Análisis del presupuesto público 2003 en el sector educación del Perú

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Economía y Sociedad 49, CIES, julio 2003
Análisis del presupuesto público 2003
en el sector Educación 1
Pedro Francke, José Castro, Rafael Ugaz y José Salazar - PUCP
El presente informe forma parte del proyecto Análisis
Independiente del Presupuesto de la República, que
viene realizando el Consorcio de Investigación Econó-
mica y Social (CIES) con el auspicio del Banco Mundial.
El objetivo de este informe es analizar el Presupuesto
Público 2003 en el sector educación, tratando al mismo
tiempo de obtener una aproximación a su problemáti-
ca, traducida en necesidades de financiamiento de los
proyectos más importantes para dicho año.
Evolución del gasto público en
educación y comparación con la
región
Uno de los principales problemas que registra el Pre-
supuesto de la República, es la escasa participación
del gasto público en educación como porcentaje del
PBI. En el caso del gasto público en educación por ha-
bitante, la situación es más preocupante, pues si bien
se incrementó durante la primera etapa de 1990 de
US$ 35 (1990) a US$ 83 (1995), a partir de entonces
el gasto por habitante se estancó, sin haber logrado
superar la barrera de los US$ 90 por habitante (ver el
gráfico 1). Por otro lado, en Chile, el gasto por habitan-
te ha mantenido un ritmo de crecimiento sostenible
durante toda la década. Por su parte, Costa Rica y Uru-
guay, al año 2000, se encontraban en niveles superio-
res a los US$ 150 por habitante. En este sentido, en el
Perú, el indicador de gasto por habitante se ha rezaga-
do con respecto a sus similares de la región.
Fuente: Government Finance Statistics, International Finance Statistics, INEI
Elaboración: Análisis Independiente del Presupuesto
Evolución de los principales
indicadores del sector educación
1970-2002
A diferencia de la década de 1970, donde el gasto
público en educación se comportó de manera esta-
ble, los años siguientes se caracterizaron por la volati-
lidad de esta variable, asociada a ciclos expansivos de
la actividad económica, liderados por un incremento
del gasto público. Así, el período 1986-1990 nos muestra
un primer año en el cual el gasto en educación fue de
3,35% del PBI, el mayor en toda la década, para luego
caer a niveles de 1,6% en el año 1990, el menor regis-
trado en todo el período de análisis.
1/ Resumen del documento homónimo. Podrá descargar la versión
completa desde www.consorcio.org/presupuesto
«...el período 1986-1990 nos
muestra un primer año en el cual
el gasto en educación fue de
3,35% del PBI, el mayor en toda
la década, para luego caer a
niveles de 1,6% en el año 1990,
el menor registrado en todo el
período de análisis»
Gasto en educación por habitante
(En dólares de 2002)
Gráfico 1
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Economía y Sociedad 49, CIES, julio 2003
Durante el período 1991-2000, el gasto en educación
mostró una recuperación que encuentra sus picos en
1995 y 1999, ubicándose en 3,35% y 3,5%, respecti-
vamente. El incremento del gasto, en estos años, esta-
ría asociado a coyunturas pre-electorales. Esta infor-
mación es consistente con la trayectoria del gasto en
educación por alumno matriculado.
Gasto público en educación por
departamentos
En esta sección se hace un análisis de cómo ha evolu-
cionado el gasto por alumno, tanto en los departamen-
tos más pobres como en los menos pobres. Para facili-
tar el análisis, hemos agrupado: a) los cinco departa-
mentos con menor incidencia de pobreza (Grupo A),
según un estudio realizado por el INEI (Moquegua,
Tacna, Lima, Ica y Arequipa)2; y b) los cinco departa-
mentos con mayor incidencia de pobreza (Huancave-
lica, Huánuco, Puno, Apurímac y Cajamarca). Luego
comparamos el gasto en educación promedio presu-
puestado3 por alumno: entre departamentos y entre
grupos de departamentos, con mayor incidencia de
pobreza versus los que tienen menor incidencia4.
