El Estado como organización político clasista realiza determinadas funciones que tributan a la alcance de un fin fundamental: el de perpetuar los intereses de la clase dominante y a su vez lograr la estabilidad política a partir de un consenso activo de los gobernados en torno a su gestión. Estas funciones suponen una actividad continua, sistematizada y ordenada para el cumplimiento de ese fin.
Una primera distinción sería necesaria al referirnos a las funciones de los estados propiamente dichas, las cuales serán un común denominador en cualquier formación económico-social y tipo de Estado, por otra parte cobran vida a partir de las diversas formas estructurales que adoptan de órganos que realizan tales funciones, las que estarán condicionadas por factores históricos, sociales, étnicos e incluso geográficos y son en buena medida resultado de la diferenciación de esas funciones.
El examen de las conjeturas fundamentales acerca de las funciones del Estado, es un tema polémico, a partir de que en buena medida las posturas asumidas en torno al tema, han estado supeditadas a las concepciones ideológicas de cada autor y sus consideraciones acerca de la esencia del Estado mismo , lo que se materializa en una amplia gama de criterios doctrinales. Tal idea es corroborada por disimiles autores entre ellos Eberhard SCHMIDT-ASSMANN, quien luego de analizar el sistema de funcionamiento del aparato estatal sentenciaba que “no se puede hablar ni tan siquiera de la existencia de una doctrina acabada acerca de las funciones del Estado” . Sin embargo como señala Fernando GARRIDO FALLA “se admite generalmente que el llamado Estado de derecho tiene su base en el principio político de la división de poderes”
La tripartición de poderes
La noción del Estado integrado desde el punto de vista orgánico por los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, que derivan en el ejercicio de las funciones de legislar, ejecutar y juzgar se configura legislativamente por vez primera en la Constitución norteamericana del 1787 y más tarde por la Asamblea constituyente de la Francia revolucionaria en la declaración de derechos del hombre y el ciudadano de 1789, donde escindido el poder legislativo como consecuencia del reconocimiento del principio de soberanía nacional, el ejecutivo se concibe sometido al cumplimiento de la Ley, tal como fuera postulado por John LOCKE en el siglo XV y más tarde desarrollado conceptualmente por Charles Louis de SECONDAT, Señor de la Brède y Barón de MONTESQUIEU en el siglo XVIII, en su obra “Del espíritu de las leyes” .
Hasta el momento clímax del auge revolucionario que significaron la Revolución francesa y las oleadas levantiscas que sacuden el continente europeo con posterioridad a las guerras napoleónicas trayendo consigo transformaciones radicales y profundas en la forma de ejercer el poder político, las monarquías tenían como regla general el principio de concentración de poderes, o sea, las actividades propiamente ejecutivas y legislativas, e incluso, buena parte de las judiciales la ejercía unipersonalmente el Rey. La excepción era Inglaterra, donde el poder legislativo descansaba en el Parlamento, y en el Monarca el reglamentario o de ordenanza, en virtud del cual podía dictar normas jurídicas para la ejecución de las leyes, pero con la limitación de no violar su contenido: MONTESQUIEU al formular sus postulados en relación a la separación de poderes tuvo en cuenta la práctica política inglesa, donde las cortes medievales en lucha secular contra la Corona, arrancaron sucesivamente de ella un conjunto de prerrogativas y facultades que las convierten en los nuevos parlamentos .
Se idealiza este diseño como artilugio capaz de evitar el abuso de poder a que conducía el hecho de que toda la autoridad estuviera concentrada en una sola persona. Originariamente esta teoría fue concebida en el sentido de que las leyes debían nacer de un órgano deliberante y representativo del pueblo (Parlamento, Congreso Asamblea, Corte etc.); la función administrativa la detentaría un órgano ejecutivo (Rey, Presidente de la República, Directorio, Consejo de Ministros,), y la función jurisdiccional sería ejercida por los tribunales.
