Contratos de impulso a programas de interés público. Caso de Alcaldías locales en Bogotá Colombia

Los contratos de impulso a programas de interés público reglamentados por el Decreto 777 de 1992 y los convenios de asociación para el desarrollo conjunto de fines estatales de que trata el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, son figuras jurídicas diferentes y no convencionales con que cuenta la administración para el desarrollo de sus actividades y el cumplimiento de sus fines.

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No obstante, la falta de precisión en la normatividad vigente ha conducido a que de manera equivoca a nivel de las localidades del Distrito Capital se celebren indistintamente este tipo de contratos y convenios como causal de contratación directa para la ejecución de los recursos públicos propios de los presupuestos locales.

Así lo demuestra un estudio de caso a la contratación suscrita por ocho (8) de las veinte (20) alcaldías locales del Distrito Capital durante el período 2008-2010.

Palabras clave: Contratos de impulso, programas de interés público, convenios de asociación, alcaldías locales, contratación directa.

Abstract

Contracts boost public interest programs regulated by Decree 777 of 1992 and the association agreements for the joint development of state for which Article 96 of Law 489 of 1998, are different legal concepts and unconventional that account management for the development of its activities and achieve its objectives. However, the lack of precision in the current regulations has led to wrong way to level the Capital District locations interchangeably held such contracts and agreements as grounds for direct recruitment for the execution of public resources typical of local budgets. This is demonstrated by a case study of the engagement from eight (8) of the twenty (20) Capital District local municipalities during the period 2008-2010.

Keywords: Contracts momentum, public interest programs, standards organizations, local municipalities, private treaty.

INTRODUCCIÓN

Con fundamento en el Decreto 612 de 2006, el alcalde mayor de Bogotá para el momento, Luis Eduardo Garzón, radicó en los alcaldes locales la facultad para contratar y ordenar los gastos y pagos con cargo al presupuesto de las Alcaldías locales, lo anterior restringido a algunas materias a saber, ambiente, cultura, desarrollo económico, industria y turismo y gobierno. No obstante, el decreto 612 de 2006 fue, derogado por el Decreto 101 de 2010 y, en virtud del artículo octavo de esta norma, los alcaldes locales asumieron la facultad plena de contratación con cargo al presupuesto de los fondos de desarrollo local.

Desde aquella época, las localidades, en desarrollo de las facultades de contratación atribuidas, comenzaron a celebrar contratos y convenios con personas jurídicas sin ánimo de lucro, esto con fundamento en lo dispuesto en el segundo inciso del artículo 355 Constitucional, invocando el impulso de programas y actividades de interés público o la asociación para llevar a cabo de manera conjunta programas y proyectos afines: aquellas propias del decreto 777 de 1992 en tanto estas derivadas del artículo 96 de la ley 489 de 1998.

Decreto 777 de 1992. Artículo 1:

“Los contratos que en desarrollo de lo dispuesto en el segundo inciso del artículo 355 de la Constitución Política celebren la Nación, los Departamentos, Distritos y Municipios con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, con el propósito de impulsar programas y actividades de interés público, deberán constar por escrito y se sujetarán a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre los particulares, salvo lo previsto en el presente Decreto y sin perjuicio de que puedan incluirse las cláusulas exorbitantes previstas por el Decreto 222 de 1983”^[1].

Ley 489 de 1998. Artículo 96:

“Las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo podrán, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución, asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquéllas la ley.

Los convenios de asociación a que se refiere el presente artículo se celebrarán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, en ellos se determinará con precisión su objeto, término, obligaciones de las partes, aportes, coordinación y todos aquellos aspectos que se consideren pertinentes…”

Ante la cada vez más frecuente utilización a nivel local de este tipo de figuras no convencionales, se estimó necesario precisar a través de esta investigación el marco legal que da origen a las mismas así como los presupuestos contractuales concurrentes al momento de su celebración, lo anterior dado el carácter de entidades públicas que les asiste a las localidades de Bogotá, y la importancia que a nivel social tiene el manejo de los recursos públicos, no en vano la institucionalización en el año 1993 de un estatuto contractual general de obligatorio cumplimiento para todas las entidades públicas, al margen del cual no es hoy admisible la existencia de ninguna modalidad o procedimiento contractual razón por la cual el fenómeno investigado amerita un análisis y consecuente pronunciamiento.

Ahora bien, tal y como se planteó desde el proyecto de investigación, metodológicamente hablando la problemática contractual local se abordó no sólo desde el ámbito jurídico, también se efectuó un trabajo de campo en el cual se estudiaron casos particulares, específicamente tres (3) contratos o convenios suscritos por localidad entre el período 2008-2010 que se enmarcaran dentro de los presupuestos en estudio – Decreto 777 de 1992 y/o artículo 96 de Ley 489 de 1998 -, lo anterior respecto ocho (8) localidades seleccionadas aleatoriamente – Santa Fe, Usme, Engativá, Suba, Candelaria, Mártires, Cuidad Bolívar y Sumapaz – que constituyen la muestra de la investigación según modelo aleatorio simple.

La celebración de contratos y convenios al amparo del Decreto 777 de 1992 y el artículo 96 de la ley 489 de 1998 necesariamente tiene un importante impacto a nivel del porcentaje de inversión, lo cual hace que también estemos frente a una investigación de profundización aplicada de corte propiamente socio jurídico.

La contextualización que esta investigación presenta del asunto en estudio, además de poner en evidencia una tal vez indebida interpretación y aplicación de la norma – Decreto 777 de 1992 y artículo 96 de la ley 489 de 1998 –derivada de la falta de unificación de fenómeno en comento, busca también precisar el asunto, evidenciar sus falencias y propender por que a futuro no se proceda de tal manera, esto es, no se pretexte su aplicación acudiendo a estas figuras contractuales y asociativas derivadas del artículo 355 constitucional para comprometer recursos de manera lapsa y directa, de suerte que esta investigación propende por mantener incólume la legalidad y el sometimiento al estatuto general de contratación que vincula a las entidades públicas y específicamente a las localidades.

Plan de Trabajo

Esta investigación se presentará dividida en tres partes contenidas en cinco capítulos. La parte inicial agrupa los capítulos I, II y III, en ella se contextualiza el tema investigado. Se recoge a su vez el estudio y pronunciamientos en torno a los contratos de impulso a programas de interés público reglamentados por el Decreto 777 de 1992 cuyo origen es el artículo 355 de la Constitución Política al tiempo que trata el desarrollo dado legal y jurisprudencialmente a los convenios de asociación consagrados en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998. Así mismo se exponen las diferentes acepciones sobre estas dos figuras y se estudian los autores más relevantes sobre la materia.

La segunda parte, se dedicará propiamente a un estudio de caso, el cual incluye dos aspectos a saber: El análisis del presupuesto comprometido y el procedimiento agotado durante el período 2008-2010 por ocho (8) de las veinte (20) localidades del Distrito Capital, previa suscripción de contratos de apoyo para el impulso de programas de interés público y/o convenios de asociación para el desarrollo conjunto de fines estatales.

En cuanto al análisis presupuestal, se tuvo en cuenta el 100% del presupuesto anual efectivamente comprometido durante las vigencias 2008-2010 por cada una de las ocho (8) localidades muestra de la presente investigación, una vez obtenida esta información se procedió a determinar el monto de ese presupuesto total anual que se comprometió para ser ejecutado a través de las figuras jurídicas en estudio.

Ahora bien, en cuanto al procedimiento como tal y teniendo en cuenta que todos los contratos de impulso y/o convenios de asociación suscritos por la localidades tenían la misma probabilidad de ser seleccionados para revisión, se seleccionaron aleatoriamente tres (3) contratos de apoyo para el impulso de programas de interés público y/o convenios de asociación para el desarrollo conjunto de fines estatales perfeccionados durante las vigencias 2008-2010 por cada una de las ocho (8) localidades que constituyen la muestra de la presente investigación, para un total de veinticuatro (24) contratos y/o convenios inspeccionados.

El estudio del presupuesto fue graficado, en tanto el procedimiento se analizó de manera consolidada, resaltando aquellos aspectos comunes así como los hechos encontrados atípicos, finalmente se encuentra consolidado en tablas el paso a paso previo a la suscripción de este tipo de contratos y/o convenios.

Por último, se hacen unas consideraciones sobre los contratos de impulso y convenios de asociación y se destaca que son figuras disímiles y no convencionales frente a la actividad contractual ordinaria de la Administración pública.

CAPÍTULO I

EL PROYECTO DE INVESTIGACIÓN

1.1 El Problema de Investigación

Durante el período 2008-2010 las localidades del Distrito Capital celebraron contratos de impulso a programas de interés público – Decreto 777 de 1992 – y convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales – artículo 96 de la Ley 489 de 1998 -, entregando recursos locales de manera directa a particulares para que estos ejecutaran los proyectos contenidos en los respectivos planes de desarrollo.

La aplicación de estas figuras, contractual y asociativa, se ha dado a nivel de las localidades de manera equívoca, como una modalidad de contratación directa para ejecutar sus presupuestos. Por ello en la actualidad la necesidad de establecer criterios que unifiquen el procedimiento, clarifiquen los eventos en que resulta procedente la aplicación de cada una de estas figuras evitando con ello la indebida utilización y abuso de las mismas, lo cual implica el planteamiento del siguiente problema:

¿Se ajustan los contratos de impulso a programas de interés público y los convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales, suscritos por las localidades del Distrito Capital en el período 2008-2010, a los requisitos y presupuestos legales dispuestos en el artículo 355 de la CP, el Decreto 777 de 1992 y la Ley 489 de 1998, respectivamente?

1.2 Hipótesis

Tanto los contratos de impulso a programas de interés público como los convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales celebrados por las alcaldías locales del Distrito Capital con personas jurídicas particulares durante el período 20082010 se suscribieron sin que concurrieran los presupuestos y requisitos legales dispuestos en el artículo 355 de la CP, Decreto 777 de 1992 y la Ley 489 de 1998; utilizando estas figuras sin que la mismas fueran procedentes, obviando con ello el estatuto general de contratación pública (Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007 y demás reglamentarias).

1.3 Justificación

Con fundamento en el Decreto 612 de 2006, el alcalde mayor de Bogotá trasladó a los alcaldes locales la facultad para contratar, ordenar los gastos y pagos con cargo al presupuesto de los Fondos de Desarrollo Local en algunas materias. – hoy el decreto 612 de 2006 fue derogado por el Decreto 101 de 2010 y en consecuencia asumida por los alcaldes locales la contratación de la totalidad de los recursos asignados a los Fondos de Desarrollo Local -.

Las localidades, en ejercicio de las facultades de contratación en temas como ambiente, cultura, participación y gobierno e invocando el impulso de programas y actividades de interés público comenzaron a celebrar contratos y convenios con personas jurídicas particulares de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 777 de 1992 y artículo 96 de la Ley 489 de 1998. No obstante; tales figuras se aplicaron para la ejecución de recursos locales destinados al cumplimiento de los planes de desarrollo siendo esto improcedente. Lo anterior pudo tener lugar debido a los escasos parámetros procedimentales existentes para la aplicación de tales figuras. Así durante el período 2008-2010 las alcaldías locales acudieron a diversos esquemas y procesos contractuales para llevar a cabo los mencionados contratos y/o convenios.

Ciertamente la normatividad vigente para la celebración de contratos de impulso a programas de interés público y convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales además de no establecer un procedimiento como tal tampoco expone claramente los eventos en que jurídicamente es viable la utilización de este tipo de figuras. En consecuencia, no existe un procedimiento contractual unificado para efectos de llevar a cabo estos contratos o convenios, aspecto en el que radica la importancia del presente estudio.

Recordemos que la ley 80 de 1993 constituye el estatuto general de contratación instituido en procura de la legalidad y transparencia, con fuerza vinculante a todas la entidades públicas sin que este pueda obviarse dando aplicación o alcance a otras modalidades de contratación, menos aun aplicando parámetros de contratación directa.

1.4 Objetivos

1.4.1 General

Establecer, a partir del análisis de la contratación local en el período 2008-2010, la necesidad de criterios que unifiquen el procedimiento y clarifiquen los eventos en que resulta viable la celebración de contratos de impulso a programas de interés público – Hoy Decreto 777 de 1992 – y convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales – Artículo 96 de Ley 489 de 1998.

1.4.2 Específicos

Estudiar someramente la doctrina colombiana sobre los contratos de impulso a programas de interés público y los convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales.
Analizar la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el artículo 355 de la Constitución Política Colombiana según el cual ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.
Verificar el porcentaje del presupuesto anual local que fue comprometido contractualmente a través de la celebración de contratos de impulso a programas de interés público y/o convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales durante los años 2008-2010.
Revisar algunos contratos de impulso a programas de interés público y/o convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales suscritos por las alcaldías locales del Distrito Capital con personas jurídicas particulares en el marco del Decreto 777 de 1992 y el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 durante el período 2008-2010.
Analizar la normatividad aplicada por las alcaldías locales del Distrito Capital para la celebración de contratos de impulso a programas de interés público y/o convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales durante el período 2008-2010.
Describir el procedimiento contractual agotado por las alcaldías locales del Distrito Capital previa celebración de contratos de impulso a programas de interés público y/o convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales durante el período 2008-2010.
Establecer que los contratos de impulso a programas de interés público y los convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales son figuras jurídicas diferentes que no constituyen una modalidad de contratación directa a través de la cual puedan entregarse recursos a particulares para que estos ejecuten los presupuestos de las entidades públicas.

1.5 Estrategia Metodológica

Forma de Investigación

El punto de partida es la aproximación conceptual con el objetivo de establecer las características principales de las distintas figuras contractuales objeto de análisis: Contratos de impulso a programas de interés público y convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales; así como la contratación derivada de estos, sus similitudes, diferencias y los problemas generados con esta tipología contractual de excepción.

Así mismo, se abordará la problemática desde la aplicación que las alcaldías locales le dieron durante el período 2008-2010 al Decreto 777 de 1992 y artículo 96 de la Ley 489 de 1998, y su impacto social teniendo en cuenta el porcentaje de inversión contratado a través de estas figuras. En consecuencia estamos frente a una investigación de profundización aplicada de corte propiamente socio jurídico.

Tipo de Investigación

Desde el tipo de investigación se agotaran las siguientes fases:

Exploratoria: En la medida en que la celebración de los contratos de impulso a programas de interés público y los convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales de que tratan el Decreto 777 de 1994 y el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, respectivamente, ha sido un tema poco estudiado a nivel contractual, esta investigación explorará los contratos y convenios suscritos por parte de las alcaldías locales del Distrito Capital en la aplicación de esta normatividad durante el período 2008-2010.
Descriptiva: Se consultará el presupuesto asignado a cada una de las localidades durante el período 2008-2010 estableciendo el porcentaje del mismo que fue comprometido a través de contratos de impulso a programas de interés público y convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales. Así mismo se revisarán tres (3) contratos y/o convenios por cada una de las localidades seleccionadas como muestra describiendo el fundamento legal señalado en los mismos y el procedimiento agotado por estas localidades previa suscripción de estos, siendo las anteriores sólo algunas de las propiedades asociadas al problema de investigación que permitirán describir el panorama en medio del cual concurre en fenómeno contractual investigado.
Evaluativa: Finalmente una vez establecidas las causales invocadas por las alcaldías locales durante el período 2008-2010 para suscribir contratos de impulso a programas de interés público y/o convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales podrá evaluarse el procedimiento y aplicación actual del Decreto 777 de 1992 y el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, analizando si estas figuras no convencionales se aplicaron de manera adecuada o si por el contrario han degenerado en una modalidad de contratación directa.

Método de Investigación

Por tratarse de una investigación socio-jurídica en la cual se estudiará la aplicación de las normas relacionadas con el problema de investigación (Decreto 777 de 1992 y articulo 96 de la Ley 489 de 1998) se acudirá tanto al método cualitativo – a través del cual se identificará la realidad en cuanto a la suscripción de contratos de impulso a programas de interés público y convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales por parte de las alcaldías locales del Distrito Capital durante el período 20082010 – y cuantitativo para lo cual se analizaran datos sobre el porcentaje del presupuesto local comprometido a través de estas figuras.

Sin perjuicio de la aplicación de los paradigmas cualitativo y cuantitativo, también se hará uso de métodos de investigación propios del derecho tales como el método inductivo, pasando de hechos singulares a proposiciones generales y deductivo a través de la inferencia lógica teniendo que aquel usualmente va asociado a la investigación cualitativa en tanto este tiene mucho que ver con lo cuantitativo.

Técnicas e instrumentos de recolección de la información

Para obtener la información que conduzca al esclarecimiento del problema de investigación y en consideración al objeto y método de la misma se acudirá a la utilización de fuentes primarias, secundarias y terciarias así como algunas técnicas e instrumentos, del siguiente modo:

Fuentes Primarias:

– Elaboración de oficios con destino a cada una de las alcaldías locales del D.C que constituyan la muestra de la investigación, solicitando copias e información sobre los contratos de impulso a programas de interés público y los convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales durante el período 2008-2010.

Fuentes Secundarias:

– Se analizará la información teórica existente sobre el tema, autores, monografías, textos y normatividad vinculada al mismo (Inciso segundo del artículo 355 constitucional, Decreto 777 de 1992 y articulo 96 de la Ley 489 de 1998, entre otros).

Fuentes Terciarias:

– El análisis de monografías y documentos similares donde el autor necesariamente cita a otro autor en el cual ha basado su análisis.

Técnicas:

– Se analizará el contenido de los textos, la legislación y la normatividad en general relacionada con el objeto de investigación, para lo cual se dará aplicación a los sistemas de evaluación tales como el análisis normativo, jurisprudencial, documental y económico.

Indicador aplicable: presupuesto local anual ejecutado a través de contratos de impulso a programas de interés público y convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales / total del presupuesto local anual ejecutado.

Población universo: Veinte (20) alcaldías locales del D.C

Muestra: De tomarán ocho (8) de las veinte (20) localidades, revisando tres (3) contratos de impulso a programas de interés público y/o convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales suscritos durante el período 2008-2010.

Para la conformación de la muestra se procedió a encontrar el número mínimo de unidades de análisis que son necesarias para conformar una muestra de tamaño (n) que asegure el tener un error estándar menor del 0,26 dada la población total (N) de 20 Fondos de Desarrollo Local, la fórmula utilizada para determinar el cálculo fue la siguiente^[2]:

Lo cual se ajusta si se conoce el tamaño de la población N. entonces se tiene:

Para el desarrollo de la presente investigación se planteó el siguiente interrogante ¿Cuál es el número de FDL que se tienen que analizar, para tener un error estándar menor de 0,26 dado que la población total es de 20 FDL?

N: 20 FDL.

Ῡ: Valor promedio de un FDL.

Se: Error estándar, 0.26 determinado para la investigación.

V: Varianza de la población (Se)² del error estándar.

S²: Varianza de la muestra expresada como probabilidad de ocurrencia de Ῡ.

Sustituyendo se tiene:

S²= p (1-p)= 0.9 (1-0.9)=0.9 V= (0,26)²=0.0676 n´=0.9/0.0676=13.313

Ajustando la muestra: n= 13.313/(1+(13,313/20))=7.992 FDL

Finalmente se concluye que son necesarios ocho (8) FDL para realizar la investigación.

Instrumentos

Se elaborará un cuestionario dirigido mediante oficio a las diferentes alcaldías locales del D.C solicitándoles información relacionada con el presupuesto anual (2008-2010) así como el número de contratos de impulso a programas de interés público y/o convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales suscritos durante el período ya relacionado.

Se elaborará un cuadro que incluya datos relevantes para efectos de llevar a cabo inspección a tres (3) contratos de impulso a programas de interés público o convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales, suscritos por cada una de las ocho (8) localidades que constituyen la muestra investigación.

CAPITULO II

APROXIMACIÓN CONCEPTUAL A CONTRATOS DE IMPULSO A PROGRAMAS DE INTERÉS PÚBLICO Y LOS CONVENIOS DE ASOCIACIÓN PARA EL DESARROLLO CONJUNTO DE FUNCIONES ESTATALES

Al margen del estatuto general de contratación, la administración pública tiene en la actualidad la posibilidad de celebrar otro tipo de contratos y convenios que, aunque afines con los postulados del Estado Social de Derecho, son ajenos a la órbita de regulación general consagrada en la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios.

Este es el caso de figuras como los contratos de impulso a programas de interés público y los convenios de asociación para el desarrollo conjunto de fines estatales. Los primeros regulados por el Decreto 777 de 1992 como excepción a la prohibición establecida en el artículo 355 constitucional, en tanto los segundos contenidos en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, norma ésta que tipifica diversas modalidades de unión y de organización entre la Administración y personas jurídicas particulares para llevar a cabo de manera conjunta actividades atribuidas a las entidades estatales.

