor por el uso del terreno.

Es así que al amparo de la superficie se pueden emprender grandes empresas, la superficie es un lugar común en doctrina comparada.

Es importante a su vez recordar que la Alemania desvastada de la posguerra tuvo, en el derecho de superficie, uno de los sustentos fundamentales para posibilitar su sorprendente reconstrucción; y son bien conocidos los monumentos que se construyeron en París en función de este derecho. Por su parte, en su reseña de las X Jornadas Nacionales de Derecho Civil argentino, Capón Filas nos trae a colación el caso del palacio de las Naciones Unidas, en Ginebra, levantado en superficie, y el caso de algunas ciudades, como Berna, asentadas sobre este derecho. Sin embargo, no debe creerse que el éxito de la superficie sea automático, Diez- Picazo y Gullón recuerdan que en derecho español la superficie sigue sin vida entre los particulares. En el criterio de estos autores “no se conseguirá el despegue de la misma del texto de las leyes a la práctica hasta que no cambie la mentalidad social que no concibe que la propiedad de una vivienda no lleve consigo la propiedad del suelo en el que está edificada, ni que pueda obtenerse una renta simplemente de él (la contraprestación del superficiario).

No bastará, entonces, con la sola recepción legislativa. Se necesitará -además del cambio sociológico del que hablan los maestros españoles- un legislador atento a solucionar de inmediato los problemas interpretativos que puedan darse en la práctica, y sobre todo, que la nueva figura sea acompañada por una normativa impositiva y administrativa adecuada, que expresan el renovado interés sobre esta forma de derecho real.

El Derecho Real de Superficie posee gran relevancia jurídica, pues al regular el derecho que tiene una persona a construir en suelo ajeno y convertirse en propietario de lo construido, bajo determinadas condiciones, constituye una concepción jurídica elevada del intelecto humano en respuesta a una necesidad económica. Es así que las leyes civiles deben amparar las exigencias civiles de los particulares, prestando este derecho real, un servicio eficiente a la pequeña vivienda, sirviendo a su vez de herramienta al Estado para procurar a determinadas clases sociales la posesión de casas propias.

Por lo que, con la realización de nuestro trabajo investigativo abordaremos el Derecho de Superficie como institución a fin de sistematizar los criterios teóricos, legislativos y prácticos en torno a este tema y su vinculación a la asignación de solares yermos de propiedad estatal, las regulaciones jurídicas de que ha sido objeto, así como normas complementarias y modificaciones sufridas desde la promulgación de la Ley 65/88 “Ley General de la Vivienda” hasta la actualidad en nuestro territorio.

Nos ha resultado difícil emprender un trabajo investigativo sobre una figura jurídica que no posee espacios específicos en muchos ordenamientos jurídicos y que ha tenido una accidentada evolución histórico-jurídica para poder lograr su autonomía. Provocado por verse, unas veces confundida entre otras figuras jurídicas, otras por no reconocérsele el valor económico-jurídico que presenta, y en varios casos, por desconocerse tristemente sus efectos y ventajas que bien pudieren ponerse al servicio de la sociedad.

DESARROLLO

El estudio sobre la ciencia, tecnología y la sociedad es imprescindible para enfrentar las investigaciones científicas en las diferentes ramas del saber, reflejar la complejidades de esta tríada conceptual constituye un reto que se debe vencer en las ciencias humanísticas y en este caso con las ciencias jurídicas. La profundización ininterrumpida de los conocimientos científicos sobre el origen, las funciones y la evolución del universo y de la vida dotan a la humanidad de enfoques conceptuales y pragmáticos que ejercen una influencia profunda en su conducta y sus perspectivas, no admitiendo cuales necesidades cambiantes del hombre son superfluas y cuáles son esenciales en un momento histórico- concreto dado.