Identificados estos grupos, organizamos una serie de
lo presupuestado y lo ejecutado en educación por alum-
no en cada grupo. El análisis muestra que cualquiera
de los departamentos del grupo que está en mejor si-
tuación, recibe un mayor gasto en educación por alum-
no5 que cualquiera de los departamentos que se en-
cuentra en una situación peor. Si la idea es ir cerrando
las brechas entre departamentos, entonces, debería
destinarse un mayor gasto por alumno a los departa-
mentos más pobres en relación con los menos pobres.
Sin embargo, en términos absolutos, se sigue gastando
más en los departamentos en mejor situación que en
los departamentos más pobres.
Existe un componente inercial generado por la estruc-
tura del sector educación, que hace difícil cambiar de
la noche a la mañana la asignación o focalización del
gasto en educación por alumno entre departamentos.
Esto impide que la tendencia refleje un proceso de
descentralización del gasto y la reducción de la bre-
cha entre los departamentos menos pobres y los más
pobres. La inercia en el gasto en educación solo se
podría cambiar mediante una reforma del aparato edu-
cativo estatal de largo aliento, y cuyos efectos se po-
drían sentir solamente de forma gradual.
En el gráfico 2 se muestra el promedio del gasto por
alumno en los dos grupos de departamentos: los que
están en mejor situación frente a los que están en peor
situación6. En él se observa que, en promedio, en los
departamentos del grupo A (menos pobres) se gasta
más por alumno que en los departamentos del grupo B
(más pobres). Así, la brecha entre ambos tiende a mante-
nerse, cuando lo recomendable sería que se reduzca.
2/ El estudio consideraba a Madre de Dios como uno de los departa-
mentos con menor incidencia de pobreza. No obstante, es uno de los
departamentos con menor rendimiento educativo, razón por la que
decidimos excluirlo del grupo de los departamentos menos pobres y
sustituirlo por Arequipa, para no perjudicar el análisis.
3/ Las cifras han sido convertidas a soles constantes de 2002 para la
comparación entre los distintos años.
4/ Más pobres contra menos pobres.
5/ Se está considerando el gasto total de la función educación y cultura
en cada departamento (por lo tanto, no considera pensiones) entre el
número de alumnos en el nivel inicial, primaria y secundaria en el
sistema educativo estatal, escolarizado y no escolarizado.
6/ Una posible explicación a las notables diferencias entre el gasto por
alumno entre departamentos, sería las mayores remuneraciones de los
maestros en los departamentos menos pobres. Otra explicación sería
que en los departamentos más pobres, un mismo maestro dicta varios
cursos en distintos grados; mientras que en los departamentos menos
pobres, habría una mayor especialización.
Gasto público presupuestado en educación por alumno
(Nuevos soles de 2002)
Gráfico 2
* La población estudiantil ha sido aproximada sobre la base de la tendencia
1999-2001.
Grupo A = Moquegua, Tacna, Lima, Arequipa, Ica; Grupo B = Huancave-
lica, Huánuco, Puno, Apurímac, Cajamarca
Fuente: SIAF-SP, INEI
Elaboración: Análisis Independiente del Presupuesto
Cabe mencionar que las diferencias se invierten, si
consideramos solo el gasto público en educación bási-
ca (inicial, primaria y secundaria para menores de edad)
entre alumnos de educación básica. Así, se ha venido
presupuestando mayor gasto por alumno en educación
básica en los departamentos más pobres. Por lo tanto,
se puede deducir que el mayor gasto por alumno en
los departamentos menos pobres se debe, principal-
mente, al mayor gasto en educación superior.
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Economía y Sociedad 49, CIES, julio 2003
Diferencia entre presupuesto y
ejecución
Al analizar la evolución del total presupuestado para
educación y lo realmente ejecutado cada año, se ob-
serva que en los últimos años se ha ejecutado más de
lo inicialmente presupuestado. Como se puede apre-
ciar en el gráfico 3, las diferencias son importantes;
tanto así que, en 1997, está diferencia llegó a signifi-
car el 0,9% del PBI (S/. 1.478 millones). Asimismo, la
diferencia llegó a significar el 0,8% del PBI (S/. 1.459
millones) en 1999 y 0,7% (S/. 1.370) en el año 2001.