Es poco el desarrollo que a nivel doctrinario se encuentra respecto de estas dos figuras, lo que quizás obedece precisamente a su naturaleza excepcional cuya celebración procede al margen del estatuto general de contratación.

2.1 La tesis de Iziar Elisa y Maricel Sarmiento Torres sobre los contratos de impulso a programas de interés público

Iziar Elisa y Maricel Sarmiento Torres, catalogan como un tipo contractual sui generis los contratos a que se refiere el artículo 355 de la Construcción Política reglamentados por el Decreto 777 de 1992 y afirman que los mismos son claramente diferenciables de los contratos de prestación de servicios tratados en la Ley 80 de 1993. Aquellos obligan a las entidades sin ánimo de lucro al sometimiento del Decreto 777 de 1992 mientras estos son vedados a los entes con ánimo de lucro.³

Sostienen estas autoras que los contratos sujetos al artículo 355 constitucional, por su naturaleza, no se someten a ningún proceso de selección para su celebración, sino que se rigen por las normas entre particulares; por el contrario, los contratos propios de la ley 80 de 1993 implican generalmente un proceso de selección.

Adicionalmente, las autoras citadas hacen la precisión más relevante y distintiva sobre los contratos de impulso a programas de interés público consagrada por ellas en los siguientes términos:

Los programas a que se refiere no son los programas del Estado sino los programas del ente privado, porque si fueran los del Estado se trataría no simplemente de impulsar un programa sino de ejecutarlo, y de otra parte no se requeriría que fuera acorde – esto es que guarde armonía – con el plan, aunque no esté incluido en el mismo, sino que debería estar comprendido…”.⁴

Luego, en el año 2005 el Consejo de Estado al pronunciarse sobre la materia parece seguir el planteamiento de estas autoras⁵.

De suerte que, a través de los contratos de impulso a programas de interés público el Estado apoya entidades sin ánimo de lucro, esto es, como excepción a la prohibición del artículo 355 constitucional hace donaciones, no obstante, los programas impulsados deben relacionarse con los contenidos en el respectivo plan de desarrollo del ente Estatal que los apoya.

SARMIENTO TORRES, Iziar Elisa y Maricel. Contratación de las entidades privadas sin ánimo de lucro. Bogotá: Editorial Gustavo Ibáñez, 1997. 4

SARMIENTO TORRES, Iziar Elisa y Maricel. Contratación de las entidades privadas sin ánimo de lucro. Bogotá: Editorial Gustavo Ibáñez, 1997. 5

CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. Providencia 1626 de 2005. C.P. Gloria Duque Hernández. Véase Capitulo III, numeral 3.1.2 Pág. 44

2.2 La teoría de Augusto Ramón Chávez Marín sobre los contratos de impulso a programas de interés público y los convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales

En el año 2008, Augusto Ramón Chávez Marín en su tesis titulada “Los convenios de la administración entre la gestión pública y la actividad contractual”^[3] de manera exhaustiva, aunque no del todo coincidente con la presente investigación, expone los diferentes tipos de convenios considerados por él como mecanismos de gestión pública distintos y autónomos respecto del contrato administrativo o estatal.

Dedica el doctor Chávez Marín dos capítulos de su obra a esta materia. Uno de ellos a los convenios administrativos de colaboración contenidos en la Ley 489 de 1998, y en el marco de la misma Ley los contenidos en el artículo 96 llamados por el autor convenios administrativos de asociación y convenios mixtos de organización. De los primeros, se ocupa también la presente investigación al hablar de convenios de asociación para el desarrollo conjunto de programas estatales. Refiriéndose a los convenios de asociación del artículo 96 de la Ley 489 de 1998 Chávez Marín argumenta que en estos la Administración no transfiere a los particulares el ejercicio de una función que le es propia sino que se asocia temporalmente con ellos para ejecutarla:

“Se presenta la celebración de un compromiso de los que se denominan, como lo hace expresamente la Ley 489 de 1998, convenios de asociación, que constituyen un vínculo de carácter temporal entre la administración y personas jurídicas particulares, tendiente a la realización de objetivos comunes a ambas partes. En este caso la actividad es desarrollada por ambas partes, conjunta y coordinadamente: administración y particulares. En tal sentido opera una verdadera asociación de personas, una conjunción de esfuerzos.”^[4]

Afirma además que los convenios de asociación del artículo 96 de la Ley 489 de 1998 se sujetarán no sólo a lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, sino también a las reglas que conforme al ordenamiento jurídico desarrollan esa disposición constitucional. Es decir, el decreto 777 de 1992. A juicio del autor, lo anterior se infiere claramente del inciso segundo del artículo 96 de la ley 489, porque este remite a esa norma constitucional y ella integra un bloque, una unidad normativa, con sus reglamentos.

Según Chávez Marín el inciso segundo del artículo 355 de la CP atribuye al gobierno nacional la competencia privativa para expedir las normas que deben reglamentar los contratos celebrados por el gobierno en los niveles nacional, seccional o local con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo. Esta atribución, en efecto, fue ejercida por el Presidente de la Republica mediante los decretos 777, 1403 de 1992 y 2469 de 1993.

Entonces, la aparente remisión de los convenios de asociación al régimen especial del decreto 777 de 1992, hecha por el inciso segundo del artículo 96 de la ley 489 de 1998, según este autor tiene dos implicaciones: En primer lugar, constituye una remisión al régimen propio de los convenios regulados por el artículo 355 constitucional, lo cual significa someter aquellos a todas las formalidades, requisitos, prohibiciones y demás aspectos establecidos en detalle por los decretos autónomos, hoy vigentes, 777 y 1403 de 1992. En segundo lugar, la remisión comentada y la consecuencia anotada anteriormente, implican una regulación de los convenios previstos por el artículo 355 de la CP, en cuanto se señala cuales compromisos deben ser objeto de la misma. Esta determinación sobre el ámbito regulatorio del artículo 355, es decir, establecer cuales compromisos deben ser objeto de las normas que desarrollan el artículo 355, corresponde al gobierno nacional, de acuerdo con la competencia atribuida por esta misma norma constitucional.

Por las razones anteriores, Chávez Marín considera que con la remisión hecha por el inciso segundo del artículo 96 de la ley 489 de 1998, el Legislador invadió indebidamente la órbita de la competencia propia del Presidente de la República. No obstante, más adelante, al tratar el desarrollo jurisprudencial de este tipo de convenios veremos como la Corte Constitucional en la sentencia C- 671 de 1999 consideró algo diferente.

El otro capítulo que interesa para efectos directos de esta investigación, está dedicado a los contratos de impulso a programas de interés público derivados del artículo 355 de la Constitución. Chávez Marín los denomina “convenios de interés público” aclarando que, en su concepto este tipo de acuerdos, aunque aparecen en la norma constitucional bajo la denominación de contratos, corresponden a los caracterizados como convenios en el campo de la Administración concertada y el desarrollo de acciones de fomento.

Ahora bien, al margen de la denominación “convenios” que propone el autor, él también encuentra que la suscripción de contratos de impulso sólo es viable en el marco regulatorio de los mismos, esto es, cuando no esté de por medio la satisfacción de un interés institucional pues éste implicaría necesariamente una contraprestación directa en favor de la entidad contratante. Dice el doctor Chávez Marín:

“…la entidad contratante busca la satisfacción de un interés puramente institucional, que le es propio, en cuanto pretende la recepción a su favor de un servicio que le permite el logro de los objetivos que le competen, aunque la obtención del objetivo institucional concreto de su único interés, implique un beneficio común a un grupo social determinado o bien a la comunidad en general. Es claro que la entidad estatal contratante en este evento no pretende la promoción, el estímulo o fomento de una actividad realizada por una entidad privada sin ánimo de lucro, congruente con el plan nacional de desarrollo y de contera la satisfacción de intereses comunes de ambas partes, mediante la conjunción voluntaria de intereses en el desarrollo de la gestión correspondiente. Por este motivo tal acuerdo de voluntades no debe llevarse a cabo en el marco regulatorio de los convenios de interés público, sino que se remite a las regulaciones de la contratación estatal ordinaria contenida en el estatuto general establecido hoy día por la Ley 80 de 1993”.

Vemos entonces como este autor también diferencia los convenios de asociación del artículo 96 de la Ley 489 de 1998, de los contratos de impulso a programas de interés público pese a que estos últimos son denominados por él “convenios de interés público”. Presentados ambos como instrumentos de gestión pública cuyos fundamentos, presupuestos fácticos de aplicación y propósitos son diferentes.

2.3 La visión de Oscar Javier Fonseca Gómez a partir del Distrito Capital

Ahora bien, en un análisis más aproximado a la presente investigación porque también es abordado respecto del Distrito Capital, Oscar Javier Fonseca Gómez en su tesis “Los convenios de asociación – una mirada desde el estatuto contractual y el Distrito Capital” coincide con la presente investigación al considerar que los contratos de impulso a programas de interés público y los convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales han sido de poco desarrollo doctrinario y su aplicación presenta serios vacíos normativos^[5].

También es coincidente el planteamiento central de este autor al afirmar que estas figuras se encuentran al margen del estatuto contractual general y que por tanto no es viable pretextar su celebración bajo los parámetros de contratación directa puesto que no se encuentran expresamente consagradas como tal en la Ley 80 de 1993.

Le asiste además razón cuando expone las ambigüedades que a nivel del Distrito Capital se presentan al momento de suscribir este tipo de actos, todo lo anterior lo recoge diciendo:

“ Como quiera que no existe fuente normativa dentro del estatuto contractual que haya establecido a los convenios de asociación como una causal de contratación directa y bajo el entendido que no se ha hecho un análisis acucioso en sus supuestas diferencias no por ellos se pueden crear procedimientos, como los establecidos por la Secretaría de Gobierno Distrital, donde se solicitaba suprimir como fuente normativa de los convenios de asociación el Decreto 777 de 1992, bajo el entendido que ambas formas de contratar son diferentes y con un cuadro comparativo, en el cual se ilustró simplemente las principales diferencias entre contrato y convenio en su naturaleza básica, y sin aterrizarse en el tema específico de la contratación con entidades sin ánimo de lucro se originó tal directriz, la cual es contraria a derecho, toda vez que ello indica por encima que no se estaría aplicando el único decreto reglamentario de la norma que sustenta los convenios de asociación y por tanto el procedimiento utilizado de entrada presenta serios vacíos de sustento normativo”.

No obstante, se aleja la posición del autor en comento de la que se pretende demostrar en esta investigación, cuando aquel afirma que los contratos de impulso y los convenios de asociación, de que tratan el decreto 777 de 1992 y el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, respectivamente, no se diferencian entre sí y que, por tanto, constituyen la misma figura jurídica:

“Nótese, que aparentemente lo único que los diferencia es el nombre, en una reglamentación de decreto reglamentario (Decreto 777 de 1992) denominados contratos de apoyo, a la otra convenios de asociación (Art. 96 ley 489 de 1998), ambas normas vigentes, la segunda no modificó la primera de ninguna manera, ni tampoco la derogó o la subrogó y sus sustento constitucional es el mismo, así como la (sic) los decreto reglamentarios”.

“El problema de la diferenciación entre contrato de apoyo y convenio de asociación, puede partir del uso del lenguaje, sin que se pueda perder de vista la esencia de la norma que regula el tema, teniendo en cuenta que indistintamente de la forma como se llamen, los mismos son actos jurídicos celebrados con Entidades sin ánimo de lucro, con la aplicación de la misma normativa analizada en el primer capítulo del presente escrito, no hay razón de peso suficiente que tenga el poder de diferenciarlos” ^[6]

2.4 El concepto de la procuraduría provincial de Girardot – Cundinamarca que agrupa en un solo análisis los contratos de impulso y los convenios de asociación

En lo que a los entes de control atañe, la procuraduría provincial de Girardot – Cundinamarca con auto de archivo definitivo No. 1186 de fecha 31 de agosto de 2010, encontró ajustado a Derecho el convenio No. 001 de 2007 celebrado entre la alcaldía municipal de Girardot – Cundinamarca y la sociedad tolimense de ingenieros cuyo objeto era la ejecución de la obra de alcantarillado sector Villa Kennedy-Girardot. El convenio fue celebrado bajo el Decreto 777 de 1992. Llama la atención el hecho que no hace parte de la providencia un análisis que permita establecer si, a través del convenio 001 de 2007, el municipio de Girardot – Cundinamarca estaba ejecutando un proyecto incluido dentro de su plan de desarrollo o si por el contrario simplemente se encontraba efectivamente apoyando un programa de interés público.

La revisión abordó varios aspectos para desestimar el cargo de violación al principio de selección objetiva que se le estaba atribuyendo al convenio No. 001 de 2007 celebrado de manera directa, estableció el ente de control que al no pactarse pago alguno para el contratista no hay contraprestación a favor de este y por tanto se trata, en efecto, de un convenio y no de un contrato. Acto seguido advierte que el no contener elemento retributivo propio del contrato público lo torna un acuerdo de voluntades para la consecución de fines conjuntos y no contrapuestos.

De manera que lo que por disposición expresa del negocio jurídico No.001 de 2007 celebrado entre el municipio de Girardot – Cundinamarca y la sociedad tolimense de ingenieros se denominó convenio, se fundamentó en el Decreto 777 de 1992 aplicable a contratos de impulso a programas de interés público, fue a su vez entendido por la procuraduría provincial como convenio de asociación en los términos del artículo 96 de la Ley 489 de 1998, sosteniendo que tal acto fue celebrado conforme lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política situación que nuevamente remite al Decreto reglamentario 777 de 1992.

Finalmente, la Procuraduría sostuvo:

“Sin embargo, aunque este Despacho no comparte la escogencia de esta modalidad restrictiva de contratación, precisamente por la falencia de claridad sobre los elementos integrantes de la misma, no soporta el sinnúmero de pruebas allegadas el fundamento para determinar de las mismas la posible transgresión del ordenamiento legal, y más aún cuando la obra a construir era primordial para el sector de Villa Kennedy-San Cayetano y ello en obedecimiento al precepto constitucional que establece: PARA SERVIR A LOS ALTOS INTERESES DE LA COMUNIDAD, EL ESTADO DEBE REALIZAR ACTIVIDADES CON EL FIN DE BUSCAR BENEFICIO COLECTIVO A TRAVES DE LA SOLUCIÓN DE NECESIDADES INSATISFECHAS”.^[7]

Dicho de otra manera, la Procuraduría llega a la misma conclusión que el doctor Fonseca Gómez, esto es, equipara los contratos de impulso a programas de interés público del Decreto 777 de 1992 a los convenios de asociación celebrados por la Administración para el desarrollo conjunto de sus fines y funciones con la concurrencia de particulares, estos últimos consagrados en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998. Indicando el ente de control que la fuente de ambos es el artículo 355 de la Constitución Política. Finalmente considera que este tipo de contratos y convenios son una modalidad restrictiva de contratación respecto de la cual existe falta de claridad.

Ahora bien, contextualizado el tema, y evidenciado el confuso panorama interpretativo que rodea las normas que sirven de soporte legal tanto a los contratos de impulso a programas de interés público como a los convenios de asociación para el desarrollo conjunto de fines estatales; veremos como el efectivo alcance legal y aplicación de estas figuras ha sido dado mediante desarrollo eminentemente jurisprudencial.

CAPITULO III CONSAGRACIÓN LEGAL Y DESARROLLO JURISPRUDENCIAL

3.1 Antecedentes del Decreto 777 de 1992

El artículo 355 de la Constitución Política de 1991 dispone:

“Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derechos privado.

El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los Planes seccionales de Desarrollo.

El Gobierno reglamentará la materia”

El modelo unitario consagrado en la Constitución de 1886 entrañaba la necesidad de resolver la manera como habrían de distribuirse las responsabilidades y los recursos públicos entre el poder central y las entidades territoriales.

La Constitución consagraba el principio de centralización política y la descentralización administrativa, pero las dificultades fiscales de los entes territoriales, particularmente de los Departamentos, ponían en entredicho su autonomía administrativa y los llevó a depender en algunos casos casi de manera absoluta, del presupuesto nacional. ^[8]

Los congresistas, constitucionalmente habilitados para ello, promovían innumerables iniciativas legislativas de gasto público destinadas a financiar obras en sus respectivas regiones y con frecuencia se resolvían bajo la modalidad de auxilios para entidades públicas o privadas.

Esta última posibilidad encontraba amparo en la disposición constitucional según la cual el Congreso podía expedir leyes para “fomentar las empresas útiles o benéficas dignas de estímulo y apoyo…” (Artículo 76, numeral 18 Constitución de 1886).

Tal situación había dado lugar a un gran desorden en el manejo de los recursos públicos y al derroche de los mismos, al punto que en 1944 el entonces Ministro de Gobierno Alberto Lleras Camargo expresaba que para combatir tal desorden y derroche “desde los tiempos de la Misión Kemmerer se viene luchando por imponer el orden en la hacienda pública, al elaborar el presupuesto, al gastar los fondos, al controlarlos”¹². Resulta particularmente ilustrativo destacar como el Ministro Lleras Camargo señalaba que la legislación, que inicialmente se había adoptado para combatir los mencionados problemas, fue luego silenciosamente desmantelada por congresos y gobiernos.

Por las anteriores consideraciones se incorporó, en la reforma constitucional de 1945 la restricción a la iniciativa parlamentaria en materia de gasto público. Dentro del mismo propósito de racionalización y control se incluyó como ordinal 4 del artículo 76 de la Carta la función del Congreso de “fijar los planes y programas a que debe someterse el fomento de la economía nacional, y los planes y programas de todas las obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse”. Se trataba de someter a un proceso de planeación la desordenada distribución del gasto público.

Sobre estas reformas se insistió en el año 1968, cuando mediante una nueva modificación a la Carta se avanzó tanto en la depuración del concepto de planeación como en la pretensión de restringir la iniciativa parlamentaria en materia de gasto público. Particularmente importante era la fuerza restrictiva sobre el gasto que se asignaba al Plan de Desarrollo, el cual determinaba la ley de presupuesto en cuanto a las apropiaciones. ¹³

Las normas sobre planeación, sin embargo, no tuvieron los efectos deseados por las dificultades en la conformación de la llamada comisión del plan. Por otra parte se mantuvo la norma sobre fomento de empresas útiles y benéficas a cuyo amparo era posible, tal y como en su momento lo expresó la Corte Suprema de Justicia, expedir leyes de gasto público no cobijadas por la restricción de iniciativa y tampoco vinculadas a los planes de desarrollo.

En 1968 se aprobó también la reforma que consagra el denominado situado fiscal, que disponía la manera como participarían los entes territoriales en los ingresos de la Nación para efectos de atender especificas responsabilidades. Esta disposición racionalizaba la asignación del gasto en consonancia con las responsabilidades de la Nación y los entes territoriales, y tenía perfecta correspondencia con la privación de la iniciativa de gasto para los parlamentarios. Así, si bien los parlamentarios ya no estaban en condiciones de promover, mediante iniciativas de gasto, la canalización de recursos hacia sus regiones, ese mecanismo altamente subjetivo y desordenado se sustituía por otro, más técnico, en virtud del cual se preveía tanto la distribución de responsabilidadescomo de los recursos para cumplirlas.

No obstante, los auxilios continuaron existiendo, no tanto ya como mecanismo para canalizar recursos hacia las regiones, que tenían en el situado fiscal una herramienta importante de racionalización presupuestal, sino en la medida en que respondían a los intereses políticos de los congresistas a quienes se les asignaban.¹⁴

Este cambio de naturaleza puede apreciarse con el paulatino cambio en el destinatario de los auxilios o el ejecutor de las partidas presupuestales. Mientras que en una época la ejecución estaba a cargo de entes públicos, con frecuencia los municipios, luego los destinatarios preferentes fueron fundaciones privadas, en muchos casos creadas por los propios parlamentarios para canalizar los auxilios. En esas condiciones los auxilios se mantuvieron hasta 1991 y fueron uno de los factores que dieron lugar al movimiento en pro de la reforma constitucional.¹⁵

El constituyente de 1991 trató de erradicarlos y al efecto tomó varias determinaciones en materia de planeación, gasto público, presupuesto, y de manera expresa prohibió en el artículo 355 los auxilios para personas de derecho privado. Sin embargo, el artículo 355 ha resultado insuficiente frente a nuevas modalidades de distribución del gasto público que, aunque en principio no resultan contrarias al texto de la norma, si contradicen su espíritu, en la medida en que, en realidad, no son cosa distinta que la reedición de la práctica de los auxilios. La Corte Constitucional en varias ocasiones se había encargado de precisar el alcance del artículo 355 para señalar que el mismo comprende también esas modalidades que si bien no comportan donación a personas privadas si implican aprovechamiento político de recursos públicos.