La sociedad progresa y es difícil establecer el sentido ascendente o descendente en el enfrentamiento a las nuevas tendencias progresivas y regresivas que resultan en la caracterización del multifacético movimiento social. Por lo tanto antiguas utilizaciones de figuras jurídicas no deben cuestionarse, si no perfeccionarse y ese es el caso del derecho real de superficie. Aquí apreciamos la influencia que la ciencia ha de ejercer en la formulación de decisiones de carácter normativo o regulatorio.

El fortalecimiento del papel de la ciencia en pro de un mundo más equitativo, próspero y sostenible requiere un compromiso a largo plazo de todas las partes interesadas, sean del sector público o privado, aumentando las inversiones, revisando en consecuencia las prioridades en materia de inversión y compartiendo el saber científico.

La producción agrícola se ha incrementado enormemente en muchos lugares para atender las crecientes necesidades de alimentación de la población y su crecimiento acelerado la utilización de grandes extensiones de terrenos para la construcción de viviendas.

Existe ahora la posibilidad de instar a una mejor utilización de los terrenos asignados a la concepción y fabricación de nuevas viviendas, plantaciones y edificaciones y a fomentar la utilización de figuras jurídicas antiguas que faciliten, al menos parcial, para la inversión de disponer de propiedades o en su lugar de amplios recursos económicos, para la instalación de nuevas líneas de producción, de servicios e incluso para la recreación. La comunidad científica, junto con otros sectores de la sociedad, puede y debe desempeñar un papel fundamental en este proceso.

En el comienzo de este siglo han coincidido en varias partes del mundo la promulgación de nuevas leyes que regulan el derecho real de superficie, resultando una figura legal que en los ordenamientos jurídicos modernos reviste cada vez más mayor importancia, por la función económica que está llamada a cumplir. En la doctrina internacional, el derecho real de superficie se concibe como aquella figura que permite construir –o plantar o edificar- sobre suelo ajeno, generalmente a cambio de una contraprestación, o directamente adquirir una obra –o plantación o forestación- ya existente; todo ello, sin necesidad de comprar el terreno o el inmueble sobre el cual se asientan las mismas. Se pretende así obtener una disminución de los costos de las construcciones, ante los altos precios del suelo.

La superficie tiene sus orígenes en el Derecho Romano, donde alcanza su esplendor como Institución de Derecho, el que fuere menguando a partir de la Edad Media; sin embargo por lo primordial que resulta para el progreso de las edificaciones, el abaratamiento del suelo que representa la constitución del derecho, entre otros importantes efectos, ha sido retomado en épocas modernas. Efectos éstos obviados durante el período codificador del Derecho Civil, el que no propició la regulación de la superficie, por lo que hoy en día no existe un modelo legal, ni mucho menos consuetudinario de su formulación.

El origen histórico del derecho de superficie en el Derecho Romano es incierto e indefinible. Sin embargo como nada se sabe sobre el régimen legal de ocupación de estos terrenos públicos y no hay datos acerca de las concesiones otorgadas; si éstas eran temporales o perpetuas, a titulo gratuito u oneroso, los autores han llegado a la conclusión de que la comunidad formada por los pobladores sobre suelo común podría ser el antecedente remoto de la llamada “propiedad horizontal” y no el origen del derecho de superficie.

En este periodo, según ULPIANO, el derecho se protegió con el interdicto de Superficiebus (D., de Superficiebus, 43, 18): uti ex lege locationis sive conductinis superficie, qua de agiter nec vi, nec clam, nec precario alter ab altero fruimini quo minus fruimini vim fieri veto… (Cuando alguien, en virtud de un contrato de arrendamiento y sin violencia, clandestinidad, ni precariamente, goce la superficie de que se trata, prohíbo que se le perturbe en su disfrute).