«Al analizar la evolución del total
presupuestado para educación y lo
realmente ejecutado cada año, se
observa que en los últimos años
se ha ejecutado más de lo
inicialmente presupuestado»
Gasto en Educación
(Ejecutado versus presupuestado)
Gráfico 3
Fuente: Presupuestos de la República y SIAF
«La mayor ejecución del gasto
presupuestado todos los años es
explicada por el mayor gasto
corriente. Por el contrario, el
gasto de capital en educación
tiene un comportamiento
exactamente inverso...»
realizar desembolsos por plazas que no estaban presu-
puestadas; a fin de año, la presión social y política lleva-
ría a que finalmente ceda y termine realizando los de-
sembolsos. Sin embargo, al no haber más recursos dis-
ponibles, el mayor gasto corriente del sector educación
termina siendo financiado con lo que se había presu-
puestado para gasto en capital. La otra explicación para
el menor gasto de capital es la débil capacidad del sector
en la ejecución de proyectos de inversión.
Otro elemento adicional de análisis es la proporción
del presupuesto público que representa el gasto pú-
blico en educación. El presupuesto asignado a la fun-
ción educación ha representado entre el 15% (1999)
y el 17% (2002). Sin embargo, en el presupuesto de
educación para el año 2003 (como porcentaje del
presupuesto público total), habría caído a 14,6% fren-
te al 17% de 2002.
El sector educación en el
Presupuesto de la República
para 2003
Como se desprende de las estadísticas internacionales
y de la secuencia histórica, la ausencia de una visión
de largo plazo en el sector educación ha llevado al
gasto público en educación por una trayectoria osci-
lante, ubicándonos en uno de los niveles más bajos de
la región. Ante esta situación, el Gobierno actual inclu-
La mayor ejecución del gasto presupuestado todos los
años es explicada por el mayor gasto corriente. Por el
contrario, el gasto de capital en educación tiene un
comportamiento exactamente inverso: cada año se gasta
menos de lo inicialmente presupuestado. Una posible
explicación de esta significativa diferencia entre presu-
puesto y ejecución del gasto corriente, es el gasto en
salarios del sector educación. Según opiniones recogi-
das en un taller realizado con expertos en educación, los
jefes regionales del sector educación tienden a contra-
tar más personas de las originalmente presupuestadas.
Si bien durante el año, en un inicio, el MEF se resiste a
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Economía y Sociedad 49, CIES, julio 2003
como promesa que, al finalizar su período (en el
año 2006), se habrá incrementado el salario de los
maestros en 100% (al menos en términos corrientes).
Cabe mencionar que en octubre de 2001, se incre-
mentó la remuneración promedio (que se encontra-
ba en S/. 700) en 9%. Así, para cumplir la promesa y
que al año 2006 los salarios sean el doble que en 2001,
en los próximos años, los salarios deberían aumentar
en un 16,4% promedio anual. Basándonos en los es-
timados del ex ministro de Economía y Finanzas, Pe-
dro Pablo Kuczinsky, para incrementar los salarios en
un 16,4% durante 2003, se requerirían recursos adi-
cionales por S/. 1.985 millones, recursos con los que
no estaría contando actualmente el presupuesto del
sector educación para el año 2003. El cumplimiento
de la promesa del Gobierno parece menos viable aún,
si tomamos en cuenta la composición del presupues-
to en el sector Educación para dicho año, en compa-
ración con el presupuesto del año anterior.