_____

1168 DE 2001. M.P Luis Eduardo Montealegre Lynett.
ibídem

3.1.1. Marco Constitucional del artículo 355

La Constitución de 1991, retomó, depuró y adicionó los instrumentos que desde hace sesenta años se habían venido construyendo para eliminar los auxilios, racionalizar el gasto público, perfeccionar el sistema político y depurar las costumbres políticas.¹⁶

Como ya se mencionó, desde 1945 se adoptó la decisión de restringir la iniciativa de los congresistas en materia de gasto público y presupuesto. Había sido claro que los congresistas sucumbían con facilidad a la tentación de determinar el gasto por consideraciones político-electorales. Para ello la Constitución Política de 1991 introdujo conceptos como:

Planeación: Se estableció la necesidad de que la ejecución de los recursos públicos obedezca a un criterio de planeación que permita identificar las prioridades y asignar de manera adecuada los recursos.

Participación: Como componente de la planeación se incorporó la participación ciudadana, de manera que la asignación de los recursos se haga con trasparencia, mediante procedimientos públicos, abiertos al escrutinio de todos.

Presupuesto: El presupuesto debe guardar correspondencia con la planeación participativa. Su aprobación corresponde al Congreso, el cual debe sujetarse, entre otros, a los principios de universalidad, por virtud del cual, todos los gastos deben figurar en el presupuesto y especialidad, que impone que la distribución de los recursos guarde armonía con el objeto de las entidades a las cuales los mismos se asignan.

Desarrollo Regional: Se ha avanzado en el diseño de un sistema que permita el adecuado reparto de responsabilidades y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, a través de la institución del situado fiscal, las trasferencias a los municipios y la identificación de las responsabilidades estatales en los distintos niveles de la administración.

Se eliminó entonces la posibilidad de las partidas de iniciativa parlamentaria para fomento de obras útiles o benéficas y se prohibió de manera expresa la posibilidad de que por cualquier rama del poder se decreten auxilios en favor de persona privadas.^[9]

3.1.2. Alcance y desarrollo jurisprudencial de la prohibición contenida en el artículo 355 constitucional

De modo pues que a partir de 1991 el artículo 355 de la CP prohibió perentoriamente que cualquier rama u órgano del poder decrete auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.

Una primera interpretación de esta disposición parece llevar a la conclusión de que ella únicamente prohíbe que las autoridades estatales, por pura liberalidad, entreguen, sin contraprestación alguna, recursos públicos a los particulares. Y efectivamente, la mayor parte de los casos en que la Corte ha debido estudiar si una norma legal desconoce o no esa prohibición constitucional han estado relacionados con disposiciones que transferían a particulares recursos públicos. En esos eventos, la Corte Constitucional ha examinado si esas cesiones gratuitas configuraban o no auxilios o donaciones constitucionalmente prohibidos. Así, por citar algunos ejemplos, la Corte ha concluido que el aporte del Estado a una fundación de carácter mixto, constituye un auxilio o donación, y no puede realizarse.

Igualmente ha señalado que la prohibición de los auxilios no impide al Estado apoyar económicamente a las víctimas de calamidades y desastres naturales, dada su situación de debilidad manifiesta y en atención a los principios constitucionales de solidaridad e igualdad.

Posteriormente, la sentencia C- 506 de 1994 precisó el alcance de la anterior evolución jurisprudencial y señaló que la interdicción de los auxilios no impide que el Estado ofrezca incentivos económicos y colabore con los particulares en la creación de personas jurídicas dedicadas a la investigación y a la actividad científica y tecnológica, pues el estímulo a esas actividades es un cometido constitucional de las autoridades según los artículos 69 a 71 de la CP. Por el contrario, la jurisprudencia ha indicado que la financiación de becas con los recursos provenientes de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación es un auxilio constitucionalmente prohibido, ya que se traduce en una donación en favor de un particular y puede dar lugar al resurgimiento de la práctica abolida de los auxilios.

Así mismo ha afirmado la Corte en la Sentencia C-205 de 1995: “Según la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, la prohibición de decretar auxilios y donaciones a personas naturales o jurídicas de derecho privado, sólo tiene las excepciones que la misma Constitución establece o que se derivan de sus normas. Todo subsidio estatal a usuarios de un servicio público o beneficiarios de una inversión pública, necesariamente posee un componente de trasferencia de recursos del Estado a un particular, que deja de tener una inmediata contraprestación; total o parcial, a cargo de este. A la luz del artículo 355 de la CP, puede afirmarse que los subsidios del Estado a los particulares, por regla general, se encuentran prohibidos. La excepción sólo es procedente si el subsidio, concedido por la ley, se basa en una norma o principio constitucional, y resulta imperioso para realizar una finalidad esencial del Estado”

Puede entonces advertirse en las providencias transcritas que la jurisprudencia constitucional deja claro el carácter de prohibición general de decretar auxilios o donaciones aplicable a las ramas u órganos del poder público, las excepciones son expresas, como la prevista en el artículo 368 de la Constitución Política sobre subsidios en el campo de los servicios públicos domiciliarios y aquellas concedidas por la ley basadas a su vez en una norma o principio constitucional, y para la realización de una finalidad esencial del Estado. Estos son los casos del subsidio del 50% de las cuotas de recuperación de inversiones de los proyectos, con destino a los pequeños productores usuarios de los distritos de adecuación de tierras previsto en la ley 41 de 1993 o del fomento de la ciencia y la cultura constitucionalmente previsto en los artículo 69 y 71 de la Carta y desarrollado por el decreto ley 393 de 1991, o del auxilio a ancianos indigentes previsto en la ley 100 de 1993.

Luego en 1996 la sentencia C-254 sintetizó los lineamientos básicos sobre el sentido y el alcance de la prohibición constitucional de los auxilios señalando, entre otras cosas, que:

“(4) Por vía negativa no se consideran auxilios o donaciones las transferencias presupuestales que se hacen a entidades descentralizadas. (5) No se estima que viole el artículo 355 de la CP, cuando el Estado otorga subsidios, estímulos económicos, ayudas o incentivos, en razón del cumplimiento de deberes o principios de origen constitucional que describen actividades públicas irrenunciables”.

A partir de estos, y otros pronunciamientos similares, la Corte ha elaborado una doctrina consistente y reiterada sobre el alcance de la prohibición de transferir recursos públicos a particulares, sin contraprestación alguna, concluyendo que dichas transferencias son un auxilio y se encuentran prohibidas, salvo si esas cesiones gratuitas tienen sustento en principios y derechos constitucionales. En tal caso “no se trata de una donación prohibida por la Carta, sino por el contrario, del cumplimiento de deberes constitucionales atribuidos al Estado”. Estas transferencias deben contar entonces con un “fundamento constitucional expreso”, como ocurre, por ejemplo, con la “actividad de fomento de la investigación y de la actividad científica y tecnológica”, tal y como lo precisó la sentencia C- 506 de 1994^[10]

Criterio fue reiterado por la sentencia C- 671 de 1999, que resumió los precedentes jurisprudenciales sobre el alcance del artículo 355 de la Carta en relación con la transferencia de recursos públicos a particulares.¹⁹

De conformidad con lo antes expuesto, se tiene que en nuestro ordenamiento jurídico existe el deber de apoyo y fomento como mecanismo para impulsar el progreso y la construcción social, elevado a rango constitucional a través de los denominados contratos administrativos de apoyo y fomento, consagrados en el artículo 355 superior. Este instrumento faculta al Estado colombiano para otorgar recursos económicos a entidades privadas sin ánimo de lucro, en aras de adelantar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y/o Seccional de desarrollo. Dichos recursos son el fruto de la excepción a la prohibición de otorgar auxilios, contenida en la norma constitucional.^[11]

Las actividades de interés que se pretendan apoyar por parte del gobierno en los diferentes niveles con fundamento en el artículo 355 constitucional no son de libre escogencia. Por el contrario, deben ser acordes con el plan de desarrollo. Cosa distinta es que la entidad sin ánimo de lucro en favor de la cual se efectúa el traslado de recursos reciba los mismos con el objeto de llevar a cabo actividades expresamente consagradas en el plan de desarrollo a que haya lugar, por cuanto, de ser así, esto implicaría una contraprestación directa en favor de la entidad que trasladó el recurso y por tanto no constituiría dicho traslado un impulso de actividades de interés público como tal, sino la simple entrega de recursos a particulares que se tornan en ejecutores de los programas y proyectos del plan de desarrollo, sin la observancia de los procesos de selección de que trata el estatuto general de contratación.

Esto queda totalmente aclarado en la providencia No. 1626 de 2005 donde la sala de consulta del Consejo de Estado afirma

“…De la lectura del artículo 355 se desprende que el objeto de los contratos es “impulsar los programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional de desarrollo”. Esta norma claramente muestra que los contratos a que se refiere dicha disposición son aquellos por los cuales el Estado entrega recursos a un ente sin ánimo de lucro para que el mismo pueda adelantar sus programas. Los programas a que se refiere no son los programas del Estado sino los programa del ente privado, porque si fueran los del Estado se trataría no simplemente de impulsar un programa sino de ejecutarlo, y de otra parte no se requeriría que fuera acorde – esto es que guarde armonía – con el plan, aunque no esté incluido en el mismo, sino que debería estar comprendido…”^[12]

Para celebrar los contratos de impulso a programas de interés público de que trata el inciso segundo del artículo 355 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 777 de 1992 hoy modificado por el Decreto 1403 de 1992 y el Decreto 2459 de 1993, a través del cual reglamentó el traslado de recursos a entidades privadas sin ánimo de lucro.

3.2 La contratación de la administración según el Decreto 777 del 16 de mayo de 1992 – Contratos de impulso a programas de interés público

El Decreto 777 de 1992 ha sido modificado por Decreto 1403 del mismo año y el Decreto 2459 de 1993, y comprende veintitrés (23) artículos contenidos en dos (2) capítulos, el primero de ellos dedicado a las disposiciones generales y el segundo al régimen para el sector salud.

Para los efectos de la presente investigación interesa abordar los artículos 1 y 2 de los primeros dieciséis (16) que conforman el capítulo de disposiciones generales y donde se fijan los parámetros y requisitos generales para este tipo de contratos así:

ARTICULO 1o. CONTRATOS CON ENTIDADES PRIVADAS SIN ÁNIMO DE LUCRO PARA IMPULSAR PROGRAMAS Y ACTIVIDADES DE INTERÉS PÚBLICO. Los contratos que, en desarrollo de lo dispuesto en el segundo inciso del artículo 355 de la Constitución Política, celebren la Nación, los Departamentos, Distritos y Municipios con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, con el propósito de impulsar programas y actividades de interés público, deberán constar por escrito y se sujetarán a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre los particulares, salvo lo previsto en el presente Decreto y sin perjuicio de que puedan incluirse las cláusulas exorbitantes previstas por el Decreto 222 de 1983.

Inciso subrogado por el inciso 1o. del artículo 1o. del Decreto 1403 de 1992. Los contratos cuya cuantía sea igual o superior a cien salarios mínimos mensuales deberán publicarse en el Diario Oficial o en los respectivos diarios, gacetas o boletines oficiales de la correspondiente entidad territorial. Adicionalmente, deberán someterse a la aprobación del Consejo de Ministros aquellos contratos que celebren la Nación, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado o las sociedades de economía mixta sujetas al régimen de dichas empresas, cuando dichas entidades descentralizadas pertenezcan al orden nacional, y la cuantía del contrato sea igual o superior a cinco mil salarios mínimos mensuales.

Inciso subrogado por el inciso 2o. del artículo 1o. del Decreto 1403 de 1992. Se entiende por reconocida idoneidad la experiencia con resultados satisfactorios que acreditan la capacidad técnica y administrativa de las entidades sin ánimo de lucro para realizar el objeto del contrato. La entidad facultada para celebrar el respectivo contrato deberá evaluar dicha calidad por escrito debidamente motivado.

De modo que, según el artículo 355 de la Constitución política, este tipo de convenios deben sujetarse a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, salvo lo previsto en el decreto 777 de 1992 con las modificaciones posteriores, decretos que por constituir una regulación especial prevalecen sobre las normas del Derecho Privado. Sin embargo, vale la pena reiterar que los convenios de que trata el artículo 355 constitucional por regla general se someten a las normas de derecho privado que regulan la contratación entre particulares.

Principia el análisis de los requisitos legales dispuestos en el régimen especial para la celebración de los contratos de que trata el artículo 355 de la CP, abordando el artículo primero del decreto 777 de 1992 transcrito anteriormente, de modo que están autorizados para celebrar este tipo de contratos los gobiernos nacional, departamental, distrital y municipal; pero al referirse al orden nacional, el gobierno no es un órgano permanente ni de composición fija, sino una manera de cumplir sus funciones el presidente de la república, con la participación de diversos funcionarios según el ramo del cual se trate en cada evento. Por ello, el artículo 1 del decreto 777 modificado por el artículo 1 del decreto 1403 de 1992, corrige y precisa la referencia hecha por la Constitución al gobierno de los distintos niveles y establece que tales contratos pueden ser celebrados por la nación, los departamentos, los distritos y los municipios, así como por los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta sujetas al régimen de dichas empresas de los órdenes nacional, seccional y local.

Además debe tenerse en cuenta que el artículo 5 del decreto 1403 de 1992 establece que cuando de conformidad con la ley, en virtud de un contrato de fiducia o de encargo fiduciario, una entidad fiduciaria celebre por cuenta de una entidad pública los convenios que se comentan, la entidad fiduciaria deberá dar cumplimiento a lo dispuesto por este régimen especial.

De otra parte, los contratos de que trata el decreto 777 de 1992, y según el mismo artículo 1, deben celebrase con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad.

El Código Civil en su artículo 633 define las personas jurídicas así:

“Se llama persona jurídica, una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones civiles, y de ser representada judicial y extrajudicialmente.

Las personas jurídicas son de dos especies: Corporaciones y fundaciones de beneficencia pública. Hay personas jurídicas que participan de uno y otro carácter”.

En consecuencia, la expresión “sin ánimo de lucro” puede ser entendida en el sentido de que el objeto principal de la entidad excluye la realización de actividades comerciales o mercantiles en cuanto su realización conlleve el reparto de utilidades entre las personas que se vinculan al nacimiento de la persona jurídica correspondiente o al acrecentamiento puramente comercial y patrimonial de la entidad, sin mirar su proyección al servicio de los intereses generales o de utilidad común^[13].

Conforme a lo anterior, es importante precisar, como lo hace el autor Chávez Marín citando al Consejo de Estado, que el criterio de lucro o las finalidades de esta naturaleza no hacen relación a la imposibilidad de la búsqueda de utilidades, sino más bien a la destinación que se asigne a las mismas.^[14] Lo cual conduce a observar la característica desde el punto de vista positivo, que va más allá de la negación del lucro, en el sentido de que las organizaciones mencionadas y sus actividades son de beneficencia pública, de utilidad común, de interés público o social.^[15]

Continuando con el análisis de los artículos del decreto 777 de 1992 y los conceptos jurídicos vinculados a los mismos, se tiene la necesidad de que la persona jurídica sin ánimo de lucro sea de reconocida idoneidad, elemento mencionado en el inciso tercero del artículo 1 del decreto 777, subrogado por el inciso 2o. del artículo 1o. del Decreto 1403 de 1992. Por reconocida idoneidad se entiende la experiencia con resultados satisfactorios que acreditan la capacidad técnica y administrativa de las entidades sin ánimo de lucro para realizar el objeto del contrato. Está calidad deberá constatarse mediante evaluación motivada por la entidad estatal contratante.

Además, las entidades sin ánimo de lucro deberán estar constituidas con seis meses de antelación a la celebración del contrato y tener vigente el reconocimiento de su personería jurídica. Así mismo, el término de duración de estas entidades no podrá ser inferior al del contrato respectivo y un año más.

Aquellas entidades que estén obligadas a presentar declaración de ingresos y patrimonio o declaración de renta, deben suministrar copia de las declaraciones correspondientes a los tres últimos años gravables si es del caso.

Es necesario anotar que no todo contrato celebrado con entidades sin ánimo de lucro se ubica por este solo hecho en este régimen especial, como a veces equivocadamente se entiende. Es decir, no basta que se trate de un contrato celebrado con una entidad de esta clase para que al vínculo se aplique este régimen especial, ya que se requiere la concurrencia de los demás requisitos previstos por este ordenamiento.

De tal suerte que el mismo régimen especial establece los objetos sobre los cuales no pueden versar los contratos de que trata el decreto 777 de 1992, así:

ARTICULO 2o. EXCLUSIONES. Están excluidos del ámbito de aplicación del presente Decreto:

Los contratos que las entidades públicas celebren con personas privadas sin ánimo de lucro, cuando los mismos impliquen una contraprestación directa a favor de la entidad pública, y que por lo tanto podrían celebrarse con personas naturales o jurídicas privadas con ánimo de lucro, de acuerdo con las normas sobre contratación vigentes.
Las transferencias que se realizan con lo recurso de los Presupuestos Nacional, Departamental, Distrital y Municipal a personas de derecho privado para que, en cumplimiento de un mandato legal, desarrollen funciones públicas o suministren servicios públicos cuya prestación esté a cargo del Estado de acuerdo con la Constitución Política y las normas que la desarrollan.
Las apropiaciones presupuestales decretadas a favor de personas jurídicas creadas por varias entidades públicas, como son las cooperativas públicas, o de corporaciones y funciones de participación mixta en cuyos órganos directivos esté representada la respectiva entidad pública, de acuerdo con las disposiciones estatutarias de la corporación o fundación. Modificado por el Decreto Nacional 1403 de 1992.
Las transferencias que realiza el Estado a personas naturales en cumplimiento de las obligaciones de asistencia o subsidio previstas expresamente en la Constitución y especialmente de aquellas consagradas en los artículos 43, 44, 46, 51, 368, 13 transitorio y 46 transitorio de la misma.
Los contratos que de acuerdo con la Ley celebra la entidad pública con otras personas jurídicas, con el fin de que las mismas desarrollen un proyecto específico por cuenta de la entidad pública, de acuerdo con las precisas instrucciones que esta última les imparta.

Parágrafo: Para efectos del presente decreto se consideran entidades públicas, además de las otras previstas por la Constitución y la Ley, a las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta sujetas al régimen de dichas empresas.

Interesa para efectos de la presente investigación las excepciones a la aplicación de este régimen de que tratan los numerales 1 y 5 del artículo 2 de la Ley 777 de 1992 antes transcrito. Los contratos de prestación de servicios que tienen por objeto desarrollar una actividad estatal por intermedio de un particular no se sujetan a la reglas que establece el artículo 355, ni a su reglamentación contenida en el decreto 777 de 1992, que es de excepción y que excluye expresamente de su ámbito de aplicación los contratos que impliquen una contraprestación directa para la entidad.

Entiéndase que existe contraprestación directa cuando la entidad recibe un bien o se ve liberada de una obligación. Esto ocurre cuando la entidad pública compra un bien, pero también sucede cuando debe desarrollar un determinado proyecto y para ello contrata a un particular para que lo haga, lo cual se da por cuenta de la entidad pública y acuerdo con las precisas instrucciones que esta última le imparta. De modo que si con el contrato la entidad se ve liberada de una obligación, esa contratación tendrá que adelantarse de conformidad con las normas establecidas en la ley 80 de 1993 y no con el reglamento (Decreto 777 de 1992) del artículo 355 constitucional (Decreto 777 de 1992).^[16]

Como se expresó anteriormente, de la norma constitucional se desprende que los contratos a que se refiere el artículo 355 tienen por objeto la entrega de recursos o bienes del Estado a una entidad sin ánimo de lucro para apoyar un programa de esta última, lo anterior indica que corresponde a la entidad sin ánimo de lucro dirigir el programa aunque existan algunos criterios en el contrato de apoyo. De esta manera se establece una radical diferencia con los contratos que tienen por objeto ejecutar un proyecto gubernamental de acuerdo con los parámetros fijados por el ente público y de conformidad con sus instrucciones.^[17]

Se deberá, por tanto, verificar la finalidad de la contratación con entidades sin ánimo de lucro, para determinar las normas aplicables. La aplicación del decreto 777 de 1992, sólo procede cuando se trate de la finalidad establecida en el artículo 355 de la Constitución, porque aplicar este proceso para una contratación regida por la Ley 80 de 1993, lo que implica una contraprestación a favor de la entidad y la aplicación de las instrucciones dadas por está en uno de sus programas, sería ilegal, con las consecuencias señaladas en el artículo 16 del Decreto 777 de 1992, según el cual:

Artículo 16º. Violaciones. La violación de las prohibiciones previstas en el presente decreto dará lugar a lo dispuesto por el artículo 13 del Decreto 222 de 1983.