La segmentación del poder y el reconocimiento a órganos distintos de las funciones legislativas, ejecutivas y judiciales, en buena medida se apreció como un modelo ideal contrapuesto a la concepción del ejercicio de forma absoluta por el monarca, cuya legitimidad se derivaba de una presunta conexión con la divinidad, que era transmitida de generación en generación, a partir de que en algún momento de su árbol genealógico habían tenido una conexión con Dios, lo cual justificaba la sumisión de la población en su condición de súbditos y la inexistencia de límites para la voluntad de este.
Sobre este diseño funcional sentenciaba Juan Carlos CASSAGNE “La teoría de la división del poder parte de reconocer que las personas que poseen poder tienden normalmente a su abuso, por lo cual considera imprescindible la institución en el Estado de un sistema de pesos y contrapesos, de modo que los poderes puedan controlarse recíprocamente y que el equilibrio resultante permita el juego de los cuerpos intermedios de la sociedad y favorezca la libertad de los ciudadanos” .
Una nota importante a tomar en cuenta es que como señalara Víctor GARCÍA TOMA “la denominación «teoría clásica de la división de poderes» no responde a su contenido, pues propiamente no es tal, sino más bien consiste en la distribución de funciones entre los distintos órganos jerarquizados del Estado. Por ello, acudiendo a su expresión en su sentido literal no existe ni podrá existir jamás división de poderes” .
Sin embargo en esa tesis así denominada se inspiró la organización política de los nacientes estados modernos, cuyas constituciones plasmaron, además, las nociones de conceptos como igualdad, soberanía nacional, Estado de Derecho , supremacía Constitucional y el ajuste de la actuación estatal a la norma de Derecho .
El constitucionalismo clásico plantea que la legitimidad del poder proviene de la “voluntad general”, cuya exclusiva forma de expresión es a través de la “Ley general”, o sea que esta última representaba una consecuencia lógica de la primera y por ende la Ley es la encargada de determinar y justificar expresa y previamente todos los actos singulares de poder , siendo estos últimos una derivación de la voluntad del pueblo, obviándose el papel de los intereses políticos y económicos de las clases que lo detentan efectivamente.
Al respecto, con una visión crítica sobre el sistema de órganos políticos y administrativos encargados de trazar las pautas de conducta a seguir por la sociedad para conciliar los disímiles intereses sociopolíticos y lograr la hegemonía estatal Fernando GARRIDO FALLA sintetizó; “El artilugio de la democracia representativa consagra la ficción de que es el pueblo soberano quien legisla; de otra parte, obligando al ejecutivo al cumplimiento de la Ley se completan las exigencias que la soberanía nacional encierra” .
Este mismo autor analizó las consecuencias jurídicas del principio político de la división de poderes y se refiere como primera de ellas a lo que califica de “indiscutible carácter residuario con que se presenta el poder ejecutivo” , debido a que el mismo queda sometido al poder legislativo en el ejercicio de sus funciones, estableciéndose como dogma constitucional la sumisión de la Administración a la Ley, que va a establecer los límites de actuación de esta, procediendo el legislativo como órgano de fiscalización política y administrativa del ejecutivo y como segunda consecuencia “que la efectiva obediencia que la Administración haya prestado a la Ley sea verificable ante los tribunales, siempre y cuando como consecuencia de la acción administrativa hubiese resultado lesionado un derecho o al menos un interés legítimo del particular” , por lo que la actuación administrativa puede ser corregida por los tribunales, cuando no se ajuste al mandato de la Ley.
Disímiles son los criterios en relación a las funciones del Estado, pero la impronta del diseño concebido por MONTESQUIEU en mayor o menor grado se hace notar, aunque en algunos momentos y autores la percepción de la función ejecutiva sea más abarcadora y se extienda a la administrativa. León DUGUIT, sostuvo en cuanto a la relación aparato estatal y Derecho que “el Estado está fundado en la fuerza, pero esta fuerza no es legítima sino cuando se ejerce conforme a derecho […] siendo el objeto del Estado esencialmente un fin de derecho, y no pudiendo manifestarse su actividad sino conforme a derecho y en el campo del […]” (sic) . Consideró así como funciones jurídicas del Estado, mediante las cuales legitimaba su actuación, la legislativa, la jurisdiccional y la administrativa; reseñando que de estas tres maneras los gobernantes hacen valer su voluntad al intervenir en la vida social, económica e intelectual de la nación .