La propiedad superficiaria contempla la posibilidad de adquirir la construcción (o plantación o forestación en el caso de los derechos que particularmente estamos examinando) independiente del inmueble de emplazamiento. En su modalidad de concesión ad aedificandum es a posteriori, mientras que la propiedad del suelo es apriori. Según PEÑA BERNALDO DE QUIRÓS la rabassa morta “es un derecho de superficie de tipo censal, de carácter temporal y para finalidad determinada: se constituye un contrato en cuya virtud el dueño del suelo cede su uso para plantar viñas por el tiempo que vivieren las primeras cepas, pagándole al cesionario una renta o pensión anual en frutos o en dinero”.

La regulación del derecho real de superficie ha tenido un sostenido y creciente desarrollo en la Cuba de hoy, a partir de los cambios económicos, sociales y jurídicos experimentados con el triunfo revolucionario, teniendo como principal deficiencia su considerable dispersión legislativa.

Aparejadamente, existen en nuestro ordenamiento diversos regímenes jurídicos del derecho con características peculiares que lo asemejan y diferencian de la concepción doctrinal que se tiene de este, tanto en el sistema romano-francés como en el sistema germano, lo que se debe a las fuentes de donde provienen nuestras actuales legislaciones, trayendo como consecuencia que las instituciones jurídicas existentes posean rasgos especiales.

Al analizar doctrinal y legislativamente cada una de las peculiaridades propias del instituto, a partir de la doctrina extranjera (española, alemana e italiana, principalmente) y del derecho comparado; para así analizar los diversos regímenes jurídicos del Derecho de Superficie en Cuba. En este análisis critico que realizamos tanto del Código Civil Cubano; como de la Resolución 2/91 del Presidente del Instituto Nacional de la Vivienda que regula la modalidad perpetua del Derecho de Superficie en Cuba, con otras legislaciones especiales que se relacionan con ella; y la Ley 36 de Cooperativas de Producción Agropecuarias y sus complementarias, tratamos de desentrañar las características propias de la Superficie en Cuba. Por otro lado existe una regulación moderna y avanzada del instituto, en determinados aspecto y en éste se han quedado rezagadas en relación con la concepción más moderna existente sobre esta materia en el mundo.

Es conveniente señalar que en Cuba no existe Ley del Suelo sino un Plan de Ordenamiento Territorial que lo elaboran las Direcciones Provinciales de Planificación Física, el cual logra su especificación a través de sus niveles de planeamiento, hasta llegar a las Regulaciones Urbanísticas, que de forma precisa determinan la vocación o no del suelo para ser edificado. Por ello necesariamente la concesión de un Derecho de Superficie en Cuba se hace depender de ello. Constituyendo un elemento esencial de la constitución del derecho la edificabilidad del terreno, pues de lo contrario sería inútil la concesión del mismo que tiene como fin construir.

Sobre la base de este análisis siempre que en Cuba se conceda Derecho de Superficie por parte del Estado será un acto administrativo o sui generis, pues si se constituye con el fin de construir viviendas por los particulares, se regirá por la Resolución 2/91 dictada por el Instituto Nacional de la Vivienda, órgano administrativo. Por tanto, nace de un actuar administrativo que dicta una Resolución, que se convierte en el título que concede el derecho y los demás trámites y hasta la solución de los conflictos se regirán por el proceso administrativo.

Tanto el Código Civil Cubano como la Resolución 2 / 91 no establecen un término para finalizar la obra sino para comenzarla, es decir, el superficiario está obligado en dos o un año respectivamente a comenzar la obra. Realmente la aplicación de uno u otro sistema dependerá de las condiciones económicas imperantes en el país de que se trate. En el nuestro no sería juicioso establecer un mínimo de tiempo para concluir la construcción, pues fácilmente se extinguirían la mayoría de los derechos concedidos con ese fin; sin embargo, trae como inconveniente que puede que el sujeto titular comience la obra y pasen cincuenta años y no la termine. La solución mixta sería una política legislativa interesante para desarrollar un Derecho de Superficie con una técnica jurídica más avanzada. Solución esta que adoptó la Resolución No.15 de 1988 del INV que concibió que si “…una vez comenzada la construcción esta se paralizara por un tiempo mayor de 18 meses, sin que concurran circunstancias que lo justifiquen se pierde el derecho…” Resolución que está vigente aunque modificada en determinados aspectos por la Resolución 160 /91 INV y por la 3 de 1991 de INV; no derogando el postulado comentado.