A su vez el artículo 13 en mención disponía:

“De las sanciones a los contratos celebrados contra expresa prohibición. La contravención de las prohibiciones establecidas en este estatuto, obligará al representante legal de la respectiva entidad a dar por terminado el contrato y a proceder a su liquidación en el estado en que se encuentre, sin que haya lugar a reconocimiento o pago de indemnización alguna. La entidad, además, hará efectiva la cláusula penal pecuniaria pactada en el contrato.

Los funcionarios que hayan celebrado el contrato y el contratista, responderán solidariamente por los perjuicios causados, tanto a la entidad contratante como a terceros, sin detrimento de la responsabilidad penal que les correspondiere.

La Procuraduría General de la Nación velará por el cumplimiento de la presente disposición”.

En esta materia es necesario precisar dos cuestiones: En primer lugar, a cuales prohibiciones se refería la norma y, en segundo lugar, el alcance de la remisión al decreto 222 de 1983.

Respecto de las prohibiciones, el doctor Augusto Chávez Marín considera que debe entenderse que se trata de las inhabilidades establecidas expresamente por el artículo 9 del decreto 777, por cuanto el parágrafo de esta disposición identifica esas situaciones como prohibiciones, por lo cual debe tenerse en cuenta que es a ellas a las que se refiere al artículo 16 del mismo decreto.^[18]

De otra parte, como el decreto 222 de 1983 se hallaba vigente al ser expedidos los decretos 777 y 1403 de 1992, es necesario entender que con la adopción del actual estatuto de contratación administrativa, la referencia hecha al ordenamiento anterior debe ser aplicada conforme a la nueva legislación contenida en la ley 80 de 1993.

El artículo 13 del decreto 222 de 1983 se refería a las sanciones a los contratos celebrados contra expresa prohibición, por lo cual es necesario ubicar las consecuencias que en la misma materia prevé el estatuto actual, cuyo artículo 44 establece que los contratos del Estado son absolutamente nulos, entre otros eventos, en los casos previstos en el derecho común y además cuando se celebran con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución o el la ley (numeral 1) y cuando se celebran contra expresa prohibición constitucional o legal (numeral 2) .

Entonces, si en las contrataciones con entidades sin ánimo de lucro se debían aplicar las formalidades de la ley 80 y se aplicó el procedimiento de excepción señalado en los reglamentos del gobierno, para la contratación del artículo 355, las contrataciones así concebidas serán nulas y fraudulentas. ^[19]

3.3 Antecedentes del artículo 96 de la Ley 489 de 1998

El 29 de diciembre de 1998 el Congreso de la Republica expidió la Ley 489 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución

Política y se dictan otras disposiciones”, hoy modificada por el Decreto 19 de 2012 y la Ley 1474 de 2011.

La Ley 489 de 1998 conformada por 121 artículos, fue concebida con el propósito de adelantar un proceso de modernización del Estado, basado en la eficiencia, eficacia y transparencia de sus actuaciones de manera que se convirtió en un instrumento importante que actualizó y adecuó las normas de organización y funcionamiento de la Administración Pública a las disposiciones de la Constitución de 1991.

Esta Ley incorporó elementos innovadores para la gestión y la gerencia pública tales como los sistemas de desarrollo administrativo y de información administrativa del sector público, el control interno y los incentivos a la gestión pública.^[20]

En el artículo 96 de la Ley en comento encuentran sustento los denominados convenios de asociación para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones estatales.

3.4 La asociación de la administración según el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 – Convenios de asociación para el desarrollo conjunto de fines estatales

El primer inciso del artículo 96 de la ley 489 de 1998 a su vez habla de dos tipos de convenios en los siguientes términos: “Las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo podrán, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución, asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquéllas la ley…”.

Frente a los primeros se tiene que “El concepto de asociación evoca la participación voluntaria en un acuerdo de mutua colaboración, la unión de personas con un objeto definido que los beneficia mutuamente. La figura asociativa aunque no ha estado totalmente ausente del derecho público ha sido especialmente utilizada en el derecho privado”. ^[21]

Por su parte la conformación de personas jurídicas se entiende como “acuerdos de voluntades celebrados entre dos o más personas jurídicas públicas o entre una o varias de estas y personas naturales o jurídicas de carácter particular con el objeto de crear una nueva entidad de naturaleza pública o de modificar el carácter de la misma”. ^[22]

Los incisos segundo y tercero del artículo 96 de la Ley 489 de 1998 disponen: “Los convenios de asociación a que se refiere el presente artículo se celebrarán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, en ellos se determinará con precisión su objeto, término, obligaciones de las partes, aportes, coordinación y todos aquellos aspectos que se consideren pertinentes.

Cuando en virtud de lo dispuesto en el presente artículo, surjan personas jurídicas sin ánimo de lucro, éstas se sujetarán a las disposiciones previstas en el Código Civil para las asociaciones civiles de utilidad común…”

Los convenios de que trata el artículo antes transcrito son celebrados entre la administración y los particulares, este tipo de acuerdos constituye vínculos jurídicos de naturaleza distinta a la de los convenios de que trata el capítulo XVI de la misma ley y según los cuales se atribuye temporalmente a un particular el ejercicio de funciones administrativas en el marco de la participación social y ciudadana, en la modalidad de colaboración o descentralización por colaboración. La diferencia radica en que en los convenios de que trata el artículo 96 de la ley 489- hoy invocados por las localidades para ejecutar sus presupuestos -, la administración no transfiere a los particulares el ejercicio de una función pública que le es propia, como ocurre en los convenios del capítulo XVI de la misma ley, sino que se asocia temporal o permanentemente con ellos para ejecutarla o garantizar su mejor realización^[23]. Además de esta diferencia conceptual, el régimen jurídico establecido para unos y otros es distinto, tal como aparece regulado en la propia ley 489 de 1998.

Para la realización de funciones administrativas o prestación de servicios que se hallan a su cargo, las entidades públicas pueden optar por asociarse con otras instancias de la Administración que desempeñan funciones afines o complementarias mediante la celebración de convenios. Esos convenios fundamentados en el concepto de asociación, están regulados por el artículo 95 de la ley 489 de 1998 y pueden ser de dos tipos: interadministrativos de cooperación, que tienen carácter temporal, y convenios públicos de organización, que tienen carácter permanente en cuanto originan una nueva persona jurídica pública.

Ahora bien, en virtud del artículo 96 de la ley 489 de 1998, también puede ocurrir que para garantizar la ejecución de los objetivos y funciones atribuidas a una entidad estatal ella opte por asociarse con particulares que tienen intereses comunes frente a la ejecución de las actividades que el Estado se propone realizar.

Y en forma semejante a lo que sucede cuando se trata de asociación entre entidades públicas, la unión entre el Estado y los particulares puede ser de carácter temporal o permanente, según se busque la realización de actividades que tengan uno u otro carácter.

En el primer evento, se da la celebración de un convenio de los que se denominan expresamente por el artículo 489 de 1998 de asociación, que constituyen un vínculo de carácter temporal entre la Administración y personas jurídicas particulares, tendiente a la realización de objetivos comunes a ambas partes. En tal sentido opera una verdadera asociación de personas, una conjunción de esfuerzos^[24].

En el segundo caso, conforme al artículo 96 de la ley 489 de 1998, las entidades estatales cualquiera que sea su naturaleza y orden administrativo, podrán, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución, asociarse con personas jurídicas particulares, para la creación de entes nuevos de participación mixta, con el fin de lograr a través de estos, el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquellas la ley. Se trata en este último evento, de la celebración, de convenios que originan concretamente nuevas asociaciones o fundaciones de participación mixta.

De tal suerte que el inciso primero del artículo 96 de la ley 489 de 1998 al prever la celebración de este tipo de compromisos, reserva el nombre de convenios de asociación para el primero de ellos, es decir, para el acuerdo de carácter temporal que no originan una persona jurídica nueva. Por ello, debe entenderse que el inciso segundo del mismo artículo se refiere y aplica únicamente a estos acuerdos – convenios de asociación – y no a los segundos – convenios mixtos de creación de personas jurídicas nuevas – .

El mismo inciso segundo del artículo 96 dispone: “Los convenios de asociación a que se refiere el presente artículo se celebrarán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, en ellos se determinará con precisión su objeto, término, obligaciones de las partes, aportes, coordinación y todos aquellos aspectos que se consideren pertinentes”.

Por las razones ya expuestas la disposición transcrita aplica únicamente a los denominados convenios de asociación y según ello tales convenios deben sujetarse a las normas del artículo 355 de la Constitución. Es decir, todos los convenios de asociación que las entidades estatales celebren con personas jurídicas particulares para los efectos previstos por el primer inciso del artículo 96, “para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que le sean asignados a aquellas por la ley”.

Sin embargo, la Corte Constitucional en la sentencia C-671 de 1999 afirmó la exequibilidad del artículo 96 y planteó un enfoque diferente al del párrafo anterior al manifestar que la remisión hecha por dicha disposición al artículo 355 de la Carta debe entenderse realizada con dos fines: en primer lugar: “Si el legislador autoriza la asociación de entidades estatales con personas jurídicas particulares con las finalidades ya mencionadas, estableció, en defensa de la transparencia del manejo de los dineros públicos, que los convenios de asociación a que se hace referencia serán celebrados «de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política», lo que significa que no podrá, en ningún caso pretextarse la celebración de los mismos para otorgar o decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado”

En segundo lugar, en consideración de la Corte, cuando el artículo 96 de la ley 489 de 1998 se remite al artículo 355 de la Constitución, impone:

“la celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, pero «con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los Planes Seccionales de Desarrollo», tal cual lo ordena el citado artículo 355 de la Carta Política”.

Lo anterior significa que, en concepto de la Corte, esa remisión implica la aplicación a los convenios de asociación del régimen propio de los contratos que prevé el artículo 355 de la Carta. Es decir, cuando se celebre un convenio de asociación entre la Administración y los particulares el mismo debe reunir los requisitos de los contratos que autoriza el artículo 355 de la Carta.

Las consideraciones anteriores también se recogen en la Consulta No. 1626 del 24 de febrero de 2005 del Consejo de Estado, donde se citan apartes de la sentencia C-712 de 2001 así: “…el ámbito propio del artículo 355, en sus dos incisos, el primero en cuanto prohíbe explícitamente las donaciones y auxilios, y el segundo, que permite la celebración de contratos para el cumplimiento de actividades de interés público, acordes con los planes de desarrollo, con personas jurídicas privadas, sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, es el de la acción benéfica del Estado, de las actividades de fomento que dentro de un Estado Social de Derecho corresponden como función pública, insoslayable, a la organización estatal. Se trata de apoyar la acción de organizaciones de origen privado, que en ejercicio de la autonomía de iniciativa para el desarrollo de las más variadas actividades que las personas realizan en la sociedad, buscan la satisfacción de finalidades no simplemente lucrativas”.

En el concepto del 24 de febrero de 2005 el Consejo de Estado cita el pronunciamiento C671 de 1999 donde la Corte Constitucional al declarar la exequibilidad del artículo 96 de la Ley 489 de 1998 reiteró que la remisión al artículo 355 de la Constitución, significa “que no podrá, en ningún caso pretextarse, la celebración de los mismos para otorgar o decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, de una parte; y, de otra, el acatamiento a la disposición constitucional mencionada, impone la celebración de contratos con entidades sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, pero con el fin de impulsar programas y actividades de interés público, acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo”.

Finalmente, el pronunciamiento No. 1626 de 2005 del Consejo de Estado precisa “Debe aclararse que lo anterior no significa que los convenios de cofinanciación entendidos como aquellos a través de los cuales se establecen mecanismos de cooperación, queden proscritos per se. Es viable su suscripción siempre y cuando el régimen de contratación de los recursos públicos sea el de la Ley 80 de 1993, esto es, “las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley” (Art. 13)”.

Esta última consideración resulta de trascendental importancia para la presente investigación ya que con fundamento en ella queda claro que al momento de celebrar convenios de asociación al amparo del artículo 96 de la Ley 489 de 1998, esto es, al unir esfuerzos con un particular, los recursos aportados por la entidad pública de igual forma tendrán que contratarse de conformidad con el estatuto general de contratación, es decir, no por que se celebre un convenio de asociación pueden entregarse directamente los recursos públicos al asociado para que este ejecute, puesto que de ser así no estaríamos frente a un convenio de asociación sino ante una contratación directa.

3.5 De la contratación derivada

El 25 de abril de 2011 el Departamento Nacional de Planeación emitió en concepto No. 20118010249191 en el cual se recoge de manera interesante y clara el marco legal de los convenios que aquí se tratan y de manera ilustrativa luego de abordar tanto los contratos de impulso a programas de interés público –Decreto 777 de 1992 – como los de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales –Articulo 96 Ley 489 de 1998 – se refiere a una figura que denomina “Contratación Derivada”^[25] entendida como aquella que deviene con posterioridad a la celebración de alguno de estos contratos o convenios, este concepto expresa que:

“Una vez celebrado un contrato con entidades privadas sin ánimo de lucro para impulsar programas y actividades de interés público, o, un convenio de asociación para el cumplimiento de las actividades propias de las Entidades Públicas con participación de particulares, o un convenio de asociación entre entidades públicas para cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo; es posible que para el desarrollo y/o ejecución de su objeto se requiera la celebración de contratos posteriores para el logro del cometido propuesto con la celebración del contrato o convenio principal o matriz”.

En este sentido, el DNP cita el concepto No. 1.626 de 2005 del Consejo de Estado y afirma que es necesario distinguir la celebración del contrato o convenio, de la contratación derivada de éstos; en especial, para determinar el régimen aplicable de los últimos. Así: “Teniendo en cuenta que no se trata de “otorgar” recursos de la entidad pública a la entidad privada para la ejecución de obras por parte de éste última, sino del aporte conjunto de los mismos para un proyecto común, es claro que la ejecución contractual correspondiente a la parte que ha de ejecutarse con recursos de aquella […], ha de cumplirse con plena observancia de las disposiciones legales que la regulan, ya sea el Estatuto General de Contratación – ley 80 de 1993 -, o las disposiciones especiales, en caso de existir y resultarle aplicables; pues el régimen jurídico de excepción consagrado para los convenios de colaboración, con entidades privadas sin ánimo de lucro, no se extiende a los contratos que para su ejecución, cada una de las partes suscriba con otras personas jurídicas diferentes”.

Ahora bien, el DNP refiriéndose tanto a contratos como a convenios sostiene: “…la ejecución de los recursos entregados por la entidad pública por medio del contrato o convenio, debe someterse a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, o a las normas especiales que en materia de contratación rijan a la entidad pública dueña de los recursos si la entidad pública se encuentra por fuera de la aplicación de dicho Estatuto; y no, al régimen contractual de la entidad, privada o pública, ejecutora. Por su parte, la ejecución de los recursos de la entidad privada sin ánimo de lucro, estará sometida a las disposiciones previstas en el contrato o convenio, o en su defecto, por la legislación civil y comercial”. No obstante, debe entenderse que tal interpretación aplica a los convenios de asociación, no ocurre lo propio con los contratos de impulso dado que en estos últimos la entidad pública sí transfiere los recursos a la entidad sin ánimo de lucro cuyo programa o proyecto se dispuso apoyar.

Con lo todo lo dicho hasta ahora quedan expuestos los antecedentes y el desarrollo constitucional, legal y jurisprudencial del artículo 355 de la constitución política, el decreto 777 de 1992 y el artículo 96 de la ley 489 de 1998, siendo el momento de resaltar específicamente la conclusión de la providencia No. 1626 de 2005 en cuanto al régimen contractual aplicable a los recursos que las entidades estatales destinan para la celebración de contratos de impulso a programas de interés público y convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estales. Es decir, tanto los contratos de impulso a programas de interés público como los convenios de asociación para el desarrollo conjunto con fines estatales son figuras excepcionales y no constituyen una modalidad contractual a través de la cual la Administración pueda ejecutar entregando a particulares de manera directa los recursos asignados para cumplimiento de sus planes de desarrollo.

CAPITULO IV

ESTUDIO DE CASO DE LAS ALCALDIAS LOCALES DE BOGOTÁ 2008-2010

4.1 El proceso de delegación de facultades contractuales en las localidades del Distrito Capital

El proceso descentralizador bogotano se inició en 1954 con el Decreto 3640 en virtud del cual se dividió a la ciudad en zonas, permitiendo que los que antes eran municipios circunvecinos entraran a ser parte de la ciudad. Lo anterior se orientó mediante un esquema de desconcentración según el cual cada zona tiene un Alcalde menor, con funciones de inspector de policía siendo así un subalterno y representante del Alcalde Mayor en su respectiva zona^[26]. Luego en 1972 se expidió el Acuerdo 26, por el cual se delegó la responsabilidad de contratación de obras menores con recursos especiales a las Alcaldías Menores, esto con el ánimo de fortalecer los gobiernos locales³⁶.

Posteriormente, a través del Acuerdo No. 8 de 1977, reformado por el Decreto 2621 de 1982, se otorgó el carácter y denominación de alcaldías zonales.

Con estas reformas se pretendió otorgarle a Bogotá un esquema con prevalencia de participación ciudadana y autonomía local: Se creó una ciudad con zonas, en las cuales cada alcalde podía elaborar un plan zonal con la asesoría del Departamento de Planeación y también un Concejo de Coordinación de Servicios Zonales.

Después, el Decreto 1333 expedido el 25 de abril de 1986 –Código de Régimen Municipal- estableció la creación de las Juntas Administradoras Locales -JAL- y las Alcaldías Locales, con funciones adicionales a las de ser inspectores de policía.

Mediante Acuerdo 9 del 17 de diciembre de 1986 se creó la Alcaldía Menor Rural de Sumapaz.

Para dar cumplimiento a lo establecido en el Código de Régimen Municipal, se expidió el Acuerdo 8 de 1987, con el cual se crearon 20 Juntas Administradoras Locales, elegidas popularmente en cada zona, con recursos propios que les permitieran desempeñar funciones relacionadas con la planeación, vigilancia y control de la prestación de servicios públicos, de la Administración Pública, así como funciones de control y destinación presupuestal en las zonas para las cuales habían sido electas. Estos recursos se manejarían bajo la figura de los Fondos de Desarrollo Local. Es de anotar que el Acuerdo 8 de 1987 fue anulado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por tanto nunca tuvo aplicación.

La expedición de la Constitución de 1991 y sus principios descentralizadores supusieron un importante cambio para Bogotá por cuanto fue catalogada constitucionalmente como Distrito Capital, acomodándose a los requerimientos de la ciudad más grande del país, capital de Departamento y de la Nación, sede del poder central y por tanto sujeta a la expedición de un régimen especial.

De manera que la Ley 1 de 1992, previa a la expedición del Estatuto Orgánico de Bogotá, reguló ámbitos políticos, fiscales y administrativos del Distrito, desde lo local. La Ley estableció un período fijo para los alcaldes locales, los requisitos para ser edil y alcalde local, así como la autonomía en la destinación de los recursos públicos, previa aprobación de las JAL, esto dió mayor organización política a las localidades. No obstante, al parecer la puesta en ejecución de estas disposiciones generaron altos grados de corrupción en la contratación que se hacía con cargo a los Fondos de Desarrollo Local.

Posteriormente con base en las disposiciones de la Constitución de 1991 sobre el Distrito Capital, se expidió el Decreto Ley 1421 de 1993 – Estatuto Orgánico de Bogotá -, que estableció la actual estructura político administrativa de la ciudad, en aras de consolidar un mejor desarrollo, un gasto publico más eficiente y el espacio para que los ciudadanos tuvieran participación en los asuntos de la ciudad. El artículo 87 de este estatuto establece que en cada una de las localidades habrá un fondo de desarrollo con personería jurídica y patrimonio propio. ^[27]

El alcalde mayor de la época – Jaime Castro– fue quien, con la pretensión de ajustar las competencias otorgadas a Bogotá para autorregularse y limitar las facultades dadas por la Ley 1 de 1992, presentó ante el Congreso el Estatuto Orgánico de Bogotá. Entre las principales reformas, se encuentra el nombramiento de los alcaldes locales por parte del alcalde mayor, pero con libre nombramiento y remoción, de acuerdo con su desempeño, la recentralización del gasto público de las localidades quedando el alcalde mayor como representante legal de los fondos de desarrollo local y por tanto ordenador del gasto e inversión de las localidades. Así mismo se otorgó a las localidades funciones específicas pero sin autonomía, así que todas las inversiones locales estaban dadas desde la alcaldía mayor. Por tanto, a pesar de tener un sistema descentralizado prevaleció el centralismo dentro de la administración de la ciudad^[28].