En igual línea de pensamiento Guido ZANOBINI planteaba que “el Estado provee a la consecución de sus fines por medio de una serie de actividades que constituyen sus funciones […] la función mediante la cual el Estado establece estas distintas normas de conducta se llama legislación; aquella con la cual asegura la observancia de las normas, constituye la jurisdicción,” el propio autor define una tercera función; al apreciar la Administración Pública en sentido objetivo, como “la actividad práctica que el Estado desarrolla para atender de manera inmediata los intereses públicos que toma a su cargo para el cumplimiento de sus fines,” delimitándose de forma amplia esta función, que se erige en centro de la actividad del mismo y engloba la organización, funcionamiento y articulación de este, en la autoprotección del orden existente y la solución de disímiles problemas y necesidades de la colectividad, ante la evidente realidad de que para el desarrollo de sus objetivos, el Estado no podría limitarse a la mera ejecución de las leyes resultantes de la labor jurisferante del legislativo.
Criterios desde el marxismo acerca de las funciones del Estado
Acerca de los criterios doctrinales sobre la división funcional del Estado expone Julio FERNÁNDEZ BULTÉ: “la teoría burguesa más usual sostiene que el Estado realiza tres grandes tipos de funciones: las legislativas, las ejecutivas y las judiciales. Esta división se concilia perfectamente con la doctrina de MONTESQUIEU de la tripartición de poderes y ello contribuye a su difusión y aceptación teórica general” , lo que visto así no pasa de ser un criterio reduccionista acerca de la amplia gama de funciones que asumen los Estados, independientemente de que constituyen estos mecanismos jurídicos para realizar las funciones política, económica, social, administrativa y de control que le vienen impuestas.
Otros juristas también afiliados a las concepciones marxistas parten del carácter clasista del Estado como aparato de poder, asumiendo una visión más integral del asunto; tal es el caso de Fernando Diego CAÑIZARES ABELEDO, quien al clasificar las funciones del aparato estatal las divide en internas y externas; dentro de las primeras considera se encuentran las función económica, política, ideológica, educativa, cultural y jurídica (entendida dentro de esta la de promulgar normas jurídicas, ejecutarlas e impartir justicia). Las segundas, o sea las externas serian las relaciones de un Estado con los demás sujetos del Derecho Internacional Público .
Al analizar los múltiples criterios explorados apreciamos confusión entre lo que consideramos funciones del Estado propiamente dichas, los mecanismos o métodos jurídicos que emplea para intervenir en las cuestiones que está llamado a resolver y los fines del Estado mismo. Coincidimos así con el criterio sustentado por Julio FERNÁNDEZ BULTÉ al exponer que “reducir las funciones del Estado a las aludidas actividades legislativa, ejecutiva y judicial es, primero que todo, hacer una generalización verdaderamente exorbitante, puesto que engloba en una sola clasificación funciones muy diversas como pueden ser las políticas, económicas, espirituales, sociales, etc.”
Dentro de las funciones antes expuestas y a partir de los elementos mencionados consideramos que posee una singular importancia la función normativa , que no se restringe solo a la legislativa propiamente dicha, vista como la que realizan los parlamentos con la promulgación de las leyes en sentido formal , sino también la que realiza la Administración cuando dicta los reglamentos y demás actos de efectos generales, con los que igualmente crea, modifica o extingue relaciones jurídicas tuteladas por normas jurídicas.