El monto del presupuesto 2003 del sector Educación
con financiamiento de recursos ordinarios asciende
a S/.7.276 millones, mientras que esta cifra alcan
S/. 5.448 millones en el año 2002. Si bien la primera
impresión parece mostrar un incremento bruto de
S/. 1.828 millones, este incremento incorpora (a di-
ferencia del año pasado) S/. 1.449 millones corres-
pondientes al concepto de pensiones. Sin considerar
las pensiones, el incremento neto en el presupuesto
del sector educación es de solo S/. 379 millones, re-
presentando un incremento nominal de 7%. Así, con-
siderando una inflación de 2,5% para 2003, el presu-
puesto del sector Educación en términos reales (y
realizadas las deducciones) habría crecido menos del
5% para el presente año.
Presupuesto 2002 Presupuesto 2003 Variación %
Millones de S/. % Millones de S/. % 2003/2002
Instituto Nacional de Cultura 19,6 20 19,7 19 1
Instituto Geofísico del Perú 6,9 7 6,7 7 -3
Biblioteca Nacional del Perú 5,5 6 8,0 8 44
Concytec 11,7 12 12,6 12 8
Inabec 2,9 3 2,9 3 0
Instituto de Radio y Televisión Peruana 21,1 22 25,4 25 20
Instituto Peruano del Deporte 24,3 25 21,1 21 -13
Asamblea Nacional de Rectores 5,5 6 5,7 6 4
Total OPD 97,6 100 102,1 100 5
OPD: presupuesto 2002 - 2003 1/
(Millones de nuevos soles)
Cuadro 1
1/ Según recursos ordinarios.
Fuente: Presentación del Ministro de Educación ante la Comisión de Presupuesto del Congreso
En el cuadro 1 se presenta la composición del pre-
supuesto asignado a los organismos públicos descen-
tralizados (OPD). En conjunto, se observa un incre-
mento de 5% en términos nominales con respecto a
2002. Salvo los casos de la Biblioteca Nacional y el
Instituto de Radio y Televisión Peruana, el resto de
OPD muestra caídas o reducidos incrementos. De
acuerdo con las declaraciones del Ministro de Edu-
cación, los OPD que afrontan mayores necesidades
de recursos que no se estarían cubriendo con el pre-
supuesto de 2003, son: a) el Concytec; b) el Institu-
to Geofísico del Perú; y c) el IPD, a quien le han
asignado un presupuesto menor en 13% con res-
pecto al de 2002.
El proyecto de presupuesto para el año 2003 ha con-
templado un incremento en los principales progra-
mas de mejoramiento de la educación. El cuadro 2
muestra cuatro programas en los que el monto presu-
puestado para el próximo año supera, en promedio,
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Economía y Sociedad 49, CIES, julio 2003
Programa Presupuesto Proyecto Presupuesto Déficit
2002 presupuesto 2003 requerido 2003 2003
Educación rural 15,89 33,00 48,50 15,50
Mejoramiento de la educación primaria 55,14 130,00 170,00 40,00
Mejoramiento de la educación secundaria 107,48 99,71 123,60 23,89
Proyecto Huascarán 17,03 67,83 123,92 56,09
Total 195,54 330,54 466,02 135,48
Presupuesto del Ministerio de Educación: sede central, año 2002-2003
(Millones de nuevos soles)
Cuadro 2
Fuente: Presentación del Ministro de Educación en el Congreso de la República.
en un 120% al presupuestado el año anterior7. Sin
embargo, este incremento no es homogéneo porque
programas como el Mejoramiento de la educación
secundaria, muestran una reducción en los recursos
presupuestados para el próximo año, en contraste con
el Proyecto Huascarán, que ha triplicado práctica-
mente sus recursos asignados entre un año y otro.
Es importante mencionar que, a pesar de esta mayor
asignación de recursos para el próximo año hacia pro-
gramas tan primordiales como los mencionados, hay
aún un déficit importante para lograr las metas plan-
teadas para 2003. Esto se podría deber, fundamental-
mente, a la sobreestimación del presupuesto reque-
rido para dicho año y a la distribución desigual de los
mayores recursos asignados para el próximo año.
A continuación, hemos seleccionado el Proyecto
Huascarán para analizar, con mayor detalle, la com-
posición de su presupuesto y la relación y consisten-
cia con sus metas planteadas. Uno de los objetivos
prioritarios del Gobierno es mejorar la calidad de la
educación y reducir la brecha en el acceso a recur-
sos de información y comunicación. Bajo este linea-
miento es que se creó el Proyecto Huascarán, insti-
tuido como Órgano Desconcentrado del Ministerio
de Educación.