Ahora bien, fue también durante la administración de Jaime Castro (1992-1994) donde en desarrollo de la política descentralizadora del Estatuto Orgánico de Bogotá, se expidió el Decreto 533 de 1993, con delegación de potestad de contratación y ordenación del gasto a la las alcaldías locales, con cargo a los Fondos de Desarrollo Local. En este mismo sentido los Decretos Distritales 698 de 1993 y 50 de 1994 facultaron a los alcaldes locales para hacer contratación directa hasta por el monto de 2000 salarios mínimos mensuales vigentes, aumentando la autonomía local. Sin embargo, en la administración de Enrique Peñalosa (1998-2000) nuevamente se centralizaron las competencias delegadas en el sector local, de manera que el Decreto Distrital 022 de 1998 centralizó y suspendió la delegación hecha en materia de contratación a los alcaldes locales. Luego el Decreto 176 del mismo año creó la Unidades Ejecutivas de Localidades – UEL -, encargadas de centralizar el gasto^[29].

Más adelante, durante la segunda administración de Antanas Mokus (2001-2003), por medio del Decreto Distrital 367 de 2001 se efectuaron algunas delegaciones en materia de representación judicial y extrajudicial de los Fondos de Desarrollo Locales y se enfatizó en que las alcaldías locales son entes dependientes y pertenecientes al Nivel Central de la Secretaría de Gobierno.

El Decreto 854 del año 2001 delegó en los Alcaldes Locales de Bogotá D.C., la Gerencia General de los proyectos y la Supervisión General de los contratos que se adelanten con cargo a los recursos de los Fondos de Desarrollo Local; así como la interventoría de los contratos según criterio de la Unidad Ejecutiva de Localidades, como parte del proceso de viabilización de los proyectos de inversión local y conforme a la capacidad técnica local^[30].

Por su parte, el Alcalde Luis Eduardo Garzón (2004-2007), a través del Decreto Distrital 421 del 2004, asignó en las Secretarías, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos de la Administración Distrital la facultad para contratar, ordenar los gastos y pagos con cargo al presupuesto de los Fondos de Desarrollo Local, en los programas, subprogramas y proyectos del Plan de Desarrollo Local.

A su vez, también durante la Administración de Luis Eduardo Garzón se expidió el decreto 612 de 2006 que otorgó a los alcaldes locales la facultad para contratar, ordenar los gastos y pagos con cargo al presupuesto de los Fondos de Desarrollo Local, en el objetivo de «Gestión Pública Humana» o el que haga sus veces en el Plan de Desarrollo Local y en la provisión de los bienes y servicios en temas como ambiente, cultura, Desarrollo Económico, Industria y Turismo y Gobierno. Lo anterior fue derogado por el artículo 24 del Decreto 101 del 11 de marzo de 2010, expedido en la administración de Samuel Moreno Rojas (2008-2011) y por medio del cual “Se fortalece institucionalmente a las Alcaldías Locales, se fortalece el esquema de gestión territorial de las entidades distritales en las localidades, se desarrollan instrumentos para una mejor gestión administrativa y se determinan otras disposiciones”. Artículo que fue aclarado en el Decreto 153 del mismo año.

El artículo 8 del Decreto 101 de 2010 delegó en los alcaldes locales la facultad para contratar, ordenar los gastos y pagos con cargo al presupuesto de los Fondos de Desarrollo Local, de acuerdo con la estructura establecida en el Plan de Desarrollo Local que esté vigente, está es la disposición que actualmente orienta la contratación en los 20 Fondos de Desarrollo Local (FDL) que constituyen el Distrito Capital.

Este ir y venir de la política descentralizadora del Distrito repercute directamente en la autonomía y facultad de contratación que en uno y otro momento han tenido las localidades. Ciertamente los cambios normativos inciden en los incrementos o decrecimientos de los montos contratados por los FDL.

Aquí interesan especialmente las normas expedidas en el período de la investigación (2008-2010). Así mismo en este capítulo se analiza especialmente el porcentaje (%) del presupuesto – mucho o poco a su cargo según el nivel de autonomía otorgado por las políticas descentralizadoras de la administración de turno – que las localidades comprometen haciendo uso del Decreto 777 de 1992 y el artículo 96 de la Ley 489 de 1998.

4.2 Estadística contratos de impulso y convenios de asociación suscritos por ocho (8) localidades del D.C. 2008-2010

De acuerdo con lo expuesto en la estrategia metodológica sobre la conformación de la muestra tenemos:

4.2.1. Santa fe (Localidad tercera de Bogotá)

Fuente: Radicado No. 20110320049381 del 12-08-2011 procedente del FDLSF

Tabla. 1. Presupuesto comprometido contratado por el FDLSF 2008-2010.

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE FDLSF	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE CONTRATADO POR EL FDLSF	%
2008	$ 13.774.892.869,95	$ 6.437.797.732,95	46,73
2009	$ 18.724.530.056,00	$ 9.845.066.695,00	52,57
2010	$ 15.223.965.048,00	$ 13.609.841.472,00	89,39

En la Tabla 1 se observa el presupuesto del FDLSF comprometido a 31 de diciembre en los años del 2008 al 2010. De la misma manera se encuentra el presupuesto total comprometido por el FDLSF. En la Tabla se puede ver la evolución porcentual del presupuesto contratado por el FDLSF el cual tuvo un aumento significativo en los años en mención pasando del 46,7% en el 2008 al 89,3% en el 2010, un aumento del 42.66%.

Figura 1. Presupuesto comprometido por el FDLSF vs presupuesto contratado por el

FDLSF (2008-2010)

En la Figura 1 se observan graficamente los resultados presentados en la Tabla 1.

Tabla 2. Monto del presupuesto local contratado por el FDLSF a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993. 2008-2010.

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE CONTRATADO POR EL FDLSF	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLSF A TRAVES DE LAS MODALIDADES ESTABLECIDAS EN LA LEY 80 DE 1993	%
2008	$ 6.437.797.732,95	$ 5.974.997.732,95	92,81
2009	$ 9.845.066.695,00	$ 6.104.828.671,00	62,00
2010	$ 13.609.841.472,00	$ 9.991.047.375,00	73,41

En la tabla 2 se muestran los datos encontrados para el FDLSF en cuanto a la contratación realizada mediante las modalidades establecidas en la Ley 80 de 1993 en los años del 2008 al 2010 del total del presupuesto contratado por el FDLSF. En la tabla se observa que en el año 2008 fue del 92.8% la contratación realizada directamente por el FDLSF mediante la utilización de la Ley 80 de 1993, pero ya para el año 2010 la contratación realizada mediante esta Ley fue del 73,4%, lo que representa una disminución del 19,4% en la utilización de la Ley 80 de 1993.

Figura 2. Presupuesto contratado por el FDLSF vs presupuesto contratado por el FDLSF a través de la Ley 80 de 1993 (2008-2010).

En la Figura 2 se muestran gráficamente los resultados presentados en la Tabla 2.

Tabla 3. Monto del presupuesto local contratado por el FDLSF a través del decreto 777 de 1992 y el art. 96 de la ley 489 de 1998. 2008-2010.

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE CONTRATADO POR EL FDLSF	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLSF A TRAVES DEL DECRETO 777 DE 1992 Y EL ART. 96 DE LA LEY 489 DE 1998	%
2008	$ 6.437.797.732,95	$ 462.800.000,00	7,18
2009	$ 9.845.066.695,00	$ 3.740.238.024,00	37,99
2010	$ 13.609.841.472,00	$ 3.618.794.097,00	26,58

En la Tabla 3 podemos observar el presupuesto local contratado por el FDLSF a través del decreto 777 de 1992 y el art. 96 de la ley 489 de 1998 entre los años 2008-2010 enfrentado de manera porcentual contra el total del presupuesto contratado por el FDLSF entre los años 2008 al 2010. En la tabla se observa que para el año 2008 la contratación realizada por medio de estas modalidades equivalía a un 7.18% del total del presupuesto contratado directamente por el FDLSF, ya para el año 2010 la contratación realizada por estas modalidades ascendía al 26.58% con un aumento del 19.4%.

Figura 3. Monto del presupuesto local contratado por el FDLSF vs presupuesto contratado por el FDLSF a través del Decreto 777/1992 y la Ley 489/98, (2008-2010).

En la Figura 3 se muestran gráficamente los resultados presentados en la Tabla 3.

Tabla 4. Monto del presupuesto local contratado por el FDLSF a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993 % vs Monto del presupuesto local contratado por el FDLSF a través del Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 y Ley 489 de 1998 en %.

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLSF A TRAVES DEL DECRETO 777 DE 1992 Y EL ART. 96 DE LA LEY 489 DE 1998 en %	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLSF A TRAVES DE LAS MODALIDADES ESTABLECIDAS EN LA LEY 80 DE 1993 en %.
2008	7,19%	92,81%
2009	37,99%	62,01%
2010	26,59%	73,41%

En la Tabla 4 se muestra el monto del presupuesto local contratado por el FDLSF a través de las modalidades establecidas en la Ley 80 de 1993 % vs monto del presupuesto local contratado por el FDLSF a través del Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 y Ley 489 de 1998 en % entre los años 2008 y 2010. Esta tabla es un cuadro resumen de las tablas mostradas anteriormente y en ellas se observa cómo mientras entre 2008 y 2010 aumentó la figura de contratación con base en el Decreto 777 de 1992 y Ley 489 de 1998 paulatinamente, y en la misma medida se disminuyó la contratación realizada con aplicación de la Ley 80 de 1993.

Figura 4. Evolución del monto del presupuesto local contratado por el FDLSF a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993 en %, (2008-2010).

La Figura 4 muestra la evolucion que tuvo porcentualmente la contratacion del FDLSF utilizando la Ley 80 de 1993.

Figura 5. Evolución del monto del presupuesto local contratado por el FDLSF a través del Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 de la Ley 489 de 1998 en %, (2008-2010).

La Figura 5 muestra la evolucion que tuvo porcentualmente la contratacion del FDLSF utilizando el Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 de la Ley 489 de 1998.

4.2.2. Usme (Localidad quinta de Bogotá)

Fuente: Radicado No. 20110520041451 del 21-06-2011 procedente del FDLU

Tabla 5. Presupuesto comprometido contratado por el FDLU 2008-2010.

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE FDLU	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE CONTRATADO POR EL FDLU	%
2008	$ 19.143.723.213,00	$ 5.383.465.320,00	28,12
2009	$ 28.249.554.425,00	$ 12.772.478.060,00	45,21
2010	$ 25.424.193.149,00	$ 21.339.559.300,00	83,93

En la Tabla 5 se observa el presupuesto del FDLU comprometido a 31 de diciembre en los años del 2008 al 2010. De la misma manera se encuentra el presupuesto total comprometido por el FDLU. En la Tabla se puede ver la evolución porcentual del presupuesto contratado por el FDLU el cual tuvo un aumento significativo en los años en mención pasando del 28,12% en el 2008 al 83.93% en el 2010 un aumento del 55.81%.

Figura 6. Presupuesto comprometido por el FDLU vs presupuesto contratado por el FDLU (2008-2010).

En la Figura 6 se observan graficamente los resultados presentados en la Tabla 5.

Tabla 6. Monto del presupuesto local contratado por el FDLU a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993, 2008-2010.

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE CONTRATADO POR EL FDLU	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLU A TRAVES DE LAS MODALIDADES ESTABLECIDAS EN LA LEY 80 DE 1993	%
2008	$ 5.383.465.320,00	$ 3.486.891.106,00	64,77
2009	$ 12.772.478.060,00	$ 7.948.346.962,00	62,23
2010	$ 21.339.559.300,00	$ 18.166.423.200,00	85,13

En la tabla 6 se muestran los datos encontrados para el FDLU en cuanto a la contratación realizada mediante las modalidades establecidas en la Ley 80 de 1993 en los años del 2008 al 2010 del total del presupuesto contratado por el FDLU. En la tabla se observa que en el año 2008 fue del 64.77% la contratación realizada directamente por el FDLU mediante la utilización de la Ley 80 de 1993, pero ya para el año 2010 la contratación realizada mediante esta Ley fue del 85,13%. Lo que representa un aumento del 20,36% en la utilización de la Ley 80 de 1993.

Figura 7. Presupuesto contratado por el FDLU vs presupuesto contratado por el FDLU a través de la Ley 80 de 1993 (2008-2010).

En la Figura 7 se muestran gráficamente los resultados presentados en la Tabla 6.

Tabla 7. Monto del presupuesto local contratado por el FDLU a través del decreto 777 de 1992 y el art. 96 de la ley 489 de 1998 2008-2010.

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE CONTRATADO POR EL FDLU	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLU A TRAVES DEL DECRETO 777 DE 1992 Y EL ART. 96 DE LA LEY 489 DE 1998	%
2008	$ 5.383.465.320,00	$ 1.896.574.214,00	35,22
2009	$ 12.772.478.060,00	$ 4.824.131.098,00	37,76
2010	$ 21.339.559.300,00	$ 3.173.136.100,00	14,86

En la Tabla 7 podemos observar el presupuesto local contratado por el FDLU a través del decreto 777 de 1992 y el art. 96 de la ley 489 de 1998 entre los años 2008-2010 enfrentado de manera porcentual contra el total del presupuesto contratado por el FDLU entre los años 2008 al 2010. En la tabla se observa que para el año 2008 la contratación realizada por medio de estas modalidades equivalía a un 35.22% del total del presupuesto contratado directamente por el FDLU. Ya para el año 2010 la contratación realizada por estas modalidades ascendía al 14.86% con una disminución del 20.36% de la contratación en aplicación a la Ley 80 de 1993.

Figura 8. Monto del presupuesto local contratado por el FDLU vs presupuesto contratado por el FDLU a través del Decreto 777/1992 y la Ley 489/98, (2008-2010).

En la Figura 8 se muestran gráficamente los resultados presentados en la Tabla 7.

Tabla 8. Monto del presupuesto local contratado por el FDLU a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993 % vs Monto del presupuesto local contratado por el FDLU a través del Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 y Ley 489 de 1998 en %.

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLU A TRAVES DEL DECRETO 777 DE 1992 Y EL ART. 96 DE LA LEY 489 DE 1998 en %	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLU A TRAVES DE LAS MODALIDADES ESTABLECIDAS EN LA LEY 80 DE 1993 en %.
2008	35,23%	64,77%
2009	37,77%	62,23%
2010	14,87%	85,13%

En la Tabla 8 se muestra el monto del presupuesto local contratado por el FDLU a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993 % vs monto del presupuesto local contratado por el FDLU a través del Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 y Ley 489 de 1998 en % entre los años 2008 y 2010. Esta esta tabla es un cuadro resumen de las anteriores y en ellas se observa cómo mientras entre los años 2008 y 2009 aumenta la figura de contratación según el Decreto 777 de 1992 y Ley 489 de 1998, luego ésta disminuye entre el 2009 y 2010. La contratación realizada en aplicación a la Ley 80 de 1993 disminuyó entre 2008 y 2009 registrando aumento para el año 2010.

Figura 9. Monto del presupuesto local contratado por el FDLU a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993 en %, (2008-2010).

La Figura 9 muestra la evolucion que tuvo porcentualmente la contratacion del FDLU utilizando la Ley 80 de 1993.

Figura 10. Monto del presupuesto local contratado por el FDLU a través del Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 de la Ley 489 de 1998 en %, (2008-2010).

La Figura 10 muestra la evolucion que tuvo porcentualmente la contratacion del FDLU utilizando el Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 de la Ley 489 de 1998.

4.2.3. Engativá (Localidad decima de Bogotá)

Fuente: Radicado No. 20111020110601 del 28-06-2011 procedente del FDLE

Tabla 9. Presupuesto comprometido contratado por el FDLE 2008-2010.

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE FDLE	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE CONTRATADO POR EL FDLE	%
2008	$ 31.599.237.456,87	$ 19.090.788.559,00	60,41
2009	$ 38.998.078.247,00	$ 21.058.413.035,00	53,99
2010	$ 31.367.514.242,00	$ 25.373.723.616,00	80,89

En la Tabla 9 se observa el presupuesto del FDLE comprometido a 31 de diciembre en los años del 2008 al 2010. De la misma manera se encuentra el presupuesto total comprometido por el FDLE. En la Tabla se puede ver la evolución porcentual del presupuesto contratado por el FDLE el cual tuvo un aumento significativo en los años en mención pasando del 60.41% en el 2008 al 80,89% en el 2010, un aumento del 20.48%.

Figura 11. Presupuesto comprometido por el FDLE vs presupuesto contratado por el FDLE (2008-2010).

En la Figura 11 se observan graficamente los resultados presentados en la Tabla 9.

Tabla 10. Monto del presupuesto local contratado por el FDLE a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993, 2008-2010.

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE CONTRATADO POR EL FDLE	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLE A TRAVES DE LAS MODALIDADES ESTABLECIDAS EN LA LEY 80 DE 1993	%
2008	$ 19.090.788.559,00	$ 17.161.969.987,00	89,89
2009	$ 21.058.413.035,00	$ 15.168.883.047,00	72,03
2010	$ 25.373.723.616,00	$ 23.227.414.879,00	91,54

En la tabla 10 se muestran los datos encontrados para el FDLE en cuanto a la contratación realizada mediante las modalidades establecidas en la Ley 80 de 1993 en los años del 2008 al 2010 del total del presupuesto contratado por el FDLE. En en la tabla se observa que en el año 2008 fue del 89.89% la contratación realizada directamente por el FDLE mediante la utilización de la Ley 80 de 1993, pero ya para el año 2010 la contratación realizada mediante esta Ley fue del 91,54%, lo que representa un aumento del 1,65% en la utilización de la Ley 80 de 1993.

Figura 12. Presupuesto contratado por el FDLE vs presupuesto contratado por el FDLE a través de la Ley 80 de 1993 (2008-2010).

En la Figura 12 se muestran gráficamente los resultados presentados en la Tabla 10.

Tabla 11. Monto del presupuesto local contratado por el FDLE a través del decreto 777 de 1992 y el art. 96 de la ley 489 de 1998, 2008-2010.

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE CONTRATADO POR EL FDLE	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLE A TRAVES DEL DECRETO 777 DE 1992 Y EL ART. 96 DE LA LEY 489 DE 1998	%
2008	$ 19.090.788.559,00	$ 1.928.818.572,00	10,10
2009	$ 21.058.413.035,00	$ 5.889.529.988,00	27,96
2010	$ 25.373.723.616,00	$ 2.146.308.737,00	8,45

En la Tabla 11 podemos observar el presupuesto local contratado por el FDLE a través del decreto 777 de 1992 y el art. 96 de la ley 489 de 1998 entre los años 2008-2010 enfrentado de manera porcentual contra el total del presupuesto contratado por el FDLE entre los años 2008 al 2010. En la tabla se observa que para el año 2008 la contratación realizada por medio de estas modalidades equivalía a un 10.10% del total del presupuesto contratado directamente por el FDLE, ya para el año 2010 la contratación realizada por estas modalidades ascendía al 8.45% con una disminución del 1.65%.

Figura 13. Monto del presupuesto local contratado por el FDLE vs presupuesto contratado por el FDLE a través del Decreto 777/1992 y la Ley 489/98, (2008-2010).

En la Figura 13 se muestran gráficamente los resultados presentados en la Tabla 11.

Tabla 12. Monto del presupuesto local contratado por el FDLE a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993 % vs Monto del presupuesto local contratado por el FDLE a través del Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 y Ley 489 de 1998 en % (2008-2010).

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLE A TRAVES DEL DECRETO 777 DE 1992 Y EL ART. 96 DE LA LEY 489 DE 1998 en %	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLE A TRAVES DE LAS MODALIDADES ESTABLECIDAS EN LA LEY 80 DE 1993 en %.
2008	10,10%	89,90%
2009	27,97%	72,03%
2010	8,46%	91,54%

En la Tabla 12 se muestra el monto del presupuesto local contratado por el FDLE a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993 % vs monto del presupuesto local contratado por el FDLE a través del Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 y Ley 489 de 1998 en % entre los años 2008 y 2010. Esta tabla es un cuadro resumen de las tablas mostradas anteriormente y en ellas se observa cómo mientras entre los años 2008 y 2009 aumentó la figura de contratación con base en el Decreto 777 de 1992 y Ley 489 de 1998 luego ésta disminuye entre el 2009 y 2010 paulatinamente, siendo inversamente proporcional al aumento y disminución la contratación realizada durante los mismos períodos en aplicación a la Ley 80 de 1993.

Figura 14. Evolución del monto del presupuesto local contratado por el FDLE a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993 en %, (2008-2010).

La Figura 14 muestra la evolución que tuvo porcentualmente la contratación del FDLE utilizando la Ley 80 de 1993.

Figura 15. Evolución del monto del presupuesto local contratado por el FDLE a través del Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 de la Ley 489 de 1998 en %, (2008-2010).