En principio, atenidos al criterio kelseniano de la estructuración y jerarquización del ordenamiento jurídico, la promulgación de la Ley formal permite la realización del mandato constitucional y corresponde al órgano legislativo, no obstante, la Administración en el ejercicio de la potestad reglamentaria que le es reconocida, emite un número cuantitativamente mayor de disposiciones que este propio órgano en lo que es considerado una ruptura del principio de separación de poderes esta realidad, de hecho sitúa al ejecutivo en una posición de predominio cuantitativo en relación al papel del legislativo, siendo por demás, aparte del ejercicio normativo, el acto administrativo y las decisiones de los tribunales, herramientas imprescindibles que permiten a la Administración cumplir con su cometido, no obstante esta situación implica un serio riesgo de vulneración del orden legal establecido por el legislativo, que por demás viene investido de una legitimidad que le confiere su propio mecanismo de integración como órgano que goza de la representatividad general.
La separación de poderes como principio da la actuación estatal esta refrendada en casi la totalidad de las constituciones contemporáneas, no obstante la idea de una separación en sentido literal de los poderes del Estado ha sido rebasada y se aprecia como la realización del principio de separación y especialización de funciones del aparato orgánico del Estado, manifestándose en el hecho de que diferentes órganos tiene que cumplir diferentes funciones, lo que beneficia al destinatario del poder, al constituirse en garantía de control de diversos órganos a los que se les encomienda la realización de la voluntad de la clase dominante, o sea, es una forma de distribuir y controlar el poder político respectivamente y que tal separación funcional responde a un interés único como en principio señalábamos.
Influencia del constitucionalismo europeo “socialista” en Cuba
La constitución cubana de 1976, evidenció la impronta de las concepciones en que se fundamentó la construcción del “socialismo real” y lo consideramos lógico, a partir de que se viera a la extinta URSS y los países de Europa del este, como la experiencia precedente del intento de construir una sociedad socialista. Esta Constitución no hace mención al principio de separación de poderes, por el contrario, refrendó el principio de “unidad de poder” característico del diseño institucional puesto en práctica en esos Estados, en los que al intentar formular una teoría socialista del Derecho se organizó el aparato estatal sobre la base del mencionado principio, negándose radicalmente la teoría de los podres contrapuestos. Aunque debe dejarse por sentado que no fueron las mismas condiciones históricas las que definieron la voluntad de construir el socialismo en Cuba que en esos estados y tampoco se copiaron literalmente sus formulaciones doctrinales en cuanto a Derecho.
Señalan Julio Antonio FERNÁNDEZ ESTRADA y Julio Cesar GUANCHE sobre ello: “El problema práctico de esta discusión teórica es la confusión de la unidad con la concentración de poder. La concepción de la unidad de poder, del poder indiviso del pueblo, no evita la concentración de poderes, porque son temas diferentes: el primero atañe a la soberanía el único poder es el del pueblo, el soberano, y el segundo involucra la representación de la soberanía […]” conceptos estos que evidentemente se confunden dando lugar a una estructura orgánica supeditada a elites e incluso personas individuales que a nombre del proletariado de forma caprichosa condujeron a la implosión del sistema “socialista” en esos países.
El enunciado principio de unidad de poder ejercitado en la práctica de esos estados como concentración de poder significó la negación de una pretendida democracia socialista, que de democracia tuvo bien poco y mucho menos de socialista, en el sentido de socializar además de los medios de producción la toma de decisiones políticas.
La concentración excesiva del poder en determinados órganos favoreció el detrimento de la organicidad e institucionalidad que debe constituirse en garante de legitimidad y funcionalidad del sistema sociopolítico y jurídico, al confundirse funciones que aunque estén intervinculadas en la finalidad de construir una sociedad de nuevo tipo se diferencian y aun cuando respondan a los intereses de un poder único debieron actuar como contrapartida y garantía del respeto a la institucionalidad.