El Código Civil Cubano establece como causal especial de la extinción del derecho de superficie el supuesto de extinción de la persona jurídica titular del mismo. Claro que al extinguirse ella, no operaría la sucesión mortis causa por razones elementales de la naturaleza jurídica de la persona jurídica que lo extingue. Pero, ¿qué sucedería si la persona titular fuere una persona natural?. Se aplicarían las reglas de la sucesión intestada y de no existir herederos sobre la base de la normativa del artículo 546.1b) del Código Civil Cubano, se trasmitirán ipso iure al estado. Mas si el estado fue, como resulta en la generalidad de los casos, quien concedió el derecho, el mismo se extingue por confusión, pues se reúnen en un mismo sujeto las cualidades de concedente y de superficiario. La norma de la Resolución 2/91 es más estricta y regula que el Derecho Perpetuo de Superficie se extingue por fallecimiento del superficiario, si no existe heredero con derecho a que se le trasmita la vivienda. Las regulaciones del Derecho de Superficie rústico son más estrictas, pues el Decreto-Ley 125/91 sobre posesión propiedad y herencia de la tierra, sólo permite que herede la persona que trabaja la tierra. El Código Civil Cubano admite en su artículo 224 que el derecho se extinga por las causales generales de extinción de la relación jurídica que se han comentado, a saber, con interpretación del precepto, pérdida, consolidación, renuncia, revocación, expropiación y otras de carácter especial vinculadas con el derecho regulado. La Resolución 2/91 aporta a la lista de las causales de extinción la confiscación que no admite comentarios. La Superficie otorgada por las cooperativas aporta como causal propia de extinción el hecho de que el cooperativista deje de formar parte de la cooperativa (Resolución conjunta MINAZ, INV, MINAGRI, 14 de mayo de 1988).

Se ha visto que el Derecho de Superficie admite o supone como característica especial que lo diferencia del Usufructo, el hecho de ser transferible. Cabe preguntarnos si ya se ha edificado la propiedad superficiaria, ¿si la enajenación lleva consigo también a la propiedad superficiaria o sólo al ius edificandi? El superficiario está facultado para ceder en cualquier título tanto su derecho a construir, como el bien superficiario de manera independiente, teniendo en cuenta todas las estipulaciones establecidas en el título.

El Código Civil Cubano en su artículo 223 admite que “El derecho de superficie es transferible, salvo que de la ley o del título constitutivo resulte otra cosa”. Como se aprecia la normativa es general y puede abarcar tanto a la transmisión mortis- causa como inter-vivos. Aunque no resulta admisible que la transmisión por herencia pueda ser excluida por actos jurídicos. Sin embargo el Resuelvo Séptimo de la Resolución 2/91 del Instituto Nacional de la Vivienda se pronuncia afirmando este argumento, aunque de forma afirmativa, al establecer que “Se prohíbe la transferencia ulterior del Derecho Perpetuo de Superficie sobre solar yermo, salvo al Estado. Se exceptúan los casos de fallecimiento del superficiario, en los cuales sus herederos lo sustituirán en sus derecho y obligaciones”. Proyectando la norma más que un tanteo legal a favor del estado en el supuesto que el superficiario pretenda transferir el derecho, una única opción de transmisión. Así el Resuelvo Décimo-séptimo establece que si el superficiario pretende vender la vivienda al estado, la Direcciones Provinciales de la Vivienda deberán pagar el precio de la misma en virtud del sistema de metros cuadrados. Así la disposición del derecho por parte del superficiario puede incluir la permuta del mismo.