La Figura 15 muestra la evolución que tuvo porcentualmente la contratación del FDLE utilizando el Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 de la Ley 489 de 1998.

4.2.4. Suba (Localidad once de Bogotá)

Fuente: Radicado No. 20111120097961 del 01-06-2011 procedente del FDLS

Tabla 13. Presupuesto comprometido contratado por el FDLS 2008-2010.

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE FDLS	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE CONTRATADO POR EL FDLS	%
2008	$ 32.237.776.660,00	$ 16.151.781.914,00	50,10
2009	$ 40.508.479.556,00	$ 20.700.928.135,00	51,10
2010	$ 34.671.336.608,00	$ 28.482.438.158,00	82,14

En la Tabla 13 se observa el presupuesto del FDLS comprometido a 31 de diciembre en los años del 2008 al 2010. De la misma manera se encuentra el presupuesto total comprometido por el FDLS. En la Tabla se puede ver la evolución porcentual del presupuesto contratado por el FDLS el cual tuvo un aumento significativo en los años en mención pasando del 50,1% en el 2008 al 82,14% en el 2010, un aumento del 32.04%.

Figura 16. Presupuesto comprometido por el FDLS vs presupuesto contratado por el FDLS (2008-2010).

En la Figura 16 se observan graficamente los resultados presentados en la Tabla 13.

Tabla 14. Monto del presupuesto local contratado por el FDLS a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993, 2008-2010.

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE CONTRATADO POR EL FDLS	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLS A TRAVES DE LAS MODALIDADES ESTABLECIDAS EN LA LEY 80 DE 1993	%
2008	$ 16.151.781.914,00	$ 11.423.447.247,00	70,72
2009	$ 20.700.928.135,00	$ 12.041.484.199,00	58,16
2010	$ 28.482.438.158,00	$ 25.787.336.348,00	90,53

En la tabla 14 se muestran los datos encontrados para el FDLS en cuanto a la contratación realizada mediante las modalidades establecidas en la Ley 80 de 1993 en los años del 2008 al 2010 del total del presupuesto contratado por el FDLS. En la tabla se observa que en el año 2008 fue del 70.72% la contratación realizada directamente por el FDLS mediante la utilización de la Ley 80 de 1993, pero ya para el año 2010 la contratación realizada mediante esta Ley fue del 90.53%, lo que representa un aumento del 19,81% en la utilización de la Ley 80 de 1993.

Figura 17. Presupuesto contratado por el FDLS vs presupuesto contratado por el FDLS a través de la Ley 80 de 1993 (2008-2010).

En la Figura 17 se muestran gráficamente los resultados presentados en la Tabla 14.

Tabla 15. Monto del presupuesto local contratado por el FDLS a través del decreto 777 de 1992 y el art. 96 de la ley 489 de 1998 2008-2010.

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE CONTRATADO POR EL FDLS	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLS A TRAVES DEL DECRETO 777 DE 1992 Y EL ART. 96 DE LA LEY 489 DE 1998	%
2008	$ 16.151.781.914,00	$ 4.728.334.667,00	29,27
2009	$ 20.700.928.135,00	$ 8.659.443.936,00	41,83
2010	$ 28.482.438.158,00	$ 2.705.101.810,00	9,49

En la Tabla 15 podemos observar el presupuesto local contratado por el FDLS a través del decreto 777 de 1992 y el art. 96 de la ley 489 de 1998 entre los años 2008-2010 enfrentado de manera porcentual contra el total del presupuesto contratado por el FDLS entre los años 2008 al 2010. En la tabla se observa que para el año 2008 la contratación realizada por medio de estas modalidades equivalía a un 29.27% del total del presupuesto contratado directamente por el FDLS, ya para el año 2010 la contratación realizada por estas modalidades ascendía al 9.49% con una disminución del 19.78%.

Figura 18. Monto del presupuesto local contratado por el FDLS vs presupuesto contratado por el FDLS a través del Decreto 777/1992 y la Ley 489/98, (2008-2010).

En la Figura 18 se muestran gráficamente los resultados presentados en la Tabla 15.

Tabla 16. Monto del presupuesto local contratado por el FDLS a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993 % vs Monto del presupuesto local contratado por el FDLS a través del Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 y Ley 489 de 1998 en % (2008-2010).

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLS A TRAVES DEL DECRETO 777 DE 1992 Y EL ART. 96 DE LA LEY 489 DE 1998 en %	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLS A TRAVES DE LAS MODALIDADES ESTABLECIDAS EN LA LEY 80 DE 1993 en %.
2008	29,27%	70,73%
2009	41,83%	58,17%
2010	9,50%	90,50%

En la Tabla 16 se muestra el monto del presupuesto local contratado por el FDLS a través de las modalidades establecidas en la Ley 80 de 1993 % vs monto del presupuesto local contratado por el FDLS a través del Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 y Ley 489 de 1998 en % entre los años 2008 y 2010. Esta tabla es un cuadro resumen de las tablas mostradas anteriormente y en ellas se observa cómo mientras entre 2008 al 2009 aumentó la figura de contratación con base en el Decreto 777 de 1992 y Ley 489 de 1998 luego esta disminuyó entre el 2009 y 2010 paulatinamente, siendo inversamente proporcional el aumento y disminución la contratación realizada durante los mismos períodos en aplicación a la Ley 80 de 1993.

Figura 19. Evolución del monto del presupuesto local contratado por el FDLS a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993 en %, (2008-2010).

La Figura 19 muestra la evolucion que tuvo porcentualmente la contratacion del FDLS utilizando la Ley 80 de 1993.

Figura 20. Evolución del monto del presupuesto local contratado por el FDLS a través del Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 de la Ley 489 de 1998 en %, (2008-2010).

La Figura 20 muestra la evolucion que tuvo porcentualmente la contratacion del FDLS utilizando el Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 de la Ley 489 de 1998.

4.2.5. Mártires (Localidad catorce de Bogotá)

Fuente: Radicado No. 20111420047641 del 10-06-2011 procedente del FDLM

Tabla 17. Presupuesto comprometido contratado por el FDLM 2008-2010.

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE FDLM	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE CONTRATADO POR EL FDLM	%
2008	$ 6.203.828.062,80	$ 2.050.199.384,80	33,04
2009	$ 8.953.180.451,00	$ 7.090.046.451,00	79,19
2010	$ 14.449.916.202,00	$ 9.107.850.994,00	63,03

En la Tabla 17 se observa el presupuesto del FDLM comprometido a 31 de diciembre en los años del 2008 al 2010. De la misma manera se encuentra el presupuesto total comprometido por el FDLM. En la Tabla se puede ver la evolución porcentual del presupuesto contratado por el FDLM el cual tuvo un aumento significativo en los años en mención pasando del 33,04% en el 2008 al 63,03% en el 2010. un aumento del 29.99%.

Figura 21. Presupuesto comprometido por el FDLM vs presupuesto contratado por el FDLM (2008-2010).

En la Figura 21 se observan graficamente los resultados presentados en la Tabla 17.

Tabla 18. Monto del presupuesto local contratado por el FDLM a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993, 2008-2010.

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE CONTRATADO POR EL FDLM	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLM A TRAVES DE LAS MODALIDADES ESTABLECIDAS EN LA LEY 80 DE 1993	%
2008	$ 2.050.199.384,80	$ 1.686.484.384,80	82,25
2009	$ 7.090.046.451,00	$ 5.646.238.183,00	79,63
2010	$ 9.107.850.994,00	$ 7.426.691.818,00	81,54

En la tabla 18 se muestran los datos encontrados para el FDLM en cuanto a la contratación realizada mediante las modalidades establecidas en la Ley 80 de 1993 en los años del 2008 al 2010 del total del presupuesto contratado por el FDLM. En la tabla se observa que en el año 2008 fue del 82.25% la contratación realizada directamente por el FDLM mediante la utilización de la Ley 80 de 1993, pero ya para el año 2010 la contratación realizada mediante esta Ley fue del 81,54%, lo que representa una disminución del 0,71% en la utilización de la Ley 80 de 1993.

Figura 22. Presupuesto contratado por el FDLM vs presupuesto contratado por el FDLM a través de la Ley 80 de 1993 (2008-2010).

En la Figura 22 se muestran gráficamente los resultados presentados en la Tabla 18.

Tabla 19. Monto del presupuesto local contratado por el FDLM a través del decreto 777 de 1992 y el art. 96 de la ley 489 de 1998 2008-2010.

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE CONTRATADO POR EL FDLM	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLM A TRAVES DEL DECRETO 777 DE 1992 Y EL ART. 96 DE LA LEY 489 DE 1998	%
2008	$ 2.050.199.384,80	$ 363.715.000,00	17,74
2009	$ 7.090.046.451,00	$ 1.443.808.268,00	20,36
2010	$ 9.107.850.994,00	$ 1.681.159.176,00	18,45

En la Tabla 19 podemos observar el presupuesto local contratado por el FDLM a través del decreto 777 de 1992 y el art. 96 de la ley 489 de 1998 entre los años 2008-2010 enfrentado de manera porcentual contra el total del presupuesto contratado por el FDLM entre los años 2008 al 2010. En la tabla se observa que para el año 2008 la contratación realizada por medio de estas modalidades equivalía a un 17.74% del total del presupuesto contratado directamente por el FDLM, ya para el año 2010 la contratación realizada por estas modalidades ascendía al 18.45% con un aumento del 0.71%.

Figura 23. Monto del presupuesto local contratado por el FDLM vs presupuesto contratado por el FDLM a través del Decreto 777/1992 y la Ley 489/98, (2008-2010).

En la Figura 23 se muestran gráficamente los resultados presentados en la Tabla 19.

Tabla 20. Monto del presupuesto local contratado por el FDLM a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993 % vs Monto del presupuesto local contratado por el FDLM a través del Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 y Ley 489 de 1998 en % (2008-2010).

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLM A TRAVES DEL DECRETO 777 DE 1992 Y EL ART. 96 DE LA LEY 489 DE 1998 en %	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLM A TRAVES DE LAS MODALIDADES ESTABLECIDAS EN LA LEY 80 DE 1993 en %.
2008	17,74%	82,26%
2009	20,36%	79,64%
2010	18,46%	81,54%

En la Tabla 20 se muestra el monto del presupuesto local contratado por el FDLM a través de las modalidades establecidas en la Ley 80 de 1993 % vs monto del presupuesto local contratado por el FDLM a través del Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 y Ley 489 de 1998 en % entre los años 2008 y 2010. Esta tabla es un cuadro resumen de las tablas mostradas anteriormente y en ellas se observa cómo mientras entre 2008 y 2009 aumentó la figura de contratación con base en el Decreto 777 de 1992 y Ley 489 de 1998 luego ésta disminuye entre el 2009 y 2010 paulatinamente, siendo inversamente proporcional el aumento y disminución la contratación realizada durante los mismos períodos en aplicación a la Ley 80 de 1993.

Figura 24. Evolución del monto del presupuesto local contratado por el FDLM a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993 en %, (2008-2010).

La Figura 24 muestra la evolucion que tuvo porcentualmente la contratacion del FDLM utilizando la Ley 80 de 1993.

Figura 25. Evolución del monto del presupuesto local contratado por el FDLM a través del Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 de la Ley 489 de 1998 en %, (2008-2010).

La Figura 25 muestra la evolucion que tuvo porcentualmente la contratacion del FDLM utilizando el Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 de la Ley 489 de 1998.

4.2.6. Candelaria (Localidad Diecisiete de Bogotá)

Fuente: Radicado No. 20111720019061 del 15-06-2011 procedente del FDLC

Tabla 21. Presupuesto comprometido contratado por el FDLC 2008-2010.

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE FDLC	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE CONTRATADO POR EL FDLC	%
2008	$ 2.884.956.129,65	$ 2.226.814.441,65	77,18
2009	$ 5.392.547.395,00	$ 3.818.397.905,00	70,80
2010	$ 7.012.224.000,00	$ 6.682.133.207,00	95,29

En la Tabla 21 se observa el presupuesto del FDLC comprometido a 31 de diciembre en los años del 2008 al 2010. De la misma manera se encuentra el presupuesto total comprometido por el FDLC. En la Tabla se puede ver la evolución porcentual del presupuesto contratado por el FDLC el cual tuvo un aumento significativo en los años en mención pasando del 77,18% en el 2008 al 95,29% en el 2010, un aumento del 18,11%.

Figura 26. Presupuesto comprometido por el FDLC vs presupuesto contratado por el FDLC (2008-2010).

En la Figura 26 se observan graficamente los resultados presentados en la Tabla 21.

Tabla 22. Monto del presupuesto local contratado por el FDLC a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993, 2008-2010.

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE CONTRATADO POR EL FDLC	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLC A TRAVES DE LAS MODALIDADES ESTABLECIDAS EN LA LEY 80 DE 1993	%
2008	$ 2.226.814.441,65	$ 1.780.040.671,65	79,93
2009	$ 3.818.397.905,00	$ 2.517.345.185,00	65,92
2010	$ 6.682.133.207,00	$ 4.012.247.668,00	60,04

En la tabla 22 se muestran los datos encontrados para el FDLC en cuanto a la contratación realizada mediante las modalidades establecidas en la Ley 80 de 1993 en los años del 2008 al 2010 del total del presupuesto contratado por el FDLC. En la tabla se observa que en el año 2008 fue del 79.93% la contratación realizada directamente por el FDLC mediante la utilización de la Ley 80 de 1993, pero ya para el año 2010 la contratación realizada mediante esta Ley fue del 60,04%, lo que representa una disminución del 19,89% en la utilización de la Ley 80 de 1993.

Figura 27. Presupuesto contratado por el FDLC vs presupuesto contratado por el FDLC a través de la Ley 80 de 1993 (2008-2010).

En la Figura 27 se muestran gráficamente los resultados presentados en la Tabla 22.

Tabla 23. Monto del presupuesto local contratado por el FDLC a través del decreto 777 de 1992 y el art. 96 de la ley 489 de 1998 2008-2010.

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE CONTRATADO POR EL FDLC	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLC A TRAVES DEL DECRETO 777 DE 1992 Y EL ART. 96 DE LA LEY 489 DE 1998	%
2008	$ 2.226.814.441,65	$ 446.773.770,00	20,06
2009	$ 3.818.397.905,00	$ 1.301.052.720,00	34,07
2010	$ 6.682.133.207,00	$ 2.669.885.539,00	39,95

En la Tabla 23 podemos observar el presupuesto local contratado por el FDLC a través del decreto 777 de 1992 y el art. 96 de la ley 489 de 1998 entre los años 2008-2010 enfrentado de manera porcentual contra el total del presupuesto contratado por el FDLC entre los años 2008 al 2010. En la tabla se observa que para el año 2008 la contratación realizada por medio de estas modalidades equivalía a un 20.06% del total del presupuesto contratado directamente por el FDLC, ya para el año 2010 la contratación realizada por estas modalidades ascendía al 39.95% con un aumento del 19.89%.

Figura 28. Monto del presupuesto local contratado por el FDLC vs presupuesto contratado por el FDLC a través del Decreto 777/1992 y la Ley 489/98, (2008-2010).

En la Figura 28 se muestran gráficamente los resultados presentados en la Tabla 23.

Tabla 24. Monto del presupuesto local contratado por el FDLC a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993 % vs Monto del presupuesto local contratado por el FDLC a través del Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 y Ley 489 de 1998 en % (2008-2010).

	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLC A TRAVES DEL DECRETO 777 DE 1992 Y EL ART. 96 DE LA LEY 489 DE 1998 en %	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLC A TRAVES DE LAS MODALIDADES ESTABLECIDAS EN LA LEY 80 DE 1993 en %.
2008	20,06%	79,94%
2009	34,07%	65,93%
2010	39,96%	60,04%

En la Tabla 24 se muestra el monto del presupuesto local contratado por el FDLC a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993 % vs monto del presupuesto local contratado por el FDLC a través del Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 y Ley 489 de 1998 en % entre los años 2008 y 2010. Esta tabla es un cuadro resumen de las tablas anteriores y en ellas se observa cómo mientras entre 2008 y 2009 aumentó la figura de contratación con base en el Decreto 777 de 1992 y Ley 489 de 1998 luego entre el 2009 y 2010 continua en aumento, en la misma medida disminuyó la contratación realizada con aplicación de la Ley 80 de 1993.

Figura 29. Evolución del monto del presupuesto local contratado por el FDLC a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993 en %, (2008-2010).

La Figura 24 muestra la evolucion que tuvo porcentualmente la contratacion del FDLC utilizando la Ley 80 de 1993.

Figura 30. Evolución del monto del presupuesto local contratado por el FDLC a través del Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 de la Ley 489 de 1998 en %, (2008-2010).

La Figura 30 muestra la evolucion que tuvo porcentualmente la contratacion del FDLC utilizando el Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 de la Ley 489 de 1998.

4.2.7. Cuidad Bolívar (Localidad diecinueve de Bogotá)

Fuente: Radicado No. 20111920035861 del 26-05-2011 procedente del FDLCB

Tabla 25. Presupuesto comprometido contratado por el FDLCB 2008-2010.

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE FDLCB	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE CONTRATADO POR EL FDLCB	%
2008	$ 44.580.412.907,27	$ 21.389.914.308,00	47,98
2009	$ 55.879.965.678,00	$ 34.741.976.068,00	62,17
2010	$ 45.748.061.510,00	$ 38.403.731.764,00	83,94

En la Tabla 25 se observa el presupuesto del FDLCB comprometido a 31 de diciembre en los años del 2008 al 2010. De la misma manera se encuentra el presupuesto total comprometido por el FDLCB. En la Tabla se puede ver la evolución porcentual del presupuesto contratado por el FDLCB el cual tuvo un aumento significativo en los años en mención pasando del 47,98% en el 2008 al 83,94% en el 2010 un aumento del 35.96%.

Figura 31. Presupuesto comprometido por el FDLCB vs presupuesto contratado por el FDLSF (2008-2010).

En la Figura 31 se observan graficamente los resultados presentados en la Tabla 25.

Tabla 26. Monto del presupuesto local contratado por el FDLCB a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993, 2008-2010.

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE CONTRATADO POR EL FDLCB	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLCB A TRAVES DE LAS MODALIDADES ESTABLECIDAS EN LA LEY 80 DE 1993	%
2008	$ 21.389.914.308,00	$ 17.882.344.083,00	83,60
2009	$ 34.741.976.068,00	$ 28.031.189.235,00	80,68
2010	$ 38.403.731.764,00	$ 28.112.203.524,00	73,20

En la tabla 26 se muestran los datos encontrados para el FDLCB en cuanto a la contratación realizada mediante las modalidades establecidas en la Ley 80 de 1993 en los años del 2008 al 2010 del total del presupuesto contratado por el FDLCB. En la tabla se observa que en el año 2008 fue del 83.60% la contratación realizada directamente por el FDLCB mediante la utilización de la Ley 80 de 1993, pero ya para el año 2010 la contratación realizada mediante esta Ley fue del 73,20%, lo que representa una disminución del 10,4% en la utilización de la Ley 80 de 1993.

Figura 32. Presupuesto contratado por el FDLCB vs presupuesto contratado por el FDLCB a través de la Ley 80 de 1993 (2008-2010).

En la Figura 32 se muestran gráficamente los resultados presentados en la Tabla 26.

Tabla 27. Monto del presupuesto local contratado por el FDLCB a través del decreto 777 de 1992 y el art. 96 de la ley 489 de 1998 2008-2010.

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE CONTRATADO POR EL FDLCB	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLCB A TRAVES DEL DECRETO 777 DE 1992 Y EL ART. 96 DE LA LEY 489 DE 1998	%
2008	$ 21.389.914.308,00	$ 3.507.570.225,00	16,39
2009	$ 34.741.976.068,00	$ 6.710.786.833,00	19,31
2010	$ 38.403.731.764,00	$ 10.291.528.240,00	26,79

En la Tabla 27 podemos observar el presupuesto local contratado por el FDLCB a través del decreto 777 de 1992 y el art. 96 de la ley 489 de 1998 entre los años 2008-2010 enfrentado de manera porcentual contra el total del presupuesto contratado por el FDLCB entre los años 2008 al 2010. En la tabla se observa que para el año 2008 la contratación realizada por medio de estas modalidades equivalía a un 16.39% del total del presupuesto contratado directamente por el FDLCB, ya para el año 2010 la contratación realizada por estas modalidades ascendía al 26.79% con un aumento del 10.4%.

Figura 33. Monto del presupuesto local contratado por el FDLCB vs presupuesto contratado por el FDLCB a través del Decreto 777/1992 y la Ley 489/98, (2008-2010).

En la Figura 33 se muestran gráficamente los resultados presentados en la Tabla 27.