Al respecto señalaban los mismos autores:
“Tal principio sirvió al «constitucionalismo socialista» para dotar al Estado soviético y en particular a la llamada nomenklatura de una concentración de poderes inaudita: los proveyó del monopolio de la ideología, de la política y de la economía cuando históricamente la reacción contra el monopolio de una sola de esas dimensiones dio lugar a revoluciones trascendentales y les permitió hace realidad un sueño monstruoso de la razón: la planificación estatal integral de la vida personal y asociada”
No obstante a ello, en la Constitución soviética de 1936 se refrendó una separación funcional y jerárquica que partía de la supremacía del órgano legislativo, seguido por un poderoso ejecutivo y una judicatura subordinada, sin un gran papel en los asuntos de mayor trascendencia nacional, matizada por la subordinación de los poderes a la conducción política del partido convertido en el cuarto y más importante de los poderes .
En la URSS se mostró una fuerte tendencia a que una élite de poder en las estructuras partidistas asumiera funciones administrativas e incluso facultades concernientes a los órganos encargados de normar la vida de la sociedad en franca negación de los principios más elementales de la postulada “democracia socialista” que se consideraba realizada en el mandato del Partido.
Señalaba el profesor J. FERNÁNDEZ BULTÉ: “El Estado socialista de los modelos europeos del este no sólo fue un aparato centralizado de poder burocrático, en manos de una elite de funcionarios profesionalizados, sino además un Estado con una incapacidad absoluta para reajustes funcionales internos, para reacondicionamientos en pos de adecuaciones a nuevos estadios sociales y políticos” .
Tratamiento del tema en la actualidad cubana
La Constitución cubana vigente al abordar el principio de legalidad en su artículo 10 define que “todos los órganos del Estado, sus dirigentes, funcionarios y empleados actúan dentro del límite de sus respectivas competencias[…]” y delimita de modo general el ámbito competencial de los órganos fundamentales del aparato estatal cubano haciendo una clara distinción entre sus funciones, así se establece que “La Asamblea Nacional del Poder Popular es el único órgano con potestad constituyente y legislativa en la República” y en su articulo 95 se defines al Consejo de Ministros el máximo órgano ejecutivo administrativo, en cuanto a la actividad jurisdiccional establece que “la función de impartir justicia dimana del pueblo y es ejercida a nombre de este por el Tribunal Supremo Popular y los demás tribunales que la Ley instituye”
Se aprecian refrendadas otras funciones del Estado como son la política que realiza además la propia Asamblea Nacional como órgano representativo del pueblo y el Partido Comunista de Cuba, la función económica del Estado en un país de economía planificada y donde los principales medios de producción son de propiedad Estatal además de la función de Control, etc.
En la reforma constitucional realizada en 1992 se suprime nominalmente el principio de unidad de poder en lo que significó un importante paso de avance en lo referido a la separación y distinción de funciones, de lo cual es muestra la Ley electoral en la que se establece la elección directa para la conformación de todas las asambleas, la promulgación de la Ley de revocación del mandato popular, las leyes de los tribunales y la fiscalía, la creación de la Contraloría General de la República y en el orden político la proyección del partido de no suplantar el campo de acción de la administración, lo que ha sido objeto de planteamientos reiterados por parte de presidente de los consejos de Estado y de Ministros y a su vez 1rd Secretario del Partido Comunista de Cuba Raúl Castro Ruz.
Estas medidas demuestran más que una intención un accionar concreto en lo relativo a la delimitación de las funciones de órganos y agentes del Estado y consecuentemente la responsabilidad de cada uno de ellos con las mismas. No obstante apreciamos que quedan asuntos por perfilar para el logro de la organicidad pretendida, como sería la promulgación de una Ley de control constitucional, la ampliación del diapasón de asuntos a dirimir mediante el proceso contencioso administrativo, la promulgación de una Ley sobre la Administración que configure, enmarque y delimite de forma expresa los márgenes de actuación de la misma en el ejercicio de las potestades que le son reconocidas en el ordenamiento jurídico, lo cual tributaria al logro de una efectiva institucionalidad.