CONCLUSIONES

  1. A partir de la promulgación de la Ley No. 65 en 1988, Ley General de la Vivienda, se mantuvo la entrega de solares del fondo estatal para la construcción por esfuerzo propio, con derecho perpetuo de superficie y se introdujeron regulaciones y restricciones al derecho de cesión de solar yermo propiedad personal, con preferencia de tanteo a favor del Estado.
  2. Las regulaciones vigentes en torno a la transmisión mortis causa del Derecho Perpetuo de Superficie limitan el reconocimiento de este derecho al conviviente.
  3. Las regulaciones vigentes con respecto al Derecho Perpetuo de Superficie no dan respuestas a supuestos de hecho que en la práctica acontecen, como ocurre con la asignación de solares yermos a favor de personas seleccionadas que son de estado conyugal casadas; o como es el caso de los superficiarios que al momento del reconocimiento del derecho eran casados y con posterioridad se divorcian, siendo uno de éstos quien construye realmente; tampoco encontramos amparo cuando se concede este derecho a una sola persona, siendo soltera pero con posterioridad contrae matrimonio y la vivienda se construye a cargo de la comunidad matrimonial de bienes.

RECOMENDACIONES:

1. Al Instituto Nacional de la Vivienda valorar las siguientes propuestas:

Modificar los apartados séptimo y octavo de la Resolución No. 2 de 1991, en el sentido de que:

  • El conviviente que ocupa permanentemente la vivienda, pueda sustituir al superficiario fallecido en sus derechos y obligaciones a falta del heredero que cumpla los requisitos exigidos en la Legislación Especial de la Vivienda, los que proponemos queden redactados de la forma siguiente:
  • Se prohíba la transferencia ulterior del derecho perpetuo de superficie sobre el solar yermo, salvo al Estado. Se exceptúan los casos de fallecimiento del superficiario, en los cuales sus herederos o convivientes lo sustituirán en sus derechos y obligaciones.

El derecho perpetuo de superficie se extinga por:

  • Al fallecimiento del superficiario, si no existen herederos o convivientes con derecho a que se les transmita la vivienda.

2. Regular en las disposiciones vigentes, lo concerniente a la asignación de solares yermos a favor de personas seleccionadas que son de estado conyugal casadas y establecer el mecanismo a seguir, en el caso de los superficiarios que al momento del reconocimiento del derecho eran casados y con posterioridad se divorcian, siendo uno de éstos quien construye realmente, y que hacer cuando se concede este derecho a una sola persona, siendo soltera pero con posterioridad contrae matrimonio y la vivienda se construye a cargo de la comunidad matrimonial de bienes.

3. Modificar el artículo 22 de la Resolución No. 14 de 13 de enero del 2006, en el sentido de eliminar la restricción que representa para el propietario de solar yermo, el requisito de selección exigido para el fututo titular.

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Fernández Quevedo Emelina. (2010, abril 19). Derecho de superficie y ley de vivienda en Cuba. Recuperado de https://www.gestiopolis.com/derecho-superficie-ley-vivienda-cuba/
Fernández Quevedo, Emelina. "Derecho de superficie y ley de vivienda en Cuba". GestioPolis. 19 abril 2010. Web. <https://www.gestiopolis.com/derecho-superficie-ley-vivienda-cuba/>.
Fernández Quevedo, Emelina. "Derecho de superficie y ley de vivienda en Cuba". GestioPolis. abril 19, 2010. Consultado el 19 de Septiembre de 2018. https://www.gestiopolis.com/derecho-superficie-ley-vivienda-cuba/.
Fernández Quevedo, Emelina. Derecho de superficie y ley de vivienda en Cuba [en línea]. <https://www.gestiopolis.com/derecho-superficie-ley-vivienda-cuba/> [Citado el 19 de Septiembre de 2018].
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