En el año 2002, el Proyecto Huascarán contaba con
un presupuesto por recursos ordinarios de S/. 17 mi-
llones. De este monto, la ejecución presupuestal total,
entre enero y junio de 2002, ascendió a S/. 5.233.268,
lo que significa el 31% del presupuesto total disponi-
ble del proyecto y el 99,9% de ejecución presupuestal
para ese período, según el Plan Operativo 2002 del
Proyecto Huascarán.
Conclusiones
1. El nivel de gasto público en educación, medido
como porcentaje del PBI, continúa siendo bajo en
comparación con otros países de la región. En tér-
minos del gasto público en educación per cápita,
las brechas aumentan como consecuencia de una
menor población y un mayor PBI que presentan los
países seleccionados, a diferencia del caso peruano.
2. Durante los últimos años, se ha ejecutado más de
lo inicialmente presupuestado. La mayor ejecu-
ción del gasto presupuestado todos los años es ex-
plicada por el mayor gasto corriente. Por el con-
trario, la ejecución del gasto en capital es siempre
menor a lo inicialmente presupuestado.
3. El presupuesto del sector educación para el año
2003 con recursos ordinarios, incluyendo direc-
ciones regionales, universidades y OPD, presenta
un incremento neto de solo S/. 379 millones (des-
contando la inclusión de pensiones que se realiza
7/ En el caso de educación rural, se ha tomado el presupuesto modifi-
cado en abril de 2002.
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Economía y Sociedad 49, CIES, julio 2003
este año) con respecto a 2002, equivalente al 7%.
Estos incrementos resultan insuficientes para cum-
plir con las promesas presidenciales, concretamen-
te la de duplicar los salarios de los maestros para el
año 2006. Para alcanzar la meta del período 2003-
«El presupuesto del sector educación
para el año 2003 ....presenta un
incremento neto de solo S/. 379
millones (descontando la inclusión
de pensiones que se realiza este
año) con respecto a 2002,
equivalente al 7%»
2006, los salarios de los maestros deberían incre-
mentarse en 16% al año (descontando el incre-
mento de 9% de octubre de 2001). Asimismo, las
Direcciones Regionales de Educación solo están
recibiendo 2,8% más por recursos ordinarios, que
en términos reales (considerando una inflación de
2,5%) es prácticamente lo mismo que el año pasa-
do. Así, no se estaría otorgando más recursos a las
regiones. Los recursos adicionales se estarían con-
centrando en el Gobierno central.
4. Los cambios en la administración de los proyectos
en educación han generado dificultades en la ges-
tión. Un ejemplo de ello es el programa de edu-
cación rural, donde a pesar de los importantes re-
cursos asignados por el Gobierno, no se han lo-
grado alcanzar las metas planteadas por deficien-
cias en la ejecución presupuestal.

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Económica Y Social (CIES) Consorcio de Investigación. (2006, marzo 17). Análisis del presupuesto público 2003 en el sector educación del Perú. Recuperado de https://www.gestiopolis.com/analisis-presupuesto-publico-2003-sector-educacion-peru/
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Análisis del presupuesto público 2003 en el sector educación del Perú". GestioPolis. 17 marzo 2006. Web. <https://www.gestiopolis.com/analisis-presupuesto-publico-2003-sector-educacion-peru/>.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Análisis del presupuesto público 2003 en el sector educación del Perú". GestioPolis. marzo 17, 2006. Consultado el 20 de Septiembre de 2018. https://www.gestiopolis.com/analisis-presupuesto-publico-2003-sector-educacion-peru/.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. Análisis del presupuesto público 2003 en el sector educación del Perú [en línea]. <https://www.gestiopolis.com/analisis-presupuesto-publico-2003-sector-educacion-peru/> [Citado el 20 de Septiembre de 2018].
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