Tabla 28. Monto del presupuesto local contratado por el FDLCB a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993 % vs Monto del presupuesto local contratado por el FDLCB a través del Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 y Ley 489 de 1998 en % (2008-2010).

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLCB A TRAVÉS DEL DECRETO 777 DE 1992 Y EL ART. 96 DE LA LEY 489 DE 1998 en %	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLCB A TRAVES DE LAS MODALIDADES ESTABLECIDAS EN LA LEY 80 DE 1993 en %.
2008	16,40%	83,60%
2009	19,32%	80,68%
2010	26,80%	73,20%

En la Tabla 24 se muestra el monto del presupuesto local contratado por el FDLCB a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993 % vs monto del presupuesto local contratado por el FDLCB a través del Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 y Ley 489 de 1998 en % entre los años 2008 y 2010. Esta tabla es un cuadro resumen de las tablas anteriores y en ellas se observa cómo mientras entre 2008 y 2010 aumentó la figura de contratación con base en el Decreto 777 de 1992 y Ley 489 de 1998 paulatinamente, en la misma medida se disminuyó la contratación realizada con aplicación de la Ley 80 de 1993.

Figura 34. Evolución del monto del presupuesto local contratado por el FDLCB a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993 en %, (2008-2010).

La Figura 34 muestra la evolución que tuvo porcentualmente la contratación del FDLCB utilizando la Ley 80 de 1993.

Figura 35. Evolucion del monto del presupuesto local contratado por el FDLCB a través del Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 de la Ley 489 de 1998 en %, (2008-2010).

La Figura 35 muestra la evolución que tuvo porcentualmente la contratación del FDLSCB utilizando el Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 de la Ley 489 de 1998.

4.2.8. Sumapaz (Localidad veinte de Bogotá)

Fuente: Radicado No. 20112020007351 del 26-05-2011 procedente del FDLS

Radicado No. 20112030019191 del 20-12-2011

Tabla 29. Presupuesto comprometido contratado por el FDLS 2008-2010.

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE FDLS	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE CONTRATADO POR EL FDLS	%
2008	$ 18.009.893.089,00	$ 10.813.316.662,00	60,04
2009	$ 25.288.601.522,00	$ 15.290.183.516,00	60,46
2010	$ 20.329.511.542,00	$ 16.648.307.694,00	81,89

En la Tabla 29 se observa el presupuesto del FDLS comprometido a 31 de diciembre en los años del 2008 al 2010. De la misma manera se encuentra el presupuesto total comprometido por el FDLS. En la Tabla se puede ver la evolución porcentual del presupuesto contratado por el FDLS el cual tuvo un aumento significativo en los años en mención pasando del 60,04% en el 2008 al 81,89% en el 2010 un aumento del 21.85%.

Figura 36. Presupuesto comprometido por el FDLS vs presupuesto contratado por el FDLS (2008-2010).

En la Figura 36 se observan graficamente los resultados presentados en la Tabla 29.

Tabla 30. Monto del presupuesto local contratado por el FDLS a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993, 2008-2010.

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE CONTRATADO POR EL FDLS	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLS A TRAVES DE LAS MODALIDADES ESTABLECIDAS EN LA LEY 80 DE 1993	%
2008	$ 10.813.316.662,00	$ 8.672.407.156,00	80,20
2009	$ 15.290.183.516,00	$ 10.846.729.313,00	70,93
2010	$ 16.648.307.694,00	$ 14.554.235.817,00	87,42

En la tabla 30 se muestran los datos encontrados para el FDLS en cuanto a la contratación realizada mediante las modalidades establecidas en la Ley 80 de 1993 en los años del 2008 al 2010 del total del presupuesto contratado por el FDLS. En la tabla se observa que en el año 2008 fue del 80.20% la contratación realizada directamente por el FDLS mediante la utilización de la Ley 80 de 1993, pero ya para el año 2010 la contratación realizada mediante esta Ley fue del 87.42%, lo que representa un aumento del 7,22% en la utilización de la Ley 80 de 1993.

Figura 37. Presupuesto contratado por el FDLS vs presupuesto contratado por el FDLS a través de la Ley 80 de 1993 (2008-2010).

En la Figura 37 se muestran gráficamente los resultados presentados en la Tabla 30.

Tabla 31. Monto del presupuesto local contratado por el FDLS a través del decreto 777 de 1992 y el art. 96 de la ley 489 de 1998 2008-2010.

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE CONTRATADO POR EL FDLS	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLS A TRAVES DEL DECRETO 777 DE 1992 Y EL ART. 96 DE LA LEY 489 DE 1998	%
2008	$ 10.813.316.662,00	$ 2.140.909.506,00	19,79
2009	$ 15.290.183.516,00	$ 4.443.454.203,00	29,06
2010	$ 16.648.307.694,00	$ 3.618.794.097,00	21,73

En la Tabla 31 podemos observar el presupuesto local contratado por el FDLS a través del decreto 777 de 1992 y el art. 96 de la ley 489 de 1998 entre los años 2008-2010 enfrentado de manera porcentual contra el total del presupuesto contratado por el FDLS entre los años 2008 al 2010. En la tabla se observa que para el año 2008 la contratación realizada por medio de estas modalidades equivalía a un 19.79% del total del presupuesto contratado directamente por el FDLS, ya para el año 2010 la contratación realizada por estas modalidades ascendía al 21.73% con un aumento del 1.94%.

Figura 38. Monto del presupuesto local contratado por el FDLS vs presupuesto contratado por el FDLS a través del Decreto 777/1992 y la Ley 489/98, (2008-2010).

En la Figura 38 se muestran gráficamente los resultados presentados en la Tabla 31.

Tabla 32. Monto del presupuesto local contratado por el FDLS a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993 % vs Monto del presupuesto local contratado por el FDLS a través del Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 y Ley 489 de 1998 en % (2008-2010).

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLS A TRAVES DEL DECRETO 777 DE 1992 Y EL ART. 96 DE LA LEY 489 DE 1998 en %	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR EL FDLS A TRAVES DE LAS MODALIDADES ESTABLECIDAS EN LA LEY 80 DE 1993 en %.
2008	10,16%	89,84%
2009	16,21%	83,79%
2010	17,71%	82,29%

En la Tabla 32 se muestra el monto del presupuesto local contratado por el FDLS a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993 % vs monto del presupuesto local contratado por el FDLS a través del Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 y Ley 489 de 1998 en % entre los años 2008 y 2010, esta tabla es un cuadro resumen de las tablas anteriores y en ellas se observa cómo mientras entre los años 2008 al 2010 aumenta la figura de contratación con base en el Decreto 777 de 1992 y Ley 489 de 1998, siendo inversamente proporcional el aumento y disminución la contratación realizada durante los mismos períodos en aplicación a la Ley 80 de 1993.

Figura 39. Evolución del monto del presupuesto local contratado por el FDLS a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993 en %, (2008-2010).

La Figura 39 muestra la evolución que tuvo porcentualmente la contratación del FDLS utilizando la Ley 80 de 1993.

Figura 40. Evolución del monto del presupuesto local contratado por el FDLS a través del Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 de la Ley 489 de 1998 en %, (2008-2010).

La Figura 40 muestra la evolución que tuvo porcentualmente la contratación del FDLS utilizando el Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 de la Ley 489 de 1998.

4.3 Estadística totalizada contratos de impulso y convenios de asociación suscritos por ocho (8) localidades del D.C. 2008-2010

Tabla 33. Presupuesto comprometido contratado por los FDL 2008-2010.

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE FDL	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE CONTRATADO POR FDL	%
2008	$ 168.434.720.388,54	$ 83.544.078.322,40	49,60
2009	$ 221.994.937.330,00	$ 125.317.489.865,00	56,45
2010	$ 194.226.722.301,00	$ 159.647.586.205,00	82,19

En la Tabla 33 se observa el presupuesto de los FDL comprometido a 31 de diciembre en los años del 2008 al 2010. De la misma manera se encuentra el presupuesto total comprometido por los FDL. En la Tabla se puede ver la evolución porcentual del presupuesto contratado por los FDL el cual tuvo un aumento significativo en los años en mención pasando del 49,6% en el 2008 al 82,19% en el 2010 un aumento del 32.59%.

Figura 41. Presupuesto comprometido por los FDL vs presupuesto contratado por el FDL (2008-2010).

En la Figura 41 se observan graficamente los resultados presentados en la Tabla 33.

Tabla 34. Monto del presupuesto local contratado por el FDL a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993, 2008-2010.

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE CONTRATADO FDL	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO POR FDL A TRAVES DE LAS MODALIDADES ESTABLECIDAS EN LA LEY 80 DE 1993	%
2008	$ 83.544.078.322,40	$ 68.068.582.368,40	81,47
2009	$ 125.317.489.865,00	$ 88.305.044.795,00	70,46
2010	$ 159.647.586.205,00	$ 131.277.600.629,00	82,22

En la tabla 34 se muestran los datos encontrados para los FDL en cuanto a la contratación realizada mediante las modalidades establecidas en la Ley 80 de 1993 en los años del 2008 al 2010 del total del presupuesto contratado por los FDL. En la tabla se observa que en el año 2008 fue del 81.47% la contratación realizada directamente por los FDL mediante la utilización de la Ley 80 de 1993, pero ya para el año 2010 la contratación realizada mediante esta Ley fue del 82,22%, lo que representa un aumento del 0.75% en la utilización de la Ley 80 de 1993.

Figura 42. Presupuesto contratado por los FDL vs presupuesto contratado por los FDL a través de la Ley 80 de 1993 (2008-2010).

En la Figura 42 se muestran gráficamente los resultados presentados en la Tabla 34.

Tabla 35. Monto del presupuesto local contratado por los FDL a través del decreto 777 de 1992 y el art. 96 de la ley 489 de 1998 2008-2010.

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO COMPROMETIDO A 31 DE DICIEMBRE CONTRATADO FDL	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO FDL A TRAVES DEL DECRETO 777 DE 1992 Y EL ART. 96 DE LA LEY 489 DE 1998	%
2008	$ 83.544.078.322,40	$ 15.475.495.954,00	18,52
2009	$ 125.317.489.865,00	$ 37.012.445.070,00	29,53
2010	$ 159.647.586.205,00	$ 29.904.707.796,00	18,73

En la Tabla 35 podemos observar el presupuesto local contratado por los FDL a través del decreto 777 de 1992 y el art. 96 de la ley 489 de 1998 entre los años 2008-2010 enfrentado de manera porcentual contra el total del presupuesto contratado por los FDL entre los años 2008 al 2010. En la tabla se observa que para el año 2008 la contratación realizada por medio de estas modalidades equivalía a un 18.52% del total del presupuesto contratado directamente por los FDL, ya para el año 2010 la contratación realizada por estas modalidades ascendía al 18.73% con un aumento del 0.21%.

Figura 43. Monto del presupuesto local contratado por los FDL vs presupuesto contratado por los FDL a través del Decreto 777/1992 y la Ley 489/98, (2008-2010).

En la Figura 43 se muestran gráficamente los resultados presentados en la Tabla 35.

Tabla 36. Monto del presupuesto local contratado por los FDL a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993 % vs Monto del presupuesto local contratado por los FDL a través del Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 y Ley 489 de 1998 en % (2008-2010).

AÑO	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO FDL A TRAVES DEL DECRETO 777 DE 1992 Y EL ART. 96 DE LA LEY 489 DE 1998 en %	MONTO DEL PRESUPUESTO LOCAL CONTRATADO FDL A TRAVES DE LAS MODALIDADES ESTABLECIDAS EN LA LEY 80 DE 1993 en %.
2008	18,52%	81,48%
2009	29,53%	70,47%
2010	18,73%	81,27%

En la Tabla 36 se muestra el monto del presupuesto local contratado por los FDL a través de las modalidades establecidas en la Ley 80 de 1993 % vs monto del presupuesto local contratado por los FDL a través del Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 y Ley 489 de 1998 en % entre los años 2008 y 2010. En esta tabla es un cuadro resumen de las tablas anteriores y en ellas se observa cómo mientras entre 2008 y 2009 aumentó la figura de contratación con base en el Decreto 777 de 1992 y Ley 489 de 1998 luego ésta disminuyó entre el 2009 y 2010; siendo inversamente proporcional el aumento y disminución la contratación realizada durante los mismos períodos en aplicación a la Ley 80 de 1993.

Figura 44. Evolución del monto del presupuesto local contratado por los FDL a través de las modalidades establecidas en la ley 80 de 1993 en %, (2008-2010).

La Figura 4 muestra la evolución que tuvo porcentualmente la contratación los FDL utilizando la Ley 80 de 1993.

Figura 45. Evolución del monto del presupuesto local contratado por los FDL a través del Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 de la Ley 489 de 1998 en %, (2008-2010).

La Figura 45 muestra la evolución que tuvo porcentualmente la contratación del FDL utilizando el Decreto 777 de 1992 y el Art. 96 de la Ley 489 de 1998.

4.4 Procedimiento agotado por ocho (8) localidades de Bogotá previa suscripción de contratos de impulso a programas de interés público o convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales

Los vaivenes de la política descentralizadora Distrital señalados en el capítulo anterior que han repercutido directamente en las competencias contractuales de las localidades no son ajenos al tema específico que estamos tratando, es decir, también para la suscripción de los convenios de que tratan el Decreto 777 de 1992 y el artículo 6 de la Ley 489 de 1998 se deben hacer precisiones por cuanto mediante decreto 055 de 2007, el alcalde mayor de Bogotá asignó a las secretarias de despacho la función de autorizar a las entidades adscritas y vinculadas a su respectivo sector, la celebración de contratos de apoyo, contratos de asociación y enajenación de bienes fiscales a entidades sin ánimo de lucro. Ahora bien, el Decreto 055 del 14 de febrero 2007 fue adicionado por el Decreto 375 del 21 de agosto del mismo año, este último aclaró que corresponde a los Alcaldes y Alcaldesas Locales y a los Directores o Gerentes del sector descentralizado, actuando como ordenadores del gasto de los Fondos de Desarrollo Local, de acuerdo a la asignación establecida en el Decreto 612 de 2006, aclarado mediante Decreto 196 de 2007, la competencia para celebrar con cargo a los Fondos de Desarrollo Local contratos o convenios de asociación con entidades sin ánimo de lucro en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Nacional, sin que requieran obtener autorización previa, no obstante los ordenadores del gasto deberán cumplir con los requisitos establecidos mediante Circular 017 del 21 de marzo de 2007 expedida por la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.^[31]

Luego el Decreto 341 del 13 de agosto 2010 derogó el Decreto 375 de 2007 y en su lugar dispuso que Los Alcaldes o Alcaldesas Locales debían solicitar al Secretario Distrital de Gobierno autorización previa y escrita para la celebración de contratos de apoyo y/o convenios de asociación, conforme al procedimiento que éste expidiera y acorde con los lineamientos contenidos en la Circular 017 de 2007 expedida por la Secretaría General de la Alcaldía Mayor. No obstante, mediante Decreto 579 del 14 de diciembre de 2011, la Secretaría Distrital de Gobierno señaló que era pertinente eliminar posibles obstáculos a la facultad de contratación delegada a los Alcaldes Locales, derogando el Decreto Distrital 341 de 2010 y, en su lugar, fomentar mecanismos de asistencia y acompañamiento técnico de dicha Secretaría al proceso de viabilización, elegibilidad y ejecución de proyectos de inversión de las localidades, de manera que a la fecha los alcalde locales en virtud del artículo 8 del Decreto Distrital 101 de 2010, tienen la facultad para contratar, ordenar los gastos y pagos con cargo al presupuesto de los Fondos de Desarrollo Local, de acuerdo con la estructura establecida en el Plan de Desarrollo Local que esté vigente y ello incluye la celebración de convenios o contratos de asociación de los que trata el Decreto 777 de 1992 y el artículo 96 de la ley 489 de 1998, sin que para ello requieran autorización previa.

Precisado esto pasamos a exponer el procedimiento adelantado por los ocho (8) fondos de desarrollo local que constituyen la población de la presente investigación, de modo que a la lectura de cada una de estos procedimientos deberá integrarse el desarrollo normativo descrito en los párrafos anteriores.

Para el desarrollo de este capítulo se inspeccionaron tres (3) convenios por localidad correspondientes al período delimitado para la investigación así:

-Fondo de Desarrollo Local de Santa fe – Tres (3) convenios del año 2009

-Fondo de Desarrollo Local de Usme – Tres (3) convenios del año 2010

-Fondo de Desarrollo Local de Engativá- Tres (3) convenios del año 2009

Fondo de Desarrollo Local de Suba – Tres (3) convenios del año 2008
Fondo de Desarrollo Local de Mártires- Tres (3) convenios del año 2008
Fondo de Desarrollo Local de Candelaria – Tres (3) convenios del año 2010
Fondo de Desarrollo Local de Ciudad Bolívar- Tres (3) convenios del año 2009
Fondo de Desarrollo Local de Sumapaz – Tres (3) convenios del año 2010

4.5. Descripción y análisis del procedimiento agotado por ocho (8) localidades de Bogotá previa suscripción de contratos de apoyo a programas de interés público o convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales.

Se inspeccionaron tres (3) contratos de impulso y/o convenios de asociación suscritos durante el período 2008-2010 por cada una de las ocho (8) localidades tomadas como muestra de investigación, lo anterior para un total de veinticuatro (24) contratos y/o convenios. Producto de estas inspecciones se elaboró el Anexo No. 1 donde se describe paso a paso el proceso previo agotado por cada una de las ocho (8) localidades para la suscripción de contratos de impulso y/o convenios de asociación con fundamento en el Decreto 777 de 1992 y el artículo 96 de la Ley 489 de 1998.

El anexo No. 1 que forma parte integral del presente capitulo se encuentra elaborado a partir de tablas donde se relacionan cada uno de los contratos y/o convenios inspeccionados, cada columna contiene la descripción de los siguientes ítems por contrato y/o convenio:

Tipo de documento
Fecha del documento
Número de folio que ocupa en la carpeta contractual
Observaciones

Realizadas las inspecciones y descrito el procedimiento de cada una de las alcaldías, tenemos que según los documentos que reposan en las respectivas carpetas contractuales es procedente determinar los aspectos relevantes al proceso precontractual y contractual que se derivan de este trabajo de campo y que resultan de interés para la presente investigación así:

EN CUANTO AL FUNDAMENTO LEGAL: Los contratos de impulso o convenios de asociación – se encuentran denominados de ambas maneras –, que constituyen la muestra de la investigación citan como fundamento legal el artículo 355 de la Constitución Política, e indistintamente el Decreto 777 de 1992 – contratos de impulso – y el artículo 96 de la ley 489 de 1998 – convenios de asociación -. Lo anterior pese a la sustancial diferencia que existe entre ambas figuras. (Ver anexos A y B).
EN CUANTO AL PROCEDIMIENTO COMO TAL: Todos los contratos de impulso a programas de interés público o convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales, aunque presentan algunas variaciones, finalmente se suscriben previo agotamiento de un sumario procedimiento asimilable al de contratación directa. Esto es, bien sea elaborando un documento previo que denominan términos de referencia, pliegos de condiciones o una sencilla invitación, pero sea cual fuere la denominación de este documento previo todos se fundamentan en el Decreto 777 de 1992 y/o la Ley 489 de 1998, luego invitan directamente ya sea una (1) o tres (3) entidades para el desarrollo de proyectos locales, es de anotar que siempre se acude a entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto social guarde relación con el proyecto a desarrollar, así mismo, la entidad pública en documento motivado acredita la idoneidad del futuro asociado, finalmente se expide un acto administrativo, en la mayoría de los casos resolución por el cual se justifica la suscripción del convenio o contrato de asociación de manera directa, acreditando la idoneidad del futuro asociado. (Ver anexos A y B).
EN CUANTO A LA EJECUCIÓN: Siempre los recursos públicos de las localidades se ejecutan por el asociado quien es contratado de manera directa, lo cual permite afirmar que la suscripción de los denominados contratos de impulso a programas de interés público o convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales que celebraron estas localidades con entidades sin ánimo de lucro que efectúan para ejecutar de manera directa programas o proyectos propios de los planes de desarrollo local, y pese a que ni los contratos de apoyo – decreto 777 de 1992 – ni los convenios de asociación – artículo 96 de ley 489 de 1998- constituyen una modalidad de contratación directa, estos derivan en lo propio. (Ver anexos A y B).
EN CUANTO A LOS TÉRMINOS: En consideración a que muchos de los documentos elaborados previa suscripción de estos contratos de impulso a programas de interés público o convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales no registran fecha cierta, no es posible contabilizar certeramente los plazos, sin embargo, desde la elaboración de las respectivas invitaciones o documento equivalente hasta la suscripción del convenio de asociación usualmente no transcurren más de treinta (30) días siendo el caso más extremo el del convenio de asociación No. 3 de 2010 suscrito entre el FONDO DE DESARROLLO LOCAL DE SUMAPAZ Y LA CORPORACION CATEDRA LIBRE IGNACIO MARTIN BARÓ, respecto del cual, en el trascurso del mismo día – 27 de enero de 2010 – se adelantó todo el proceso contractual; es decir, las invitaciones directas elevadas por la alcaldía a tres entidades sin ánimo de lucro, la recepción de las propuestas, la verificación de idoneidad y la suscripción del convenio como tal acontecieron en la misma fecha. (Ver anexo A – Localidad de Sumapaz Convenio No. 03 de 2010).
EN CUANTO AL OBJETO: Los objetos que se ejecutan a través de este tipo de convenios o contratos de asociación son variados, van desde interventorías – Convenio Nº 048 de 2009, suscrito entre el Fondo de Desarrollo Local de Ciudad Bolívar y la ONG Programa Tejiendo Logros P.T.L – hasta el desarrollo de todo tipo de proyectos sociales, culturales, educativos, ambientales, etc. Destacando que todos estos objetos corresponden directamente a programas y proyectos propios de los planes de desarrollo locales, esto es, el objeto de este tipo de convenios es ejecutar proyectos de inversión a cargo de las localidades. (Ver anexos A y B).
EN CUANTO A LOS MONTOS: Los montos de los presupuestos destinados por los Fondos de Desarrollo Locales para la celebración de los denominados convenios o contratos de asociación, oscilan entre cuarenta y siete millones quinientos mil pesos ($47.500.000) – Convenios 151 y 156 de 2010 de la localidad de Candelaria – y mil trescientos once millones ($1.311.000.000) – Convenio 11 de 2008 de la localidad de Suba -, lo cual indica que no aplican un límite, parámetro o tope de cuantía para su celebración. (Ver anexo A – Localidad de Candelaria, Convenios Nos. 151 y 156 de 2010 y Localidad de Suba, Convenio No. 11 de 2008).
EN CUANTO A LOS APORTES DE LAS PARTES: Se constataron dos (2) aspectos importantes:

En este tipo de convenios la entidad asociada aporta generalmente el diez (10) % de los recursos aportados por la entidad pública, Fondo de Desarrollo Local.
Todos los aportes de los asociados se registran en especie, para lo cual basta con su manifestación, luego, no aportan ningún certificado respaldando la existencia de los recursos. No obstante, se registran dos (2) excepciones que es importante mencionar: El contrato de asociación 0102 de 2008 suscrito entre EL FONDO DE DESARROLLO LOCAL LOS MÁRTIRES y La UNIÓN TEMPORAL CREAFUTURO- SUI . JURIS, ésta última no registra aportes al contrato de asociación y el contrato No. 0101 de 2008 suscrito entre EL FONDO DE DESARROLLO LOCAL LOS MÁRTIRES Y LA CÁMARA DE COMERCIO DE BOGOTÁ, ésta última en calidad de asociado aportó el sesenta (60%) del valor total del convenio. (Ver anexo A – Localidad de los Mártires, contratos Nos. 0101 y 0102 de 2008).
EN CUANTO A LA NATURALEZA JURIDICA DEL ASOCIADO Y SU ACREDITACION (IDONEIDAD): Todos los contratos o convenios fueron celebrados con entidades privadas sin ánimo de lucro cuyo objeto guarda relación con el del proyecto local a desarrollar y en todos los casos de verifica y certifica su idoneidad teniendo como criterios las exigencias establecidas en los documentos previos, denominados de diferentes maneras por las localidades, y en los cuales se verifica que hayan ejecutado contratos o convenios con objetos similares, salvo algunos casos no se establecen requisitos o índices de índole financiero o técnico. Lo que es requisito en la contratación administrativa general. (Ver anexo A).
EN CUANTO A LA EXISTENCIA DE UN ACTO QUE JUSTIFICA LA CELEBRACION DEL CONTRATO O CONVENIO DE MANERA DIRECTA: Mediante escrito simple o Resolución como tal expedida por la entidad pública local se ratifica la idoneidad de la entidad sin ánimo de lucro con la que se celebrará el contrato o convenio, y se dice que la contratación se llevará a cabo bajo causal de contratación directa según lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, el decreto 777 de 1992 y el artículo 96 de la ley 489 de 1998. (Ver anexos A y B).

CAPITULO V CONSIDERACIONES FINALES

De lo visto en capítulos anteriores se colige que, pese a que los contratos de impulso a programas de interés público y los convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales son figuras jurídicas totalmente diferentes, a nivel de las localidades del Distrito Capital se invoca indistintamente el fundamento legal de ambas previa entrega de recursos a particulares para la ejecución de proyectos de inversión local.

Ahora bien, la aplicación del Decreto 777 de 1992 y del artículo 96 de la Ley 489 de 1998 y la remisión expresa de este último al artículo 355 de la Constitución Política han comportado, por lo menos en el caso de las ocho (8) localidades que constituyen la población objeto de investigación, equivocadamente una causal de contratación directa.

Esta tergiversación, por llamarlo de algún modo, de las figuras contractual y asociativa consagradas en el Decreto 777 de 1992 y el artículo 96 de la ley 489 de 1998 constituye una posible infracción al régimen de contratación estatal y deja en evidencia los vacíos de estas normas. Es por tanto uno de los propósitos del presente escrito plantear una manera de superar estas dificultades para que no se aplique tal normatividad so pretexto de contratación directa. Con este fin se sugiere la unificación de la materia, que si bien es diferente guardan relación con la misma disposición constitucional, esto es, el artículo 355 al tenor literal del cual:

“Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.

Con fundamento en los datos y conclusiones del trabajo de campo es procedente afirmar que un compendio de ambas modalidades de asociación con particulares evitaría que la concurrencia de estos a la Administración pública degenere en mecanismo de contratación directa, pues del panorama en estudio se colige que estas figuras tienen aplicación ya sea para que ésta impulse programas o aquellos colaboren en una forma de ejecutar recursos, lo cual se está haciendo obviando los procedimientos legalmente establecidos para el efecto, consecuencia de una dicotomía en la consagración de ambas figuras.

Podría entonces el legislador propender por unificar este tipo de figuras a partir de su remisión al artículo 355 Constitucional, teniendo en un solo acto la regulación de ambos, los requisitos y el procedimiento que a nivel de detalle debe agotarse para llevar a cabo este tipo de contratos y convenios, siendo la oportunidad de precisar cuáles de las disposiciones del Decreto 777 de 1992 aplican al momento de celebrar convenios en los términos del Decreto 489 de 1998 y cuáles no, pero partiendo siempre de la siguiente definición para cada uno de ellos:

-Contratos de impulso a programas de interés público:

Son contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro para impulsar programas y actividades de interés público que adelanten las entidades sin ánimo de lucro pero que resulten afines con los planes y programas estatales; la celebración de este tipo de contratos constituye una excepción a la prohibición de donaciones que establece para el Estado el artículo 355 de la Constitución Política.

-Convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales:

Son convenios de asociación para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a las entidades públicas la ley, teniendo las entidades públicas las opción de llevar a cabo los mismos con la concurrencia de particulares, para lo cual deben asociarse temporalmente con estos, lo anterior sin que esto implique traslado de recursos públicos en forma directa al particular, entiéndase que el particular adquiere la calidad de asociado no de ejecutor.

5.1. Aspectos comunes

Algunos aspectos de las figuras que se estudian pueden considerarse comunes y por tanto recogerse y aplicarse a ambas figuras, estas características semejantes son:

La naturaleza de entidad sin ánimo de lucro de la contratista:

Al momento de celebrar contratos de impulso a programas de interés público señalados en el artículo 355 de la Constitución Política la entidad contratista no debe tener como fin la consecución de un beneficio económico, calidad que también debe concurrir al momento de celebrar un convenio de asociación, según la remisión que el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 hace al artículo 355 de la CP.

Objeto social de la entidad contratista:

La entidad sin ánimo de lucro debe tener en su objeto social el desarrollo de actividades propias del contrato o convenio a celebrar.

La idoneidad de la entidad sin ánimo de lucro:

Entiéndase por idoneidad la experiencia con resultados satisfactorios específicamente en la realización de contratos o proyectos cuyo objeto se encuentre relacionada con el que se pretende celebrar.

5.2. Aspectos disímiles

A pesar de contar con aspectos comunes, los contratos de impulso a programas de interés público y los convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales son en esencia figuras diferentes; las diferencias de mayor importancia se resumen en el siguiente cuadro:

Tabla 37. Comparativo contratos Decreto 777 de 1992 vs Convenios de asociación artículo 96 de Ley 489 de 1998

Contratos Decreto 777 de 1992	Convenios artículo 96 de Ley 489 de 1998
Se suscriben para IMPULSAR programas y actividades de interés público AFINES a los planes de desarrollo, es decir, que no se puede acreditar el desarrollo de proyectos y cumplimiento de metas propias del respectivo plan de desarrollo a través de la celebración de este tipo de convenios; no constituyen una figura para ejecutar.	Se suscriben para el DESARROLLO conjunto de actividades en relación con los COMETIDOS Y FUNCIONES que les asigna la ley a las entidades públicas, es decir, a través de la suscripción de convenios de asociación si resulta viable comprometer recursos de programas y proyectos del respectivo plan de desarrollo.
Los recursos públicos se TRASLADAN válidamente a la entidad sin ánimo de lucro para que ésta cumpla con los programas o actividades que la administración está impulsando al suscribir el contrato.	Los recursos públicos NO SE TRASLADAN al asociado, pues si bien se aportan al convenio estos por su naturaleza sólo pueden ser ejecutados con sujeción a las normas generales del estatuto contractual, en consecuencia, una vez suscrito el convenio la entidad pública debe proceder a seleccionar al ejecutor de los recursos públicos aportados al convenio según la modalidad contractual a que haya lugar según lo dispuesto en la ley 80 de 1993 sus decretos complementarios y reglamentarios.
Por tratarse de recursos destinados al impulso de proyectos y actividades de interés público puede la entidad pública contratar directamente una interventoría cuyo valor no exceda el 5% del valor del contrato imputable al mismo.	La interventoría se contratará dando aplicación al estatuto general de contratación tanto para el convenio de asociación como para la contratación derivada del mismo.

5.3 Contratación posterior

Si bien los contratos de impulso a programas de interés público y los convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales presentan aspectos comunes en esencia son figuras totalmente diferentes. En los primeros no procede la contratación derivada, es decir, no está permitido acudir posteriormente a nuevos contratos ya que los recursos se entregan precisamente para el desarrollo del objeto propio de la entidad sin ánimo de lucro contratada. En consecuencia los recursos deben ejecutarse directamente por la entidad privada en el desarrollo de su objeto. De que esto se lleve a cabo adecuadamente se encargará una interventoría, también contratada directamente por la entidad pública que aporta los recursos.

Ahora bien, una cuestión diferente sucede cuanto una entidad pública celebra un convenio de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales en los términos del artículo 96 de la ley 489 de 1998. En este tipo de convenios, donde se unen esfuerzos para llevar a cabo programas o proyectos afines entre la entidad pública y la entidad asociada, necesariamente se requieren contrataciones posteriores por que el convenio como tal no puede disponer la entrega de los recursos al asociado para que este los ejecute – de hacerlo así estaríamos contratando directamente, no celebrando un convenio de asociación -. El convenio de asociación tal y como lo indica el inciso segundo del artículo 96 de la ley 489 de 1998 deberá contener:

“…su objeto, término, obligaciones de las partes, aportes, coordinación y todos aquellos aspectos que se consideren pertinentes…”.

Los anteriores son los aspectos mínimos que debe contener el convenio. En relación a los aportes, tal y como se ha establecido vía jurisprudencial -Consulta 1626 de 2005 – se precisa que la celebración de este tipo de convenios de asociación o cooperación es viable “…siempre y cuando el régimen de contratación de los recursos públicos sea el de la Ley 80 de 1993…”. En consecuencia, cada una de las partes deberá tener entre sus obligaciones la contratación de los recursos aportados por ella al respectivo convenio y como es apenas lógico aquellos recursos aportados por la entidad pública deberán contratarse por ésta última acudiendo al procedimiento que corresponda según lo que disponga en estatuto general de contratación. Esta es la manera correcta de contratar los recursos públicos destinados a la celebración de convenios de asociación, siempre con la observancia de las normas contractuales vigentes.

Consideramos, que con estas precisiones respecto de los contratos de impulso a programas de interés público y los convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales, se podría disminuir las irregularidades en que actualmente incurren las localidades de Bogotá al celebrar estos últimos invocando indistintamente ambas figuras; y lo más grave de todo, que ello implica la entrega de recursos de manera directa para que sean ejecutados por terceros que no adquieren la calidad de ejecutores sino de asociados. El objetivo final es que se dé aplicación del estatuto contractual, Ley 80 de 1993 y demás normas reglamentarias, es decir, privilegiar la aplicación de las reglas y principios que rigen los contratos de la Administración Pública.

CONCLUSIONES

Los contratos de impulso a programas de interés público y los convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales son figuras jurídicas diferentes y no convencionales con que cuenta la Administración para el desarrollo de sus actividades y el cumplimiento de sus fines.
Los contratos de impulso a programas de interés público constituyen una excepción a la prohibición establecida en el artículo 355 de la Constitución Política y su reglamentación está dada por el Decreto 777 de 1992.
Los convenios para el desarrollo conjunto de funciones estatales son una figura jurídica asociativa consagrada en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 que permite a la Administración el desarrollo de sus actividades con la concurrencia de los particulares.
Ni los contratos de impulso a programas de interés público ni los convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales, de que trata el Decreto 777 de 1992 y el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, respectivamente, constituyen modalidades de contratación a través de las cuales las entidades públicas puedan ejecutar los recursos que les fueron asignados para el cumplimiento de sus planes de desarrollo. Ciertamente las Ley 80 de 1993 o estatuto general de contratación pública, con sus respectivas modificaciones, es la norma que rige la actividad contractual de la Administración pública y por tanto debe darse aplicación a la misma siempre que de ejecutar recursos públicos se trate.
Las localidades del Distrito Capital contratan los recursos asignados para el cumplimiento de sus respectivos planes de desarrollo a través de los fondos de desarrollo local cuya naturaleza es pública y por tanto están sometidos al estatuto general de contratación estatal.
Durante el período 2008 – 2010, las localidades de Santa Fe, Usme, Engativá, Suba, Mártires, Candelaria, Ciudad Bolívar y Sumapaz contrataron a través de sus Fondos de Desarrollo Local la suma de trescientos sesenta y ocho mil quinientos sesenta y nueve millones ciento cincuenta y cuatro mil trescientos noventa y dos pesos ($ 368.508.154.392) de los cuales el 22,3% equivalente a ochenta y un mil setenta y dos millones trece mil novecientos sesenta y seis pesos ($81.072.013.966) se ejecutó a través de contratos de impulso y convenios de asociación con entidades sin ánimo de lucro, teniendo como fundamento en el Decreto 777 de 1992 y el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, respectivamente.
Entre los años 2008 a 2010, las localidades de Santa Fe, Usme, Engativá, Suba, Mártires, Candelaria, Ciudad Bolívar y Sumapaz llevaron a cabo parte de los programas y proyectos contenidos en sus planes de desarrollo entregando sus recursos de manera directa a entidades sin ánimo de lucro para su ejecución, lo anterior con fundamento en el Decreto 777 de 1992 y el artículo 96 de la Ley 489 de 1998.
La celebración de contratos de impulso a programas de interés público y convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales consagrados en el Decreto 777 de 1992 y el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, respectivamente, se convirtió durante el período 2008 a 2010 en causal de contratación directa para ejecutar recursos en ocho (8) de las veinte (20) localidades de Bogotá, lo anterior pese a no estipularlo así el estatuto contractual.
La frecuente ejecución de recursos locales a través de la celebración de contratos de impulso a programas de interés público y convenios de asociación para el desarrollo conjunto de funciones estatales, en las condiciones descritas en este trabajo demuestra la necesidad de modificaciones y precisiones que deben hacerse a las normas que regulan la materia para evitar su aplicación inadecuada.

BIBLIOGRAFIA

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________________

[1] Artículo 1 Decreto 777 de 1992

[2] HERNANDEZ SAMPIERI, Roberto. Metodología de la Investigación. España: Editorial McGraw-Hill, 1997. Pags. 265-267.

[3] CHAVEZ MARIN, Augusto Ramón. Los convenios de la administración: entre la gestión pública y la actividad contractual. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, 2008.

[4] CHAVEZ MARIN, Augusto Ramón. Los convenios de la administración: entre la gestión pública y la actividad contractual. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario 2008.

[5] FONSECA GOMEZ, Oscar Javier. Los convenios de asociación – una mirada desde el estatuto contractual y el Distrito Capital. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, 2012.

[6] FONSECA GOMEZ, Oscar Javier. Los convenios de asociación – una mirada desde el estatuto contractual y el Distrito Capital. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia. 2012.

[7] Procuraduría Provincial de Girardot. Radicación No. 041-02271-2008 del 31 de agosto de 2008. Mayúsculas dentro del texto.

[8] CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-1168 DE 2001. M.P Luis Eduardo Montealegre Lynett.

[9] CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-1168 DE 2001. M.P Luis Eduardo Montealegre Lynett.

[10] CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-506 DE 1994. M.P Vladimiro Naranjo Mesa. ¹⁹CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-671 DE 1999. M.P Alfredo Beltran Sierra.

[11] SANCHEZ GUEVARA, Carlos Alberto. Caracterización de los contratos administrativos de apoyo o fomento en la cultura. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Derecho y ciencias políticas, 2003.

[12] CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. Providencia 1626 de 2005. C.P. Gloria Duque Hernández.

[13]CHAVEZ MARIN, Augusto Ramón. Los convenios de la administración: entre la gestión pública y la actividad contractual. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario 2008.

[14] CONSEJO DE ESTADO. Sección cuarta, expediente 1444, Sentencia del 6 de febrero de 1997 C.P. Policarpo Castillo Dávila.

[15]CHAVEZ MARIN, Augusto Ramón. Los convenios de la administración: entre la gestión pública y la actividad contractual. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario 2008.

[16] SARMIENTO TORRES, Iziar Elisa y Maricel. Contratación de las entidades privadas sin ánimo de lucro. Bogotá: Editorial Gustavo Ibáñez, 1997. P. 67-113.

[17] SARMIENTO TORRES, Iziar Elisa y Maricel. Contratación de las entidades privadas sin ánimo de lucro. Bogotá: Editorial Gustavo Ibáñez, 1997. P. 67-113.

[18] CHAVEZ MARIN, Augusto Ramón. Los convenios de la administración: entre la gestión pública y la actividad contractual. Editorial Universidad del Rosario 2008.

[19] SARMIENTO TORRES, Iziar Elisa y Maricel. Contratación de las entidades privadas sin ánimo de lucro. Bogotá: Editorial Gustavo Ibáñez, 1997. P. 67-113.

[20] Estatuto Básico de organización y funcionamiento de la Administración Pública. Departamento Administrativo de la Función Pública. Bogotá: Imprenta Distrital, 2000.

[21] CHAVEZ MARIN. Augusto Ramón. “Los convenios de la administración: entre la gestión pública y al actividad contractual” Bogotá: Editorial Universidad del Rosario 2008. Página 236-237.

[22] CHAVEZ MARIN. Augusto Ramón. “Los convenios de la administración: entre la gestión pública y al actividad contractual”. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario 2008. Página 244-245.

[23] CHAVEZ MARIN. Augusto Ramón. “Los convenios de la administración: entre la gestión pública y al actividad contractual”. Editorial Universidad del Rosario 2008.

[24] CHAVEZ MARIN. Augusto Ramón. “Los convenios de la administración: entre la gestión pública y al actividad contractual”. Editorial Universidad del Rosario 2008.

[25] DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Concepto No. 20118010249191 (25, abril, 2011).

[26] BOTERO, María Helena – SUÁREZ ESPINOSA, Camilo. Bogotá y la descentralización intraterritorial: crónica de una historia inconclusa. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, 2010. ³⁶ Artículo 6 Acuerdo 016 de 1972.

[27] Artículo 87 Ley 1421 de 1993.

[28] BOTERO, María Helena – SUÁREZ ESPINOSA, Camilo. Bogotá y la descentralización intraterritorial: crónica de una historia inconclusa. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, 2010.

[29] Ibídem

[30] Artículo 3 Decreto 176 de 1998

[31] Circular 017 de 2007 de la Secretaria General de la Alcaldía Mayor. Establece documentación que debía acreditar la entidad sin ánimo de lucro y en efecto hacia una diferenciación entre convenios de asociación y contratos de apoyo.

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